Baupolizei; Baueinstellung (Entscheid der Bau- und Verkehrsdirektion des Kantons Bern vom 16. Juni 2021; BVD 120/2021/38)

100.2021.211U

DAM/ZUD/SRE

Verwaltungsgericht des Kantons Bern

Verwaltungsrechtliche Abteilung

Urteil vom 27. Oktober 2021

Verwaltungsrichter Häberli, Abteilungspräsident

Verwaltungsrichter Bürki, Verwaltungsrichter Daum

Gerichtsschreiber Zürcher

A.________ und B.________

Beschwerdeführende

gegen

Einwohnergemeinde Adelboden

Bauverwaltung, Zelgstrasse 3, Postfach 193, 3715 Adelboden

Beschwerdegegnerin

und

Bau- und Verkehrsdirektion des Kantons Bern

Rechtsamt, Reiterstrasse 11, 3011 Bern

betreffend Baupolizei; Baueinstellung (Entscheid der Bau- und Verkehrs­direktion des Kantons Bern vom 16. Juni 2021; BVD 120/2021/38)

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 27.10.2021, Nr. 100.2021.211U, Seite 1

Sachverhalt:

A.

A.________ und B.________ sind Eigentümer und Eigentümerin eines ehemaligen Kleinbauernhauses auf der Parzelle Adelboden Gbbl. Nr. 1________. Das Grundstück liegt in der Landwirtschaftszone. Ein Blitzschlag im Juli 2018 machte das Ober- und Dachgeschoss des Hauses unbewohnbar. Die vor­malige Eigentümerschaft beabsichtigte den Abbruch und Wiederaufbau des Dachstocks. Anlässlich einer Begehung vor Ort wurden am Haus in der Folge verschiedene bauliche Veränderungen ohne bzw. in Überschreitung bestehender Baubewilligungen festgestellt. Nach dem Verkauf der Liegen­schaft an A.________ und B.________ im Dezember 2020 stellte die Einwohnergemeinde (EG) Adelboden im März 2021 fest, dass ein Grossteil der Dachsanierung bereits ausgeführt worden war und im Ökonomieteil des Gebäudes Arbeiten im Gange waren. Am 25. März 2021 verfügte die EG Adelboden, sämtliche Bauarbeiten auf der streitbetroffenen Parzelle seien sofort einzustellen.

B.

Diese Verfügung fochten A.________ und B.________ am 21. April 2021 bei der Bau- und Verkehrsdirektion des Kantons Bern (BVD) an. Bereits am 19. April 2021 hatten sie bei der EG Adelboden ein (nachträgliches) Bauge­such eingereicht für den Ersatz des durch den Blitzschlag zerstörten Daches auf der Nordseite und des Bühnenbodens sowie für weitere Arbeiten. Mit Entscheid vom 16. Juni 2021 wies die BVD die Beschwerde betreffend die Baueinstellung ab und bestätigte die baupolizeiliche Verfügung der EG Adel­boden.

C.

Gegen den Entscheid der BVD haben A.________ und B.________ am 13. Juli 2021 Verwaltungsgerichtsbeschwerde erhoben. Sie beantragen, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und die BVD sei «anzuweisen, die Sachverhaltsermittlung auf ihre Vollständigkeit zu überprüfen sowie unter korrekter Erhebung des Sachverhalts und unter Berücksichtigung der unter­schiedlichen Rechtsmittel neu zu entscheiden».

Mit Beschwerdeantwort vom 26. August 2021 beantragt die EG Adelboden, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden könne. Die BVD schliesst mit Vernehmlassung vom 12. August 2021 auf Abweisung der Beschwerde.

Erwägungen:

1.

1.1 Das Verwaltungsgericht ist zur Beurteilung der Beschwerde als letzte kantonale Instanz gemäss Art. 74 Abs. 1 i.V.m. Art. 76 und 77 des Gesetzes vom 23. Mai 1989 über die Verwaltungsrechtspflege (VRPG; BSG 155.21) zuständig (vgl. auch Art. 49 Abs. 2 des Baugesetzes vom 9. Juni 1985 [BauG; BSG 721.0]).

