betreffend Aufhebung des Katzenhalteverbots (Entscheid der Volkswirtschaftsdirektion des Kantons Bern vom; 29. Oktober 2018; L2018-014)

100.2018.417U

KEP/WEB/ROS

Verwaltungsgericht des Kantons Bern

Verwaltungsrechtliche Abteilung

Urteil vom 10.Oktober 2019

Verwaltungsrichter Häberli, Abteilungspräsident

Verwaltungsrichterin Arn De Rosa, Verwaltungsrichter Keller

Gerichtsschreiberin Ringgenberg

A.________

Beschwerdeführer

gegen

Volkswirtschaftsdirektion des Kantons Bern

Rechtsabteilung, Münsterplatz 3a, Postfach, 3000 Bern 8

betreffend Aufhebung des teilweisen Katzenhalteverbots (Entscheid der Volks­wirtschaftsdirektion des Kantons Bern vom 29. Oktober 2018; L2018-014)

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 10.10.2019, Nr. 100.2018.417U, Seite 1

Sachverhalt:

A.

Am 3. November 2014 verfügte der Veterinärdienst (VeD) des Amtes für Land­wirtschaft und Natur des Kantons Bern (LANAT) gegenüber A.________ die definitive Beschlagnahmung von 40 Katzen und deren Frei­gabe zur Neuplatzierung sowie ein unbefristetes Katzenhalteverbot. Im Lauf des Jahres 2015 wurden bei A.________ weitere Tiere beschlag­nahmt. Am 22. September 2015 hob der VeD das Katzenhalteverbot inso­weit auf, als er A.________ fortan erlaubte, unter bestimmten Auflagen vier kastrierte Kater bis zu deren Ableben zu halten. Nachdem A.________ am 15. November 2017 um Aufhebung des teilweisen Katzen­halte­verbots ersucht hatte, verfügte der VeD am 5. April 2018 Folgendes:

«1. Das Gesuch des A.________ wird insofern teilweise gut­geheissen, als er in Abänderung von Ziffer III. der Verfügung vom 22. Sep­tember 2015 zusätzlich zu den bereits erlaubten vier Katern zwei kastrierte Katzen halten darf. Soweit weitergehend wird das Ge­such abgewiesen.

2. Die zwei zusätzlichen Katzen dürfen unter den folgenden Auflagen ge­halten werden:

a.Die Katzen müssen permanent freien Zugang nach draussen haben.

b.Die Grösse, Einrichtung und Hygiene der Haltungsräumlichkeiten und Einrichtungen muss jederzeit den Bedürfnissen der Tiere entsprechen.

c.Das Klima der Haltungsräumlichkeiten muss durch ausreichende Lüftung den Bedürfnissen der Katzen angepasst sein.

d.Die Tiere müssen jährlich tierärztlich untersucht und der ent­sprechende Tierarztbericht beim VeD eingereicht werden. Frist: 1. Februar 2019.

3. Die Anordnungen unter Ziffer 1 erfolgen unter Androhung der Er­satz­vornahme oder der Beschlagnahmung der Tiere (Art. 24 TSchG).

4. Für die Verrichtungen im Zusammenhang mit dieser Verfügung wird eine Gebühr von Fr. 180.00 zu Lasten von A.________ erhoben. Die Rechnungsstellung erfolgt mit separater Post.

5. Widerhandlungen gegen diese Verfügung können gestützt auf Art. 28 TSchG mit Busse bestraft werden.»

B.

Gegen die Verfügung vom 5. April 2018 führte A.________ am 23. April 2018 Beschwerde bei der Volkswirtschaftsdirektion des Kantons Bern (VOL). Diese wies das Rechtsmittel mit Entscheid vom 29. Oktober 2018 ab, soweit sie darauf eintrat.

C.

Dagegen hat A.________ am 27. November 2018 Verwaltungsgerichts­beschwerde erhoben mit den folgenden Rechtsbegehren:

«1. Der am 29. Oktober 2018 von der Volkswirtschaftsdirektion des Kan­tons Bern erlassene Beschwerdeentscheid sei wegen seiner un­richtigen und unvollständigen Feststellung des rechtserheblichen Sach­verhalts und wegen seiner Rechtsverletzung von Bundesrecht und kantonalen verfassungsmässigen Rechten aufzuheben.

