Kanalisationsanschlussgebühr; Verjährung (Entscheide des Regierungsstatthalteramts Oberaargau vom 19. November 2018; VBV 15/2018, 16/2018 und 17/2018)

100.2018.460/462/463U

STE/ROS

Verwaltungsgericht des Kantons Bern

Verwaltungsrechtliche Abteilung

Urteil vom 20.Juni 2019

Verwaltungsrichter Häberli, Abteilungspräsident

Verwaltungsrichter Müller, Verwaltungsrichterin Steinmann

Gerichtsschreiber Tschumi

A.________ AG

handelnd durch die statutarischen Organe

vertreten durch Rechtsanwalt …

Beschwerdeführerin

gegen

Einwohnergemeinde Herzogenbuchsee

handelnd durch den Gemeinderat, Bernstrasse 2, Postfach 208, 3360 Herzogenbuchsee

Beschwerdegegnerin

und

Regierungsstatthalteramt Oberaargau

Schloss, Postfach 175, 3380 Wangen an der Aare

betreffend Kanalisationsanschlussgebühr; Verjährung (Entscheide des Regierungsstatthalteramts Oberaargau vom 19. November 2018; VBV 15/2018, 16/2018 und 17/2018)

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 20.06.2019, Nrn. 100.2018.460/462/ 463U, Seite 1

Sachverhalt:

A.

Die A.________ AG erstellte in den Jahren 2009-2011 ein Ein- sowie zwei Dreifamilienhäuser auf den drei aneinandergrenzenden Parzellen Herzogen­buchsee 1 Gbbl. Nrn. 1________, 2________ und 3________ (Bau­bewilligungen vom 1.10.2009, 14.5.2010 und 3.3.2011). Mit Ver­fügungen vom 29. Juni 2018 stellte die Einwohnergemeinde (EG) Herzogen­buchsee für den Ka­nali­sations­anschluss der drei Gebäude Ge­bühren von Fr. 12'924.--, Fr. 38'772 sowie Fr. 45'234.--, ausmachend ins­gesamt Fr. 96'930.--, in Rechnung.

B.

Gegen diese Verfügungen erhob die A.________ AG am 6. Juli 2018 Be­schwerde beim Regierungsstatthalteramt (RSA) Oberaargau. Mit drei gleich­lautenden Entscheiden vom 19. November 2018 wies der Re­gie­rungs­statthalter-Stellvertreter die Beschwerden ab.

C.

Am 21. Dezember 2018 hat die A.________ AG Verwaltungsgerichts-beschwerden erhoben. Sie beantragt, die Entscheide des RSA Oberaargau vom 19. November 2018 seien aufzuheben und es sei festzustellen, dass die mit Verfügungen vom 29. Juni 2018 geltend gemachten «Kanalisations­einkaufs­gebühren» verjährt seien.

Die EG Herzogenbuchsee hat mit Eingaben vom 24. Januar 2019 auf Be­schwerde­antworten verzichtet. Das RSA Oberaargau beantragt mit Ver­nehm­lassungen vom 28. Januar 2019, die Beschwerden seien abzuweisen.

Erwägungen:

1.

1.1 Das Verwaltungsgericht ist zur Beurteilung der Beschwerden als letzte kantonale Instanz ge­mäss Art. 74 Abs. 1 i.V.m. Art. 76 und 77 des Ge­setzes vom 23. Mai 1989 über die Verwaltungsrechtspflege (VRPG; BSG 155.21) zuständig. Die Beschwerdeführerin hat am vorinstanzlichen Ver­fahren teilgenommen, ist durch die angefochtenen Entscheide beson­ders berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung (Art. 79 Abs. 1 VRPG). Auf die im Übrigen form- und frist­gerecht eingereichten Beschwerden ist unter Vorbehalt der nachfolgenden Er­wägung einzutreten.

1.2 Neben der Aufhebung der vorinstanzlichen Entscheide beantragt die Beschwerdeführerin, es sei festzustellen, dass die strittigen Ka­na­li­sa­tions­anschlussgebühren verjährt seien. Werden die angefochtenen Ent­scheide antragsgemäss aufgehoben, ist den Anliegen der Be­schwerde­führerin vollständig Rechnung getragen; es besteht folglich kein darüber hin­aus­gehendes schutzwürdiges Feststellungsinteresse, weshalb auf die Be­schwerden insoweit nicht einzutreten ist (vgl. BVR 2016 S. 273 E. 2.2, 2014 S. 33 E. 1.4).

