Sozialhilfe; Anrechnung eines Einkommensfreibetrags (Entscheid des Regierungsstatthalteramts Bern-Mittelland vom 25. März 2019; shbv 82/2018)

100.2019.136U publiziert in BVR 2021 S. 159

HER/SCA/ROS

Verwaltungsgericht des Kantons Bern

Verwaltungsrechtliche Abteilung

Urteil vom 16.Oktober 2020

Verwaltungsrichter Häberli, Abteilungspräsident

Verwaltungsrichter Daum, Verwaltungsrichterin Herzog, Verwaltungsrichter Rolli, Verwaltungsrichterin Steinmann

Gerichtsschreiberin Schnyder Niedermann

Einwohnergemeinde A.________

Beschwerdeführerin

gegen

B.________

Beschwerdegegner

und

Regierungsstatthalteramt Bern-Mittelland Poststrasse 25, 3071 Ostermundigen

betreffend Sozialhilfe; Anrechnung eines Einkommensfreibetrags (Ent­scheid des Regierungsstatthalteramts Bern-Mittelland vom 25. März 2019; shbv 82/2018)

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 16.10.2020, Nr. 100.2019.136U, Seite 1

Sachverhalt:

A.

Die Einwohnergemeinde (EG) A.________ verfügte am 30. Oktober 2018, B.________ habe für seine Tätigkeit bei der gadPlus AG, Biel, keinen An­spruch auf einen Einkommensfreibetrag. Anstellungen bei der gadPlus AG seien dem zweiten Arbeitsmarkt zuzurechnen; für Einsätze in diesem Be­reich werde eine Integrationszulage von Fr. 100.-- pro Monat ausgerichtet.

B.

B.________ bestand indes auf der Anrechnung eines Einkommens­frei­betrags und erhob am 6. November 2018 Beschwerde beim Regie­rungs­statt­halteramt Bern-Mittelland. Die Regierungsstatthalter-Stellvertreterin hiess die Beschwerde mit Entscheid vom 25. März 2019 gut, hob die an­gefochtene Verfügung auf und wies die Sache «zur Fest­setzung des rück­wirkenden Einkommensfreibetrages im Sinne der Er­wägungen» an die EG A.________ zurück.

C.

Gegen diesen Entscheid hat die EG A.________ am 12. April 2019 Verwaltungs­gerichts­beschwerde erhoben. Sie beantragt, der Entscheid vom 25. März 2019 sei aufzuheben und ihre Verfügung vom 30. Oktober 2018 sei zu be­stätigen.

B.________ beantragt mit Beschwerdeantwort vom 23. April 2019 die Ab­weisung der Beschwerde. Die Vorinstanz hat am 14. Mai 2019 auf eine Ver­nehmlassung verzichtet.

Erwägungen:

1.

1.1 Das Verwaltungsgericht ist zur Beurteilung der Beschwerde als letzte kantonale Instanz gemäss Art. 74 Abs. 1 i.V.m. Art. 76 und 77 des Ge­setzes vom 23. Mai 1989 über die Verwaltungsrechtspflege (VRPG; BSG 155.21) zuständig (vgl. auch Art. 52 Abs. 3 des Gesetzes vom 11. Juni 2001 über die öffentliche Sozialhilfe [Sozialhilfegesetz, SHG; BSG 860.1]). Angefochten ist ein Endentscheid, da die Rückweisung an die Ge­meinde nurmehr der (rechnerischen) Umsetzung des Angeordneten dient (vgl. BVR 2017 S. 205 E. 1.4). Die Gemeinde hat am vorinstanzlichen Ver­fahren teilgenommen, ist durch den angefochtenen Entscheid in ihren finanziellen Interessen und damit besonders berührt und hat ein schutz­würdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung (Art. 79 Abs. 1 VRPG; BVR 2006 S. 408 E. 1.1). Die Bestimmungen über Form und Frist sind eingehalten (Art. 81 Abs. 1 i.V.m. Art. 32 VRPG). Auf die Beschwerde ist einzutreten.

1.2 Es handelt sich um eine Streitigkeit von grundsätzlicher Bedeutung, über welche die Abteilung in Fünferbesetzung urteilt (Art. 56 Abs. 2 Bst. a des Gesetzes vom 11. Juni 2009 über die Organisation der Gerichts­behörden und der Staatsanwaltschaft [GSOG; BSG 161.1]).

1.3 Das Verwaltungsgericht überprüft den angefochtenen Entscheid auf Rechtsverletzungen hin (Art. 80 Bst. a und b VRPG).

2.