1.2 Die Baueinstellung nach Art. 46 Abs. 1 BauG stellt in aller Regel eine sofort vollstreckbare spezialgesetzlich geregelte vorsorgliche Massnahme dar (Zaugg/Ludwig, Kommentar zum bernischen BauG, Band I, 5. Aufl. 2020, Art. 46 N. 4; vgl. auch hinten E. 3.1). Anders als die Beschwerdefüh­renden annehmen (vgl. Beschwerde Ziff. 3.8), enthält das bernische Bau­recht damit eine gesetzliche Grundlage für den Baustopp. Entscheide betref­fend vorsorgliche Massnahmen sind grundsätzlich Zwischenentscheide (vgl. Art. 61 Abs. 1 Bst. g VRPG), die selbständig anfechtbar sind, wenn sie einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken können (Art. 74 Abs. 3 i.V.m. Art. 61 Abs. 3 Bst. a VRPG). Das ist der Fall, wenn ein günstiger End­entscheid für die betroffene Person nicht jeden Nachteil zu beseitigen ver­mag. Es genügt auch ein tatsächliches, etwa bloss wirtschaftliches Inte­resse, soweit es der beschwerdeführenden Person nicht nur darum geht, eine Verteuerung oder eine aus wirtschaftlicher Sicht ungünstige Verlänge­rung des Verfahrens zu verhindern (statt vieler BVR 2017 S. 205 E. 1.3; Daum/Rechsteiner, in Herzog/Daum [Hrsg.], Kommentar zum bernischen VRPG, 2. Aufl. 2020, Art. 27 N. 39 mit weiteren Hinweisen). – Die Beschwer­deführenden machen in erster Linie geltend, durch die Einstellung der Bau­arbeiten entstünden wesentliche Mehrkosten (E-Mail vom 8.4.2021, act. 1C Beilage 4). Ob darin bereits ein nicht wieder gutzumachender Nachteil liegt, kann mit Blick auf den Verfahrensausgang offenbleiben. Ebenso verhält es sich mit der Frage, ob ein solcher Nachteil bei der Anfechtung von Entschei­den betreffend vorsorgliche baupolizeiliche Massnahmen nach Art. 46 Abs. 1 BauG überhaupt erforderlich ist (vgl. dazu VGE 2019/128 vom 27.3.2020 E. 1.1, 2015/353/2016/42 vom 7.4.2016 E. 1.2 mit weiteren Pra­xishinweisen; ferner Zaugg/Ludwig, a.a.O., Art. 46 N. 4; Daum/Rechsteiner, a.a.O., Art. 27 N. 39 f.).

1.3 Die Beschwerdeführenden haben am vorinstanzlichen Verfahren teil­genommen, sind durch den angefochtenen Entscheid besonders berührt und haben ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung (Art. 79 Abs. 1 VRPG). Die Bestimmungen über Form und Frist sind einge­halten (Art. 81 Abs. 1 i.V.m. Art. 32 VRPG). Auf die Beschwerde ist unter Vorbehalt des vorstehend Gesagten einzutreten.

1.4 Das Verwaltungsgericht überprüft den angefochtenen Entscheid auf Rechtsverletzungen hin (Art. 80 Bst. a und b VRPG).

2.

2.1 Am 16. Juli 2018 schlug ein Blitz in das ehemalige Kleinbauernhaus, das die Beschwerdeführenden später gekauft haben. Die dabei entstande­nen Schäden machten das Ober- und Dachgeschoss unbewohnbar. Die vor­malige Eigentümerschaft stellte in der Folge bei der Gemeinde eine Voran­frage für den Abbruch und Wiederaufbau des Dachstocks. Am 21. März 2019 fand eine Begehung vor Ort statt unter Beisein eines Vertreters des Amtes für Gemeinden und Raumordnung des Kantons Bern (AGR). Dabei wurden verschiedene bauliche Veränderungen ohne bzw. in Überschreitung beste­hender Baubewilligungen festgestellt: Für den nordseitigen Anbau eines Ein­stellraums liegt keine Baubewilligung vor. In Überschreitung des bewilligten Zustands sind in der ostseitigen Giebelfassade im Dachgeschoss ein zusätz­liches Fenster und im südseitigen Hauptdach drei neue Dachflächenfenster eingebaut worden. Der bisher bloss als Estrich genutzte Dachraum enthält zwei Zimmer sowie ein Bad/WC und soll neu als Wohnfläche genutzt wer­den. Der Bastelraum im Untergeschoss ist zu einem eigenständigen Studio mit separatem Zugang umgebaut worden (Baueinstellungsverfügung vom 25.3.2021, Akten Gemeinde Reg. 1; Stellungnahme AGR vom 27.3.2019, Akten Gemeinde Reg. 6).

