Zonenplan- und Bauregelementsänderung "Schullanschaft Stalden" (Entscheid der Direktion für Inneres und Justiz des Kantons Bern vom 30 Juni 2020; 2020.DIJ.1161)

100.2020.291U publiziert in BVR 2021 S. 189

ARB/STS/SPR

Verwaltungsgericht des Kantons Bern

Verwaltungsrechtliche Abteilung

Urteil vom 10. Dezember 2020

Verwaltungsrichter Häberli, Abteilungspräsident

Verwaltungsrichterin Arn De Rosa, Verwaltungsrichterin Herzog

Gerichtsschreiberin Straub

1.A.________ 2.B.________ 3**.C.________** 4.D.________ 5.E.________ alle vertreten durch Fürsprecher …

Beschwerdeführer

gegen

Einwohnergemeinde Konolfingen handelnd durch den Gemeinderat, Bernstrasse 1, 3510 Konolfingen vertreten durch Rechtsanwalt …

Beschwerdegegnerin

und

Direktion für Inneres und Justiz des Kantons Bern Münstergasse 2, Postfach, 3000 Bern 8

betreffend Zonenplan- und Baureglementsänderung «Schullandschaft Stalden»; Nachzählung (Entscheid der Direktion für Inneres und Justiz des Kantons Bern vom 30. Juni 2020; 2020.DIJ.1161)

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 10.12.2020, Nr. 100.2020.291U, Seite 1

Sachverhalt:

A.

Die Stimmberechtigten der Einwohnergemeinde (EG) Konolfingen hatten am 25. November 2018 an einer Urnenabstimmung über mehrere Vorlagen zu beschliessen. Auf kommunaler Ebene kam die Schulraumplanung zur Ab­stimmung, wobei die Stimmberechtigten zwischen zwei Varianten wählen konnten. Variante 1, die eine Konzentration der Schulen im Ortsteil Stalden vorsieht, wurde knapp angenommen; Variante 2, die einen zusätzlichen Schulstandort im Ortsteil Dorf beinhaltet hätte, lehnten die Stimmberech­tig­ten ab.

B.

Mit Beschwerde vom 27. November 2018 bzw. Beschwerden vom 19. De­zember 2018 gelangten u.a. A.________, B.________, C.________, D.________ und E.________ an das Regierungsstatthalteramt Bern-Mittelland und beantragten die Aufhebung bzw. Wiederholung der Ab­stimmung betreffend die Schulraumplanung. Der Regierungsstatthal­ter wies die Beschwerden mit Entscheid vom 11. Februar 2019 ab. Die hiergegen u.a. von A.________, B.________, C.________ und D.________ erhobene Beschwerde hiess das Verwaltungs­gericht des Kantons Bern we­gen Unzuständigkeit der Vorinstanz teilweise gut, hob den Entscheid des Regierungsstatthalters soweit die beschwerdeführenden Parteien betreffend auf und überwies die Angelegenheit zuständigkeitshalber an das Amt für Ge­meinden und Raumordnung des Kantons Bern (AGR; VGE 2019/103 vom 19.9.2019, publiziert in BVR 2020 S. 7). Mit Verfügung bzw. Entscheid vom 17. Januar 2020 genehmigte das AGR die von den Stimmberechtigten an der Urnenabstimmung vom 25. Novem­ber 2018 beschlossene Änderung der baurechtlichen Grundordnung und wies die Stimmrechtsbeschwerden ab, soweit es darauf eintrat.

C.

A.________, B.________, C.________, D.________ und E.________ erhoben gegen diese Verfügung bzw. diesen Entscheid Beschwerde an die Direktion für Inneres und Justiz des Kantons Bern (DIJ) und beantragten die Anordnung einer Nachzählung der strittigen Urnenab­stimmung. Die DIJ wies die Beschwerde mit Entscheid vom 30. Juni 2020 ab, soweit sie darauf eintrat.

D.

Dagegen haben A.________, B.________, C.________, D.________ und E.________ am 27. Juli 2020 Verwaltungs­gerichts­beschwerde erhoben. Sie beantragen, der angefochtene Entscheid sei auf­zuheben und es sei eine Nachzählung der Urnen­abstimmung vom 25. No­vember 2018 zur Schulraumplanung anzuordnen.

Die EG Konolfingen beantragt mit Beschwerdeantwort vom 25. August 2020 die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Die DIJ be­an­tragt mit Vernehmlassung vom 24. August 2020 die Beschwerdeabwei­sung.

Erwägungen:

1.

1.1 Das Verwaltungsgericht beurteilt gemäss Art. 74 Abs. 2 Bst. c des Gesetzes vom 23. Mai 1989 über die Verwaltungsrechtspflege (VRPG; BSG 155.21) kantonal letztinstanzlich Beschwerden betreffend kommunale Wahl- und Abstimmungssachen. Die Beschwerdeführer sind in der EG Ko­nolfingen stimmberechtigt und haben am vorinstanzlichen Verfahren teilge­nommen. Sie sind zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde befugt (Art. 79b i.V.m. Art. 79 Abs. 1 VRPG). Dies gilt auch, soweit die Vorinstanz einen ne­gativen Prozessentscheid gefällt hat (vgl. BVR 2017 S. 459 E. 1.2 mit Hin­weis; Michael Pflüger, in Kommentar zum bernischen VRPG, 2. Aufl. 2020, Art. 79 N. 2 i.V.m. Art. 65 N. 23). Die Bestimmungen über Form und Frist sind eingehalten (Art. 81 Abs. 1 i.V.m. Art. 32 VRPG). Auf die Beschwerde ist einzutreten.