2. Das am 15. November 2017 gestellte Wiedererwägungsgesuch, welches den einzigen Parteiantrag auf die vollständige Aufhebung des dem Tierhalter wegen Unfähigkeit auferlegten teilweisen Katzen­halteverbots beinhaltet, dessen Aufrechterhaltung eine un­billige Härte darstellt, sei gutzuheissen.

3. Als Beweis für das Vorhandensein der behaupteten Tatsachen seien sämtliche rechtserhebliche Urkunden, Amtsberichte und Aus­künfte der Parteien oder Dritter der Verfahrensakten abzunehmen (Art. 19 Abs. 1 Bst. a, b und c VRPG).

4. Dem Beschwerdeführer sei Einsicht in die Verfahrensakten, nament­lich in die Fotodokumentationen und die Protokolle über die tat­sächlichen Lebensumstände des Beschwerdeführers (E. II/2b/bb, pag. 13), zu gewähren (Art. 23 Abs. 1 VRPG und Art. 26 Abs. 2 KV).

5. Als taugliches Beweismittel dafür, dass der Beschwerdeführer zur Ge­währleistung der Verantwortung für eine nachhaltig tierschutz­konforme Katzenhaltung, wie sie in den Bestimmungen Art. 6 Abs. 1-3 TSchG i.V.m. Art. 3 ff. TSchV und Anhang Tabelle 11 vom Tier­halter verlangt wird, in der Lage ist, sei das Kontrollprotokoll des Augen­scheins vom 15. November 2016 und vom 17. Oktober 2017 ab­zunehmen (Art. 19 Abs. 1 Bst. f VRPG i.V.m. Art. 152 Abs. 1 und Art. 181 Abs. 1 und Art. 182 ZPO).»

Mit Eingabe vom 5. Dezember 2018 hat A.________ zudem um unent­gelt­liche Rechtspflege ersucht.

Die VOL beantragt mit Vernehmlassung vom 20. Dezember 2018 die Ab­weisung der Beschwerde.

Am 28. Dezember 2018 und 7. Januar 2019 hat A.________ weitere Unter­lagen zu den Akten gereicht. Die VOL hat sich dazu nicht vernehmen lassen.

Mit Verfügung vom 16. August 2019 hat der Instruktionsrichter A.________ angeboten, am Verwaltungsgericht Akten und Vorakten des Ver­fahrens einzusehen.

Erwägungen:

1.

1.1 Das Verwaltungsgericht ist zur Beurteilung der Beschwerde als letzte kantonale Instanz gemäss Art. 74 Abs. 1 i.V.m. Art. 76 und 77 des Ge­setzes vom 23. Mai 1989 über die Verwaltungsrechtspflege (VRPG; BSG 155.21) zuständig. Der Beschwerdeführer hat am vorinstanzlichen Ver­fahren teilgenommen, ist durch den angefochtenen Entscheid beson­ders berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung (Art. 79 Abs. 1 VRPG).

1.2 Der Streitgegenstand bezeichnet im Beschwerdeverfahren den Um­fang, in dem das mit der angefochtenen Verfügung geregelte Rechts­verhältnis umstritten ist. Grundlage für die Bestimmung des Streitgegen­stands bilden einerseits der angefochtene Entscheid (Anfechtungsobjekt) und andererseits die Anträge der beschwerdeführenden Partei (BVR 2017 S. 514 E. 1.2, 2016 S. 5 [VGE 2014/37 vom 3.9.2015] nicht publ. E. 1.3; Merkli/Aeschlimann/Herzog, Kommentar zum bernischen VRPG, 1997, Art. 25 N. 14 und Art. 72 N. 6 f.). – Der Beschwerdeführer fordert vor Ver­waltungs­gericht, der angefochtene Entscheid und das teilweise Katzen­halte­verbot seien aufzuheben (vorne Bst. C). Aus der Begründung der Be­schwer­de geht hervor, dass er indes nicht gegen den teilweisen Nicht­ein­tretens­entscheid der Vorinstanz opponiert. Diese ist auf seine Be­schwerde nur eingetreten, soweit sich diese auf Ziff. 1 und 2 der Verfügung des VeD vom 5. April 2018 bezog (angefochtener Entscheid E. 1c/bb). Der Be­schwer­de­führer verlangt somit die teilweise Aufhebung des vorinstanz­lichen Entscheids; der darin enthaltene Nichteintretensentscheid bildet nicht Streitgegenstand. Die Bestimmungen über Form und Frist sind einge­halten (Art. 81 Abs. 1 i.V.m. Art. 32 VRPG). Auf die Beschwerde ist einzu­treten.

