Sozialhilfe; Verbindlichkeit des Prozessvergleichs vom 15./18. März 2019 (Abschreibungsverfügung des Regierungsstatthalteramts Bern-Mittelland vom 19. September 2019; shbv 85/2018)

100.2019.345U

HAT/SCA/ROS

Verwaltungsgericht des Kantons Bern

Verwaltungsrechtliche Abteilung

Urteil des Einzelrichters vom 4.März 2020

Verwaltungsrichter Häberli, Abteilungspräsident

Gerichtsschreiberin Schnyder Niedermann

A.________

Beschwerdeführerin

gegen

Einwohnergemeinde B.________

Beschwerdegegnerin

und

Regierungsstatthalteramt Bern-Mittelland

Poststrasse 25, 3071 Ostermundigen

betreffend Sozialhilfe; Verbindlichkeit des Prozessvergleichs vom 15./18. März 2019 (Abschreibungsverfügung des Regierungsstatthalter­amts Bern-Mittelland vom 19. September 2019; shbv 85/2018)

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 04.03.2020, Nr. 100.2019.345U, Seite 1

Sachverhalt und Erwägungen:

1.

1.1 A.________ erhob am 29. November 2018 Beschwerde beim Re­gierungs­statthalteramt Bern-Mittelland (RSA) gegen die Verfügung der Ein­wohnergemeinde (EG) B.________ vom 24. Oktober 2018 betreffend Rück­erstattung zu viel ausbezahlter Sozialhilfeleistungen in der Höhe von Fr. 1'136.10. Die EG B.________ beantragte in der Beschwerdeantwort vom 19. De­zember 2018 sinngemäss die Abweisung der Beschwerde. A.________ kritisierte daraufhin mit Replik vom 5. Januar 2019 die Abrechnung der EG B.________ unter verschiedenen Gesichtspunkten, worauf diese mit Du­plik vom 21. Januar 2019 den Rückforderungsbetrag auf Fr. 1'021.30 re­du­zierte. Gleichzeitig führte sie aus, die Rückerstattung des genannten Be­trags «scheine für Frau A.________ einen Härtefall darzustellen», weshalb sie folgende Lösung anbiete (Vorakten pag. 35 ff.):

«Die Rückerstattung der zu viel bezogenen Sozialhilfegelder von CHF 1'021.30 wird vorläufig zurückgestellt.

Die Abteilung Soziales versucht die Forderung von CHF 1'021.30 durch die Inkassohilfe der Kinderalimente einzuholen. Falls Herr … die gesamte Forderung von CHF 27'000.-- an den Sozialdienst B.________ bezahlen kann, ist die Verrechnung der geforderten CHF 1'021.30 vorrangig gegenüber dem Saldo zugunsten von Frau A.________ über CHF 2'753.80.

Falls sich die finanzielle Situation von Frau A.________ wesentlich ver­bes­sert, ist sie verpflichtet, die Forderung von CHF 1'021.30 an die Ge­mein­de B.________ zurückzuerstatten.»

1.2 Das RSA übertrug den Wortlaut des Lösungsvorschlags als Ver­gleichs­offerte in eine prozessleitende Verfügung und forderte A.________ auf, mitzuteilen, ob sie den Vorschlag annehme (Vorakten pag. 37). Am 18. Fe­bruar 2019 teilte diese dem RSA mit, sie sei mit dem Vorschlag ein­verstanden, bitte aber um eine «korrigierte Verfügung». Sie kenne keinen «Herrn …», ihr Vater heisse «A.________». Ausserdem verlange sie weitere Abklärungen zur Abrechnung, da einzelne Beträge «nicht schlüssig» seien (Vorakten pag. 39 f.). Das RSA korrigierte daraufhin den Namen des Alimentenschuldners und wies A.________ darauf hin, dass ihre Annahmeerklärung nur gültig sei, wenn sie vorbehaltlos erfolge.

1.3 Am 6. März 2019 teilte die EG B.________ dem RSA mit, die von A.________ gegen die Berechnung vorgebrachten Einwände seien teilweise be­rechtigt. Sie habe den Fehler korrigiert. Als Beilage reichte sie zudem eine «korrigierte und aktualisierte Abrechnung» ein (Vorakten pag. 47 ff.). Der in der Vergleichsofferte enthaltene Saldo zugunsten von A.________ wurde da­her von Fr. 2'753.80 auf Fr. 3'421.10 erhöht und die Betroffene wurde vom RSA mit Verfügung vom 7. März 2019 erneut aufgefordert zu erklären, ob sie den Vergleichsvorschlag vorbehaltlos annehme (Vorakten pag. 51).