1.2 Das Verwaltungsgericht überprüft den angefochtenen Entscheid auf Rechts­verletzungen hin (Art. 80 Bst. a und b VRPG).

2.

Die DIJ hat die Beschwerdelegitimation von E.________ verneint, da er den Entscheid des Regierungsstatthalteramts Bern-Mittelland vom 11. Februar 2019 nicht angefochten habe und dieser für ihn rechtskräftig ge­worden sei. Die Beschwerdeführer gehen hingegen davon aus, das Verwal­tungsgericht habe in seinem Urteil vom 19. September 2019 die Nichtigkeit des Entscheids des Regierungsstatthalters festgestellt, weshalb das AGR grundsätzlich als erste Instanz über die Begehren und mithin auch über die Aktivlegitimation zu befinden gehabt habe. Das trifft nicht zu: Das Verwal­tungsgericht stellte zwar die Unzuständigkeit des Regierungsstatthalters fest, verzichtete aber auf eine Kassation von Amtes wegen, weil die Unzu­ständigkeit nicht geradezu offensichtlich sei (vgl. BVR 2020 S. 7 E. 5.2). Dementsprechend hob es den Entscheid des Regierungsstatthalters aus­drücklich nur «soweit die Beschwerdeführenden betreffend» auf (vgl. BVR 2020 S. 7 [VGE 2019/103 vom 19.9.2019] nicht publ. E. 6.1 sowie Dis­positiv-Ziff. 1). Die Vorinstanz führte daher zu Recht aus, der Entscheid des Regierungsstatthalters sei für E.________ in Rechtskraft erwachsen, und trat folgerichtig insoweit nicht auf die Beschwerde ein.

3.

An der Urnenabstimmung vom 25. November 2018 konnten sich die Stimm­bürgerinnen und -bürger der EG Konolfingen u.a. zur Schulraumpla­nung auf Primarstufe äussern. Dieses Thema sowie die Vorlagen auf eidge­nössischer Ebene, darunter die sog. Hornkuh- und die Selbstbestimmungs­initiative, mobilisierten viele Stimmberechtigte. Die Stimmbeteiligung lag mit 57,8 % (kommunale Vorlage), 52 % (kantonale Vorlagen) bzw. 53,6 % (eidgenössi­sche Vorlagen) deutlich über dem Durchschnitt der vorangehen­den Jahre (vgl. Beschwerdeantwort vom 25.8.2020 Rz. 39 und 49; https://www.bewas.sites.be.ch/navigation-de.html?content=/2018/2018-11-25/abstimmung/ergebnisse-abstimmung-de.html [besucht am 18.9.2020]). Bei der kommunalen Schulraumplanung standen zwei Varianten zur Aus­wahl. Variante 1 wurde mit 990 Ja-Stimmen zu 987 Nein-Stimmen angenom­men, während Variante 2 mit 1'190 Nein-Stimmen zu 727 Ja-Stimmen abge­lehnt wurde. Es gingen insgesamt 2'072 gültige Stimmzettel ein; davon ent­hielten bei der Variante 1 95 Stimmzettel keine (gültige) Antwort. Variante 1 wurde mit 3 Stimmen Unterschied angenommen, was gerundet 0,15 % der Summe der Ja- und Nein-Stimmen, ausmachend 1'977, bzw. 0,14 % der gül­tigen Stimmzettel entspricht:

	Ja-Stimmen	Nein-Stimmen	ohne Antwort	Gültige Stimmzettel
Variante 1	990	987	95	2072
Variante 2	727	1190	155	2072
	Variante 1	Variante 2	ohne Antwort	Gültige Stimmzettel
Stichfrage	930	662	480	2072

Im vorliegenden Verfahren ist strittig, ob aufgrund dieses knappen Resultats – allenfalls im Zusammenhang mit geltend gemachten Unregelmässigkeiten – eine Nachzählung erforderlich ist.

4.

