Sozialhilfe; Nichteintreten auf Beschwerde (Entscheid des Regierungsstatthalteramts Biel/Bienne vom 21. Mai 2019; shbv 17/2019)

100.2019.180U

ARB/SES/SRE

Verwaltungsgericht des Kantons Bern

Verwaltungsrechtliche Abteilung

Urteil der Einzelrichterin vom 5. August 2019

Verwaltungsrichterin Arn De Rosa

Gerichtsschreiberin Seiler

A.________

Beschwerdeführer

gegen

Einwohnergemeinde Biel

Abteilung Soziales, Alexander-Schöni-Strasse 18, 2501 Biel/Bienne

Beschwerdegegnerin

und

Regierungsstatthalteramt Biel/Bienne

Schloss, Hauptstrasse 6, Postfach 304, 2560 Nidau

betreffend Sozialhilfe; Nichteintreten auf Beschwerde (Entscheid des Regierungsstatthalteramts Biel/Bienne vom 21. Mai 2019; shbv 17/2019)

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 05.08.2019, Nr. 100.2019.180U, Seite 1

Sachverhalt:

A.

A.________ wurde mehrfach, zuletzt vom 1. Dezember 2014 bis zum 30. Juni 2016 von der Einwohnergemeinde (EG) Biel wirtschaftlich unter­stützt. Im November 2015 bzw. Mai 2016 wurden ihm nachträglich eine Invalidenrente sowie Ergänzungsleistungen zugesprochen. Die Abrech­nung mit der vorgeschossenen Sozialhilfe ergab einen Saldo zu­gunsten der EG Biel von rund Fr. 2'000.--. Mit Schreiben vom 10. Juli 2017 widerrief A.________ die Anerkennung dieser Forderung sowie die Vereinba­rung über deren Rückerstattung und bat die EG Biel, auf die For­derung zu verzichten. Zur Begründung wies er darauf hin, dass er mit sei­nen be­schränkten Einkünften die auf der nachträglichen Renten­zahlung erhobe­nen Steuern abzahlen müsse. Am 20. Juli 2017 teilte die EG Biel A.________ u.a. mit, dass sie nicht auf die Rück­er­stattung der Sozialhilfe­leistungen verzichte. Zudem hielt die Gemeinde fest, dass die Schuld wei­terhin bestehe und A.________ rückerstattungspflichtig sei, sobald sich seine wirtschaftliche Situation gebessert habe.

B.

Mit Eingabe vom 8. April 2019 gelangte A.________ an das Regie­rungsstatthalteramt Biel/Bienne (RSA). Er verlangte, dass die EG Biel auf ihre Forderung verzichte, insbesondere weil diese ihn nicht über die Steu­erfolgen der Rentennachzahlung aufgeklärt habe, worin eine schwere Pflichtverletzung liege. Das RSA wertete die Eingabe als Be­schwerde gegen das Schreiben der EG Biel vom 20. Juli 2017 und trat mit Entscheid vom 21. Mai 2019 darauf nicht ein.

C.

Dagegen hat A.________ am 27. Mai 2019 Verwaltungsgerichtsbe­schwerde erhoben. Er beantragt, der Entscheid des RSA vom 21. Mai 2019 sei aufzuheben und die Sache sei zur materiellen Beurteilung an das RSA zurückzuweisen.

Mit Beschwerdeantwort vom 26. Juni 2019 bzw. Vernehmlassung vom 13. Juni 2019 beantragen die EG Biel und das RSA Biel/Bienne, die Be­schwerde sei abzuweisen. Am 2. Juli 2019 hat A.________ zu die­sen Eingaben Stellung genommen, seine Begehren bestätigt und zusätz­lich beantragt, «wenn es das Gerichtsverfahren erlaub[e], [sei die] EG Biel zum Verzicht auf die Rückzahlung [von] Fr. 2'000.-- zu verurteilen.»

Erwägungen:

1.

1.1 Das Verwaltungsgericht ist zur Beurteilung der Beschwerde als letzte kantonale Instanz gemäss Art. 74 Abs. 1 i.V.m. Art. 76 und 77 des Gesetzes vom 23. Mai 1989 über die Verwaltungsrechtspflege (VRPG; BSG 155.21) zuständig (vgl. auch Art. 52 Abs. 3 des Gesetzes vom 11. Juni 2001 über die öffentliche Sozialhilfe [Sozialhilfegesetz, SHG; BSG 860.1]). Da das RSA auf das Rechtsmittel des Beschwerdeführers nicht eingetreten ist, ergibt sich dessen Beschwerdebefugnis für das ver­waltungsgerichtliche Verfahren unmittelbar aus dem negativen Prozess­entscheid (BVR 2017 S. 459 E. 1.2 mit Hinweisen; vgl. auch Merkli/Aeschli­mann/Herzog, Kommentar zum bernischen VRPG, 1997, Art. 79 N. 3, Art. 65 N. 6). Auf die im Übrigen form- und fristgerecht einge­reichte Beschwerde ist grundsätzlich einzutreten (vgl. aber den Vorbehalt in E. 1.2 hiernach).

