Baupolizei; Verfahrenskosten (Entscheid der Bau- und Verkehrsdirektion des Kantons Bern vom 20. Mai 2021; BVD 120/2020/74)

100.2021.191/192U

HAT/GRS/SPR

Verwaltungsgericht des Kantons Bern

Verwaltungsrechtliche Abteilung

Urteil des Einzelrichters vom 30. September 2021

Verwaltungsrichter Häberli, Abteilungspräsident

Gerichtsschreiber Grossrieder

100.2021.191

A.________

vertreten durch Rechtsanwalt …

Beschwerdeführerin

gegen

B.________

Beschwerdegegner 1

Einwohnergemeinde Burgdorf Baudirektion, Lyssachstrasse 92, Postfach, 3401 Burgdorf

Beschwerdegegnerin 2

und

Bau- und Verkehrsdirektion des Kantons Bern Rechtsamt, Reiterstrasse 11, 3011 Bern

betreffend Baupolizei; Verfahrenskosten (Entscheid der Bau- und Verkehrsdirektion des Kantons Bern vom 20. Mai 2021; BVD 120/2020/74)

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 30.09.2021, Nr. 100.2021.191/192U, Seite 1

100.2021.192

B.________

Beschwerdeführer

gegen

A.________

vertreten durch Rechtsanwalt …

Beschwerdegegnerin 1

Einwohnergemeinde Burgdorf Baudirektion, Lyssachstrasse 92, Postfach, 3401 Burgdorf

Beschwerdegegnerin 2

und

Bau- und Verkehrsdirektion des Kantons Bern Rechtsamt, Reiterstrasse 11, 3011 Bern

betreffend Baupolizei; in Überschreitung der Baubewilligung errichteter Grenzzaun (Entscheid der Bau- und Verkehrsdirektion des Kantons Bern vom 20. Mai 2021; BVD 120/2020/74)

Sachverhalt und Erwägungen:

1.

1.1 A.________ ist Eigentümerin der Parzelle Burgdorf Gbbl. Nr. 1________ in der Siedlung …. Das Grundstück grenzt nordwestlich an einen von der Anwohnerschaft gemeinschaftlich ge­nutzten Fussweg. Am 1. November 2019 reichte A.________ bei der Einwohnergemeinde (EG) Burgdorf ein Baugesuch für einen Holzzaun an der nordwestlichen, dem Fussweg entlang verlaufenden Parzellengrenze ihres Grundstücks ein. Die EG Burgdorf erteilte ihr am 4. No­vember 2019 die Baubewilligung.

1.2 B.________ ist Eigentümer eines Grundstücks in der Nachbarschaft von A.________. Nach Fertigstellung des Zauns erhob er Baupolizei­anzeige bei der EG Burgdorf und rügte, der Zaun sei zu hoch und rage über die Parzellengrenze auf den gemeinschaftlichen Fussweg.

1.3 Am 9. November 2020 verfügte die EG Burgdorf, die Baubewilligung für den Zaun werde nicht widerrufen, auf Wiederherstellungsmassnahmen werde verzichtet und es werde festgestellt, dass der Zaun nach dem bewil­ligten Plan ausgeführt worden sei. Die Kosten für diese Verfügung auferlegte die EG Burgdorf A.________.

1.4 Dagegen reichten sowohl B.________ als auch A.________ Beschwerde bei der Bau- und Verkehrsdirektion des Kantons Bern (BVD) ein. Diese vereinigte die beiden Verfahren und wies mit Entscheid vom 20. Mai 2021 die Beschwerde von A.________ ab; die Beschwerde von B.________ hiess sie hingegen insoweit gut, als sie die Sache betref­fend den Überhang des Zauns auf die benachbarte Parzelle an die EG Burg­dorf zurückwies. Soweit weitergehend wies sie die Beschwerde von B.________ ebenfalls ab.

