Baubewilligungspflicht einer Montagehalle; Feststellungsinteresse (Entscheid der Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion des Kantons Bern vom 12. März 2019; RA Nr. 120/2019/16)

100.2019.133U

KEP/TST/ROS

Verwaltungsgericht des Kantons Bern

Verwaltungsrechtliche Abteilung

Urteil des Einzelrichters vom 28.November 2019

Verwaltungsrichter Keller

Gerichtsschreiber Tschumi

A.________

vertreten durch Rechtsanwalt …

Beschwerdeführerin

gegen

Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion des Kantons Bern

Reiterstrasse 11, 3011 Bern

und

Einwohnergemeinde Bern

Baubewilligungsbehörde, Bauinspektorat, Bundesgasse 38,

Postfach, 3001 Bern

betreffend Baubewilligungspflicht einer Montagehalle; Feststellungs­interesse (Entscheid der Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion des

Kantons Bern vom 12. März 2019; RA Nr. 120/2019/16)

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 28.11.2019, Nr. 100.2019.133U, Seite 1

Sachverhalt:

A.

A.________ ist Mieterin einer Montagehalle auf Parzelle Bern 2 (Länggasse/Tiefenau) Gbbl. Nr. 1________. Das Grundstück steht im Eigen­tum der B.________. Für das Erstellen der Montage­halle wurde im Jahr 1967 eine befristete Baubewilligung erteilt. In der Folge wurde die Gültigkeitsdauer der Baubewilligung mehrmals verlängert, letzt­mals mit Gesamtentscheid vom 15. Dezember 2011 bis zum 31. Dezember 2017. Im Herbst 2016 reichte A.________ ein Gesuch um Ver­längerung der Baubewilligung bis zum 31. Dezember 2022 ein, welches zur Verbesserung an sie zurückgewiesen wurde. Nachdem die ent­spre­chen­de Frist mehrmals erstreckt worden war, brachte A.________ mit Eingabe vom 18. September 2017 ans Regierungs­statt­halter­amt (RSA) Bern-Mittelland vor, sie erachte die Baute als durch die Besitz­stands­garantie geschützt. Es sei «kein ausreichender Rechts­grund für die Ein­reichung eines erneuten Baugesuchs» erkennbar. Gleich­zeitig ersuchte A.________ um Prüfung der Rechtslage. In der Verfügung vom 20. November 2017 führte das RSA aus, nach vor­genommener Prü­fung halte es am betreffenden Baubewilligungsverfahren bbew 254/2017 fest. Über dessen Notwendigkeit werde nicht entschieden, da bereits ein Bau­gesuch eingereicht worden sei. Zur Verbesserung des Baugesuchs setzte das RSA A.________ eine neue Frist bis zum 6. Dezem­ber 2017 an, die mit Verfügung vom 8. Dezember 2017 bis zum 8. Ja­nu­ar 2018 erstreckt wurde. Die gegen die Verfügungen vom 20. November 2017 und 8. Dezember 2017 eingelegten Rechtsmittel blieben erfolglos (VGE 2018/94 vom 13.9.2018; vgl. VGE 2018/89 vom 13.9.2018).

Am 24. Januar 2019 RSA beantragte A.________ beim RSA, es sei förmlich festzustellen, dass für den Weiterbestand der Montagehalle keine Baubewilligung erforderlich sei. Mit Verfügung vom 5. Februar 2019 trat das RSA auf das Ersuchen nicht ein und drohte an, das Bau­bewilligungsverfahren abzuschreiben, sollte das Baugesuch bis zum 22. Fe­bruar 2019 nicht mängelfrei vorliegen.

B.

Gegen diese Verfügung reichte A.________ am 22. Februar 2019 bei der Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion des Kantons Bern (BVE) Be­schwerde ein. Sie beantragte, es sei festzustellen, dass sie für den un­ver­änderten Weiterbestand der Montagehalle keiner Baubewilligung be­dürfe. Die BVE schloss, das RSA sei auf das Gesuch um Erlass einer Fest­stellungsverfügung zu Recht nicht eingetreten, und wies die Be­schwerde mit Entscheid vom 12. März 2019 ab.

C.