2.1 Wer in Not gerät und nicht in der Lage ist, für sich selber zu sorgen, hat nach Art. 12 der Bundesverfassung (BV; SR 101) und Art. 29 Abs. 1 der Verfassung des Kantons Bern (KV; BSG 101.1) – dieser geht nicht über die bundesverfassungsrechtliche Garantie hinaus (statt vieler BVR 2019 S. 450 E. 2.1, 2016 S. 352 E. 2.1) – Anspruch auf Hilfe und Betreuung und auf die Mittel, die für ein menschenwürdiges Dasein unabdingbar sind. Der kantonal-gesetzliche Anspruch auf Sozialhilfe gewährleistet jeder be­dürftigen Person persönliche und wirtschaftliche Hilfe (Art. 23 Abs. 1 SHG), wo­bei als bedürftig gilt, wer für seinen Lebensunterhalt nicht hinreichend oder nicht rechtzeitig aus eigenen Mitteln aufkommen kann (Art. 23 Abs. 2 SHG). Für die Ausrichtung und Bemessung der wirtschaftlichen Hilfe sind nach Art. 31 SHG i.V.m. Art. 8 der Verordnung vom 24. Oktober 2001 über die öffentliche Sozialhilfe (Sozialhilfeverordnung, SHV; BSG 860.111) die Richt­linien der Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe über die Aus­gestaltung und Bemessung der Sozialhilfe (SKOS-Richtlinien) in der Fassung der vierten überarbeiteten Ausgabe vom April 2005 mit den Er­gänzungen 12/05, 12/07, 12/08, 12/10, 12/12, 12/14, 12/15 und 12/16 ver­bind­lich, soweit das SHG und die SHV keine abweichende Regelung vor­sehen. Darüber hinaus ist im Sinn einer Vollzugshilfe grundsätzlich das Hand­buch Sozialhilfe der Berner Konferenz für Sozialhilfe, Kindes- und Erwachsenen­schutz (BKSE) beachtlich (nachfolgend: BKSE-Handbuch, ein­seh­bar unter: <www.handbuch.bernerkonferenz.ch>; zum Ganzen zu­letzt BVR 2019 S. 383 E. 2.1 mit Hinweisen sowie hinten E. 4.3).

2.2 Das individuelle Unterstützungsbudget umfasst stets die materielle Grund­sicherung (Grundbedarf für den Lebensunterhalt, Wohnkosten und Kosten für die medizinische Grundversorgung). Zusätzlich werden unter be­stimmten Voraussetzungen situationsbedingte Leistungen (SIL) gewährt, (minimale) Integrationszulagen (MIZ bzw. IZU) geleistet oder Einkommens­frei­beträge (EFB) angerechnet (vgl. SKOS-Richtlinien A.6, C.1 und E.1.2). Die finanziellen Leistungen der Sozialhilfe ermöglichen der unterstützten Per­son in der Regel einen Lebensstandard, der über dem absoluten Existenz­minimum liegt (BVR 2010 S. 129 E. 3.2).

3.

Streitig ist, ob dem Beschwerdegegner für seine Tätigkeit bei der gadPlus AG eine IZU oder ein EFB zu gewähren ist. Zum massgeblichen Sach­verhalt und den Standpunkten der Verfahrensbeteiligten lässt sich den Akten Folgendes entnehmen:

3.1 Der Beschwerdegegner, geb. 1960, ist spanischer Staats­angehöriger und verfügt über eine Niederlassungsbewilligung C. Er begann nach der obligatorischen Schulzeit eine Lehre als … in …, welche er nach zwei Jahren ohne Abschluss abbrach. In der Folge arbeitete er in verschiedenen, meist temporären Anstellungen, vor­wiegend im Bereich Hausdienst/Haustechnik und Reinigung. Seit 2004 wird er durch die EG A.________ sozialhilferechtlich unterstützt, arbeitete aber zwi­schen­zeitlich immer wieder in den genannten Bereichen und bezog phasen­weise Taggeldleistungen der Arbeitslosenversicherung. Seit Fe­bru­ar 2011 ist er ausgesteuert. In der Folge leistete er im Rahmen der Be­schäf­tigungs- und Integrationsangebote der Sozialhilfe (BIAS) einen Ar­beits­einsatz beim Verein … in …, den der Anbieter jedoch per Ende 2014 infolge eines Konflikts beendet hat (vgl. Akten A.________ [act. 4B], Register 2, Situationsbeschreibung vom 31.12.2014).

3.2 Seit dem 17. August 2015 arbeitet der Beschwerdegegner auf Ver­mittlung der Gemeinde bei der gadPlus AG in Biel. Er steht dort in einem un­befristeten Arbeitsverhältnis und leistet ein Arbeitspensum von 50 % bzw. 21 Stunden pro Woche im Liegenschaftsdienst. Dabei erzielt er einen Stunden­lohn von brutto Fr. 12.37 (inkl. Anteil 13. Monatslohn und Ferien- so­wie Feiertagsentschädigung; vgl. nicht datierter Arbeitsvertrag in Akten A.________, Register 8, sowie Situationsbeschreibung vom 23.12.2015 in Akten A.________, Register 2). Die gadPlus AG ist gemäss Beschrieb eine «unter­nehmerisch geführte Sozialfirma» (vgl. <www.gadplus.ch>). Es handelt sich um ein im Jahr 2013 initiiertes, vom Kanton Bern mitgetragenes Projekt mit dem Ziel, langzeitarbeitslosen Sozialhilfebezügerinnen und -bezügern un­be­fristete Arbeitsstellen im zweiten Arbeitsmarkt anzubieten (vgl. Vor­stellung des Projekts auf der Homepage der Gesundheits-, Sozial- und Inte­grationsdirektion des Kantons Bern [GSI; ehemals Gesundheits- und Für­sorgedirektion GEF], <www.gef.be.ch>, Rubriken «Soziales/Berufliche und soziale Integration/Für Sozialhilfebeziehende»).