1.5 A.________ (Verfahren 100.2021.191) und B.________ (Ver­fahren 100.2021.192) haben gegen den Entscheid der BVD vom 20. Mai 2021 je Verwaltungsgerichtsbeschwerde erhoben. B.________ verlangt im Wesentlichen den Widerruf der Baubewilligung vom 4. November 2019 für den Zaun sowie Wiederherstellungsmassnahmen, während A.________ gegen die ihr auferlegten Kosten opponiert.

Mit Beschwerdeantwort vom 19. August 2021 im Verfahren 100.2021.192 beantragt A.________, auf die Beschwerde von B.________ sei nicht einzutreten, eventuell sei sie abzuweisen. B.________ hat sich im Verfahren 100.2021.191 nicht vernehmen lassen. Die BVD und die EG Burgdorf schliessen in beiden Verfahren je auf Abweisung der Beschwerden.

2.

2.1 Das Verwaltungsgericht ist zur Beurteilung der Beschwerden als letzte kantonale Instanz gemäss Art. 74 Abs. 1 i.V.m. Art. 76 und 77 des Ge­setzes vom 23. Mai 1989 über die Verwaltungsrechtspflege (VRPG; BSG 155.21) zuständig.

2.2 Da die beiden Beschwerden den gleichen Gegenstand betreffen, sind die verwaltungsgerichtlichen Verfahren zu vereinigen (Art. 17 Abs. 1 VRPG).

2.3 Verwaltungsgerichtsbeschwerde kann geführt werden gegen End-, Teil- oder selbständig anfechtbare Zwischenentscheide. Zwischenverfügun­gen und Zwischenentscheide, die weder die Zuständigkeit noch den Aus­stand oder die Ablehnung betreffen (vgl. dazu Art. 74 Abs. 3 i.V.m. Art. 61 Abs. 2 VRPG), sind vor Verwaltungsgericht gemäss Art. 74 Abs. 3 i.V.m. Art. 61 Abs. 3 VRPG nur selbständig anfechtbar, wenn sie einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken können (Bst. a) oder die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisver­fahren ersparen würde (Bst. b). Der nicht wieder gutzumachende Nachteil muss von der Person dargetan werden, die gegen die Zwischenverfü­gung opponiert (BVR 2001 S. 137 E. 1b). Falls keine dieser Voraussetzun­gen ge­geben ist, sind Zwischenverfügungen nur gemeinsam mit dem Endentscheid anfechtbar, soweit sie sich noch auf dessen Inhalt auswirken (Art. 74 Abs. 3 i.V.m. Art. 61 Abs. 4 VRPG; BVR 2017 S. 205 E. 1.3).

2.4 Rückweisungsentscheide stellen in aller Regel Zwischenentscheide dar, da sie das Verfahren in der Hauptsache nicht abschliessen (Michel Daum, in Herzog/Daum [Hrsg.], Kommentar zum bernischen VRPG, 2. Aufl. 2020, Art. 61 N. 12). Dies gilt selbst dann, wenn damit über eine rechtliche Grundsatzfrage oder einen materiellen Teilaspekt der Streitsache entschie­den wird (sog. materielle Zwischenentscheide). Die Kostenregelung in einem Rückweisungsentscheid ist ebenfalls eine Zwischenverfügung (BVR 2017 S. 221 E. 1.3). Nicht blosse Zwischen-, sondern (selbständig anfechtbare) Teil­entscheide stellen dagegen Rückweisungsentscheide dar, welche einzelne Begehren beurteilen, die unabhängig von den übrigen behandelt werden können (zum Ganzen BVR 2017 S. 205 E. 1.4). Enthält ein Entscheid meh­rere unterschiedliche Anordnungen, ist für jede einzelne separat zu fragen, ob insoweit ein selbständig anfechtbarer Entscheid vorliegt (Michel Daum, a.a.O., Art. 61 N. 13).

