Beteiligung am Baubewilligungsverfahren; Nichtigkeit des Gesamtentscheids (Entscheid der Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion des Kantons Bern vom 26. Juli 2019; RA Nr. 110/2019/114)

100.2019.286U

HAT/BAE/KIB

Verwaltungsgericht des Kantons Bern

Verwaltungsrechtliche Abteilung

Urteil vom 17. September 2019

Verwaltungsrichter Häberli, Abteilungspräsident

Verwaltungsrichter Daum

Gerichtsschreiberin Barben

A.________

Beschwerdeführer

gegen

Einwohnergemeinde Biel handelnd durch den Gemeinderat, Neuengasse 28, 2502 Biel/Bienne

vertreten durch Fürsprecher …

Beschwerdegegnerin

und

Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion des Kantons Bern

Reiterstrasse 11, 3011 Bern

betreffend Beteiligung am Baubewilligungsverfahren; Nichtigkeit des Gesamtentscheids (Entscheid der Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion des Kantons Bern vom 26. Juli 2019; RA Nr. 110/2019/114)

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 17.09.2019, Nr. 100.2019.286U, Seite 1

Sachverhalt:

A.

Mit Gesamtentscheid vom 6. Februar 2019 bewilligte das Regierungsstatt­halteramt Biel/Bienne das Baugesuch der Einwohnergemeinde (EG) Biel für den Abbruch der Liegenschaften Salzhausstrasse …, … und … sowie Aarbergstrasse … und … in Biel (Grundstücke Biel Gbbl. Nrn. 1________, 2________, 3________ und 4________). Die Liegenschaften befinden sich in der Zone mit Pla­nungspflicht (ZPP) 8.8 «Feldschlössli-Areal», in welcher der Kanton Bern einen neuen Campus für die Berner Fachhochschule errichten will.

A.________, Eigentümer der Liegenschaften Aarbergstrasse … und … sowie der angrenzenden Liegenschaft Aarbergstrasse …, erhob am 12. Juli 2019 Beschwerde bei der Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion des Kan­tons Bern (BVE) und beantragte unter anderem, es sei die Nichtigkeit des Gesamtentscheids vom 6. Februar 2019 festzustellen (Rechtsbegehren 1). Die BVE wies dieses Begehren mit Entscheid vom 26. Juli 2019 ab, soweit sie darauf eintrat. Im Übrigen trat sie auf die Beschwerde nicht ein.

B.

Gegen den Entscheid der BVE hat A.________ am 28. August 2019 Verwaltungsgerichtsbeschwerde erhoben mit folgenden Rechtsbegehren:

«1. Der Entscheid der Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion des Kan­tons Bern vom 26. Juli 2019 sei aufzuheben und das von der Ab­teilung Liegenschaften der Stadt Biel am 13. August 2018 einge­reichte Baugesuch betr. Abbruch der Gebäude auf den Parzellen Biel Gbbl.-Nrn. 1________, 2________, 3________ und 4________ sei die Parzelle Biel Gbbl.-Nr. 4________ betreffend abzuweisen.

2. Eventualiter sei der Entscheid der Bau-, Verkehrs- und Ener­giedirektion des Kantons Bern vom 26. Juli 2019 aufzuheben und die Sache sei zur erneuten Durchführung eines neuen, ordnungs­gemässen Verfahrens an das Regierungsstatthalteramt Biel zurück zu weisen.

3. Subeventualiter sei der Entscheid der Bau-, Verkehrs- und Ener­giedirektion des Kantons Bern vom 26. Juli 2019 aufzuheben und die Sache sei an die Vorinstanz zurück zu weisen.

4. Die Beschwerdegegnerin sei zu verpflichten, vor Baubeginn ein Schutzkonzept für mein Gebäude Aarbergstrasse …, Biel (Grund­stück 5________) vorzulegen und sie sei zudem zu verpflichten, mir sämtliche Schäden zu ersetzen, die sie durch den Abbruch der Ge­bäude Aarbergstrasse …+… (Biel Gbbl.-Nr. 4________) und Salzhaus­strasse … (Biel Gbbl.-Nr. 1________) an meinem Gebäude verursacht.