2.2 Die Beschwerdeführenden erwarben die streitbetroffene Parzelle im Dezember 2020 (Beschwerde Ziff. 3.2.8; Auszug aus dem Grundstückdaten-Informationssystem). Am 25. Februar 2021 fand zwischen dem Beschwer­deführer, einer Gemeinderätin (Ressort Baupolizei, Planung, Landschaft) und dem Leiter der Bauverwaltung eine Besprechung statt im Zusammen­hang mit dem vorgesehenen Einbau einer Wärmepumpe. Dabei gab der Be­schwerdeführer bekannt, er habe mit der Sanierung des blitzgeschädigten Daches seiner Liegenschaft begonnen. Bei einer weiteren Begehung vor Ort am 1. März 2021 wurde festgestellt, dass ein Grossteil der Dachsanierung bereits realisiert ist und auch im Ökonomieteil des Gebäudes Arbeiten aus­geführt werden («Abbruch Heuraumobergeschoss» und «umfangreiche Grabarbeiten im Stallbereich»; Baueinstellungsverfügung vom 25.3.2021 S. 2, Akten Gemeinde Reg. 1; Vernehmlassung der Gemeinde vom 17.5.2021 im vorinstanzlichen Verfahren, Akten BVD pag. 18). Am 25. März 2021 verfügte die Gemeinde die sofortige Einstellung der Bauarbeiten (vorne Bst. A).

2.3 Die Beschwerdeführenden bestreiten nicht, Bauarbeiten am Haus ausgeführt zu haben. So hätten sie den beschädigten Firstteil instand ge­stellt, «samt Richten bzw. erneutes Niederschrauben der durch Blitzschlag verschobenen Sparrenlage», die schadhaften Teile der Dachschalung und Ziegel ausgewechselt, die beschädigten Teile im Dachstock ersetzt und den beschädigten morschen Heuraumboden, die Futterkrippen und den unzeit­gemäss gewordenen Stallboden abgebrochen. Im Stall seien entgegen der Gemeinde keine Grabarbeiten durchgeführt worden. Der dort vorgefundene Kleinbagger sei zum Abtransport von Abbruchmaterial verwendet worden. Die Beschwerdeführenden erachten die von ihnen getätigten Arbeiten als «bewilligungsfreier Unterhalt» bzw. «bewilligungsfreie Erneuerung» (Be­schwerde Ziff. 3.4 f.; Eingabe vom 28.5.2021, Akten BVD pag. 60 f.).

2.4 Der entscheidwesentliche Sachverhalt geht genügend klar aus den Akten hervor, zumal über vorsorgliche Massnahmen in der Regel ohne weitere Beweiserhebungen entschieden wird (vgl. allgemein Daum/ Rechsteiner, a.a.O., Art. 27 N. 6 und für Baueinstellungen sogleich E. 3.1). Die Vorinstanzen haben den Sachverhalt nicht unvollständig festgestellt. Der von den Beschwerdeführenden geforderte Augenschein (Beschwerde Ziff. 3.1, 3.6.1, 3.6.3) war nicht angezeigt. Es besteht auch vor Verwaltungs­gericht kein Grund für eine Ortsschau (sog. antizipierte Beweiswürdigung; vgl. statt vieler BVR 2021 S. 417 E. 4.3).

3.

3.1 Wird ein Bauvorhaben ohne Baubewilligung oder in Überschreitung einer Baubewilligung ausgeführt oder werden bei der Ausführung eines be­willigten Vorhabens Vorschriften missachtet, so verfügt die zuständige Bau­polizeibehörde die Einstellung der Bauarbeiten (Art. 46 Abs. 1 BauG). Als «Überschreitung» gilt jede Abweichung vom bewilligten Bauprojekt, die ih­rerseits bewilligungsbedürftig wäre. Bei der Baueinstellung handelt es sich in der Regel um eine vorsorgliche Massnahme (vorne E. 1.2). Für die Anord­nung dieser Massnahme genügt, dass die Rechtswidrigkeit der Bautätigkeit aufgrund einer summarischen Prüfung als wahrscheinlich erscheint; ein schlüssiger Beweis ist erst im nachfolgenden Wiederherstellungsverfahren erforderlich. Eine umfassende Abklärung des rechtserheblichen Sachver­halts findet mithin erst im Hinblick auf den Entscheid in der Sache statt, mit dem über die (nachträgliche) Bewilligung der bereits ausgeführten Bauarbei­ten oder allenfalls die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands befun­den wird (vgl. Art. 46 Abs. 2 Bst. c und e BauG; VGE 22649 vom 28.12.2006 E. 2.2). Was die Baueinstellung angeht, geniesst die Baupolizeibehörde pra­xisgemäss keinen Beurteilungsspielraum und hat keine Interessenabwä­gung vorzunehmen. Voraussetzung ist immerhin, dass die Bauarbeiten über­haupt baubewilligungspflichtig sind; ob sie allenfalls bewilligt werden können, spielt aber keine Rolle (zum Ganzen VGE 2018/179 vom 24.9.2018 [bestä­tigt durch BGer 1C_565/2018 vom 19.6.2019] E. 2.1; Zaugg/Ludwig, a.a.O., Art. 46 N. 6 und 6b).