3.3 Näher beschrieben ist das Angebot in einem von der gadPlus AG zu­sammen mit den kantonalen Behörden herausgegebenen «Informations­blatt» vom März 2013 (auch bezeichnet als «Flyer Sozialamt Bern»; in Vor­akten [act. 4A], Beilage 2 zur Beschwerdeantwort [act. 4A2]; im ersten Halb­jahr 2020 noch auf der Homepage der gadPlus AG aufgeschaltet): Danach sollen die Sozialhilfebehörden in erster Linie Personen der «Sozial­firma» zuweisen, die längerfristig wenig Chance haben, eine Stelle im ersten Arbeitsmarkt zu finden, jedoch eine Grundarbeitsfähigkeit und Moti­vation aufweisen, selbständig und ohne individuelle Betreuung regel­mässige Arbeit zu verrichten. Die Löhne der Beschäftigten werden vom Kanton refinanziert (vgl. Informationsblatt S. 3):

«Die Finanzierung der Sozialfirma geschieht nach dem Modell der Subjekt­finanzierung, d.h. die Lohnkosten der Arbeitnehmenden (Brutto­löhne plus Arbeitgeberbeiträge) werden von gadPLUS AG dem Kanton in Rechnung gestellt (Lohnrefinanzierungsmodell). Auf Seiten der wirtschaftlichen Hilfe können Einsparungen in der Höhe der Netto­lohn­summe gemacht werden. Die gadPLUS AG erfasst sowohl die Lohn­kosten der Arbeitnehmenden als auch die Nettolohnsumme pro zu­weisende Stelle zu Händen des Kantons. Personen, die durch den er­wirtschafteten Lohn von der wirtschaftlichen Hilfe abgelöst werden, können weiterhin bei gadPLUS AG arbeiten.»

Unter dem Titel «Einkommensfreibeträge» hält das Informationsblatt Fol­gendes fest (S. 3):

«Muss zur Deckung des Existenzbedarfs zusätzlich zum Lohn wirt­schaft­liche Hilfe gewährt werden, so haben die bedürftigen Personen bei der Bemessung der wirtschaftlichen Hilfe Anspruch auf An­rechnung eines Freibetrags auf ihrem Erwerbseinkommen (Ein­kommens­freibetrag [EFB] gemäss Artikel 8d Verordnung über die öffent­liche Sozialhilfe [Sozialhilfeverordnung, SHV]). Die gadPLUS AG erfasst die Summe der EFB zu Händen des Kantons.»

3.4 Der Beschwerdegegner verlangte bereits bei Stellenantritt im Au­gust 2015 von der Gemeinde, es sei ihm für die Arbeitstätigkeit bei der gadPlus AG ein EFB anstelle einer IZU zu gewähren. Er stützte sich dabei auf eine Auskunft der Betriebsleitung, wonach offenbar allen anderen Sozial­hilfebezügerinnen und -bezügern, die bei der gadPlus AG angestellt sind, ein EFB angerechnet werde. Die Gemeinde nahm damals Rück­sprache mit den Verantwortlichen der Unternehmung und traf interne Ab­klärungen, hielt aber schliesslich daran fest, dass lediglich eine IZU ge­währt werden könne (Aktennotizen der Sozialberatung A.________ vom August und September 2015, in Beilage zu Akten A.________ [act. 4B1], ferner Be­schwerde­beilage [BB] 2 [act. 1C]). Die Gemeinde erliess in der Folge jähr­lich die entsprechenden Budgetverfügungen unter Leistung einer IZU (Akten A.________, Register 3 und 12), welche der Beschwerdegegner nicht an­gefochten hat. Im September 2018 sprach er erneut bei der Gemeinde vor und verlangte gestützt auf das «Konzept» der gadPlus AG, von welchem er an­geblich erst zu diesem Zeitpunkt Kenntnis erhalten hat, die Anrechnung eines EFB (Aktennotiz der Sozialberatung vom 26.9.2018 [act. 4B1]), was die Gemeinde A.________ schliesslich mit Verfügung vom 30. Oktober 2018 ver­weigerte (Beilage zu Akten A.________ [act. 4B3] sowie Vorakten pag. 5 ff.).

3.5 Die Vorinstanz hat zur streitigen Frage beim Sozialamt der GEF (heute: Amt für Integration und Soziales [AIS] der GSI) einen Amtsbericht ein­geholt. Diesem ist im Wesentlichen Folgendes zu entnehmen (E-Mail der Abteilung Integration, Leiterin Fachbereich Beschäftigung vom 26.2.2019 [Vorakten pag. 23 ff.]): Das Rechtsamt der GEF habe 2015 die Situation beurteilt. Es sei zum Schluss gekommen, dass für die Ausrichtung eines EFB nicht entscheidend sei, ob es sich um Einkünfte aus einer Be­schäftigung im ersten oder zweiten Arbeitsmarkt handle, sondern ob es sich um eine Entschädigung vorwiegend für eine Tätigkeit mit Erwerbs­charakter (EFB) oder eher für die Teilnahme an einem Beschäftigungs­programm (IZU) handle. Die Tätigkeit bei der «Sozialfirma» gadPlus AG weise «einige arbeitsmarkt- und wirtschaftsübliche Charakteristika» auf, welche sie von klassischen Beschäftigungs- und Intergrationsangeboten unterscheide. So biete sie «arbeitsmarkt-authentische Erwerbsmöglich­keiten» für Personen, die kaum mehr Chancen auf eine Erwerbstätigkeit im ersten Arbeitsmarkt hätten. Die Arbeitnehmenden befänden sich «in einem wirt­schaftsrealen Umfeld» und würden «als wertschöpfende Mitarbeitende un­befristet […] angestellt, behandelt und entlöhnt». Die Anstellungs­bedingungen entsprächen jenen im ersten Arbeitsmarkt, weshalb die An­rechnung eines EFB gerechtfertigt sei. Um eine einheitliche Handhabung im Kanton zu gewährleisten, sei die Frage 2015 ausdrücklich ins BKSE-Hand­buch aufgenommen worden. Dieses halte unter dem Stichwort «Ein­kommens­freibetrag EFB» fest, Voraussetzung für die Anrechnung eines EFB sei «eine Erwerbstätigkeit im ersten Arbeitsmarkt oder bei der Sozial­firma gadPlus AG». Die Vorinstanz hat diese Einordnung als sachgerecht beurteilt (angefochtener Entscheid E. 7.4 ff.; zum in der Zwischenzeit ge­änderten Eintrag im BKSE-Handbuch vgl. hinten E. 5.1).