5. Es sei der Beschwerdegegnerin zur Auflage zu machen, vor Beginn der Abbrucharbeiten durch ein gemeinsam mit mir zu bezeichnen­des, spezialisiertes Ingenieurbüro eine Zustandsaufnahme der Lie­genschaft Aarbergstrasse …, Biel (Biel-Gbbl. Nr. 5________) vornehmen zu lassen und hierüber durch einen von mir bezeichneten Notar eine Feststellungsurkunde zu erstellen.

6. Es sei Kenntnis zu nehmen und zu geben, dass das Bauprojekt der Beschwerdegegnerin in mehrfacher Hinsicht meine Rechte verletzt und ich hierfür Rechtsverwahrung anmelde.

7. Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge zu Lasten der Be­schwerdegegnerin.»

Das Verwaltungsgericht hat die amtlichen Akten eingeholt, aber auf einen Schriftenwechsel verzichtet.

Mit Eingabe vom 11. September 2019 beantragt A.________, es sei von Amtes wegen zu prüfen, ob das vorliegende verwaltungsgerichtliche Ver­fahren bis zum Urteil des Bundesgerichts im Verfahren 1C_453/2019 be­treffend die vorzeitige Besitzeseinweisung zu sistieren sei.

Erwägungen:

1.

1.1 Das Verwaltungsgericht ist zur Beurteilung der Beschwerde als letzte kantonale Instanz gemäss Art. 74 Abs. 1 i.V.m. Art. 76 und 77 des Gesetzes vom 23. Mai 1989 über die Verwaltungsrechtspflege (VRPG; BSG 155.21) zuständig. Die BVE hat dem Beschwerdeführer die Befugnis zur nachträglichen Baubeschwerde abgesprochen und von Amtes wegen seine Vorbringen betreffend Nichtigkeit des Gesamtentscheids geprüft. – Im Streit um die eigene Verfahrenslegitimation ist zur Verwaltungsgerichts­beschwerde befugt, wer Verfahrensrechte ausüben will (Art. 79 Abs. 1 VRPG; BVR 2011 S. 498 [VGE 2010/495 vom 19.5.2011] nicht publ. E. 1.1; Merkli/Aeschlimann/Herzog, Kommentar zum bernischen VRPG, 1997, Art. 79 N. 3). Auf die form- und fristgerecht eingereichte Beschwerde ist daher insoweit einzutreten, als der Beschwerdeführer sinngemäss geltend macht, die BVE hätte auf seine Beschwerde eintreten müssen.

1.2 Abgesehen von der Frage der Nichtigkeit des Gesamtentscheids kann im vorliegenden Beschwerdeverfahren nur Prozessthema sein, ob die Vorinstanz zu Recht oder zu Unrecht keinen Sachentscheid getroffen hat (BVR 2017 S. 459 E. 2.3; Merkli/Aeschlimann/Herzog, a.a.O., Art. 51 N. 14). Soweit der Beschwerdeführer einen neuen Entscheid in der Sache verlangt, ist auf die Beschwerde folglich nicht einzutreten (Rechtsbegehren 1 und 4-6).

1.3 Soweit auf die Beschwerde einzutreten ist, überprüft das Verwal­tungsgericht den angefochtenen Entscheid auf Rechtsverletzungen hin (Art. 80 Bst. a und b VRPG).

1.4 Der Ausgang des vorliegenden Verfahrens hängt nicht vom Urteil im Verfahren 1C_453/2019 betreffend die vorzeitige Besitzeseinweisung ab, das beim Bundesgericht hängig ist (hinten E. 2.4). Der Antrag auf Sistie­rung des Verfahrens ist abzuweisen (Art. 38 VRPG).

2.

2.1 Zur Beschwerde gegen einen Bauentscheid befugt sind die Bauge­suchstellerinnen, die Baugesuchsteller, die Einsprecherinnen, die Einspre­cher und die zuständige Gemeindebehörde (Art. 40 Abs. 2 des Baugeset­zes vom 9. Juni 1985 [BauG; BSG 721.0]). Beschwerdebefugt ist auch, wer sich am Baubewilligungsverfahren unverschuldet nicht beteiligen konnte, beispielsweise weil mangels genügender Publikation kein Anlass zur Ein­sprache bestand. Die übergangene Partei hat diesfalls ihre Beschwerde innert 30 Tagen seit Kenntnis des massgebenden Sachverhalts einzu­reichen (vgl. BVR 2010 S. 433 E. 4.1, 2008 S. 251 E. 4.1; Zaugg/Ludwig, Kommentar zum bernischen BauG, Band I, 4. Aufl. 2013, Art. 40/41 N. 4, Art. 35-35c N. 11).