4.1 Art. 34 Abs. 1 der Bundesverfassung (BV; SR 101) gewährleistet die politischen Rechte auf Bundes-, Kantons- und Gemeindeebene in abstrakter Weise und ordnet die wesentlichen Grundzüge der demokratischen Partizi­pation im Allgemeinen. Der Gewährleistung kommt Grundsatzcharak­ter zu (vgl. statt vieler BGE 145 I 259 E. 4.3; BVR 2012 S. 1 E. 2.1; Gerold Stein­mann, in St. Galler Kommentar zur BV, 3. Aufl. 2014, Art. 34 N. 5). Art. 34 Abs. 2 BV schützt die freie Willensbildung und die unverfälschte Stimmab­gabe und soll garantieren, dass kein Wahl- oder Abstimmungs­ergebnis an­erkannt wird, das nicht den freien Willen der Stimmenden zuver­lässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt. Dazu gehört namentlich, dass Wahl- und Abstimmungsergebnisse sorgfältig und ordnungsgemäss ermittelt werden, gegen Wahl- und Abstimmungsergebnisse vorgebrachte Rügen – mit der all­fälligen Folge einer Nachzählung oder Aufhebung des Urnengangs – im Rahmen des einschlägigen Verfahrensrechts geprüft und ordnungs­gemäss zustande gekommene Wahl- oder Abstimmungsergebnisse tatsäch­lich an­erkannt werden (BGE 141 II 297 E. 5.2, 131 I 442 E. 3.1 mit Hinwei­sen; vgl. auch BVR 2012 S. 1 E. 2.1; Gerold Steinmann, a.a.O., Art. 34 N. 19 f.; Giovanni Biaggini, BV Kommentar, 2. Aufl. 2017, Art. 34 N. 15 f.).

4.2 Die Kantone sind in der Ausgestaltung ihres politischen Systems und des Wahlverfahrens grundsätzlich frei. Art. 39 Abs. 1 BV überlässt ihnen mit Blick auf ihre Organisationsautonomie ausdrücklich die Regelung der Aus­übung der politischen Rechte in kantonalen und kommunalen Angelegen­hei­ten, wobei die Kantone ihre Regelungsbefugnis im Rahmen der Garantie der politischen Rechte durch Art. 34 BV sowie der bundesverfassungs­rechtli­chen Mindestanforderungen gemäss Art. 51 Abs. 1 BV auszuüben haben (BVR 2012 S. 1 E. 2.2; Andreas Kley, in St. Galler Kommentar zur BV, a.a.O., Art. 39 N. 5). Den Gemeinden kommt gemäss Art. 109 der Verfas­sung des Kantons Bern (KV; BSG 101.1) innerhalb der Vorgaben des kan­tonalen und eidgenössischen Rechts eine entsprechende Regelungs­kompe­tenz zu (vgl. auch Art. 114 ff. KV). Es ist daher in erster Linie eine Frage des anwendbaren Rechts des jeweiligen Gemeinwesens, unter welchen Voraus­setzungen Nachzählungen von Wahl- und Abstimmungs­ergebnissen anzu­ordnen sind und ob der oder die einzelne Stimmberechtig­te eine Nachzäh­lung erwirken kann (BGE 141 II 297 E. 5.2, 131 I 442 E. 3.2 mit Hinweisen). In kantonalen und kommunalen Angelegenheiten kann sich eine von einzel­nen Stimmberechtigten durchsetzbare Verpflichtung zur Nachzählung eines Wahl- oder Abstimmungsergebnisses gemäss bundesgerichtlicher Recht­sprechung indes unter Umständen auch direkt aus Art. 34 Abs. 2 BV erge­ben:

4.2.1 In BGE 131 I 442 hielt das Bundesgericht in Bestätigung seiner Rechtsprechung fest, eine sich aus dem Bundesverfassungsrecht erge­bende Verpflichtung zur Nachzählung bestehe bloss in jenen knapp ausge­gangenen Fällen, in denen die Bürgerin oder der Bürger auf konkrete An­haltspunkte für eine fehlerhafte Auszählung oder für ein gesetzwidriges Ver­halten der zuständigen Organe hinzuweisen vermöge. Hingegen begründe der blosse Umstand eines knappen Wahl- oder Abstimmungs­ergebnisses für sich allein genommen keine bundesverfassungsrechtliche Pflicht zur Nach­zählung (a.a.O., E. 3.3 ff. mit Hinweisen).

4.2.2 In BGE 136 II 132 führte das Bundesgericht im Rahmen der Ausle­gung von Art. 77 Abs. 1 Bst. b des Bundesgesetzes über die politischen Rechte (BPR; SR 161.1) aus, dieser Bestimmung zur eidgenössi­schen Ab­stimmungsbeschwerde könne ein Anspruch auf Nachzählung eines sehr knappen Resultats entnommen werden, selbst wenn keine äusseren An­haltspunkte dafür vorliegen würden, dass nicht korrekt ausgezählt worden sei. Die Tatsachenvermutung, ein sehr knappes Ergebnis sei mit Zählfehlern behaftet, sei gleich zu behandeln wie der Verdacht auf Unregelmässigkeiten im Sinn von Art. 77 Abs. 1 Bst. b BPR (a.a.O. E. 2.4.2; vgl. auch BVR 2012 S. 1 E. 2.4). In der Literatur wurde diese neue Rechtsprechung teilweise kri­tisiert (vgl. Gerold Steinmann, a.a.O., Art. 34 N. 28; Bénédicte Tornay Schal­ler, Y a-t-il un droit au recomptage automatique en cas de résultat de votation ou d’élection très serré?, in Direkte Demokratie, Herausforderungen zwi­schen Politik und Recht – Festschrift für Andreas Auer zum 65. Geburts­tag, 2013, S. 99 ff.; Kurt Nuspliger/Jana Mäder, Präzision in der Demokratie, ZBl 114/2013 S. 183 ff.; vgl. auch BVR 2012 S. 1 E. 2.5 mit weiteren Hinwei­sen). Auf eidgenössischer politischer Ebene hatte das bundesgerichtliche Urteil eine parlamentarische Initiative zur Folge, die eine Anpassung der rechtli­chen Grundlagen forderte, damit Nachzählungen nur bei begründeten Hin­weisen auf Unregelmässigkeiten vorgenommen werden müssen (parla­men­tarische Initiative 11.502 vom 23.12.2011). Das Anliegen wurde in die Teil­revision des BPR vom 26. September 2014 aufgenommen und mit Art. 13 Abs. 3 BPR in das revidierte Gesetz integriert (vgl. Botschaft des Bundesrats zur Änderung des BPR, in BBl 2013 S. 9217 ff., 9252 f.; AS 2015 S. 543 ff.).