Gegen den Entscheid der BVE hat A.________ am 12. April 2019 Verwaltungsgerichtsbeschwerde erhoben. Sie beantragt erneut, das RSA Bern-Mittelland sei anzuweisen, einen Feststellungsentscheid über die Frage der Baubewilligungspflicht zu erlassen. Weiter sei das Bau­bewilligungs­verfahren – soweit nicht bereits geschehen – bis zum Vor­liegen einer rechtskräftigen Feststellungsverfügung zu sistieren und es sei ihr – sofern die Beschwerde abgewiesen werde – eine angemessene Nach­frist zur Einreichung der einverlangten Unterlagen und Ergänzungen im Baubewilligungsverfahren anzusetzen.

Die BVE beantragt mit Vernehmlassung vom 25. April 2019 Abweisung der Be­schwerde. Die EG Bern verzichtet auf eine Stellungnahme (Eingabe vom 26.4.2019); dasselbe tut die B.________ stillschweigend, womit sie auf eine weitere Teilnahme am Verfahren verzichtet (vgl. Verfügung des Ab­teilungs­präsidenten vom 28.5.2019).

Erwägungen:

1.

1.1 Das Verwaltungsgericht ist zur Beurteilung der Beschwerde als letzte kantonale Instanz gemäss Art. 74 Abs. 1 i.V.m. Art. 76 und 77 des Ge­setzes vom 23. Mai 1989 über die Verwaltungsrechtspflege (VRPG; BSG 155.21) zuständig. Die Beschwerdeführerin hat am vorinstanzlichen Ver­fahren teilgenommen, ist durch den angefochtenen Entscheid beson­ders berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung (Art. 79 Abs. 1 VRPG). Die Bestimmungen über Form und Frist sind eingehalten (Art. 81 Abs. 1 i.V.m. Art. 32 VRPG). Auf die Be­schwerde ist einzutreten.

1.2 Soweit die Beschwerdeführerin vor Verwaltungsgericht das Gesuch stellt, das Baubewilligungsverfahren sei zu sistieren, gilt Folgendes: Unge­achtet der vorliegenden Beschwerde ist das Baubewilligungsverfahren bbew 254/2017 nach wie vor beim RSA hängig. Für den (erstinstanzlichen) Ent­scheid über die Sistierung dieses Verfahrens ist das RSA als instru­ie­ren­de Behörde zuständig (Art. 38 VRPG). Dies hat bereits die Vor­instanz in E. 3b des angefochtenen Entscheids zutreffend erkannt und ist auf das Ge­such um Sistierung des Baubewilligungsverfahrens mangels Zuständigkeit zu Recht nicht eingetreten. Aus demselben Grund ist auch vor Ver­waltungs­gericht auf das erneute Sistierungsgesuch nicht einzu­treten. Ent­sprechendes gilt überdies für das Gesuch der Beschwerde­führerin, es sei ihr im Baubewilligungsverfahren eine angemessene Nach­frist zur Ein­reichung der einverlangten Unterlagen und Ergänzungen anzu­setzen (zur Zu­ständigkeit für den Entscheid über Fristerstreckungs­begehren Merkli/Aeschli­mann/Herzog, Kommentar zum bernischen VRPG, 1997, Art. 43 N. 6).

1.3 Prozessthema des vorliegenden Beschwerdeverfahrens ist die Frage, ob die Vorinstanz ein hinreichendes Interesse an der Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens der Baubewilligungspflicht richtiger­weise verneint und damit die Nichteintretensverfügung des RSA Bern-Mittelland vom 5. Februar 2019 zu Recht bestätigt hat. Die Beurteilung von Be­schwerden gegen Beschwerdeentscheide, die ein Nichteintreten der Verfügungs- oder Einsprachebehörde zum Gegenstand haben, fällt in die einzel­richterliche Zuständigkeit (Art. 57 Abs. 2 Bst. c des Gesetzes vom 11. Ju­ni 2009 über die Organisation der Gerichtsbehörden und der Staats­anwalt­schaft [GSOG; BSG 161.1]; BVR 2011 S. 498 [VGE 2010/495 vom 19.5.2011] nicht publ. E. 1.3; VGE 2019/35 vom 3.6.2019 E. 1.4; Beschluss der erweiterten Abteilungskonferenz vom 29.11.2010).