1.4 Am 15. März 2019 teilte A.________ dem RSA Folgendes mit (Vor­akten pag. 53 ff.):

«Ich nehme den Vergleichsvorschlag gemäss Ziff. 2 an, da Sie bei der tele­fonischen Unterredung mit meine Mutter, Frau …, am 12. März 2019 erklärten, dass sämtliche eingehenden Zahlungen in der Schlussabrechnung der Sozialdienste B.________ nach Eingang der zu viel erhaltenen Sozialhilfe, sowie der ausstehenden Alimente berück­sichtigt werden.»

Das RSA hielt mit Verfügung vom 18. März 2019, es handle sich bei der Er­klärung von A.________ noch immer um eine bedingte und damit un­gültige Annahmeerklärung. Es bot A.________ daher letztmals Gelegen­heit bis 25. März 2019, den Vergleichsvorschlag bedingungslos anzu­nehmen und gab beispielhaft eine mögliche Formulierung wieder (Vorakten pag. 57). Die EG B.________ erklärte am 18. März 2019, sie nehme den Ver­gleichs­vorschlag vorbehaltlos an (Vorakten pag. 59). A.________ liess sich dagegen nicht mehr vernehmen. Am 24. April 2019 stellte das RSA fest, A.________ habe den Vergleichsvorschlag nicht gültig akzeptiert. Die Vergleichsverhandlungen seien deshalb gescheitert und es werde ein Ent­scheid in der Sache ergehen (Vorakten pag. 61).

1.5 Am 4. Juli 2019 erliess das RSA folgende Verfügung (Vorakten pag. 63 f.):

«Nach Konsultation des Verfahrensdossiers shbv 85/2018 durch den Ab­teilungs­leiter Recht erachtet das Regierungsstatthalteramt Bern-Mittelland den Vergleich gemäss Vorschlag vom 7. März 2019 ent­gegen den Ausführungen in der prozessleitenden Verfügung des Re­gierungs­statthalteramts Bern-Mittelland vom 24. April 2019 als zu­stande gekommen. Es wird deshalb beabsichtigt, das Verfahren als erledigt abzuschreiben, ohne Auferlegung von Verfahrenskosten und ohne Zusprache von Parteikostenentschädigungen.»

A.________ erklärte daraufhin mit Schreiben vom 14. Juli 2019 Folgen­des (Vorakten pag. 67):

«Hiermit widerrufe ich meine Annahme vom 15. März 2019, da ein Irr­tum oder Täuschung vorlag. Meine Zustimmung zur Annahme basierte auf der Grundlage, dass die Schlussabrechnung der Sozialdienste B.________ korrigiert wird, da sie, wie belegt, fehlerhaft ist. […] Damit, dass Sie nun eine Verfügung mit zweifellos unrichtiger Berechnung als einen zustande gekommenen Vergleich erachten, bin ich nicht ein­verstanden.»

Das RSA verfügte am 19. September 2019 gleichwohl die Abschreibung des Verfahrens. A.________ habe mit ihrer Erklärung vom 14. Juli 2019 aus­drücklich eingeräumt, dass sie den Vergleich am 15. März 2019 an­genommen habe. Es bleibe ihr unbenommen, den «Abschreibungs­entscheid mittels Verwaltungsgerichtsbeschwerde anzufechten» oder nach Rechts­kraft desselben ein Revisionsverfahren anzuheben, um «Irrtum sprich Täuschung» geltend zu machen (Vorakten pag. 71 ff.).

1.6 Am 16. Oktober 2019 hat A.________ (nachfolgend: Beschwerde­führerin) Verwaltungsgerichtsbeschwerde erhoben. Sie verlangt die Auf­hebung der Abschreibungsverfügung. Zudem sei die Abrechnung der So­zi­al­dienste B.________ auf ihre Richtigkeit hin zu überprüfen, eventuell sei die Sache an die Vorinstanz zurückzuweisen. Gleichzeitig hat sie ein Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege gestellt. Die EG B.________ hat sich mit Be­schwerde­antwort vom 14. November 2019 zur Prozessgeschichte und zur Ab­rechnung der Sozialhilfe geäussert; abschliessend hat sie festgehalten, sie gehe auf den Inhalt der Beschwerde nicht weiter ein, da man der Be­schwerde­führerin mit der Rückstellung der Forderung entgegengekommen sei. Das RSA hat sich ebenfalls am 14. November 2019 vernehmen lassen und beantragt unter Verweis auf die Abschreibungsverfügung sinngemäss die Abweisung der Beschwerde. Die Beschwerdeführerin hat am 12. De­zem­ber 2019 zu Beschwerdeantwort und Beschwerde­vernehmlassung Stellung genommen und erklärt, sie halte vollumfänglich an ihrer Be­schwerde fest.