1.3 Da sich in allen drei Verfahren die gleichen Sach- und Rechtsfragen stellen, sind sie zu vereinigen (Art. 17 Abs. 1 VRPG).

1.4 Das Verwaltungsgericht überprüft die angefochtenen Entscheide auf Rechtsverletzungen hin (Art. 80 Bst. a und b VRPG).

2.

Es ist unbestritten, dass die Gemeinde für den Kanalisationsanschluss der drei Neubauten grundsätzlich Kanalisationsanschlussgebühren erheben kann und die Beschwerdeführerin bisher keine solchen bezahlt hat. Um­stritten ist demgegenüber, ob die Gemeinde die Gebühren im Rechnungs­zeit­punkt noch einfordern konnte oder ob diese ‒ wie die Beschwerde­führerin geltend macht ‒ bereits verjährt waren.

3.

3.1 Gemäss Art. 37 Abs. 3 des am 1. Januar 2017 in Kraft getretenen Ab­wasserentsorgungsreglements (AeRe) der EG Herzogenbuchsee vom 15. Ju­ni 2016 verjähren die Anschlussgebühren zehn Jahre nach Eintritt der Fälligkeit. Fällig werden sie gemäss Art. 36 Abs. 1 AeRe auf den Zeit­punkt des Kanalisationsanschlusses der Bauten und Anlagen. Das bis Ende 2016 geltende Abwasserreglement vom 28. September 1977 (AR 77) ent­hielt keine Verjährungsbestimmungen. Gemäss Art. 10 Abs. 1 des gleich­zeitig von der Gemeindeversammlung beschlossenen Gebührentarifs zum AR 77 wurde die Einkaufsgebühr für einen Neubau aber ebenfalls auf den Zeitpunkt des Kanalisationsanschlusses fällig. Dies entspricht der Vor­gabe von Art. 36 Abs. 1 der Kantonalen Gewässerschutzverordnung vom 24. März 1999 (KGV; BSG 821.1).

3.2 Der genaue Zeitpunkt, in dem die drei Neubauten an die Ka­na­li­sation angeschlossen wurden, ist nicht dokumentiert. Laut Angabe der Be­schwerde­führerin erfolgte der Anschluss jeweils kurz nach Bau­beginn: bei Par­zelle Nr. 3________ spätestens im Februar 2010, bei Parzelle Nr. 2________ spätes­tens im November 2010 und bei Parzelle Nr. 1________ spätestens am 8. Au­gust 2011. Die Gemeinde äusserte sich nur indirekt zum Anschluss­zeit­punkt, indem sie ausführte, die gemäss Projekt­änderungsplänen fälligen 24, 28 bzw. 8 Bewohnergleichwerte (BW) seien dem zum Zeitpunkt des Ka­nalisations­anschlusses rechtmässigen Grund­eigentümer in Rech­nung ge­stellt worden (Beschwerdeantworten vom 30.7.2018 in Vorakten RSA). Sie geht folglich auch davon aus, dass alle Neubauten spätestens im Juli 2011 an die Kanalisation angeschlossen waren, denn am 18. Juli 2011 ver­kaufte die Beschwerdeführerin die letzte Stockwerkeinheit Nr. 3________-3 (vgl. Aus­züge aus dem Grundstück-Informations­system des Kantons Bern [GRUDIS] betreffend die Parzellen).

3.3 Anschlussgebühren werden nach dem Gesagten mit dem Ka­na­li­sa­tions­anschluss fällig. Daraus folgt nicht zwingend, dass ab diesem Zeit­punkt auch die Verjährungsfrist läuft. Dies ist vielmehr erst der Fall, wenn die Forderung auch bestimmt ‒ d.h. bei Geldforderungen berechnet ‒ werden kann. Hier wurde die nach Art. 42 AeRe i.V.m. Art. 10 Abs. 1 Ge­bühren­tarif AR 77 für die Einkaufsgebühr massgebende Anzahl BW bereits in den Baubewilligungen festgelegt, was unbestritten ist. Die Höhe der ge­schuldeten Gebühren war folglich im Zeitpunkt des Kanalisations­anschlusses bestimmbar (anders, wenn auf Raumeinheiten gemäss später er­stelltem amtlichem Schatzungsprotokoll abgestellt wird; VGE 21769 vom 16.7.2004 E. 7.2). Die Verjährungsfrist hat somit spätestens im Juli 2011 zu laufen begonnen.