1.3 Das Verwaltungsgericht überprüft den angefochtenen Entscheid auf Rechts­verletzungen hin (Art. 80 Bst. a und b VRPG). Es auferlegt sich da­bei insoweit Zurückhaltung, als für die Beurteilung besondere Sach- oder Fach­kenntnisse erforderlich sind, über die es nicht gleichermassen verfügt wie die Verwaltungsbehörden mit ihren Fachleuten und -stellen (BVR 2016 S. 507 E. 1.4, 2014 S. 451 E. 1.3; Merkli/Aeschlimann/Herzog, a.a.O., Art. 80 N. 3 und 9).

2.

2.1 Gemäss Art. 4 des Tierschutzgesetzes vom 16. Dezember 2005 (TSchG; SR 455) hat, wer mit Tieren umgeht, ihren Bedürfnissen in best­mög­licher Weise Rechnung zu tragen und, soweit es der Verwendungs­zweck zulässt, für ihr Wohlergehen zu sorgen (Abs. 1). Niemand darf unge­recht­fertigt einem Tier Schmerzen, Leiden oder Schäden zufügen, es in Angst versetzen oder in anderer Weise seine Würde missachten. Das Miss­handeln, Vernachlässigen oder unnötige Überanstrengen von Tieren ist verboten (Abs. 2). Wer Tiere hält oder betreut, muss sie angemessen nähren, pflegen, ihnen die für ihr Wohlergehen notwendige Beschäftigung und Bewegungsfreiheit sowie soweit nötig Unterkunft gewähren (Art. 6 Abs. 1 TSchG). Wird festgestellt, dass Tiere vernachlässigt oder unter völlig ungeeigneten Bedingungen gehalten werden, so schreitet die zu­ständige Behörde unverzüglich ein. Sie kann die Tiere vorsorglich be­schlag­nahmen und auf Kosten der Halterin oder des Halters an einem ge­eigneten Ort unterbringen; wenn nötig lässt sie die Tiere verkaufen oder töten. Sie kann dafür die Hilfe der Polizeiorgane in Anspruch nehmen (Art. 24 Abs. 1 TSchG). Gemäss Art. 23 Abs. 1 TSchG kann die zuständige Be­hörde das Halten oder die Zucht von Tieren, den Handel oder die be­rufs­mässige Beschäftigung mit Tieren auf bestimmte oder unbestimmte Zeit den Personen verbieten, die wegen wiederholter oder schwerer Zu­wider­handlung gegen Vorschriften dieses Gesetzes und seiner Aus­führungs­erlasse oder gegen Verfügungen bestraft worden sind (Bst. a) oder die aus anderen Gründen unfähig sind, Tiere zu halten oder zu züchten (Bst. b).

2.2 Am 22. September 2015 verfügte der VeD gegenüber dem Be­schwer­deführer unter anderem ein teilweises Katzenhalteverbot. Der Be­schwer­deführer bestreitet nicht, vor Erlass dieser Verfügung mit der Katzen­haltung überfordert gewesen zu sein. Er macht aber geltend, seit­dem halte er die Katzen tierschutzkonform. Dies würden die Kontroll­protokolle des VeD vom 15. November 2016 und 17. Oktober 2017 sowie tier­ärztliche Bescheinigungen bestätigen. Da er sich bewährt habe, bestehe kein öffentliches Interesse mehr an der Aufrechterhaltung des teilweisen Katzen­halteverbots. Dieses sei nicht mehr verhältnismässig und verstosse gegen das Recht auf persönliche Freiheit und den Schutz der Privatsphäre (Be­schwerde S. 4 ff.; Eingabe vom 7.1.2019, act. 9).