2.2 Der Beschwerdeführer ist Eigentümer des Grundstücks Nr. 4________, das vom Bauvorhaben direkt betroffen ist, und Eigentümer des Nachbar­grundstücks Nr. 5________. Er macht geltend, er hätte als betroffener Grundei­gentümer und Nachbar über das Bauvorhaben persönlich informiert und in das Verfahren einbezogen werden müssen. Es sei ihm als Grundeigentü­mer und Vermieter, der selber ausserhalb des Kantons Bern wohne, nicht zumutbar, den Amtlichen Anzeiger von Biel/Bienne und Evilard/Leubringen zu studieren. Die Publikation in diesem Anzeiger reiche zudem nicht aus, um das Vorhaben bekannt zu machen; es hätte auch im Nidauer Anzeiger publiziert werden müssen, da allenfalls Nachbarinnen und Nachbarn aus Nidau einsprachebefugt gewesen wären.

2.3 Gemäss Art. 10 Abs. 2 des Dekrets vom 22. März 1994 über das Baubewilligungsverfahren (Baubewilligungsdekret, BewD; BSG 725.1) ist bei Bauten auf fremdem Boden die unterschriftliche Zustimmung der Grundeigentümerin oder des Grundeigentümers beizubringen. Das Unter­schriftserfordernis bedeutet nicht die zwingende Beteiligung der Grundei­gentümerschaft am Baubewilligungsverfahren; die Vorschrift soll lediglich verhindern, dass sich die Baubewilligungsbehörden mit Baugesuchen be­fassen müssen, welche aus zivilrechtlichen Gründen nie verwirklicht wer­den können, weil ihnen der Grundeigentümer oder die Grundeigentümerin nicht zustimmt. Sie zielt darauf ab, unnötigen Verwaltungsaufwand zu ver­meiden, bezweckt aber nicht, umstrittene private Rechte, die dem Bauvor­haben entgegenstehen könnten, im Baubewilligungsverfahren statt im dafür vorgesehenen Zivilprozess zu überprüfen (BVR 2005 S. 130 E. 3.1). Nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts ist die Mitunterzeichnung durch den Grundeigentümer oder die Grundeigentümerin entbehrlich, wenn die gesuchstellende Person ein eigenes schutzwürdiges Interesse an der Beurteilung des Baugesuchs hat. Dies trifft etwa zu, wenn sie das Enteig­nungsrecht am Baugrundstück besitzt (zum Ganzen Zaugg/Ludwig, a.a.O., Art. 34 N. 10).

2.4 Das Grundstück Nr. 4________ befindet sich im Perimeter der ZPP 8.8 «Feldschlössli-Areal». Gemäss Anhang 1 zum Baureglement der Stadt Biel vom 7. Juni 1998 (SGR 721.1, Fassung vom 24.11.2013) dient diese Zone dem Erstellen eines dichten Campus-Geländes von städtebaulich und ar­chitektonisch hoher Qualität. Das Gelände soll Unterrichts- und For­schungsräume, Bibliotheken, Restaurants und weitere Anlagen für Studie­rende umfassen. Die Art der Nutzung ist umschrieben mit Zone für öffentli­che Nutzungen, Kategorien 1 (Bildung), 5 (Kultur), 6 (öffentliche Verwal­tung), 8 (Sportbauten und Sportanlagen) und 9 (private Nutzungen im öf­fentlichen Interesse). Von der Nutzungsart her handelt es sich bei der ZPP 8.8 «Feldschlössli-Areal» um eine Zone für öffentliche Nutzung; die Gemeinde verfügt daher gemäss Art. 128 Abs. 1 Bst. a BauG über das Enteignungsrecht für das Grundstück des Beschwerdeführers. Das Verfah­ren um Festsetzung der Enteignungsentschädigung ist bei der Enteig­nungsschätzungskommission des Kantons Bern (ESchK) hängig; die Verfü­gung betreffend vorzeitige Besitzeseinweisung ist vom Verwaltungsgericht bestätigt (VGE 2019/240 vom 5.8.2019) und dieses Urteil beim Bundesge­richt angefochten worden (Verfahren 1C_453/2019). Es versteht sich von selbst, dass die Gemeinde von der Baubewilligung erst Gebrauch machen kann, wenn der Beschwerdeführer enteignet oder sie im Enteignungsver­fahren (rechtskräftig) vorzeitig in den Besitz des Grundstücks eingewiesen ist. Nach der Enteignung ist der Beschwerdeführer aber nicht mehr als Grundeigentümer in seinen Interessen betroffen. Der Eingriff in sein Ei­gentumsrecht erfolgt durch die Enteignung, nicht durch das Baubewilli­gungsverfahren. Es bestand daher kein Anlass, ihn von Amtes wegen in das Baubewilligungsverfahren einzubeziehen oder seine Unterschrift auf dem Baugesuch einzuholen.