3.6 Die Gemeinde A.________ teilt diese Auffassung nicht: Bei der «Sozial­firma» gadPlus AG handle es sich um ein Arbeitsangebot, bei welchem die An­gestellten ihren Lohn nicht selber erwirtschaften müssten und das für Per­sonen geschaffen worden sei, die keine Chance mehr auf eine Integra­tion in den ersten Arbeitsmarkt hätten. Es sei unverständlich, wie bei dieser Sach­lage der Schluss gezogen werden könne, es herrschten bei der gadPlus AG Anstellungsbedingungen, die einer Tätigkeit im ersten Ar­beits­markt entsprächen. Eine Anstellung bei der gadPlus AG sei Personen vor­behalten, die gerade nicht in der Lage seien, den Anforderungen des ersten Arbeitsmarkts zu genügen. Ausserdem habe sie, die Gemeinde, das BKSE-Handbuch nicht für verbindlich erklärt, sondern beachte ihre eigenen Richt­linien und Weisungen, welche fachlich und methodisch schlüssig ihre ab­weichende Praxis begründeten (Beschwerde S. 4 f. sowie Stellung­nahme vom 12.3.2019 im vorinstanzlichen Verfahren [Vorakten pag. 31 f.]).

4.

Zu den massgeblichen Rechtsgrundlagen ist Folgendes festzuhalten:

4.1 Der Regierungsrat erlässt gemäss Art. 31 Abs. 1 und Abs. 2 Bst. c SHG Vorschriften über die Bemessung der wirtschaftlichen Hilfe, die nament­lich Anreizsysteme schaffen, welche die Sozialhilfebezügerinnen und -bezüger zur Selbständigkeit und Integration, insbesondere zur Auf­nahme einer Arbeit führen. Mit der IZU und dem EFB hat der Regierungsrat zwei solche Anreizsysteme in der SHV geregelt. Die Bestimmungen zum EFB wurden mit indirekter Änderung der SHV durch die Verordnung vom 20. Mai 2020 über die Sozialhilfe im Asyl- und Flüchtlingsbereich [SAFV; BAG 20-052]) per 1. Juli 2020 neu gefasst. Da hier die Anrechnung eines EFB für die Zeit sowohl vor als auch nach dieser Rechtsänderung strittig ist, sind beide Fassungen der SHV zu beachten, was jedoch, wie sich zeigen wird, wegen des unveränderten Regelungszwecks zum selben Er­gebnis führt. – EFB und IZU wurden mit der Revision der SKOS-Richtlinien von 2005 als neue Instru­mente eingeführt und sind Ausdruck des Grund­gedankens, dass Anstren­gungen zur beruflichen und sozialen Integration ge­fördert und vermehrt honoriert werden sollen. Als leistungsbezogene Sozial­hilfe basieren sie auf der Idee der Gegenseitigkeit: Wer Integrations­leistungen erbringt, soll dafür belohnt werden. Darin unterscheiden sie sich vom sozialen Existenzminimum bzw. von der übrigen bedarfs­abhängigen Hilfe (vgl. BVR 2019 S. 450 E. 4.2.1, auch zum Folgenden; ferner Guido Wizent, Die sozialhilferechtliche Bedürftigkeit, Diss. Basel 2014, S. 383 f. [nach­folgend: Bedürftigkeit], und SKOS-Richtlinie A.3).