4.

4.1 Die Vorinstanz geht mit der Beschwerdeführerin davon aus, dass unter der Herrschaft des AR 77 eine fünfjährige Verjährungsfrist für An­schluss­gebühren galt und nicht, wie die Gemeinde zunächst geltend machte, die zehnjährige Frist gemäss Art. 127 des Schweizerischen Ob­li­ga­tionen­rechts (OR; SR 220). Dies berücksichtigt, dass das Institut der Ver­jährung im öffentlichen Recht als allgemei­ner Rechtsgrundsatz auch dann anerkannt ist, wenn eine ausdrückliche Be­stimmung darüber fehlt. So­fern der massgebende Erlass keine Vorschrift über Beginn und Dauer der Verjährung aufstellt, sind die gesetzlichen Fristenregelungen anderer Er­lasse für verwandte Ansprüche heranzuzie­hen. Dabei ist in erster Linie auf die Ordnung zurückzugreifen, die das öffentliche Recht für verwandte Fälle aufgestellt hat. Fehlen auch solche Vorschriften, ist die Verjährungs­frist nach allge­meinen Grundsätzen festzulegen. Für Anschlussgebühren ist nach der Praxis des Verwaltungsgerichts in einem solchen Fall auf die fünf­jäh­rige Verjährungsfrist des Steuerrechts abzustellen (BVR 2001 S. 341 E. 3a, 1993 S. 26 E. 3d; vgl. Art. 162 Abs. 1 des Steuergesetzes vom 21. Mai 2000 [StG; BSG 661.11]; BGE 140 II 384 E. 4.2, 126 II 49 E. 2a). Ob das kommunale Gebührenreglement vom 4. Dezember 1996 (GbR) ver­wandte Ansprüche regelt, kann offen bleiben, beträgt die Ver­jährungs­frist nach Art. 14 Abs. 1 GbR doch ebenfalls fünf Jahre. Andere Re­ge­lun­gen im Gemeinderecht von Herzogenbuchsee, die analog herangezogen werden könnten (wie z.B. das Wasserversorgungsreglement in VGE 23472 vom 5.5.2009 E. 4.2), sind keine ersichtlich. Zu Recht ist die Vorinstanz da­her davon ausgegangen, dass Kanalisationsanschlussgebühren unter dem AR 77 nach fünf Jahren verjährten. Die hier strittigen Gebührenforderungen sind somit spätestens Mitte 2016, d.h. vor Inkrafttreten des AeRe Anfang 2017, verjährt.

4.2 Die Vorinstanz hat erwogen, die Gebührenforderungen seien zwar unter altem Recht entstanden, gestützt auf die Übergangsbestimmung in Art. 42 AeRe gelte die neue zehnjährige Verjährungsfrist aber auch für solche Ansprüche. Demgegenüber vertritt die Beschwerdeführerin die Auf­fassung, unter altem Recht verjährte Forderungen könnten mit neuem Recht nicht «wiederhergestellt» werden. Art. 42 AeRe lautet wie folgt:

Vor Inkrafttreten dieses Reglements bereits fällige einmalige Gebühren werden nach bisherigem Recht (Bemessungsgrundlage und Ge­bühren­ansätze) erhoben. Im Übrigen gelten die gebühren­rechtlichen Be­stimmungen des vorliegenden Reglements ohne Ein­schränkungen.