2.3 Das am 22. September 2015 angeordnete teilweise Katzenhalte­verbot bezieht sich nicht auf einen abgeschlossenen Sachverhalt, sondern regelt das Rechtsverhältnis mit Wirkung in die Zukunft. Es liegt somit eine Dauer­verfügung vor. Anders als der Beschwerdeführer meint, muss diese nicht befristet sein (Beschwerde S. 4; vgl. BVR 2017 S. 540 E. 7.2.2). Die Ab­änderung bzw. das Ersetzen einer Dauerverfügung wird als «An­passung» bezeichnet (BVR 2017 S. 540 E. 4.2, 2015 S. 504 E. 4.2, 2014 S. 360 E. 2.3; Merkli/Aeschlimann/Herzog, a.a.O., Art. 49 N. 26 und Art. 56 N. 3). Unter welchen Voraussetzungen eine solche möglich ist, bestimmt sich nach den einschlägigen Spezialerlassen; fehlen besondere Vor­schriften, ist nach den von Lehre und Rechtsprechung in diesem Zu­sammen­hang entwickelten Grundsätzen auszugehen. Danach ist in einem ersten Schritt zu prüfen, ob Rückkommensgründe bestehen. Dies ist zu be­jahen, wenn seit dem Verfügungszeitpunkt eine wesentliche Änderung der tat­sächlichen oder rechtlichen Verhältnisse eingetreten ist, sodass die Ver­fügung der aktuellen Rechts- und Sachlage nicht mehr entspricht und damit nach­träglich fehlerhaft geworden ist. Die Beweislast für das Vorliegen aus­reichender Rückkommensgründe trägt grundsätzlich die Person, welche um Anpassung ersucht, hier also der Beschwerdeführer. Sofern aus­reichende Rückkommensgründe vorliegen, hat in einem zweiten Schritt eine Interessenabwägung zu erfolgen. Je nach Ausgang der Interessen­abwägung erweist sich die Anpassung als zulässig (BVR 2017 S. 540 E. 4.3, 2015 S. 504 E. 4.2, 2014 S. 360 E. 4.3, 2002 S. 464 E. 2c; VGE 2018/7 vom 19.7.2018 E. 3.2; Merkli/Aeschlimann/Herzog, a.a.O., Art. 56 N. 20).

2.4 Die VOL hat erwogen, der Beschwerdeführer stelle spätestens seit 2016 eine tierschutzkonforme Haltung von vier adulten kastrierten Katern sicher. Die Tiere könnten sich jederzeit ins Freie begeben. Zudem wohne der Beschwerdeführer nun in einer 4,5-Zimmer-Wohnung und biete den Katzen ausreichend Futter-, Rückzugs-, Versäuberungs- und Pflege­möglich­keiten. Wie bereits der VeD erachte sie die Veränderung der Umstände als genügend erheblich, um eine Anpassung des teilweisen Katzen­halte­verbots zu prüfen. Wegen der schwerwiegenden Mängel in der Ver­gangen­heit sei jedoch nicht davon auszugehen, dass der Beschwerde­führer ohne weiteres dazu fähig wäre, unbeschränkt viele Katzen ge­setzes­konform zu halten. Das teilweise Katzenhalteverbot sei deshalb ge­stützt auf die Tierschutzgesetzgebung weiterhin gerechtfertigt. Das Verbot sei denn auch geeignet und erforderlich, um eine tierschutzkonforme Katzen­haltung durch den Beschwerdeführer zu gewährleisten. Allerdings teile sie die Beurteilung des VeD, wonach der Beschwerdeführer auch bei einer gering­fügigen Erhöhung des Katzenbestands von vier auf sechs Tiere diese voraussichtlich tierschutzkonform halten könne. Die angeordnete Mass­nahme wahre zudem eine angemessene Zweck-Mittel-Relation und sei daher insgesamt verhältnismässig (angefochtener Entscheid E. 2c/bb ff.).