2.

2.1 Gegen eine Abschreibungsverfügung steht das gleiche Rechtsmittel offen wie gegen den Sachentscheid (Art. 39 Abs. 2 des Gesetzes vom 23. Mai 1989 über die Verwaltungsrechtspflege [VRPG; BSG 155.21] sowie Art. 75 Bst. b VRPG [Umkehrschluss]). Das Verwaltungsgericht ist daher als letzte kantonale Instanz zur Beurteilung der Beschwerde zuständig (vgl. Art. 74 Abs. 1 i.V.m. Art. 76 und 77 VRPG sowie Art. 52 Abs. 3 des Ge­setzes vom 11. Juni 2001 über die öffentliche Sozialhilfe [Sozialhilfe­gesetz, SHG; BSG 860.1]).

2.2 Gemäss Art. 39 Abs. 1 VRPG schreibt die Behörde das Verfahren als erledigt vom Geschäftsverzeichnis ab, wenn das rechtserhebliche Inter­esse an einem Entscheid im Verlauf des Verfahrens dahinfällt, beispiels­weise weil sich die Parteien über den Streitgegenstand geeinigt haben. Das Ver­fahren wird somit erst durch die Abschreibungsverfügung beendet, wo­durch dem Umstand Rechnung getragen wird, dass beispielsweise Umfang und Tragweite eines Vergleichs und damit des Eintritts der Gegen­stands­losig­keit klärungsbedürftig sein können und insoweit ein Bedürfnis nach Rechts­schutz bestehen kann (Merkli/Aeschlimann/Herzog, Kommen­tar zum bernischen VRPG, 1997, Art. 39 N. 4 und N. 17; vgl. auch August Mächler, Vertrag und Verwaltungsrechtspflege, 2005, § 14 N. 11, wonach eine Abschreibungsverfügung mit der Begründung angefochten werden kann, es liege gar kein Vergleich vor). – Die Beschwerdeführerin bestreitet das Zustandekommen des Vergleichs. Sie ist daher durch die an­gefochtene Abschreibungsverfügung besonders berührt und hat ein schutz­würdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung (Art. 79 Abs. 1 VRPG).

2.3 Die Bestimmungen über Form und Frist sind eingehalten (Art. 81 Abs. 1 i.V.m. Art. 32 VRPG). Auf die Beschwerde ist unter Vorbehalt von E. 2.4 hiernach einzutreten. Für die Beurteilung ist der Einzelrichter zu­ständig (Art. 57 Abs. 2 Bst. d des Gesetzes vom 11. Juni 2009 über die Or­ga­nisation der Gerichtsbehörden und der Staatsanwaltschaft (GSOG; BSG 161.1); er überprüft die angefochtene Verfügung auf Rechts­verletzungen hin (Art. 80 Bst. a und b VRPG).

2.4 Das Verfahren ist grundsätzlich auf den Streitgegenstand begrenzt, der ausgehend von der angefochtenen Verfügung oder dem angefochtenen Ent­scheid zu bestimmen ist (Merkli/Aeschlimann/Herzog, a.a.O., Art. 72 N. 6). Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens ist daher ausschliess­lich die Frage, ob die Vorinstanz das Beschwerdeverfahren zwischen der Be­schwerdeführerin und der EG B.________ zu Recht als gegenstandslos ge­worden abgeschrieben hat. Soweit die Beschwerdeführerin beantragt, die Ab­rechnung der EG B.________ sei auf ihre Richtigkeit hin zu überprüfen, kann auf die Beschwerde nicht eingetreten werden.

3.

In der Sache ist streitig, ob die Beschwerdeführerin der Vergleichsofferte der EG B.________ rechtsgültig zugestimmt hat und sich die Parteien damit durch Vergleich vollumfänglich über den Streitgegenstand des vorinstanz­lichen Verfahrens geeinigt haben.