4.2.3 In BGE 141 II 297 relativierte das Bundesgericht BGE 136 II 132 da­hingehend, dass unmittelbar aus Art. 34 Abs. 2 BV kein allgemeiner und un­bedingter Anspruch auf Nachzählung «sehr knapper oder äusserst knapper» Wahl- und Abstimmungsresultate fliesse, sondern hierfür zusätzlich konkrete Anhaltspunkte für eine fehler­hafte Auszählung oder für ein gesetzwidriges Verhalten der zuständigen Organe vorliegen müssen (a.a.O., E. 5.4). Es trug dabei dem damals noch nicht in Kraft getretenen Art. 13 Abs. 3 BPR Rech­nung. Gemäss dieser neuen gesetzlichen Regelung erfordert auch ein sehr knappes Abstimmungsergebnis nur dann eine Nachzählung, wenn Unregel­mässigkeiten glaubhaft gemacht werden, die nach Art und Umfang geeignet sind, das Abstimmungsergebnis zu beein­flussen. Das Bundesgericht korri­gierte dementsprechend seine Auslegung von Art. 77 Abs. 1 Bst. b BPR insoweit, als nunmehr ein allgemeiner und unbedingter Anspruch auf Nach­zählung eines sehr knappen bzw. äusserst knappen Resultats einer eidge­nössischen Abstimmung nur dann besteht, wenn zusätzlich äussere Anhalts­punkte darauf hinweisen, dass nicht korrekt ausgezählt worden ist (a.a.O., E. 5.5.4).

4.3 Im Kanton Bern ist die Nachzählung von kantonalen Wahl- und Ab­stimmungsergebnissen in Art. 27 des Gesetzes vom 5. Juni 2012 über die politischen Rechte (PRG; BSG 141.1) geregelt: Fällt das Ergebnis einer Ma­jorzwahl oder einer Abstimmung sehr knapp aus, so wird eine Nachzählung durchgeführt (Art. 27 Abs. 1 PRG). Das Ergebnis einer Abstimmung gilt als sehr knapp, wenn die Differenz zwischen den Ja- und den Nein-Stimmen kleiner oder gleich 0,1 Prozent der gültigen Stimmen ist. Gemäss Art. 20 Abs. 1 des Gemeindegesetzes vom 16. März 1998 (GG; BSG 170.11) ord­nen die Gemeinden die Grundzüge des Abstimmungsver­fahrens im Rahmen des übergeordneten Rechts selber. Soweit weder das GG noch das kommu­nale Recht eigene Regelungen vorsehen, gilt sinn­gemäss die kantonale Ge­setzgebung über die politischen Rechte (Art. 20 Abs. 2 GG). Die EG Konol­fingen hat von ihrer Gesetzgebungsbefugnis Gebrauch gemacht und das Reglement vom 25. September 2016 über Abstimmungen und Wahlen (nachfolgend: AWR, genehmigt am 31.10.2016) erlassen (vgl. auch Art. 33 der Gemeindeordnung der EG Konolfingen vom 25.9.2016, genehmigt am 31.10.2016). Art. 48 AWR regelt die Nachzählung aufgrund eines sehr knap­pen Ergebnisses (Randtitel). Deren Anordnung bei Majorzwahlen und Ab­stimmungen fällt in die Kompetenz des Gemeinderats (Abs. 1). Der kommu­nale Gesetzgeber hat hingegen darauf verzichtet festzulegen, wann ein Er­gebnis als sehr knapp gilt. Stattdessen verweist er hierzu auf Art. 27 PRG (Abs. 2).

4.4 Zusammenfassend ist festzuhalten, dass aus Art. 34 Abs. 2 BV nur dann ein Anspruch auf Nachzählung von knappen Abstimmungsergebnissen abgeleitet werden kann, wenn konkrete Anhaltspunkte für Unregelmässig­keiten bei der Auszählung vorliegen. In kommunalen Abstimmungen der EG Konolfingen besteht unabhängig davon, ob Unregelmässigkeiten glaubhaft gemacht werden, gemäss Art. 48 AWR i.V.m. Art. 27 PRG ein Anspruch auf Nachzählung, wenn die Differenz zwischen den Ja- und den Nein-Stimmen kleiner oder gleich 0,1 % der gültigen Stimmen ist. Die strittige Variante 1 der Abstimmungsvorlage zur Schulraum­planung wurde mit einer Differenz von drei Stimmen angenommen, was 0,15 % und damit mehr als 0,1 % der gül­tigen Stimmen ausmacht. Aus Art. 48 AWR i.V.m. Art. 27 PRG ergibt sich demnach kein Anspruch auf Nachzählung.