4.2 Gemäss Art. 8a Abs. 2 SHV hat jede bedürftige Person, die nicht er­werbs­tätig ist, Anspruch auf eine IZU von Fr. 100.-- pro Monat, wenn sie sich nachweislich angemessen um ihre soziale und/oder berufliche Integra­tion bemüht. Als anerkannte Leistungen gelten solche, welche die Chancen auf eine erfolgreiche Integration erhöhen oder erhalten. Sie sind über­prüf­bar und setzen eine individuelle Anstrengung voraus (SKOS-Richt­linie C.2). – Anspruch auf An­rechnung eines Freibetrags auf ihrem Erwerbs­einkommen hat nach aArt. 8d Abs. 1 SHV jede bedürftige Person, welche die ob­ligatorische Schulzeit oder das 16. Lebensjahr vollendet hat und eine «Er­werbstätigkeit» ausübt, aufnimmt oder ausweitet (vgl. Fassung vom 17.1.2007, in Kraft bis 30.6.2020 [BAG 07-026]). Verlangt wurde nach dieser Regelung eine Erwerbstätigkeit im ersten Arbeitsmarkt (Vortrag der GEF zur Änderung der SHV vom 12.9.2005, S. 5, einsehbar unter: <www.gef.be.ch>, Rubriken «Soziales/Rechtliche Grundlagen/Sozial­hilfe», unter Verweis auf SKOS-Richtlinie E.1.2). Seit dem 1. Juli 2020 ist das Er­forder­nis einer Erwerbstätigkeit «im ersten Arbeitsmarkt» nunmehr auch aus­drücklich im Verordnungstext abgebildet (Fassung vom 20.5.2020 [BAG 20-052]). Der revidierte Art. 8d Abs. 1 SHV verdeutlicht mithin, was bereits vor seiner Inkraftsetzung galt: Mit dem EFB soll ein Anreiz zur mög­lichst umfassenden und einträgli­chen Erwerbstätigkeit von Unterstützten im ersten Arbeitsmarkt geschaffen werden, um die Integrationschancen zu ver­bessern und dauerhaft finanzielle Leistungen der Sozialhilfe einzu­sparen (vgl. zum Regelungszweck des EFB auch Guido Wizent, Sozial­hilfe­recht, 2020, Rz. 566 f., sowie hinten E. 5.4).

4.3 Für die Bemessung der wirtschaftlichen Hilfe sind nach Art. 31 SHG i.V.m. Art. 8 SHV die SKOS-Richtlinien verbindlich, soweit das SHG und die SHV keine abweichende Regelung vorsehen (vorne E. 2.1). Die SKOS-Richt­linien haben insoweit den Charakter rechtsverbindlicher Verordnungs­bestimmungen. Stehen sie mit dem übergeordneten Recht in Einklang, sind die rechtsanwendenden Behörden daran gebunden. Dies bedeutet, dass all­fällige Richtlinien und Praxishilfen wie das BKSE-Handbuch (vorne E. 2.1 und 3.5), das «Informationsblatt» zur gadPlus AG (vorne E. 3.3) oder all­fällige Richtlinien der Gemeinden den von den SKOS-Richtlinien vor­gegebenen Rahmen respektieren müssen. Es handelt sich dabei um Voll­zugs­hilfen mit dem Zweck, die Rechtsgleichheit in der wirtschaftlichen Grund­versorgung zu gewährleisten, bestehende Richtlinien (namentlich jene der SKOS) und Erlasse zu erläutern, die Erfahrungen aus der Praxis der Sozialdienste und der GSI zu sammeln und allgemein zugänglich machen (vgl. z.B. BKSE-Handbuch, Startseite, Ziele des Handbuchs). Solche Praxishilfen (sog. Verwaltungsverordnungen) enthalten keine Rechts­normen und begründen insbesondere keine Rechte oder Pflichten der Privaten (vgl. auch BKSE-Handbuch, Startseite, Rechtliche Verbind­lich­keit, wonach das Handbuch «empfehlenden Charakter» hat; hierzu all­ge­mein statt vieler BGE 142 II 182 E. 2.3.2 f.; BVR 2018 S. 249 E. 4.1). Nach ständiger Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts sind Ver­waltungs­verordnungen trotz fehlender Gesetzeskraft bei der Rechtsan­wendung dann zu berücksichtigen, wenn sie im Einklang mit den gesetz­lichen Vor­gaben stehen und diese auf überzeugende und praktikable Art und Weise kon­kretisieren (statt vieler BVR 2018 S. 139 E. 2.3, 2012 S. 121 E. 4.1.2, je mit weiteren Hinweisen). Dies gilt grundsätzlich auch für das BKSE-Hand­buch (vgl. VGE 2018/18 vom 26.10.2018 E. 3).

4.4 Den Gemeinden verbleibt beim Vollzug der Sozialhilfegesetzgebung zwar ein Ermessensspielraum, soweit die gesetzlichen Grundlagen bzw. die SKOS-Richtlinien keinen der Höhe nach bestimmten Anspruch vor­sehen und es Sache der Sozialhilfebehörden ist, im Einzelfall den Verhält­nissen und den konkret betroffenen Personen angepasste Lösungen zu treffen (vgl. Art. 25 SHG; BVR 2016 S. 352 E. 2.5, 2007 S. 272 E. 3.1). So­weit es indes darum geht, innerhalb des Kantons eine rechtsgleiche Be­handlung der Bedürftigen sicherzustellen, verfügen die Gemeinden über keinen eigenen Spielraum. Vielmehr gilt es, die Leistungsziele des Sozial­hilfe­wesens für das ganze Kantonsgebiet einheitlich zu umschreiben (so bereits BVR 2001 S. 30 E. 4d mit Hinweis auf BGer 22.1.1996, in ZBl 1997 S. 414). Hier geht es um Letzteres: Die Frage, ob die Tätigkeit bei der gadPlus AG Anspruch auf Anrechnung eines EFB verschafft, hängt nicht von den konkreten Umständen des Einzelfalls ab, sondern muss für den ge­samten Kanton einheitlich und für alle Sozialhilfebezügerinnen und -bezüger rechtsgleich beurteilt werden.

5.