3.

3.1 Mangels spezialgesetzlicher Regelung ist zunächst zu prüfen, ob sich die rechtlichen oder tatsächlichen Verhältnisse seit Erlass des teil­weisen Katzenhalteverbots vom 22. September 2015 wesentlich geändert haben. Der Beschwerdeführer muss dazu nachweisen, dass sich die Um­stände, die zum Verbot geführt haben, nachhaltig verbessert haben und er nun fähig ist, mehr als vier kastrierte Kater zu halten (vgl. Goetschel/Ferrari, GAL Tierleitfaden 1.1 für Schweizer Vollzugsbehörden, 2018, S. 36).

3.2 Aus den Akten ergibt sich folgender Sachverhalt:

3.2.1 Am 25. September 2014 kontrollierte der VeD die Katzenhaltung des Beschwerdeführers und stellte dabei schwerwiegende tierschutz­relevante Mängel fest. Er beanstandete eine massive Verunreinigung der Haltungs­bereiche mit Exkrementen, die mit Ammoniak geschwängerte Luft, den mangelhaften Nährzustand eines Teils der Tiere und deren un­kontrollierte Vermehrung (über 40 Tiere). Zudem zeigte der Beschwerde­führer keine Einsicht. Aus diesen Gründen entschied sich der VeD, die Tiere provisorisch zu beschlagnahmen. Da die Katzen schlecht sozialisiert waren, konnten lediglich 40 Tiere eingefangen werden. Am 3. November 2014 verfügte der VeD die definitive Beschlagnahmung der Katzen und deren Freigabe zur Neuplatzierung. Zudem belegte er den Beschwerde­führer mit einem unbefristeten Katzenhalteverbot. Weiter ordnete der VeD an, dass die Katzen, die sich noch am Wohnort und in der Obhut des Be­schwer­deführers befanden, bis Eintritt der Rechtskraft der Verfügung neu platziert werden müssten (Verfügung vom 22.9.2015, act. 6A2 Beilage 1, S. 1; VGE 2014/341 vom 20.1.2015 Bst. A und E. 2.5).

3.2.2 Aufgrund von Meldungen, wonach der Beschwerdeführer wieder zahl­reiche Katzen unter ungeeigneten Bedingungen halte, erfolgte am 7. April 2015 eine Nachkontrolle. Dabei stellte der VeD fest, dass die Hygiene verbessert worden war, aber noch nicht den Tierschutzvorschriften ent­sprach. Es roch weiterhin nach Ammoniak, wenn auch weniger pe­ne­trant als bei der letzten Kontrolle. Am Boden der Laube und des Ein­gangs­bereichs fanden sich einzelne Kotkegel. Im Schlaf- und Wohnbereich war der Boden ebenfalls stellenweise mit Kot verunreinigt, insbesondere in den Ecken und hinter Möbeln. Die Kotkisten waren mit ausreichend Katzen­streu ver­sehen, jedoch mit Urin und Kot verschmutzt. Der Be­schwerdeführer hielt neben zwölf adulten Katzen (vier männlichen und acht weiblichen Tieren) zu­dem acht Jungtiere. Letztere beschlagnahmte der VeD umgehend. Da die Verfügung vom 3. November 2014 noch nicht in Rechtskraft erwachsen war und der Beschwerdeführer die Haltungs­bedingungen verbessert hatte (neue Kotkisten bereitgestellt und mit mehr sauberer Einstreu gefüllt, Haltungs­räume teilweise gereinigt), beliess der VeD die zwölf adulten Katzen in der Obhut des Beschwerdeführers. Am 16. April 2015 ordnete der VeD die vorsorgliche Beschlagnahmung der acht Jungtiere an (Ver­fügung vom 22.9.2015, act. 6A2 Beilage 1, S. 1 f.; VGE 2015/291 vom 16.12.2015 Bst. B).