1.4 Das Verwaltungsgericht überprüft den angefochtenen Entscheid auf Rechts­verletzungen hin (Art. 80 Bst. a und b VRPG).

2.

2.1 Bestehen Zweifel über das Bewilligungserfordernis, so kann die Bau­herrschaft oder die Gemeinde darüber den Entscheid des Re­gie­rungsstatt­halteramtes einholen (Art. 48 Abs. 2 des Dekrets vom 22. März 1994 über das Baubewilligungsverfahren [Baubewilligungsdekret, BewD; BSG 725.1]; Zaugg/Ludwig, Kommentar zum bernischen BauG, Band I, 4. Aufl. 2013, Art. 1a N. 5; VGE 2015/76 vom 15.2.2016 E. 2.3). Im vor­liegenden Fall erscheint unzweifelhaft, dass für den Weiterbestand der Montage­halle eine Baubewilligung erforderlich ist: Zum einen ist die am 15. De­zember 2011 erteilte Baubewilligung aufgrund ihrer Befristung bis zum 31. Dezember 2017 unterdessen erloschen und der Weiterbestand der Montage­halle seit dem 1. Januar 2018 unbewilligt. Zum anderen steht auch in materieller Hinsicht ausser Frage, dass die Montagehalle der Bau­bewilligungs­pflicht untersteht. Es handelt sich bei ihr nämlich um eine künst­lich geschaffene und auf Dauer angelegte Baute, die in fester Be­ziehung zum Erdboden steht und geeignet ist, die Nutzungsordnung zu be­ein­flussen, indem sie zum Beispiel den Raum äusserlich erheblich ver­ändert, die Erschliessung belastet oder die Umwelt beeinträchtigt (Art. 1a Abs. 1 des Baugesetzes vom 9. Juni 1985 [BauG; BSG 721.0]). Selbst die Be­schwerdeführerin «stellt selbstverständlich nicht in Frage, dass es sich bei der Montagehalle in ihrer Ausgestaltung an sich um einen bau­bewilligungs­pflichtigen Tatbestand handelt» (Beschwerde S. 8). Folglich kann nicht ernsthaft von einem baubewilligungsfreien Vorhaben ge­spro­chen werden. Gestützt auf Art. 48 Abs. 2 BewD besteht daher kein An­spruch auf Erlass einer Feststellungsverfügung.

2.2 Die Beschwerdeführerin leitet das Feststellungsinteresse weiter aus der Besitzstands- bzw. Eigentumsgarantie ab, insbesondere unter Verweis auf Art. 3 BauG und Art. 26 der Bundesverfassung (BV; SR 101). Zur Be­gründung bringt sie vor, dass ihr der Rückbau der Montagehalle in Aussicht ge­stellt worden sei. Bisher getätigte Investitionen, «in der Montagehalle akkumuliertes Vermögen» und künftig erzielbare Gewinne würden mit einem Rückbau vernichtet. Das Interesse der Beschwerdeführerin am Erhalt der Montagehalle sei somit nicht nur wirtschaftlicher Natur, sondern zu­sätz­lich durch eine verfassungsrechtliche Norm geschützt, welcher Grund­rechts­rang zukomme (Beschwerde S. 9). – Die Beschwerdeführerin über­sieht, dass die Besitzstandsgarantie – die insbesondere aus der Eigen­tums­garantie abgeleitet wird (Zaugg/Ludwig, a.a.O., Art. 3 N. 1) – nicht von der Pflicht zur Durchführung eines Baubewilligungsverfahrens entbindet (VGE 2012/101 vom 2.4.2013 E. 3.2; Zaugg/Ludwig, a.a.O., Art. 3 N. 1c). Ein Anspruch auf Erlass einer Feststellungsverfügung zur Vermeidung eines Baubewilligungsverfahrens lässt sich aus ihr somit nicht herleiten. Viel­mehr verleiht die Besitzstandsgarantie bei gegebenen Voraus­setzungen (materielle) Ansprüche auf Erteilung einer Baubewilligung. Ob im Hinblick auf den Weiterbestand der Montagehalle solche Ansprüche be­stehen, ist nicht im vorliegenden Verfahren, sondern gegebenenfalls im Bau­bewilligungsverfahren zu beurteilen. Diesbezüglich erscheint allerdings frag­lich, ob die Berufung auf die Besitzstandsgarantie bei Bauten wie der hier interessierenden Montagehalle, deren Baubewilligung befristet ist, nicht schon zum vornherein ins Leere zielt. Denn der Sinn einer Befristung liegt im Wesentlichen gerade darin, dass die fragliche Angelegenheit am Ende der Frist neu überprüft wird und gegebenenfalls neuen Verhältnissen an­gepasst werden kann (vgl. BGE 119 Ib 397 E. 5c; VGE 2018/154 vom 18.7.2019 E. 7.3).