2.5 Das Bauvorhaben wurde am 12. und 19. Dezember 2018 im Amt­lichen Anzeiger Biel/Bienne und Evilard/Leubringen publiziert (einsehbar unter: <www.jgk.be.ch>, Rubriken «Gemeinden/Gemeinderecht/Kantona­les Recht/Amtliche Anzeiger»). Damit sind die Anforderungen von Art. 35 Abs. 1 BauG i.V.m. Art. 26 Abs. 1 und 2 BewD an die Bekanntmachung eines Baugesuchs erfüllt. Eine (zusätzliche) direkte Mitteilung an betroffene Nachbarinnen und Nachbarn ist in diesem Fall gesetzlich nicht vorgesehen. Insbesondere besteht keine Pflicht, auswärtige Grundeigentümerinnen und Grundeigentümer auch noch persönlich zu benachrichtigen (VGE 2014/20 vom 26.8.2014 E. 2.2; Zaugg/Ludwig, a.a.O., Art. 35-35c N. 7). Ein solcher An­spruch ergibt sich weder aus dem kantonalen Recht noch aus der Garantie des rechtlichen Gehörs gemäss Art. 29 Abs. 2 BV (vgl. für das Planerlass­verfahren BGE 127 II 227 E. 1b mit Hinweisen). Die Einsprache­frist wurde auch nicht dadurch unzulässig verkürzt, dass die Amtsstelle vom 22. Dezember 2018 bis zum 2. Januar 2019 geschlossen war; die auf­ge­legten Baugesuchsakten konnten vorher und nachher eingesehen werden. Die Grundstücke des Beschwerdeführers befinden sich auf dem Gemein­degebiet von Biel/Bienne; er kann somit keine Rechte daraus ablei­ten, dass das Vorhaben nicht auch im Nidauer Anzeiger publiziert worden ist (vgl. auch Zaugg/Ludwig, a.a.O., Art. 35-35c N. 9 mit Hinweisen). Der Be­schwer­deführer war somit nicht unverschuldet an der Einsprache gehin­dert und deshalb nicht zur nachträglichen Beschwerde an die BVE befugt. Die Vor­instanz hat sich zu den Einwänden des Beschwerdeführers aus­führlich und zutreffend geäussert; darauf wird verwiesen. Der angefoch­tene Nicht­ein­tretensentscheid ist nicht zu beanstanden.

3.

3.1 Fehlerhafte amtliche Verfahrenshandlungen sind in der Regel nicht nichtig, sondern anfechtbar und werden durch Nichtanfechtung rechtsgül­tig. Fehlerhafte Entscheide sind nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung dann nichtig, wenn der ihnen anhaftende Mangel besonders schwer ist, wenn er sich als offensichtlich oder zumindest leicht erkennbar erweist und die Rechtssicherheit durch die Annahme der Nichtigkeit nicht ernsthaft ge­fährdet wird. Inhaltliche Mängel einer Entscheidung führen nur ausnahms­weise zur Nichtigkeit. Als Nichtigkeitsgründe fallen vorab funktionelle und sachliche Unzuständigkeit der entscheidenden Behörde sowie schwerwie­gende Verfahrensfehler in Betracht (wie beispielsweise der Umstand, dass die betroffene Person keine Gelegenheit hatte, am Verfahren teilzuneh­men). Die Nichtigkeit eines Entscheids ist jederzeit und von sämtlichen rechtsanwendenden Behörden von Amtes wegen zu beachten (statt vieler BGE 145 IV 197 E. 1.3.2 mit Hinweisen; BVR 2016 S. 318 E. 5.2, 2014 S. 297 E. 4.3.3).