5.1 Es ist unbestritten, dass die Beschäftigung bei der gadPlus AG ein An­gebot des zweiten Arbeitsmarkts ist, welches sich an Personen richtet, die längerfristig wenig Chancen haben, eine Stelle im ersten Arbeitsmarkt zu finden (vgl. vorne E. 3.3; «Informationsblatt» zur gadPlus AG, Stichwort «Zu­weisungskriterien/Ziel­gruppen»). Nach der klaren und verbindlichen Regelung auf Verordnungsebene (vorne E. 4.2) haben Angestellte der gadPlus AG daher grundsätzlich keinen Anspruch auf Anrechnung eines EFB. Gegenteilige Vorgaben des BKSE-Handbuchs (vorne E. 3.5 am Schluss) und des «Informationsblatts» zur gadPlus AG (vorne E. 3.3) sind grund­sätzlich unbeachtlich. Im Übrigen wurde das Stichwort «Einkommens­frei­betrag EFB» im BKSE-Handbuch jüngst soweit hier interessierend in Über­einstimmung mit dem Verordnungsrecht gebracht: Gemäss Fassung vom 13. August 2020 wird als Voraussetzung für die Anrechnung eines EFB eine «bezahlte Erwerbstätigkeit im ersten Arbeitsmarkt» voraus­gesetzt; eine Anstellung bei der gadPlus AG wird nicht mehr als an­spruchs­begründend erwähnt. Demgegenüber sind unter dem ebenfalls über­arbeiteten Stichwort «Integrationszulage IZU» Personen als an­spruchs­berechtigt aufgeführt, die im zweiten Arbeitsmarkt tätig sind.

5.2 Vorbehalten bleibt einzig ein allfälliger Verstoss des Verordnungs­rechts gegen übergeordnetes Recht: Ein solcher wäre zu bejahen, wenn die Angestellten der gadPlus AG gegenüber Sozialhilfebezügerinnen und -bezügern, die im ersten Arbeitsmarkt erwerbstätig sind, in rechtswidriger Weise benachteiligt würden (Verletzung des Rechtsgleichheitsgebots; vgl. auch Art. 31 Abs. 2 Bst. a SHG). – Die Rechtsgleichheit ist gewährleistet (Art. 8 Abs. 1 BV; Art. 10 Abs. 1 Satz 1 KV). Das Rechtsgleichheitsgebot ist ver­letzt, wenn Gleiches nicht nach Massgabe seiner Gleichheit gleich und Un­gleiches nicht nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich behandelt wird, was beispielsweise zutrifft, wenn hinsichtlich einer entscheidwesent­lichen Tatsache rechtliche Unterscheidungen getroffen werden, für die ein ver­nünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen nicht ersichtlich ist, oder wenn Unterscheidungen unterlassen werden, die aufgrund der Ver­hält­nisse hätten getroffen werden müssen (vgl. BGE 143 I 361 E. 5.1, 141 I 153 E. 5.1, 140 I 77 E. 5.1; BVR 2019 S. 450 E. 4.1, 2018 S. 358 E. 3.2.4).

5.3 Gemeinsam ist EFB und IZU der Anreizgedanke bzw. das Ziel, das In­tegrationspotenzial von erwerbstätigen und nichterwerbstätige Personen zu verbessern, indem sozialhilferechtlich erwünschte Tätigkeiten gefördert werden (vgl. auch Guido Wizent, Bedürftigkeit, S. 384). Die Vorinstanz hat argumentiert, bei der gadPlus AG würden vornehmlich Menschen arbeiten, die keine Chance im ersten Arbeitsmarkt mehr hätten, weshalb es sinnvoll er­scheine, ihnen eine «besondere Motivation» zu geben (angefochtener Ent­scheid E. 7.5). Dies ist jedoch nach der SHV kein taugliches Ab­grenzungs­kriterium bzw. rechtfertigt es nicht, ihnen statt einer IZU einen EFB zu gewähren. Beide Anreizsysteme belohnen ein sozialhilferechtlich er­wünschtes Leistungsverhalten, weshalb allein das Anliegen, die unter­stützte Person für ihre Anstrengungen zu belohnen, kein Grund ist, ihr statt einer IZU den vorteilhafteren EFB zuzugestehen. Für die Frage, ob eine IZU oder ein EFB zu gewähren ist, ist demnach nicht oder jedenfalls nicht in erster Linie das sozialhilferechtlich erwünschte Verhalten oder die per­sön­liche Situation der unterstützten Person massgeblich, sondern die * Art der erbrachten Integrationsleistung*.