2.5 Beschwerden gegen Zwischenentscheide behandeln die Mitglieder des Verwaltungsgerichts als Einzelrichterin oder Einzelrichter (Art. 57 Abs. 2 Bst. b des Gesetzes vom 11. Juni 2009 über die Organisation der Gerichts­behörden und der Staatsanwaltschaft [GSOG; BSG 161.1])

3.

Zur Zulässigkeit der Beschwerde von B.________ im Verfahren 100.2021.192 ergibt sich Folgendes:

3.1. Der angefochtene Entscheid weist die Sache «bezüglich der Frage der Bewilligungsfähigkeit des Überhangs des Zaunes auf die benachbarte Zelle resp. allfälligen Wiederherstellungsmassnahmen», mithin also bau­polizeiliche Fragen betreffend, an die EG Burgdorf zurück. Insoweit handelt es sich um einen Rückweisungs- und damit um einen Zwischenentscheid. Soweit weitergehend hat die Vorinstanz die Beschwerde von B.________ abgewiesen und die Verfügung der EG Burgdorf vom 9. November 2020 be­stätigt (Dispositiv-Ziff. 2). Inhaltlich hat sie damit – wie zuvor die EG Burgdorf – den Widerruf der Baubewilligung für den Zaun verneint. Es stellt sich die Frage, ob die BVD diesbezüglich einen selbständig anfechtbaren Teilendent­scheid erlassen hat.

3.2 Die Frage des Widerrufs und der Wiederherstellung hängen eng zu­sammen. So erscheint es als grundsätzlich folgerichtig, dass bei schweren Mängeln, die einen Bewilligungswiderruf rechtfertigen, auch die Wiederher­stellung des rechtmässigen Zustands verlangt wird (vgl. Zaugg/Ludwig, Kommentar zum bernischen BauG, Band I, 5. Aufl. 2020, Art. 43 N. 8). Den­noch handelt es sich beim Widerrufsverfahren nach Art. 43 des Baugesetzes vom 9. Juni 1985 (BauG; BSG 721.0) und dem Baupolizeiverfahren mit Wie­derherstellungsmassnahmen nach Art. 45 ff. BauG um unterschiedliche Ver­fahren. Vorliegend hat die EG Burgdorf die beiden Regelungsgegenstände jedoch von Beginn an vermengt, indem sie ein einheitliches Verfahren ge­führt, in ihrer Verfügung vom 9. November 2020 über die Frage des Wider­rufs und der Wiederherstellung gleichzeig entschieden und die Kosten für die jeweiligen Erkenntnisse nicht getrennt verlegt hat. Die BVD hat diese ganzheitliche Beurteilung weitergeführt und im selben Rechtsmittelentscheid über den Widerruf, das baupolizeiliche Vorgehen und die von der EG Burg­dorf erhobenen Gesamtkosten befunden. Damit präsentiert sich die Sache vor Verwaltungsgericht als Einheit. Es besteht ein derart enger formeller und materieller Zusammenhang zwischen den Regelungsgegenständen, dass die Angelegenheit in diesem Verfahrensstadium nicht erstmals getrennt und der Widerruf separat beurteilt werden kann, zumal das Verwaltungsgericht spätestens die Kosten nicht mehr losgelöst vom rückgewiesenen Verfah­rensteil beurteilen könnte. Die Rückweisung der BVD an die EG Burgdorf betreffend die baupolizeilichen Punkte umfasst demnach kraft Sachzusam­menhang auch den Teilaspekt des Widerrufs. Daran ändert nichts, dass sich die BVD zum Widerruf bereits verbindlich geäussert hat (vorne E. 2.4). Beim Entscheid der BVD über die Beschwerde von B.________ handelt es sich somit insgesamt um einen Zwischenentscheid. Davon scheint auch die BVD ausgegangen zu sein, lässt sich der Rechtsmittelbelehrung des angefochte­nen Entscheids doch entnehmen, dass die Anordnungen der BVD zur Be­schwerde von B.________ nur unter den zusätzlichen Voraussetzungen für die Anfech­tung von Zwischenverfügungen vor Verwaltungsgericht angefoch­ten werden können.