4.3 Erlasse entfalten ihre Wirkun­gen grundsätzlich nur für Sachverhalte, die sich nach ihrem Inkrafttreten ereignet haben. Wenn neues Recht auf einen Sachverhalt angewendet wird, der sich abschliessend vor Inkraft­treten dieses Rechts verwirklicht hat, liegt eine echte Rückwirkung vor. Eine solche ist grundsätzlich unzulässig, denn sie führt dazu, dass ein Sach­verhalt im Nachhinein neuen Regeln unterstellt wird, wobei die von der Rückwirkung Betroffenen keine Möglichkeit hatten, sich auf die künftige Rechts­lage einzustellen, was der Rechtssicherheit, dem Gleichheitsgebot so­wie dem Vertrauensschutz widerspricht (Art. 8 f. der Bundesverfassung [BV; SR 101]). Soll ein Erlass ausnahmsweise dennoch rückwirkend Geltung haben, so muss die Rückwirkung im fraglichen Erlass ausdrücklich an­geordnet oder klar gewollt, durch triftige Gründe gerechtfertigt sowie zeit­lich mässig sein und darf keine stossenden Rechtsungleichheiten und keinen Eingriff in wohlerworbene Rechte bewirken (BVR 2011 S. 220 E. 5.2, 2008 S. 289 E. 6.2; Merkli/Aeschli­mann/Herzog, Kommentar zum ber­nischen VRPG, 1997, Art. 25 N. 7). Wird das neue Recht hingegen auf Sach­verhalte angewendet, die früher eingetreten sind, aber noch an­dauern, liegt eine unechte Rück­wirkung vor, die grundsätzlich zulässig ist, so­fern ihr nicht wohlerworbene Rechte bzw. der Grundsatz des Ver­trauensschutzes entgegenstehen (BVR 2013 S. 282 E. 2.7; zum Ganzen BGE 138 I 189 E. 3.4; Tschannen/Zimmerli/Müller, Allgemeines Ver­waltungs­recht, 4. Aufl. 2014, § 24 N. 23 ff.; Häfelin/Müller/Uhlmann, All­ge­meines Verwaltungsrecht, 7. Aufl. 2016, N. 268 ff.).

4.4 Bei der Verjährung handelt es sich um ein materiell-rechtliches Institut, das unmittelbar den Bestand der Forderung betrifft (BGE 144 II 427 E. 9.2.1, 126 II 1 E. 2a; BVR 2002 S. 481 E. 2b; VGE 2014/128 vom 9.10.2014 E. 3.1). Die Gebührenansprüche der Gemeinde für den Ka­na­li­sa­tions­anschluss der drei Neubauten sind unter altem Recht verjährt. Der Sach­verhalt hat sich abschliessend unter altem Recht abgespielt. Das Vor­gehen der Vorinstanz stellt folglich eine grundsätzlich unzulässige echte Rück­wirkung dar (vgl. Thomas Meier, Verjährung und Verwirkung öffent­lich-recht­licher Forderungen, 2013, S. 337). Soweit die Vorinstanz auf die Recht­sprechung des Bundesgerichts hinweist, trifft zwar zu, dass nach dieser eine neue Verjährungsfrist auch für Schuldverhältnisse massgebend er­klärt werden kann, die unter altem Recht entstanden und fällig geworden sind. Das gilt aber nur, soweit die Forderungen unter altem Recht nicht ver­jährt sind, d.h. soweit ein Verhältnis betroffen ist, das unter der Herr­schaft des alten Rechts entstanden ist und beim Inkrafttreten des neuen Rechts noch andauert. Diesfalls liegt eine (zulässige) unechte Rückwirkung vor (BGE 144 II 427 E. 9.2.1, 134 V 353 E. 3.2, 107 Ib 198 E. 7b/aa).

4.5 Zu prüfen bleibt, ob die echte Rückwirkung hier ausnahmsweise zu­lässig ist (zu den Voraussetzungen vorne E. 4.3). Der Reglements­wortlaut lässt eine entsprechende Auslegung zwar zu, ordnet eine rück­wirkende Geltung der zehnjährigen Verjährungsfrist aber nicht ausdrücklich an. In zeit­licher Hinsicht gilt nach der Rechtsprechung eine echte Rück­wirkung von bis zu einem Jahr als vertretbar, vorbehältlich besonderer Um­stände im Einzelfall (BGE 102 Ia 69 E. 3b; BVR 2011 S. 220 E. 5.4, 1995 S. 337 E. 3a; VGE 22911 vom 11.2.2008 E. 3.1). Die Anwendung der neuen zehn­jährigen Verjährungsfrist auf verjährte Gebühren würde bis zu fünf Jahre zu­rück­wirken. Für die Beschwerdeführerin betrüge die Rück­wirkung bei­nahe zwei Jahre (vorne E. 4.1). Auch sind keine triftigen Gründe für eine echte Rückwirkung ersichtlich. Fiskalische Interessen genügen nach der Recht­sprechung jedenfalls nicht, es sei denn, die öffentlichen Finanzen seien in Gefahr oder den betroffenen Privaten erwachse durch die Rück­wirkung nur ein sehr geringfügiger Nachteil. Das gleiche gilt für das An­liegen, eine rechtsgleiche Behandlung zu gewährleisten, weil jede Rechts­änderung, die eine strengere Regel einführt, zur Folge hat, dass jene günstiger behandelt werden, für die sich der abgabepflichtige Sach­verhalt vor dem Inkrafttreten der Änderung ereignet hat (BGE 119 Ia 254 E. 3b, 102 Ia 69 E. 3c; BVR 1995 S. 337 E. 3b). Soweit die Gemeinde die Regelung rückwirkend anwenden will, um die «Abarbeitung von hängigen Dossiers» zu erleichtern (Verfügungen vom 29. Juni 2018), liegt darin eben­falls kein triftiger Grund. Die Voraussetzungen für eine echte Rück­wirkung sind somit nicht erfüllt. Die neue Verjährungsfrist von zehn Jahren ist nicht auf Kanalisationsanschlussgebühren anwendbar, die unter der Herr­schaft des AR 77 verjährt sind.