5.4 Die sozialhilferechtlichen Anreizsysteme sind wesentlich darauf aus­gerichtet, erwerbsfähige unterstützte Personen so schnell wie möglich wieder in die wirtschaftliche Selbständigkeit zu führen (vgl. Art. 31 Abs. 2 Bst. c SHG). Oberstes Ziel ist mithin, dass eine unterstützte Person wenn immer möglich ihre Fähigkeit, im ersten Arbeitsmarkt zu bestehen, ent­weder aufrechterhält oder möglichst rasch wiedererlangt. Dieser Re­ge­lungs­gedanke wurde bereits in den bis Ende Juni 2020 geltenden Be­messungs­grundsätzen des EFB abgebildet (vgl. aArt. 8e SHV, Fassungen vom 21.9.2005 [BAG 05-110] und 27.10.2010 [BAG 10-100]): Sie waren so aus­gestaltet, dass jene Personen am meisten profitierten, die sich aktiv um die Ablösung von der Sozialhilfe bemühten, deren Erwerbs­tätigkeit mithin er­warten liess, dass sie rasch wieder ihre wirtschaftliche Selbständigkeit er­langen. Da die Chancen auf eine Ablösung von der Sozial­hilfe mit zu­nehmendem Beschäftigungsgrad steigen, war der EFB abgestuft von 200 Franken (bei einem Beschäftigungsgrad bis 20 Prozent), steigend um 50 Franken je zusätzliche 10 Prozent Arbeitspensum bis zum Maximum von 600 Franken (aArt. 8e Abs. 1 SHV in der Fassung vom 21.9.2005). Weiter war der EFB tiefer, wenn die unterstützte Person bei Eintritt in die Sozial­hilfe erwerbstätig war (aArt. 8e Abs. 2 Bst. a SHV in der Fassung vom 27.10.2010), ihr Einkommen aber zur Deckung des Existenz­minimums nicht ausreichte («working poor»). Diese Personen kamen erst dann in den Ge­nuss des höheren EFB gemäss aArt. 8e Abs. 1 SHV (Fassung vom 21.9.2005), wenn sie ihre Erwerbssituation und damit ihre Chancen auf eine Ablösung von der Sozialhilfe aktiv verbesserten, bei­spielsweise indem sie ihre Erwerbstätigkeit ausweiteten. Ausserdem wurde nach aArt. 8e Abs. 4 SHV der zulässige Höchstbetrag auf maximal Fr. 400.-- reduziert, wenn sich Personen innert sechs Monaten trotz Er­werbstätigkeit nicht von der Sozialhilfe haben ablösen können (vgl. zum Ganzen auch Vortrag der GEF zur Änderung der SHV vom 12.9.2005, S. 6, einsehbar unter: <www.gef.be.ch>, Rubriken «Soziales/Rechtliche Grund­lagen/Sozialhilfe»). Diese Regelung verdeutlichte das Ziel des EFB, er­werbsfähige bedürftige Per­sonen dazu zu motivieren, durch aktive Be­mühungen den Anschluss an den ersten Arbeitsmarkt zu erhalten oder wiederzuerlangen und sich da­durch möglichst rasch von der Sozialhilfe abzulösen. Dies gilt seit der Rechts­änderung per 1. Juli 2020 unverändert: Die Voraussetzung der Er­werbs­tätigkeit «im ersten Arbeitsmarkt» ist neu ausdrücklich im Ver­ordnungs­text abgebildet (Art. 8d Abs. 1 SHV; vorne E. 4.2). Zudem wird dem Anreizgedanken weiterhin über eine Abstufung des EFB nach Be­schäftigungs­grad Rechnung getragen (Art. 8d Abs. 2 SHV). Grund für die Änderung der Regelung war einzig das Bestreben, das System zu ver­ein­fachen (Vortrag der GSI zur SAFV vom 20.5.2020, S. 24, einsehbar unter: <www.rr.be.ch>, Rubrik «Regierungsratsbeschlüsse», Geschäftsnummer 2018.GEF.996); das Regelungsziel des EFB blieb un­angetastet.

5.5 Es ist sachlich gerechtfertigt, eine Erwerbstätigkeit im ersten Ar­beits­markt als Integrationsleistung stärker zu honorieren bzw. gegenüber anderen Integrationsleistungen (z.B. Tätigkeiten im zweiten Arbeitsmarkt, Be­schäftigungsprogramme) zu privilegieren. Denn wer in der Lage ist, im ersten Arbeitsmarkt zu bestehen, hat in der Regel bessere Chancen, sich kurz oder mittelfristig wieder selber zu erhalten. Entgegen der Auffassung des damaligen Sozialamts (vgl. Bericht vom 26.2.2019 [vorne E. 3.5]) gibt es mithin sachliche Gründe, für die Anrechnung des EFB zwischen Er­werbs­tätigkeiten im ersten und solchen im zweiten Arbeitsmarkt zu unter­scheiden. Andernfalls würde das gesetzlich angestrebte Wirkungsziel des EFB – möglichst rasche Ablösung von der Sozialhilfe durch den Erhalt bzw. Aus­bau einer Erwerbstätigkeit im ersten Arbeitsmarkt (vgl. E. 5.4 hiervor) – in unzulässiger Weise unterlaufen. Ausserdem bestünde die Gefahr von negativen Anreizen: Sozialhilfebezügerinnen und -bezüger, die aufgrund ihrer persönlichen Ressourcen noch Chancen auf eine Wiederein­glie­de­rung in den ersten Arbeitsmarkt haben und an einem Be­schäftigungs­programm oder Qualifizierungs­angebot teilnehmen (müssen), würden gegen­über den ressourcenschwä­cheren, die bei der gadPlus AG tätig sind, be­nachteiligt. Ihre Integrations­leistung wird lediglich mit einer IZU honoriert (vorne E. 4.1); die wirtschaftliche Unterstützung würde damit tiefer aus­fallen, als wenn sie keine Chance auf Wiedereingliederung in den ersten Ar­beits­markt mehr hätten und einer entlöhnten Tätigkeit im zweiten Arbeits­markt (z.B. bei der gadPlus AG) nachgingen. Dies widerspricht dem Anreiz­gedanken des EFB, der jene Integrationsleistungen am stärksten honoriert, welche die besten Chancen auf eine Wiedereingliederung in den ersten Arbeits­markt versprechen (E. 5.4 hiervor).