3.2.3 Eine tierärztliche Untersuchung der acht Jungtiere ergab, dass alle unter Bandwurmbefall litten und zudem drei einen leichtgradigen Augen­ausfluss aufwiesen, was auf eine Augenentzündung hindeutete. Daher ver­fügte der VeD am 7. Mai 2015 die definitive Beschlagnahmung und Neu­platzierung der acht Jungtiere. Weiter ordnete er eine tierärztliche Unter­suchung der zwölf adulten Katzen sowie deren Kastration bzw. hormonelle Still­legung an. Zudem verpflichtete er den Beschwerdeführer, dem VeD eine Bestätigung der getroffenen Massnahmen zuzustellen. Da der Be­schwer­de­führer dies unterlassen hatte, führte der VeD am 30. Juni 2015 eine weitere Nachkontrolle durch. Dabei stellte er fest, dass sich der Katzen­bestand erneut erhöht hatte. Nebst den zwölf adulten Katzen hielt der Beschwerdeführer wieder fünf Jungtiere. Die Kotkisten waren mit Kot und Urin verschmutzt und zum Teil fehlte die Einstreu. Es roch nach den Ex­kre­menten der Tiere, insbesondere im Haltungsbereich der Kater war die Luft durch Ammoniak belastet. Der Boden in den Haltungsbereichen war stellen­weise mit Urin beschmutzt. Die acht weiblichen Tiere hatten keinen Aus­lauf, gemäss Angaben des Beschwerdeführers durften die vier männ­lichen Tiere bei schönem Wetter ins Freie. Um zu verhindern, dass sich die Katzen weiter vermehrten, und um ihnen umgehend eine geeignete Be­treu­ung zu bieten, beschlagnahmte der VeD die acht adulten weiblichen Katzen vorsorglich und die fünf Jungtiere vorsorglich und später definitiv. Da die vier Kater Zugang ins Freie hatten, wurden sie dem Beschwerde­führer belassen. Wie vereinbart liess er sie kastrieren (Verfügung vom 22.9.2015, act. 6A2 Beilage 1, S. 2 ff.; VGE 2015/280 vom 11.1.2016 Bst. A, 2015/188 vom 22.3.2016 Bst. A).

3.2.4 Am 22. September 2015 ordnete der VeD die definitive Beschlag­nahmung der acht adulten weiblichen Katzen und deren Freigabe zur Neu­platzierung an. Zudem hob er das gegenüber dem Beschwerdeführer am 3. No­vember 2014 verfügte Katzenhalteverbot insoweit auf, als er ihm fort­an erlaubte, vier kastrierte Kater bis zu deren Ableben zu halten. Als Auf­lage verfügte der VeD, dass die Katzen permanent freien Zugang nach draussen haben müssen, dass die Grösse, Einrichtung und Hygiene der Haltungs­räumlichkeiten und Einrichtungen jederzeit den Bedürfnissen der Tiere zu entsprechen haben, dass das Klima der Haltungsräumlichkeiten durch ausreichende Lüftung den Bedürfnissen der Katzen angepasst sein soll sowie dass die Tiere jährlich tierärztlich untersucht werden müssen und der entsprechende Bericht beim VeD einzureichen sei (Verfügung vom 22.9.2015, act. 6A2 Beilage 1, S. 11 f.).