1.2 Der Beschwerdeführer beantragt in seiner Eingabe vom 2. Juli 2019, die Gemeinde sei zu verpflichten, auf ihre Forderung zu verzichten. – Da ein Nichteintretensentscheid angefochten ist, kann bloss die Frage, ob das RSA zu Recht keinen Sachentscheid gefällt hat, Prozessthema des vorliegenden Beschwerdeverfahrens sein. Das Verwaltungsgericht hat sich in solchen Verfahren grundsätzlich nicht mit der materiellrechtlichen Strei­tigkeit zu befassen (vgl. BVR 2017 S. 418 E. 5.1; Merkli/Aeschli­mann/Herzog, a.a.O., Art. 51 N. 14). Der Antrag wäre im Übrigen auch verspätet, da er innert Rechtsmittelfirst hätte gestellt werden müssen (Art. 33 Abs. 3 VRPG). Auf die Beschwerde ist insofern nicht einzutreten.

1.3 Beschwerden gegen Nichteintretensentscheide sind einzelrichterlich zu beurteilen (Art. 57 Abs. 2 Bst. c des Gesetzes vom 11. Juni 2009 über die Organisation der Gerichtsbehörden und der Staatsanwaltschaft [GSOG; BSG 161.1]).

1.4 Das Verwaltungsgericht überprüft den angefochtenen Entscheid auf Rechtsverletzungen hin (Art. 80 Bst. a und b VRPG).

2.

2.1 Das RSA liess offen, ob es sich beim Schreiben der Gemeinde vom 20. Juli 2017 um eine Verfügung handelt und trat auf die Beschwerde nicht ein, weil diese ohnehin verspätet gewesen sei. Der Beschwerdeführer geht hingegen vom Vorliegen einer Verfügung aus; diese hätte mit einer Rechtsmittelbelehrung versehen und per Einschreiben versandt werden müssen. Aufgrund der fehlenden Rechtsmittelbelehrung sei ihm der Rechtsweg verwehrt worden. Im Übrigen habe er nur deshalb in dieser Sa­che länger nichts unternommen, weil er sich beruflich, finanziell und ge­sundheitlich habe stabilisieren müssen.

2.2 Rechtsschutz setzt grundsätzlich eine Verfügung voraus (Art. 60 Abs. 1 Bst. a VRPG). Eine Verfügung liegt vor, wenn eine Verwaltungs­handlung die geforderten materiellen Strukturmerkmale aufweist. Nach ständiger Praxis gilt als Verfügung ein individueller, an Einzelne gerichteter Hoheitsakt, durch den eine konkrete verwaltungsrechtliche Rechtsbezie­hung in verbindlicher und erzwingbarer Weise geregelt wird. Werden durch eine Anordnung oder einen Beschluss einer Behörde keine individuellen Rechte oder Pflichten gestaltend oder feststellend geregelt bzw. werden keine Rechtsfolgen verbindlich festgelegt, mangelt es an einem wesentli­chen Verfügungselement (vgl. BGE 141 II 233 E. 3.1, 135 II 328 E. 2.1 [Pra 99/2010 Nr. 27]; BVR 2018 S. 99 E. 2.1, 2015 S. 263 E. 1.4, je mit weiteren Hinweisen; Merkli/Aeschlimann/Herzog, a.a.O., Art. 49 N. 8; Mar­kus Müller, Grenzsituationen in der Verwaltungsrechtspflege, Beschwerde­objekte zwischen Verfügung und Realakt, in ZBl 2019 S. 295 ff., 299 ff. auch zum Folgenden). In welche äussere Form eine Anordnung gekleidet und wie sie bezeichnet wird, spielt für ihre Qualifikation als Verfügung keine Rolle. Ebenso ist unerheblich, ob eine schriftliche behördliche Äusserung alle Elemente einer Verfügung gemäss Art. 52 Abs. 1 VRPG enthält oder ob einzelne davon fehlen (Merkli/Aeschlimann/Herzog, a.a.O., Art. 49 N. 9; zum Ganzen BVR 2013 S. 423 E. 2.2, 2011 S. 564 E. 2.3.1).