3.2 Nach Art. 22 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG; SR 700) dürfen Bauten und An­lagen nur mit behördlicher Bewilligung errichtet oder geändert werden. Bau­bewilligungspflichtig sind gemäss Art. 1a BauG alle künstlich geschaffenen und auf Dauer angelegten Bauten, Anlagen und Einrichtungen, die in fester Beziehung zum Erdboden stehen und geeignet sind, die Nutzungsordnung zu beeinflussen, indem sie zum Beispiel den Raum äusserlich erheblich ver­ändern, die Erschliessung belasten oder die Umwelt beeinträchtigen (Abs. 1). Baubewilligungspflichtig ist auch der Abbruch von Bauten und An­lagen (Abs. 2). Baubewilligungspflichtige Vorhaben dürfen erst begonnen werden, wenn die Baubewilligung und die erforderlichen weiteren Bewilligun­gen oder die Gesamtbewilligung rechtskräftig erteilt sind (Abs. 3). Massstab dafür, ob eine bauliche Massnahme erheblich genug ist, um sie dem Baube­willigungsverfahren zu unterwerfen, ist nach der bundesgerichtlichen Recht­sprechung die Frage, ob mit deren Realisierung nach dem gewöhnlichen Lauf der Dinge so wichtige räumliche Folgen verbunden sind, dass ein Inte­resse der Öffentlichkeit oder der Nachbarschaft an einer vorgängigen Kon­trolle besteht (BGE 139 II 134 E. 5.2; BVR 2020 S. 380 E. 3.1; Zaugg/Lud­wig, a.a.O., Art. 1a N. 10). Grundsätzlich bedarf der Unterhalt von Bauten und Anlagen keiner Baubewilligung (Art. 1b Abs. 1 BauG). Dies gilt jedoch nur, wenn keine bau- oder umweltrechtlich relevanten Tatbestände betroffen sind (Art. 6 Abs. 1 Bst. c des Dekrets vom 22. März 1994 über das Baube­willigungsverfahren [Baubewilligungsdekret, BewD; BSG 725.1]). Bauliche Änderungen im Gebäudeinnern sind nur dann von der Baubewilligungspflicht ausgenommen, wenn sie nicht mit einer baubewilligungspflichtigen Nut­zungsänderung verbunden sind und nicht die Brandsicherheit betreffen (Art. 6 Abs. 1 Bst. d BewD). Bauvorhaben ausserhalb der Bauzone, die ge­eignet sind, die Nutzungsordnung zu beeinflussen, sind in jedem Fall baube­willigungspflichtig (vgl. Art. 7 Abs. 1 BewD).

3.3 Am streitbetroffenen Gebäude ausserhalb der Bauzone wurden ver­schiedene bauliche Veränderungen ohne bzw. in Überschreitung bestehen­der Baubewilligungen vorgenommen (vorne E. 2.1). Anders als die Be­schwerdeführenden meinen, gehen die Arbeiten weit über den gewöhnlichen Unterhalt im Sinn der Instandhaltung oder des Ersatzes einzelner schadhaf­ter Teile hinaus (vgl. zum Begriff etwa BVR 2014 S. 65 E. 5.4.2; Zaugg/Lud­wig, a.a.O., Art. 1b N. 8 Bst. b mit Beispielen). Das betrifft namentlich die umfangreichen Arbeiten am Dach und Dachstock (vgl. auch Fotografien vom 18.5.2020, Akten BVD pag. 58). Hinzu kommt, dass die ausgeführten bauli­chen Massnahmen – auch diejenigen im Gebäudeinnern – die Nutzung der Liegenschaft zu Wohnzwecken ermöglichen oder zumindest begünstigen (vgl. dazu auch die Stellungnahme des AGR vom 18.5.2021 S. 2 f., Akten BVD pag. 22 f.). Sie beeinflussen damit die Nutzungsordnung in der Land­wirtschaftszone und es besteht ein Interesse der Öffentlichkeit an einer vor­gängigen Kontrolle, nicht zuletzt mit Blick auf den fundamentalen raumpla­nungsrechtlichen Grundsatz der Trennung des Baugebiets vom Nichtbauge­biet (vgl. dazu statt vieler BGE 136 II 359 E. 6; BVR 2006 S. 444 E. 5.1). Die landwirtschaftsfremde Wohnnutzung ist in der Landwirtschaftszone nicht zo­nenkonform und bedarf einer Ausnahmebewilligung nach Art. 24 ff. RPG. Wie bereits die Vorinstanz überzeugend dargelegt hat (angefochtener Ent­scheid E. 3d), sind die ausgeführten bzw. angefangenen Bauarbeiten damit baubewilligungspflichtig.