3.3 B.________ macht in seiner Verwaltungsgerichtsbeschwerde keinen nicht wieder gutzumachenden Nachteil geltend, obwohl ihm als Beschwer­deführer der entsprechende Nachweis obliegt (vorne E. 2.3). Ein nicht wieder gutzumachenden Nachteil ist denn auch nicht ersichtlich. Ebenso wenig ist erkennbar, inwiefern eine Gutheissung seiner Beschwerde einen bedeuten­den Aufwand an Zeit oder Kosten für ein aufwendiges Beweisverfahren ver­meiden könnte. Die Voraussetzungen für die Anfechtbarkeit des Zwi­schenentscheids der BVD sind demnach nicht erfüllt; auf die Beschwerde von B.________ ist nicht einzutreten.

4.

Zur Zulässigkeit der Beschwerde von A.________ im Verfahren 100.2021.191 ergibt sich Folgendes:

4.1 A.________ erhebt nur im Kostenpunkt Beschwerde und rügt, die BVD habe ihren Einwand, wonach ihr die EG Burgdorf in der Verfügung vom 9. November 2020 keine Kosten hätte auferlegen dürfen, zu Unrecht verworfen.

4.2 Im vorinstanzlichen Verfahren hat die BVD die Beschwerde von A.________ abgewiesen. Die Beschwerdeabweisung schliesst ein Ver­fahren grundsätzlich ab und stellt demnach in der Regel einen Endentscheid dar. Vorliegend ist allerdings die Beurteilung in der Hauptsache wieder bei der Gemeinde hängig (vorne E. 3). Die Kostenfrage verhält sich akzesso­risch dazu (vgl. BGer 8C_417/2010 vom 6.9.2010 E. 1.2.3); das Kostenver­fahren kann daher nicht losgelöst vom rückgewiesenen Hauptsachenverfah­ren selbständig vor Verwaltungsgericht weitergeführt werden. Vielmehr wird die EG Burgdorf ihre Kosten gestützt auf die Erkenntnisse der BVD bei Verfahrensabschluss erneut zu verlegen haben. Die Abweisung der Beschwerde von A.________ durch die BVD stellt demnach keinen (Teil-)‌‌‍‍‍Endentscheid, sondern – der rückgewiesenen Hauptsache folgend – einen Zwischenentscheid dar (vgl. Daum, a.a.O., Art. 61 N. 3 und 11). Daran ändert nichts, dass die Rechtsmittelbelehrung des angefochtenen Ent­scheids hier einen Hinweis auf die Voraussetzungen zur Anfechtung von Zwischenentscheiden unterlässt. Auch die Beschwerde von A.________ ist damit nur zulässig, wenn die Voraussetzungen nach Art. 74 Abs. 3 i.V.m. Art. 61 Abs. 3 VRPG erfüllt sind.

4.3 A.________ macht in ihrer Verwaltungsgerichtsbeschwerde keinen nicht wieder gutzumachenden Nachteil geltend. Ein solcher ist auch nicht ersichtlich: Sie ist als Bauherrin und Grundeigentümerin der Baupar­zelle im rückgewiesenen Verfahren notwendige Partei und wird die Möglich­keit haben, sich gegen die Kostenverteilung der EG Burgdorf (erneut) zur Wehr zu setzen. Mit der Behandlung der Beschwerde von A.________ kann zudem kein weitläufiges Beweisverfahren erspart werden, zumal die Kosten nicht ungeachtet des fortzuführenden Hauptverfahrens beurteilt werden können. Auf die Beschwerde von A.________ ist somit eben­falls nicht einzutreten.

5.