3.2.5 Am 18. Dezember 2015 führte der VeD eine Nachkontrolle der Katzen­haltung des Beschwerdeführers durch. Dabei bemängelte er die Sauber­keit einer Kotkiste, stellte aber fest, dass keine weiblichen Katzen oder Jungtiere zugegen waren. Die gesichteten Tiere seien sehr scheu, wiesen aber soweit überhaupt feststellbar einen guten Nähr- und Pflege­zustand auf. Zum geplanten weiteren Vorgehen hielt der VeD fest, dass ab März 2016 eine weitere Nachkontrolle erfolge (Kontrollprotokoll und Fotos vom 18.12.2015, act. 6A2 Beilage 2). Diese Kontrolle fand am 15. No­vem­ber 2016 statt und führte zu keinen Beanstandungen. Vielmehr hielt der VeD fest, die Wohnung sei sauber und artgerecht eingerichtet. Es seien diverse Kratzbäume und Rückzugsmöglichkeiten sowie saubere Futter- und Wassergeschirre vorhanden. Die zwei anwesenden Katzen seien scheu, wiesen soweit ersichtlich aber einen guten Nähr- und Pflege­zustand auf. Die Tiere könnten ins Freie gehen, vor allem nachts. Der VeD er­achtete daher keine weiteren Schritte als notwendig (Kontrollprotokoll und Fotos vom 15.11.2016, act. 6A2 Beilage 4). Am 22. August 2017 wurde dem VeD gemeldet, dass der Beschwerdeführer zwar umgezogen sei, sich in den Nebenräumen und der Garage der alten Wohnung aber noch viel Material befinde. Beim Aufräumen seien zwei Kisten mit je einer toten Katze gefunden worden. In der neuen Wohnung des Beschwerde­führers stinke es zudem widerlich nach Katzenurin (E-Mail vom 22.8.2017 mit Fotos, act. 6A2 Beilage 5). Daraufhin führte der VeD am 17. Oktober 2017 eine weitere Nachkontrolle durch. Dabei hielt er fest, dass drei von vier Katern gesichtet worden seien. Diese wiesen einen guten Nähr- und Pflege­zustand auf. Die Einrichtung sei sauber und artgerecht. Drei Katzen gingen ins Freie, eine sei sehr scheu und gehe nur auf den Balkon (Kon­troll­protokoll und Fotos vom 17.10.2017, act. 6A2 Beilage 7). Nach je einem Hausbesuch am 7. November 2017 und 21. Dezember 2018 be­schei­nigte ein Tierarzt dem Beschwerdeführer, dass sich die vier Katzen in einem guten Allgemeinzustand befänden, gut genährt und klinisch gesund seien (act. 6A2 Beilage 8; act. 9A).