3.4 Aufgrund einer summarischen Prüfung erscheint die Rechtswidrigkeit der Bautätigkeit zudem genügend wahrscheinlich. Die Beschwerdeführen­den haben am 19. April 2021 ein nachträgliches Baugesuch eingereicht (vorne Bst. B). Das AGR ist in seiner Stellungnahme vom 21. Mai 2021 zum Schluss gelangt, dass «die erforderliche Ausnahmebewilligung gemäss Art. 24 ff. RPG zum vorliegenden Projekt zum jetzigen Zeitpunkt nicht erteilt werden» kann (S. 4, act. 5A Beilage 1). Weiter hat das Amt für Wasser und Abfall des Kantons Bern (AWA) Mängel hinsichtlich des Gewässerschutzes festgestellt (Stellungnahme vom 21.7.2021, act. 5A Beilage 4). Ob die be­reits ausgeführten und die noch beabsichtigten Arbeiten ganz oder zumin­dest zum Teil bewilligungsfähig sind und inwiefern realisierte bauliche Mass­nahmen rückgängig gemacht werden müssen, ist im Baubewilligungs- bzw. Wiederherstellungsverfahren vertieft zu prüfen und nicht im Zusammenhang mit der hier allein strittigen Baueinstellung. Das übersehen die Beschwerde­führenden mit ihrer Kritik am angefochtenen Entscheid. Ihre Einwände sind nicht geeignet, die vorsorgliche Massnahme der Baueinstellung in Frage zu stellen. Im Hauptverfahren wird auch zu klären sein, ob die Beschwerdefüh­renden mit Projektänderungen den Vorbehalten der Fachämter genügend Rechnung tragen können (vgl. dazu Beschwerdeantwort S. 3).

3.5 Es ist nach dem Gesagten nicht zu beanstanden, dass die Gemeinde die Baueinstellung verfügt und die BVD diese Massnahme bestätigt hat. Die Beschwerde ist demnach unbegründet und abzuweisen, soweit darauf ein­zutreten ist (vorne E. 1.2).

4.

Bei diesem Verfahrensausgang werden die Beschwerdeführenden unter So­lidarhaft kostenpflichtig (Art. 108 Abs. 1 i.V.m. Art. 106 VRPG). Parteikosten sind keine zu sprechen (Art. 108 Abs. 3 i.V.m. Art. 104 VRPG).

5.

Gegen das vorliegende Urteil kann grundsätzlich Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht geführt werden (Art. 82 ff. des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht [Bundesgerichtsgesetz, BGG; SR 173.110]). Soweit es sich um einen Zwi­schenentscheid im Sinn von Art. 93 BGG handelt (vgl. BGE 135 II 30 E. 1.3, 133 V 477 E. 4.1), ist die Beschwerde aber nur zulässig, wenn eine der zu­sätzlichen Voraussetzungen von Art. 93 Abs. 1 BGG erfüllt ist.

Demnach entscheidet das Verwaltungsgericht:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.

2. Die Kosten des Verfahrens vor dem Verwaltungsgericht, bestimmt auf eine Pauschalgebühr von Fr. 3'500.--, werden den Beschwerdeführenden auferlegt.

3. Es werden keine Parteikosten gesprochen.

4. Zu eröffnen:

-Beschwerdeführende

-Beschwerdegegnerin

-Bau- und Verkehrsdirektion des Kantons Bern

-Bundesamt für Raumentwicklung

und mitzuteilen:

Amt für Gemeinden und Raumordnung des Kantons Bern (ad G.-Nr. 2019.JGK.1814)

Der Abteilungspräsident:Der Gerichtsschreiber:

Rechtsmittelbelehrung

Gegen dieses Urteil kann innert 30 Tagen seit Eröffnung beim Bundes­gericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gemäss Art. 39 ff., 82 ff. und 90 ff. des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bun­des­gericht (BGG; SR 173.110) geführt werden.