3.1 Der streitige Vergleich ist als verwaltungsrechtlicher Vertrag zu qua­li­fi­zieren (zum Begriff und Wesen des Vergleichs in der verwaltungs­recht­lichen Praxis einlässlich August Mächler, a.a.O., § 11 N. 1 ff.; Häfelin/Müller/Uhl­mann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl. 2016, N. 1323). Ob er zustande gekommen ist, muss durch Auslegung ermittelt werden, wobei die Vorschriften des Schweizerischen Obligationenrechts (OR; SR 220) als subsidiäres öffentliches Recht analog anzuwenden sind. Vor­aus­gesetzt ist dem­nach, dass die Parteien übereinstimmende Willens­erklärungen zur Streit­sache abgeben («Konsens»; vgl. Art. 1 Abs. 1 OR; zum Ganzen: BVR 2010 S. 180 E. 3.2.1 mit Hinweisen; BGE 122 I 328 E. 4e; ferner statt vieler Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N. 1342 mit Hin­weisen). Da der Ver­gleich das Prozessrechtsverhältnis zwischen den Par­teien (mittelbar) be­endet (vgl. vorne E. 2.2), müssen die Willenserklärungen als Prozess­handlungen zu­dem die verfahrensrechtlichen Vorgaben wahren, d.h. sie sind nur dann be­achtlich, wenn sie unmissverständlich und vorbehaltlos abgegeben werden (statt vieler Merkli/Aeschlimann/Herzog, a.a.O., Art. 39 N. 7; zum Grund­satz der Bedingungsfeindlichkeit von Partei­erklärungen beim Ver­gleich siehe auch August Mächler, a.a.O., § 11 N. 133; BGE 127 II 306 E. 6c).

3.2 Schliessen die Beteiligten wie hier den Vergleich vor bzw. unter Mit­wirkung einer Verwaltungsjustizbehörde, so liegt ein gerichtlicher Ver­gleich vor. Die Behörde hat solche Vergleiche zu prüfen und rechtswidrige Ver­gleiche zurückzuweisen. Ausserdem muss der Vergleich klar und voll­ständig sein. Bei Mängeln ist die Behörde verpflichtet, auf eine Verbesserung hinzuwirken. Kommt der Vergleich zustande und erweist er sich als zulässig, so ist er mit seinem Wortlaut in die Begründung oder in das Dispositiv des Abschreibungsbeschlusses aufzunehmen (vgl. zum Ganzen Merkli/Aeschlimann/Herzog, a.a.O., Art. 39 N 11; BGE 124 II 8 E. 3b).

3.3 Die Vergleichsverhandlungen zwischen der Beschwerdeführerin und der EG B.________ betrafen nebst dem Angebot der Gemeinde, vorerst auf eine Rückforderung von Sozialhilfeleistungen zu verzichten, auch die Frage, wie allfällige Zahlungen des unterstützungspflichtigen Vaters der Be­schwerdeführerin mit der Forderung der Gemeinde und dem Saldo zu­gunsten der Beschwerdeführerin zu verrechnen seien. Das ursprüngliche An­gebot der Gemeinde sah vor, dass diese ihre Rückforderung vorab durch Verrechnung tilgen kann. Ausserdem wurde ein bestimmter Saldo als Forderung der Beschwerdeführerin bestimmt (Vorakten pag. 35 sowie vorne E. 1.1). In der Folge haben die Parteien den Wortlaut der Verein­barung mehrfach geändert (vorne E. 1.2 f.). Die von der Beschwerde­führerin abgegebenen Erklärungen waren zudem allesamt mit ergänzenden Hin­weisen zum Inhalt des Vergleichs verbunden, insbesondere auch die Er­klärung vom 15. März 2019, die von der Vorinstanz nachträglich als vor­behalt­lose Zustimmung zur Vergleichsofferte gewertet wurde (Vorakten pag. 41 und 55 sowie vorne E. 1.4 f.).