5.

Die Beschwerdeführer sind der Ansicht, die Übernahme der kantonalen Re­gelung in das kommunale Recht durch eine Verweisung sei nicht sachge­recht.

5.1 Sie machen vorab geltend, der Kanton Bern habe im Vergleich zu anderen Kantonen den «weitaus tiefsten Schwellenwert» gewählt, und dem kantonalen Parlament sei «in keiner Weise bewusst» gewesen, dass es in­direkt «für die Gemeinde» Recht setze (vgl. Beschwerde S. 7 f.). Diese Vor­bringen vermögen nicht zu überzeugen: Der Kanton Bern hat zwar mit 0,1 % einen tieferen Schwellenwert gewählt als beispielsweise die Kantone Zug, Schaffhausen oder Graubünden, die bei Ergebnissen mit weniger als 0,3 % Stimmenunterschied eine Nachzählung vorschreiben (vgl. § 32bis der Verord­nung des Kantons Zug vom 29. April 2008 zum Wahl- und Abstimmungsge­setz [BGS 131.2]; Art. 26a des Gesetzes des Kantons Schaffhausen vom 15. März 1904 über die vom Volke vorzunehmenden Abstimmungen und Wahlen sowie über die Ausübung der Volksrechte [SHR 160.100]; Art. 43 des Gesetzes vom 17. Juni 2005 über die politischen Rechte im Kanton Graubünden [GPR 150.100]). In der ganzen Schweiz nehmen aber heute le­diglich sechs Kantone (Zürich, Bern, Zug, Schaffhausen, St. Gallen und Graubünden) bei sehr knappen Resultaten in jedem Fall eine Nachzählung vor. In den anderen Kantonen kommt eine Nachzählung nur in Betracht, wenn Unregelmässigkeiten vorliegen oder glaubhaft gemacht werden. Oh­nehin ist unklar, was die Beschwerdeführer aus der geltend gemachten be­sonderen Strenge der kantonalen Regelung zu ihren Gunsten ableiten wol­len, zumal sie selber davon ausgehen, der in Art. 27 PRG festgelegte tiefe Wert «möge» angesichts der hohen Zahl von Stimmberechtigten im Kanton Bern «zu rechtfertigen sein». Es oblag sodann nicht dem kantonalen Gesetz­geber, eine allfällige Anwendung des Schwellenwerts auf kommunaler Ebene zu antizipieren, so dass auch das Argument in der Beschwerde ins Leere zielt, das Parlament habe nicht gewusst, dass es indirekt für die Ge­meinden Recht setze.

5.2 Die Beschwerdeführer gehen weiter davon aus, der Schwellenwert von 0,1 % sei selbst für eine mittelgrosse Gemeinde wie Konolfingen grund­sätzlich ungeeignet und führe zu «unsinnigen Resultaten». Das zeige sich deutlich bei der nicht unrealistischen Annahme einer Gesamtstimmenzahl von weni­ger als 1'000: Diesfalls werde der Schwellenwert auch bei einer Stimmendifferenz von einer einzigen Stimme nicht erreicht. Es gehe «um die Frage, ob eine Norm rechtsgleich und willkürfrei angewendet werden» könne. Rechtlich müsse davon ausgegangen werden, dass eine inhaltliche Unrichtigkeit oder Ungerechtigkeit und damit eine Lücke vorliege, die die rechtsanwendenden Behörden füllen müssten (vgl. Beschwerde S. 8 f.).

5.2.1 Eine Gesetzeslücke liegt vor, wenn sich eine gesetzliche Regelung als unvollständig erweist, weil sie auf eine bestimmte Frage keine oder eine sachlich unhaltbare Antwort gibt. Nach herkömmlicher Lehre und Recht­spre­chung wird zwischen echten und unechten Lücken unterschieden. Eine echte Lücke liegt vor, wenn ein Gesetz für eine Frage, ohne deren Beant­wor­tung die Rechtsanwendung nicht möglich ist, keine Regelung enthält. Bei der unechten Lücke gibt die gesetzliche Regelung zwar auf alle Fragen eine Antwort; weil sie aber zu einem sachlich unbefriedigenden Resultat führt, wird sie als lückenhaft empfunden. Echte Lücken zu füllen, ist dem Gericht aufgegeben, unechte zu korrigieren, ist ihm grundsätzlich verwehrt (vgl. statt vieler BGE 144 II 281 E. 4.5.1 mit Hinweisen), dies jedenfalls solange die Anwendung der betreffenden Vorschrift nicht einem Rechtsmissbrauch gleichkäme (vgl. BGE 126 V 153 E. 5b; VGE 22115 vom 30.11.2006 E. 5.3). Die Unterscheidung zwischen echten und unechten Lücken wird teilweise kritisiert, da sie bei der Beantwortung der Frage, ob und in welchem Rahmen sie gefüllt werden dürfen, kaum weiterhelfe. Eine andere Auffassung der Me­thodenlehre verwendet deshalb den Begriff der planwidrigen Unvollständig­keit des Gesetzes: Liegt eine solche vor, darf sie von den rechtsanwenden­den Organen behoben werden (vgl. zum Ganzen Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Aufl. 2020, N. 202 ff.; Tschannen/Zimmer­li/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl. 2014, § 25 N. 8 ff.; aus der Rechtsprechung etwa BGE 145 V 252 E. 1.6.1, 144 II 281 E. 4.5.1, 140 III 206 E. 3.5.1 f. und 3.7, 139 II 404 E. 4.2, 138 II 1 E. 4.2; BVR 2019 S. 416 E. 4.3, 2009 S. 283 E. 2.3.2, 2004 S. 164 E. 3.3.1, 2001 S. 97 E. 3a). Mit Blick auf die nachfolgenden Ausführungen kommt der Unterscheidung zwi­schen echten und unechten Lücken hier keinerlei Bedeutung zu und es kann damit auch offenbleiben, welchem Lückenbegriff zu folgen ist.