5.6 Die Vorinstanz hat zudem geprüft, ob die Arbeitsbedingungen bei der gadPlus AG jenen im ersten Arbeitsmarkt gleichzustellen sind, was sie im Ergebnis bejaht hat (vgl. angefochtener Entscheid E. 7.4). Dem kann nicht gefolgt werden: Selbst wenn es zutreffen mag, dass bei der gadPlus AG «einige arbeitsmarkt- und wirtschaftsübliche Charakteristika» auszu­machen sind, ändert dies nichts daran, dass die Angestellten bei einer Ge­samt­betrachtung der Arbeits- und Anstellungsbedingungen gerade nicht den Anforderungen des ersten Arbeitsmarkts ausgesetzt sind. Insbeson­dere muss die gadPlus AG die Löhne ihrer Mitarbeitenden nicht selbst finanzieren (vorne E. 3.3). Die Mitarbeitenden können folglich nur deshalb zu den genannten, als «arbeitsmarkt-authentisch» beschriebenen Bedin­gungen angestellt werden, weil die Lohnkosten von der öffentlichen Hand ge­tragen und nicht auf dem freien Arbeitsmarkt erwirtschaftet werden müssen. Es lässt sich nicht schlüssig begründen, wie jemand, der kaum mehr in der Lage ist, im ersten Arbeitsmarkt zu bestehen, Arbeits­bedingungen erfüllen soll, wie sie in ebendiesem Arbeitsmarkt verlangt werden. Wäre die bedürftige Person dazu in der Lage, würde sie gemäss den Zuweisungskriterien die Voraussetzungen für die Aufnahme bei der gadPlus AG gerade nicht erfüllen. Vielmehr wäre durch geeignete Mass­nahmen auf ihre Wiedereingliederung in den ersten Arbeitsmarkt und eine Ab­lösung von der Sozialhilfe hinzuwirken (E. 5.5 hiervor). Dass auch bei einer Festanstellung in der gadPlus AG letztlich die Integration in den ersten Arbeitsmarkt «vorrangiges Ziel» bleibt, ändert daran nichts.

5.7 Die Verordnungsregelung, welche für die Anrechnung eines EFB eine Erwerbstätigkeit im ersten Arbeitsmarkt verlangt (Art. 8d SHV in der bis 30.6.2020 und ab 1.7.2020 geltenden Fassung i.V.m. SKOS-Richtlinie E.1.2), ist demnach mit dem übergeordneten Recht und insbesondere mit dem Rechtsgleichheitsgebot vereinbar. Die Situation von unterstützten Per­sonen, die bei der gadPlus AG und damit im zweiten Arbeitsmarkt an­ge­stellt sind, unterscheidet sich massgeblich von der Situation jener Sozial­hilfe­bezügerinnen und -bezüger, die einer Erwerbstätigkeit im ersten Arbeits­markt nachgehen. Es gibt daher sachliche Gründe, nur Letzteren An­spruch auf einen EFB einzuräumen bzw. den Angestellten der gadPlus AG keinen EFB zu gewähren. Die Gemeinde A.________ hat dem Beschwerde­gegner damit zu Recht keinen EFB angerechnet. Da der Beschwerde­gegner sowohl unter der Geltung des bisherigen als auch des neuen Ver­ordnungsrechts keinen Anspruch auf Anrechnung eines EFB hat, erübrigt sich insoweit eine Anpassung seines Sozialhilfebudgets (vgl. Übergangs­bestimmung zur Änderung vom 20.5.2020 in Art. T7-2 SHV). Die Be­schwerde der Gemeinde ist demzufolge gutzuheissen und der ange­fochtene Entscheid aufzuheben.

6.

Bei diesem Ausgang des Verfahrens unterliegt der Beschwerdegegner; da das Verfahren kostenfrei ist, hat er jedoch keine Verfahrenskosten zu tragen (Art. 108 Abs. 1 VRPG i.V.m. Art. 53 SHG). Ersatzfähige Partei­kosten sind keine angefallen (Art. 108 Abs. 3 i.V.m. Art. 104 Abs. 3 VRPG).

Demnach entscheidet das Verwaltungsgericht:

1. Die Beschwerde wird gutgeheissen und der Entscheid des Regierungs­statt­halteramts Bern-Mittelland vom 25. März 2019 wird aufgehoben. Die Ver­fügung der Einwohnergemeinde A.________ vom 30. Oktober 2018 wird be­stätigt.

2. Es werden weder Verfahrenskosten erhoben noch Parteikosten ge­sprochen.

3. Zu eröffnen:

-Einwohnergemeinde A.________

-Beschwerdegegner

-Regierungsstatthalteramt Bern-Mittelland

und mitzuteilen:

-Gesundheits-, Sozial- und Integrationsdirektion des Kantons Bern (Amt für Integration und Soziales)

Der Abteilungspräsident:Die Gerichtsschreiberin:

Rechtsmittelbelehrung

Gegen dieses Urteil kann innert 30 Tagen seit Eröffnung beim Bundes­gericht, Schweizer­hof­quai 6, 6004 Luzern, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angele­genheiten ge­mäss Art. 39 ff., 82 ff. und 90 ff. des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundes­gericht (BGG; SR 173.110) geführt werden.