3.4 Die Einwände der Beschwerdeführerin richteten sich insbesondere gegen die Höhe des zu ihren Gunsten festgesetzten Saldos. Die Gemeinde hat dazu eingeräumt, dass ihre Software keine korrekten Abrechnungen er­stellen könne. Die Daten müssten «manuell aus verschiedenen Be­reichen und Tabellen gezogen werden», was fehleranfällig sei. Beim Ab­schluss der So­zial­hilfe gelte aber der definitive Saldo und nicht die manuell erstellten Ab­rechnungen (Vorakten pag. 47). Die von der Gemeinde dazu ein­gereichte «Schlussabrechnung» (Vorakten pag. 49) weist in der Tabelle einen Betrag zugunsten der Beschwerdeführer von Fr. 3'421.10 aus. In den Be­merkungen zur Abrechnung wird jedoch (abgesehen von einem unver­ändert falschen Namen des Alimentenschuldners) ein Guthaben der Be­schwerde­führerin von Fr. 3'863.10 angegeben. Welcher Betrag korrekt ist, bleibt offen und die Gemeinde konnte die Zweifel an der Richtigkeit ihrer Ab­rechnung offenkundig nicht ausräumen. Gleichwohl hat die Vorinstanz in der Vergleichsofferte den Saldo zugunsten der Beschwerdeführerin auf Fr. 3'421.10 festgesetzt. Inwiefern die Parteien diesen tatsächlich als korrekt und verbindlich erachtet haben, ist unklar. Bei dieser Ausgangslage war es jedenfalls unzulässig, die Erklärung der Beschwerdeführerin vom 15. März 2019 als vorbehaltlose Zustimmung auszulegen. Weiter er­schliesst sich nicht hinreichend, ob die Beschwerdeführerin mit ihrer Er­klärung zudem einen Vorbehalt zur vorgeschlagenen Verrechnungslösung an­bringen wollte. Ob über den Inhalt und die Tragweite des angeblichen Ver­gleichs ein Konsens erzielt wurde und was Inhalt der Vereinbarung sein soll, bleibt damit in wesentlichen Teilen unklar. Der zu Beginn des Ver­fahrens zuständige Sachbearbeiter des RSA hat sich zwar zunächst be­müht, auf eine klare und vollständige Vergleichslösung hinzuwirken. Er hat dann aber zu Recht die Bemühungen als gescheitert erklärt, nachdem sich die Beschwerdeführerin auf seine letzte Aufforderung zur unmiss­ver­ständ­lichen und vorbehaltlosen Willenserklärung hin nicht mehr hat ver­nehmen lassen.

3.5 Soweit das RSA nach «revidierter Auffassung» geltend macht, die Be­schwerdeführerin habe mit ihrem als «Widerruf» bezeichneten Schrei­ben vom 14. Juli 2019 ausdrücklich eingestanden, dass sie am 15. März 2019 dem Vergleich zugestimmt habe, kann ihm nicht gefolgt werden. Es liegt nahe, dass die Beschwerdeführerin als Laiin die Formulierung «Wider­ruf» verwendet, wenn ihr das RSA zuvor mitteilt, es handle sich bei ihrer Er­klärung vom 15. März 2019 um eine «vorbehaltlose Zustimmung» (Ver­fügung vom 4.7.2019 [Vorakten pag. 64]). Ausserdem ändert diese Auf­fassung nichts am Umstand, dass sich nicht mit hin­reichender Klarheit er­mitteln lässt, ob und worüber die Parteien einen Konsens erzielt haben (E. 3.4 hiervor). Die Vorinstanz durfte damit nicht vom Zustandekommen eines Vergleichs ausgehen und hätte das Verfahren nicht abschreiben dürfen. Die Beschwerde ist demnach gutzuheissen, so­weit darauf ein­zutreten ist. Die angefochtene Verfügung ist aufzuheben und die Sache an die Vorinstanz zur Fortsetzung des Verfahrens zurückzu­weisen.

4.

Das Verfahren ist kostenlos (Art. 53 SHG); ersatzfähige Parteikosten sind keine angefallen (Art. 104 Abs. 1 VRPG). Das Gesuch um unentgeltliche Rechts­pflege wird als gegenstandslos abgeschrieben.

Demnach entscheidet der Einzelrichter:

1. Die Beschwerde wird gutgeheissen, soweit darauf eingetreten wird. Die Ab­schreibungsverfügung des Regierungsstatthalteramts Bern-Mittelland vom 19. September 2019 wird aufgehoben und die Sache zur Fort­setzung des Verfahrens an die Vorinstanz zurückgewiesen.

2. Es werden weder Verfahrenskosten erhoben noch Parteikosten ge­sprochen.

3. Das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege wird als gegenstandslos ge­worden vom Geschäftsverzeichnis abgeschrieben.

4. Zu eröffnen:

-Beschwerdeführerin

-Beschwerdegegnerin

-Regierungsstatthalteramt Bern-Mittelland

Der Einzelrichter:Die Gerichtsschreiberin:

Rechtsmittelbelehrung

Gegen dieses Urteil kann innert 30 Tagen seit Eröffnung beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, Beschwerde in öf­fentlich-rechtlichen Angele­genheiten gemäss Art. 39 ff., 82 ff. und 90 ff. des Bun­desgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (BGG; SR 173.110) ge­führt werden.