5.2.2 Ein besseres Verständnis der Regelung in Art. 48 Abs. 2 AWR ergibt sich aus der Entstehungsgeschichte von Art. 27 Abs. 2 PRG: Diese Bestim­mung wurde im Nachgang zur kantonalen Volksabstimmung vom 13. Feb­ruar 2011 über die Teilrevision des Motorfahrzeugsteuergesetzes ins neue PRG aufgenommen. Das Verwaltungsgericht hatte bei einer Differenz von 363 Stimmen, ausmachend 0,11 % der Summe der Ja- und Nein-Stim­men, gestützt auf BGE 136 II 132 eine Nachzählung angeordnet (BVR 2012 S. 1; vgl. auch vorne E. 4.2.2). Da mehrere Gemeinden die Stimmzettel nicht ord­nungsgemäss aufbewahrt hatten, musste die Abstimmung in der Folge wie­derholt werden (vgl. VGE 2011/378 vom 1.12.2011 Bst. B). Um einerseits den Anforderungen aus der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zu genü­gen und andererseits Nachzählungen mit all ihren Komplikationen in engen Grenzen zu halten, wurde die Schwelle in Art. 27 Abs. 2 PRG mit 0,1 % Stim­men­differenz so festgelegt, dass selbst im Fall des äusserst knappen Ergeb­nisses der kantonalen Volksabstimmung vom 13. Februar 2011 keine Nach­zählung erforderlich gewesen wäre. Die zuständige Kommission des Gros­sen Rates war der Auffassung, im Grundsatz sei davon auszugehen, dass auch knappe Volksentscheide akzeptiert werden müssten. Dies gehöre zu den Regeln der Demokratie. Die Fälle, in denen Ergebnisse von Wahlen oder Abstimmungen nachgezählt werden, müssten daher eng limitiert werden (vgl. Kurt Nuspliger/Jana Mäder, Das neue Gesetz über die politischen Rechte [PRG], in BVR 2013 S. 375 ff., 387 f.). Im Rahmen der Totalrevision des PRG wurde zudem mit Art. 20 Abs. 2 GG erstmals eine gesetzliche Grundlage für die sinngemässe Anwendbarkeit des kantonalen Rechts auf kommunale Abstimmungen geschaffen (BAG 13-068; Vortrag des Regie­rungsrats zur Totalrevision des PRG, in Tagblatt des Grossen Rates 2012, Beilage 7 S. 30; vgl. auch vorne E. 4.3).

5.2.3 Die Ereignisse rund um die kantonale Volksabstimmung vom 13. Februar 2011 sowie die Argumente für und gegen Nachzählungen wur­den in den Medien ausführlich dargestellt und erörtert. Entsprechend ist da­von auszugehen, dass auch der Wissensstand unter den Stimmberechtig­ten der EG Konolfingen bei der Übernahme der Regelung von Art. 27 PRG ins kommunale Reglement hoch war. Denjenigen, die sich auch nur ansatz­weise für das Thema Nachzählungen interessierten, musste bewusst sein, dass die Schwelle von 0,1 % Stimmendifferenz, unabhängig von der Ge­samtanzahl der Stimmberechtigten, kaum je erreicht wird. Anhaltspunkte da­für, dass die Stimmberechtigten im Vorfeld der Abstimmung über Art. 48 AWR nicht ausreichend oder falsch informiert worden wären, sind nicht er­sichtlich und werden auch nicht vorgebracht (vgl. hierzu statt vieler BGE 145 I 207 E. 2.1). Es entspricht zudem dem Grundgedanken der Volks­souverä­nität, dass die Stimmberechtigten wichtige staatliche Entscheidun­gen tref­fen: Jede und jeder Einzelne trägt im demokratischen Recht­setzungsprozess mit ihrer bzw. seiner Stimmabgabe eine gewisse Verantwortung, und es darf erwartet werden, dass sie bzw. er sich über den Inhalt von Abstimmungsvor­lagen informiert, um sich eine Meinung zu bilden (vgl. Bénédicte Tornay, La démocratie directe saisie par le juge, 2008, S. 281 f.; BGE 121 I 1 E. 5b/bb; BGer 1P.356/2003 vom 25.9.2003 E. 3.3).