5.

5.1 Die Beschwerden erweisen sich als begründet und sind gut­zuheissen, soweit auf sie einzutreten ist. Die Entscheide des RSA Ober­aargau vom 19. November 2018 sind aufzuheben.

5.2 Bei ver­einigten Verfahren sind die Kosten so zu verlegen, wie wenn die verschie­denen Eingaben getrennt behandelt worden wären (Merkli/Aeschli­mann/Herzog, a.a.O., Art. 17 N. 4 und Art. 106 N. 3). Verrin­gert sich durch die gemeinsame Behandlung wie hier der Bearbeitungs­aufwand, so ist diesem Umstand bei der Festsetzung der Verfahrenskosten Rechnung zu tragen (Art. 103 Abs. 2 VRPG; Merkli/Aeschlimann/Herzog, a.a.O., Art. 103 N. 4). Die unterliegende Gemeinde hat die Verfahrens­kosten für die Verfahren vor dem Regierungsstatthalteramt und vor dem Verwaltungs­gericht zu tragen, da sie in ihren Vermögensinteres­sen be­troffen ist (Art. 108 Abs. 2 Satz 2 VRPG). Sie hat zwar keine förmlichen Anträge ge­stellt, ist indes als notwendige Partei am Verfahren beteiligt (BVR 2012 S. 424 E. 5.4). Das teilweise Nichteintreten rechtfertigt keine Kosten­ausscheidung. Ausserdem hat die Gemeinde im Verfahren vor dem Ver­waltungs­gericht der an­waltlich vertretenen Beschwerdeführerin die Partei­kosten zu ersetzen (Art. 108 Abs. 3 i.V.m. Art. 104 Abs. 1 VRPG). Da die Be­schwerdeführerin mehrwertsteuerpflichtig ist (vgl. Unternehmens-Identifikations­nummer-Register, ein­sehbar unter: <www.uid.admin.ch>), ist bei der Festlegung ihres Parteikostenersatzes die Mehrwertsteuer nicht zu be­rück­sichtigen (BVR 2015 S. 541 E. 8.2, 2014 S. 484 E. 6).

Demnach entscheidet das Verwaltungsgericht:

1. Die Verfahren 100.2018.460, 100.2018.462 und 100.2018.463 werden ver­einigt.

2. Die Beschwerden werden gutgeheissen, soweit auf sie eingetreten wird. Die Entscheide des Regierungsstatthalteramts Oberaargau vom 19. No­vem­ber 2018 werden aufgehoben.

3. Die Kosten der Verfahren vor dem Verwaltungsgericht, bestimmt auf eine Pauschalgebühr von Fr. 6'000.--, werden der Beschwerdegegnerin auf­erlegt.

4. Die Kosten der Verfahren vor dem Regierungsstatthalteramt Ober­aargau von insgesamt Fr. 600.-- werden der Beschwerdegegnerin auf­erlegt.

5. Die Beschwerdegegnerin hat der Beschwerdeführerin für die Verfahren vor dem Verwaltungsgericht die Parteikosten, bestimmt auf Fr. 3'668.50 (inkl. Auslagen), zu ersetzen.

6. Zu eröffnen:

• der Beschwerdeführerin

• der Beschwerdegegnerin

• dem Regierungsstatthalteramt Oberaargau

Der Abteilungspräsident:Der Gerichtsschreiber:

Rechtsmittelbelehrung

Gegen dieses Urteil kann innert 30 Tagen seit Eröffnung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gemäss Art. 39 ff., 82 ff. und 90 ff. des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bun­desgericht (BGG; SR 173.110) geführt werden.