2.3 Eine Verfügung muss einen Hinweis auf das zulässige ordentliche Rechtsmittel mit Angabe der (Rechtsmittel-)Frist und (Beschwerde-)Instanz enthalten (Art. 52 Abs. 1 Bst. d VRPG). Im Kanton Bern besteht ein verfas­sungsmässiger Anspruch auf eine Rechtsmittelbelehrung (Art. 26 Abs. 2 der Verfassung des Kantons Bern [KV; BSG 101.1]; Merkli/Aeschli­mann/Herzog, a.a.O., Art. 44 N. 26, Art. 52 N. 16 auch zum Folgenden). Fehlt die Rechtsmittelbelehrung, ist sie unrichtig oder ist sie unvollständig, dürfen den Betroffenen daraus keine Nachteile erwachsen (vgl. auch Art. 44 Abs. 6 VRPG; BVR 2011 S. 564 E. 2.3.1; Merkli/Aeschli­mann/Herzog, a.a.O., Art. 49 N. 9). Das bedeutet aber nicht, dass sich die Betroffenen ohne Einschränkungen auf eine mangelhafte Eröffnung berufen können. Das Gebot des Verhaltens nach Treu und Glauben verlangt (Art. 5 Abs. 3 der Bundesverfassung [BV; SR 101]), dass sie ihrerseits die nötige Sorgfalt aufwenden und als unrechtmässig emp­fundene Vorkehren innert nützlicher Frist beanstanden. Namentlich wenn eine Rechtsmittelbelehrung vollstän­dig fehlt, ist zu berücksichtigen, dass jede Person um die Fristgebundenheit von Rechtsmitteln wissen muss und nicht beliebig lange zuwarten darf, wenn sie vermutet oder sogar weiss, dass ein Verwaltungsakt ergangen ist (BVR 2000 S. 537 E. 2c; VGE 2011/480 vom 2.7.2012 E. 2, 2009/184 vom 27.7.2009 E. 2.3 und 2.5; Merkli/Aeschlimann/Herzog, a.a.O., Art. 44 N. 27 mit Hinweisen).

2.4 Der Beschwerdeführer hat die Gemeinde am 10. Juli 2017 darum ersucht, ihre Forderung zu erlassen. Die Gemeinde hielt mit Schreiben vom 20. Juli 2017 fest, dass sie auf die Forderung nicht verzichte, diese weiter­hin bestehe und der Beschwerdeführer sie zurückzuerstatten habe, sobald sich seine finanziellen Verhältnisse verbessert hätten (Beschwerdeantwort Beilage act. 4A Nr. 9). Danach unternahmen unbestrittenermassen weder die Gemeinde noch der Beschwerdeführer weitere Schritte. Erst am 8. April 2019, mithin über eineinhalb Jahre später, erhob der Beschwerdeführer gegen die Äusserungen der Gemeinde Beschwerde beim RSA.

2.5 Das RSA hat offengelassen, ob es sich beim Schreiben der Ge­meinde vom 20. Juli 2017 um eine Verfügung handelt. – Selbst wenn man dies bejahte und mangels Rechtsmittelbelehrung auf eine fehlerhafte Eröff­nung schliessen würde, hätte der Beschwerdeführer nach Treu und Glau­ben nicht eineinhalb Jahre zuwarten dürfen, bis er sich gegen das Schrei­ben zur Wehr setzte. Seine Sorgfaltspflicht hätte zumindest geboten, dass er sich nach Erhalt der Antwort der Gemeinde zeitnah erkundigt hätte, wie er vorgehen müsse, wenn er damit nicht einverstanden sei. Er macht nicht geltend und es ist nicht ersichtlich, dass er in dieser Hinsicht etwas unter­nommen hat, was ihm umso mehr vorzuhalten ist, als er im Umgang mit Behörden nicht gänzlich unerfahren ist. Schliesslich führt er auch keine Gründe an, die sein langes Zuwarten rechtfertigen würden. Zwar bringt er pauschal vor, er habe sich beruflich, finanziell und gesundheitlich stabilisie­ren müssen; inwiefern ihn dies gehindert haben soll, auf das Schreiben der Gemeinde zu reagieren, erörtert er nicht näher und ist nicht erkennbar. Da­rin sind denn – das sei der Vollständigkeit halber angemerkt – auch keine Gründe für die Wiederherstellung der Frist zu erblicken (Art. 43 Abs. 2 VRPG). Dass er das Schreiben der Gemeinde nicht oder erst im Frühling 2019 erhalten hätte, macht der Beschwerdeführer schliesslich nicht gel­tend. Insoweit kann er aus dem Umstand, dass es ihm nicht mit einge­schriebener Post zugestellt worden ist, nichts zu seinen Gunsten ableiten (Art. 44 Abs. 2 und 6 VRPG; Merkli/Aeschlimann/Herzog, a.a.O., Art. 44 N. 12). Das RSA ist daher zu Recht auf die Beschwerde nicht eingetreten.

3.

Die Beschwerde erweist sich als unbegründet und ist abzuweisen. Für das Verfahren vor dem Verwaltungsgericht sind ungeachtet des Verfahrens­ausgangs keine Verfahrenskosten zu erheben (Art. 102 VRPG i.V.m. Art. 53 SHG). Ersatzfähige Parteikosten sind keine angefallen (vgl. Art. 104 Abs. 1 VRPG).

Demnach entscheidet die Einzelrichterin:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.

2. Es werden weder Verfahrenskosten erhoben noch Parteikosten ge­spro­chen.

3. Zu eröffnen:

-dem Beschwerdeführer

-der Einwohnergemeinde Biel

-dem Regierungsstatthalteramt Biel/Bienne

Die Einzelrichterin:Die Gerichtsschreiberin:

Rechtsmittelbelehrung

Gegen dieses Urteil kann innert 30 Tagen seit Eröffnung beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, Beschwerde in öf­fentlich-rechtlichen Angele­genheiten gemäss Art. 39 ff., 82 ff. und 90 ff. des Bun­desgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (BGG; SR 173.110) ge­führt werden.