5.2.4 Zu Recht machen die Beschwerdeführer nicht geltend, Art. 48 Abs. 2 AWR sei unvollständig und damit lückenhaft, weil die Bestimmung auf eine Frage, ohne deren Beantwortung die Rechtsanwendung nicht möglich wäre, keine Antwort enthalte. Von einer planwidrigen Unvollständigkeit des Reglements kann ebenfalls nicht gesprochen werden. Die Anwendung von Art. 27 PRG auf kommunale Majorzwahlen und Abstimmungen führt zudem zu keinem sachlich unbefriedigenden Ergebnis, womit auch das Vorliegen einer unechten Lücke verneint werden kann. Dass die gesetzliche Regelung von den Beschwerdeführern subjektiv als unbefriedigend wahrge­nommen wird, ändert nichts daran, dass sich aus ihrer Anwendung ein klares und ob­jektiv nachvollziehbares Resultat ergibt, das dem offenbaren Bestreben des kommunalen Gesetzgebers nach einer restriktiven Nachzählungspraxis Rechnung trägt. Gestützt auf die vorangehenden Erwägungen ist weder da­von auszugehen, dass sich der Gesetzgeber bei der Festlegung der Schwelle von 0,1 % geirrt hätte, noch haben sich die Verhältnisse seit Erlass von Art. 48 AWR und Art. 27 PRG massgeblich verändert; das Festhalten an der Norm kann somit nicht als rechtsmissbräuchlich bezeichnet werden (vgl. BGE 126 V 153 E. 5b). Überdies erscheint es nicht sachfremd, dass in Ge­meinden für obligatorische Nachzählungen die gleiche Prozentzahl Anwen­dung findet wie auf kantonaler Ebene: So ist in kleineren Gemeinwesen der geringeren Anzahl Stimmberechtigter entsprechend die Auszählung von Ab­stimmungs­resultaten überschaubarer, wodurch sich die Gefahr von Fehlern (z.B. in Form vergessener Stapel Stimmzettel) erheblich reduziert. Vor die­sem Hintergrund lässt schliesslich auch der Einwand, bei einer sehr tiefen Stimm­beteiligung könnte der Schwellenwert von 0,1 % in der EG Konolfin­gen selbst bei einer Stimmendifferenz von einer einzigen Stimme nicht er­reicht werden, die hier interessierende Regelung nicht als sachlich unbefrie­digend erscheinen. Im Übrigen betrug gemäss Angaben der Gemeinde die Stimmbeteiligung bei Abstimmungen und Wahlen in den letzten Jahren im Durchschnitt knapp 50 %, wobei die tiefste Stimmbeteiligung bei 37 % lag. Mit einer Teilnahme von weniger als 1'000 Stimmberechtigten (entsprechend einer Beteiligung von 25 %), die das Erreichen des Schwellenwerts verun­möglichen würde, muss demnach nicht gerechnet werden (vgl. Beschwerde­antwort vom 25.8.2020 Rz. 39).

5.3 Fehlt es an einer Gesetzeslücke, gebietet das Legalitätsprinzip, Art. 48 Abs. 2 AWR i.V.m. Art. 27 PRG entsprechend ihrem klaren Wortlaut anzuwenden.

6.

Es bleibt zu prüfen, ob allfällige Unregelmässigkeiten bei der Auszählung der Stimmen eine Nachzählung erforderlich machen (vgl. vorne E. 4.2). Die Be­schwerdeführer bringen diesbezüglich vor, die Stimmbeteiligung sei am 25. November 2018 in der EG Konolfingen im Vergleich zum gesamten Kanton Bern auffallend hoch ausgefallen. Ausserdem sei die Stimmbevöl­kerung auf die Variantenabstimmung über die Schulraumplanung besonders sensibilisiert gewesen. Es erstaune deshalb, dass für die kommunale Ab­stimmung weniger Stimmzettel als Ausweiskarten eingegangen seien. Auch die hohe Anzahl von Stimmzetteln ohne Antwort «dürfte einem einmalig ho­hen Verzicht» entsprechen.

6.1 Soweit die Beschwerdeführer die Stimmbeteiligung von 57,8 % für die strittige Abstimmungsvorlage mit der Stimmbeteiligung im Gesamtkanton bei den eidgenössischen und den kantonalen Vorlagen ver­gleichen, können sie nichts zu ihren Gunsten ableiten. Die Stimmbeteiligung in der EG Konol­fingen lag für die eidgenössischen und kantonalen Vorlagen mit 53,6 % bzw. 52 % leicht über dem kantonalen Durchschnitt von 48,5 % bzw. 47,2 %, wobei zahlreiche andere Gemeinden eine ähnliche oder höhere Stimmbetei­ligung aufwiesen (vgl. die Resultate aller Verwaltungskreise und Stimmkreise je nach Abstimmungsvorlage, abrufbar unter https://www.bewas.sites.be.ch/navigation-de.html?content=/2018/2018-11-25/abstimmung/ergebnisse-abstimmung-de.html [besucht am 18.9.2020]). Ebenfalls nicht ungewöhnlich ist der Umstand, dass die Stimmbeteiligung in Bezug auf die Gemeindeabstimmung leicht über derjenigen für die eidgenös­sischen und kantonalen Vorlagen lag. Dies mag auf ein erhöhtes Interesse der Bevölkerung an der Schulraumplanung hinweisen, stellt aber auch unter Berücksichtigung der übrigen Umstände kein Indiz für Unregelmässigkeiten dar.