5.1 Aufgrund des Nichteintretens auf die jeweiligen Beschwerden gelten A.________ im Verfahren 100.2021.191 und B.________ im Verfah­ren 100.2021.192 als unterliegend und sie haben vorbehaltlich besonderer Umstände die jeweils angefallenen Verfahrenskosten zu tragen (Art. 108 Abs. 1 VRPG; Ruth Herzog, in Herzog/Daum [Hrsg.], Kommentar zum ber­nischen VRPG, 2. Aufl. 2020, Art. 106 N. 5). Die Rechtsmittelbelehrung des angefochtenen Entscheids weist zwar, soweit die Beschwerde von A.________ betreffend, nicht auf die zusätzlichen Voraussetzungen für die An­fechtung von Zwischenentscheiden hin (vorne E. 4.2). Dies ist indes nicht notwendig, muss die Rechtsmittelbelehrung auf solche Prozessvorausset­zungen doch nicht aufmerksam machen (vgl. Michel Daum, a.a.O., Art. 52 N. 14). A.________ ist überdies anwaltlich vertreten und hätte erken­nen müssen, dass auch sie nur unter den Voraussetzungen nach Art. 61 i.V.m. Art. 74 Abs. 3 VRPG Verwaltungsgerichtsbeschwerde erheben kann. B.________ ist vom fehlenden Hinweis nicht betroffen. Es liegen demnach keine besonderen Umstände vor, die einen Verzicht auf das Erheben von Verfahrenskosten rechtfertigen.

5.2 A.________ beantragt mit Beschwerdeantwort vom 19. Au­gust 2021, auf die Beschwerde von B.________ sei nicht einzutreten. Sie gilt daher im Verfahren 100.2021.192 als obsiegend; B.________ hat ihr die Parteikosten zu ersetzen (Art. 108 Abs. 3 i.V.m. Art. 104 Abs. 1 VRPG). B.________ seinerseits sind im Verfahren 100.2021.191 keine ersatzfähigen Par­teikosten entstanden (Art. 104 Abs. 1 und 2 VRPG).

5.3 Der Nichteintretensentscheid einer Rechtsmittelbehörde schliesst zwar das Verfahren vor der Rechtsmittelinstanz ab; richtet sich das Rechts­mittel aber – wie hier – seinerseits gegen einen Zwischenentscheid, so gilt auch der Rechtsmittelentscheid als Zwischenentscheid (BGer 4A_597/2018 vom 27.6.2019 E. 1.2.1). Gegen das vorliegende Urteil ist die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht gemäss Art. 82 ff. des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bun­desgerichtsgesetz, BGG; SR 173.110) daher nur zulässig, wenn eine der zusätzlichen Voraussetzungen von Art. 93 BGG erfüllt ist.

Demnach entscheidet der Einzelrichter:

1. Die Verfahren 100.2021.191 und 100.2021.192 werden vereinigt.

2. Auf die Beschwerden wird nicht eingetreten.

3.a)Die Kosten des Verfahrens 100.2021.191, bestimmt auf eine Pau­schalgebühr von Fr. 800.--, werden A.________ auferlegt.

b)Die Kosten des Verfahrens 100.2021.192, bestimmt auf eine Pau­schalgebühr von Fr. 800.--, werden B.________ auferlegt.

4.a)Im Verfahren 100.2021.191 werden keine Parteikosten gesprochen.

b)Im Verfahren 100.2021.192 hat B.________ A.________ die Parteikosten, bestimmt auf pauschal Fr. 1'000.-- (inkl. Auslagen und MWSt), zu ersetzen.

5. Zu eröffnen

• A.________

• B.________

• Einwohnergemeinde Burgdorf

• Bau- und Verkehrsdirektion des Kantons Bern

Der Abteilungspräsident:Der Gerichtsschreiber:

Rechtsmittelbelehrung

Gegen dieses Urteil kann innert 30 Tagen seit Eröffnung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gemäss Art. 39 ff., 82 ff. und 90 ff. des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesge­richt (BGG; SR 173.110) geführt werden.