3.2 Dass der Beschwerdeführer im Baugesuch nicht als Grundeigentü­mer aufgeführt war, ist vor dem Hintergrund des Enteignungsverfahrens zu sehen und führt nicht zur Nichtigkeit des Gesamtentscheids (vorne E. 2.4). Weitere Form- oder Verfahrensfehler, die zur Nichtigkeit des Entscheids führen würden, sind nicht ersichtlich. Insbesondere ist keine offensichtliche Verletzung der Koordinationspflicht erkennbar; der Abbruch der bestehen­den Gebäude, die vorgesehenen archäologischen Grabungen und der Bau des Campus können unabhängig voneinander beurteilt werden. Der Cam­pus ist bereits durch die ZPP 8.8 «Feldschlössli-Areal» vorgesehen, und der Abbruch der Gebäude hängt nicht von seiner konkreten baulichen Aus­gestaltung ab. Aus demselben Grund konnte die Baubewilligung ge­stützt auf Art. 93 Abs. 1 Bst. a BauG erteilt werden, obwohl die Überbauungs­ordnung «Feldschlössli-Areal» zwar öffentlich aufgelegt, aber noch nicht rechtskräf­tig genehmigt war; der vom Beschwerdeführer zitierte Ent­scheid der BVE vom 14. Mai 1999 (publ. in BVR 1999 S. 504) ist in einer solchen Si­tuation (fehlende gegenseitige Abhängigkeit der Vorhaben bzw. Verfah­ren) nicht einschlägig. Inhaltliche Fehler, welche zur Nichtigkeit der Bewilli­gung führen könnten, sind ebenfalls nicht ersichtlich. Der Eingriff in die Eigen­tumsrechte des Beschwerdeführers erfolgt nicht durch das Baube­willi­gungsverfahren (vorne E. 2.4). Die BVE hat sich auch betreffend Nich­tigkeit mit den Vorbringen des Beschwerdeführers umfassend auseinander­ge­setzt; der Entscheid ist in diesem Punkt ebenfalls nicht zu beanstanden.

4.

4.1 Die Beschwerde erweist sich somit, soweit auf sie einzutreten ist, als offensichtlich unbegründet und ist abzuweisen. Solche Beschwerden beurteilt das Verwaltungsgericht in Zweierbesetzung (Art. 56 Abs. 3 des Gesetzes vom 11. Juni 2009 über die Organisation der Gerichtsbehörden und der Staatsanwaltschaft [GSOG; BSG 161.1]).

4.2 Bei diesem Ausgang des Verfahrens hat der unterliegende Be­schwerdeführer die Verfahrenskosten zu tragen (Art. 108 Abs. 1 VRPG). Parteikosten sind keine zu sprechen (Art. 108 Abs. 3 VRPG).

Demnach entscheidet das Verwaltungsgericht:

1. Der Antrag auf Sistierung des Verfahrens wird abgewiesen.

2. Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.

3. Die Kosten des Verfahrens vor dem Verwaltungsgericht, bestimmt auf eine Pauschalgebühr von Fr. 2'000.--, werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

4. Es werden keine Parteikosten gesprochen.

5. Zu eröffnen:

-dem Beschwerdeführer

-der Beschwerdegegnerin (mit je einem Doppel der Beschwerde vom 28.8.2019 und der Eingabe vom 11.9.2019)

-der Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion des Kantons Bern (mit je einem Doppel der Beschwerde vom 28.8.2019 und der Eingabe vom 11.9.2019)

Der Abteilungspräsident:Die Gerichtsschreiberin:

Rechtsmittelbelehrung

Gegen dieses Urteil kann innert 30 Tagen seit Eröffnung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gemäss Art. 39 ff., 82 ff. und 90 ff. des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bun­desgericht (BGG; SR 173.110) geführt werden.