2.3 Die Beschwerdeführerin begründet das umstrittene Feststellungs­interesse schliesslich damit, dass sie die nachgeforderten Unterlagen und Nach­weise nicht beibringen müsste und einen erheblichen Mehraufwand ein­sparen könnte, wenn über die Baubewilligungspflicht in einer eigenen Ver­fügung vorab förmlich entschieden würde (Beschwerde S. 9 f.). – Nach dem bisher Gesagten bestehen keine Zweifel über die Baubewilligungs­pflicht für den Weiterbestand der Montagehalle. Vorbehältlich eines Rück­zugs des Baugesuchs wäre ein Baubewilligungsverfahren somit auch nach Er­lass einer Feststellungsverfügung durchzuführen. Insofern wird die Be­schwerde­führerin die nachgeforderten Unterlagen und Nachweise so oder anders beibringen müssen und vermag sie mit dem Verweis auf die Ver­fahrens­ökonomie keinen Anspruch auf vorgängige Feststellung der Be­willigungs­pflicht zu begründen.

2.4 Zusammengefasst besteht weder eine Rechtsunsicherheit in der Frage, ob für den Weiterbestand der Montagehalle ein Baubewilligungs­verfahren durchgeführt werden muss, noch kann durch den Erlass der an­begehrten Feststellungsverfügung ein unnötiger Mehraufwand eingespart werden. Ein hinreichendes Interesse an der vorgängigen Feststellung der Bau­bewilligungs­pflicht ist daher nicht ersicht­lich. Folglich ist das RSA Bern-Mittelland auf das Gesuch der Beschwer­de­führerin um Erlass einer Feststellungsverfügung zu Recht nicht einge­treten und hat die BVE kein Recht verletzt, indem sie die dagegen ge­richtete Be­schwerde abgewiesen hat.

3.

Die vorliegende Beschwerde ist somit unbegründet und abzuweisen. Bei diesem Ausgang hat die unterliegende Be­schwerde­führerin die Verfahrens­kosten zu tragen (Art. 108 Abs. 1 VRPG). Ersatz­fähige Parteikosten sind nicht entstanden (Art. 108 Abs. 3 i.V.m. Art. 104 VRPG).

Demnach entscheidet der Einzelrichter:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen.

2. Auf die Gesuche um Sistierung des beim Regierungsstatthalteramt Bern-Mittelland hängigen Baubewilligungsverfahrens bbew 254/2017 und um Einräumung einer Nachfrist zur Einreichung der einverlangten Unter­lagen und Ergänzungen im Baubewilligungsverfahren bbew 254/2017 wird nicht eingetreten.

3. Die Kosten des Verfahrens vor dem Verwaltungsgericht, bestimmt auf eine Pauschalgebühr von Fr. 1000.--, werden der Beschwerdeführerin auf­erlegt.

4. Es werden keine Parteikosten gesprochen.

5. Zu eröffnen:

-der Beschwerdeführerin

-der Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion des Kantons Bern

-der Einwohnergemeinde Bern

und mitzuteilen:

dem Regierungsstatthalteramt Bern-Mittelland

Der Einzelrichter:Der Gerichtsschreiber:

Rechtsmittelbelehrung

Gegen dieses Urteil kann innert 30 Tagen seit Eröffnung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gemäss Art. 39 ff., 82 ff. und 90 ff. des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bun­desgericht (BGG; SR 173.110) geführt werden.