6.2 Die Vorinstanz hat im angefochtenen Entscheid ausgeführt, dass die Differenz zwischen den eingelangten Ausweiskarten und Stimmzetteln dadurch zu erklären sei, dass sich die betreffenden Stimmberechtigten zur Gemeindeabstimmung nicht hätten äussern wollen, was nicht als ausserge­wöhnlich zu werten sei. Weiter sei auch nicht ungewöhnlich, dass Stimm­be­rechtigte zwar an einer Abstimmung teilnehmen, den Stimmzettel aber leer lassen (vgl. angefochtener Entscheid E. 7.2). Die Beschwerdeführer setzen sich mit diesen Erwägungen nicht auseinander, sondern verweisen lediglich auf ein hohes Interesse der Bevölkerung an der Schulraumplanung, woraus sie offenbar ableiten, dass es bei der Ermittlung der Anzahl Stimm­zettel ohne Antwort zu Unregelmässigkeiten gekommen sei. Hierfür bestehen jedoch keine Anhaltspunkte. Dass weite Teile der Bevölkerung an der Schulraum­planung interessiert waren, lässt noch nicht darauf schliessen, dass sich auch tatsächlich alle Stimmberechtigten eine Meinung bildeten und an der Abstimmung teilnehmen bzw. bei der umstrittenen Entscheidung, insbeson­dere der Stichfrage, mitwirken wollten. Genauso wie eine gewisse Anzahl Stimmberechtigter darauf verzichtete, sich zu den eidgenössischen bzw. kantonalen Vorlagen zu äussern, nahmen einige Stimmberechtigte nur an diesen Abstimmungen teil, was nicht erstaunt, zumal gerade die eidgenössi­schen Vorlagen geeignet waren, bestimmte Kreise zu mobilisieren, die mög­licherweise mit den an Schulthemen interessierten nicht identisch sind (vgl. vorne E. 3; zu den Zahlen auch E. 6.1 hiervor). Hinweise auf eine Manipula­tion der Auszählung oder ein anderweitiges falsches Vorgehen des Stimm­ausschusses werden in der Beschwerde nicht vorgebracht und sind nicht ersichtlich. Es kann deshalb vollumfänglich auf den angefochtenen Ent­scheid verwiesen werden. Auf die Befragung von Mitgliedern des Stimmaus­schusses ist daher zu verzichten. Der entsprechende Antrag ist abzuweisen.

7.

Nach dem Gesagten hat die Vorinstanz zu Recht gestützt auf Art. 48 Abs. 2 AWR i.V.m. Art. 27 PRG eine Pflicht der EG Konolfingen zur Nachzählung des Ergebnisses der Urnenabstimmung vom 25. November 2018 verneint. Im Übrigen ergibt sich aus dem Protokoll des Abstimmungsausschusses zur genannten Abstimmungsvorlage, dass der Ausschuss das knappe Ergebnis dreimal nachgezählt und überprüft hat. Es besteht kein Anlass, an diesen Angaben zu zweifeln. Die Beschwerdeführer rügen, das Protokoll halte nicht fest, wie und was nachgezählt wurde und dem Vernehmen nach sei lediglich per Waage nachkontrolliert worden, wogegen eine erneute Ausscheidung von gültigen und ungültigen Stimmen nicht stattgefunden habe. Auf diese wenig substanziierten Vorbringen ist nicht weiter einzugehen, da die Kon­trollzählungen zwar sinnvoll gewesen sein mögen, aufgrund der recht­lichen Vorgaben aber nicht erforderlich waren. Weitere Ausführungen zu den ge­nauen Umständen dieser Nachzählungen resp. zu deren Protokollierung er­übrigen sich daher.

8.

Aufgrund dieser Erwägungen ist die Beschwerde abzuweisen. Bei diesem Ausgang des Verfahrens werden die Beschwerdeführer an sich kosten­pflich­tig (Art. 108 Abs. 1 VRPG). Beschwerdeverfahren in kommunalen Wahl- und Abstimmungssachen sind aber grundsätzlich kostenlos (Art. 108a Abs. 1 VPRG), weshalb hier keine Kosten zu erheben sind. Parteikosten sind keine zu sprechen (Art. 108a Abs. 3 i.V.m. Art. 108 Abs. 3 und Art. 104 Abs. 3 und 4 VRPG).

Demnach entscheidet das Verwaltungsgericht:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen.

2. Es werden weder Verfahrenskosten erhoben noch Parteikosten gespro­chen.

3. Zu eröffnen:

-Beschwerdeführer

-Beschwerdegegnerin

Direktion für Inneres und Justiz des Kantons Bern

Der Abteilungspräsident:Die Gerichtsschreiberin:

Rechtsmittelbelehrung

Gegen dieses Urteil kann innert 30 Tagen seit Eröffnung beim Bundes­gericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gemäss Art. 39 ff., 82 ff. und 90 ff. des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bun­des­ge­richt (BGG; SR 173.110) geführt werden.