3.3 Die Vorinstanz ist davon ausgegangen, dass der Beschwerdeführer spätestens seit November 2016 eine tierschutzkonforme Haltung von vier kastrierten Katern sicherstellt. Aus den Akten erhellt indes nicht, was es mit den im August 2017 aufgefundenen toten Katzen und dem gemeldeten kritischen hygienischen Zustand der Wohnung des Beschwerdeführers auf sich hatte. Der VeD stellte bei einer Nachkontrolle jedenfalls fest, dass der Haltungs­bereich sauber und artgerecht eingerichtet war, die Tiere gut ge­nährt und gepflegt waren und ins Freie konnten (E. 3.2.5 hiervor). Dieser Zu­stand ist allerdings im Wesentlichen auf die geringere Anzahl Tiere und die Zusammensetzung der Gruppe (kastrierte Kater) zurückzuführen und dem­nach eine direkte Folge der Verfügung vom 22. September 2015. Mit anderen Worten wurde die Tierhaltung den Möglichkeiten des Beschwer­de­führers angepasst, was sich offensichtlich bewährt hat (ähnlich VGer ZH VB.2002.00233 vom 5.12.2002 E. 3c). Zwar bringt der Beschwerdeführer vor, keinen Antrag zur Erhöhung des Katzenbestands gestellt zu haben und erst später entscheiden zu wollen, ob er zusätzliche Katzen aufnehme (Be­schwerde S. 7 und 14). Gemäss eigenen Angaben betreibt er aber weiter­hin das «seit Januar 2013 aufgebaute und für die Zeit bis 2019 kon­zipierte Projekt zur Katzenpsychologie ‹Die Kunst des Katzen­flüsterns›», zu dem adulte männliche und weibliche Katzen gehören. Ge­genüber dem VeD äusserte er sich dahingehend, dass es deshalb wünschenswert wäre, den Katzen­bestand um zwei weibliche Tiere zu er­weitern (Beschwerde S. 8; Schreiben vom 9.12.2017, act. 6A2 Beilage 10, S. 2). Bei einer Gut­heissung der Beschwerde wäre es ihm fortan wieder erlaubt, eine un­be­schränkte Anzahl unkastrierter weiblicher und männlicher Tiere zu halten. Bis zum Einschreiten des VeD kam es zu hochgradig tier­schutzrelevanten Mängeln: Der Haltungsbereich war massiv mit Exkrementen verunreinigt, es roch stark nach Ammoniak, die Tiere waren teilweise krank und/oder in einem mangelhaften Nährzustand und ver­mehrten sich unkontrolliert; teil­weise hielt der Beschwerdeführer über 40 Tiere (vorne E. 3.2.1 ff.). Der Be­schwer­de­führer wurde vom Obergericht des Kantons Bern denn auch schuldig erklärt der Tierquälerei, mehrfach vorsätzlich begangen in der Zeit vom 18. Juli 2014 bis 25. September 2014 (Urteil SK 15 335 vom 5.8.2016), und der Widerhandlungen gegen das Tierschutzgesetz, mehr­fach begangen bzw. festgestellt am 7. April 2015 und am 30. Juni 2015 (Urteil SK 17 38 vom 27.9.2017). Es ist weder er­sichtlich noch dargetan, dass sich der Beschwerdeführer in der Zwischen­zeit zusätzliches Wissen über die Pflege und Betreuung einer grösseren Katzengruppe angeeignet hätte (ähnlich VGer ZH VB.2002.00233 vom 5.12.2002 E. 3d). Anders als er meint, befähigt ein Hochschulstudium nicht ohne weiteres zur Tier­haltung, unabhängig davon, ob es sich um gewöhn­liche Haustiere oder um Ver­suchs­tiere handelt (Beschwerde S. 8 f.). Es ist nach dem Gesagten da­von auszugehen, dass der Beschwerdeführer bei einer Aufhebung der ein­schränkenden Verfügung mit der Pflege und Be­treuung einer grösseren An­zahl Tiere wieder überfordert wäre, selbst wenn er heute in einer grösseren Wohnung lebt als 2014/2015 (Beschwerde S. 9). Zudem konnten die Kater schon in der alten Wohnung ins Freie ge­langen, was einer der Gründe war, weshalb der Beschwerdeführer die Tiere behalten durfte (vorne E. 3.2.3). Entgegen der Ansicht der VOL haben sich die tat­säch­lichen Verhältnisse demnach nicht wesentlich ge­ändert und ist nicht zu prüfen, ob das teilweise Katzenhalteverbot aufzu­heben ist. Aus diesem Grund erübrigen sich Ausführungen zu dessen Ver­hältnismässigkeit (Be­schwer­de S. 5 ff.). Soweit der Beschwerdeführer zu­dem rügt, die Auf­recht­erhaltung des Verbots verstosse gegen das Recht auf persönliche Freiheit und den Schutz der Privatsphäre (Beschwerde S. 10 und 13 ff.), kann auf die zutreffenden Ausführungen im ange­fochtenen Entscheid verwiesen werden (E. 2c/dd).

3.4 Die VOL hat demnach – wenn auch mit anderer Begründung – die Ab­weisung des Gesuchs um vollständige Aufhebung des teilweisen Katzen­halteverbots zu Recht bestätigt. Dabei hat sie weder auf einen un­voll­ständigen Sachverhalt abgestellt, noch willkürlich entschieden oder sich wider­sprüchlich verhalten (Beschwerde S. 6 und 9 ff.). Da sich auch im ver­waltungs­gerichtlichen Verfahren der entscheidwesentliche Sachverhalt mit ge­nügender Klarheit aus den Akten ergibt, werden die Beweisanträge des Be­schwerdeführers abgewiesen, zusätzliche Unterlagen beizuziehen sowie Be­fragungen durchzuführen (Rechtsbegehren 3; vgl. zur antizipierten Be­weis­würdigung etwa BVR 2017 S. 255 E. 5.1 mit Hinweisen). Die Proto­kolle der Nachkontrollen vom 15. November 2016 und vom 17. Oktober 2017 bilden hingegen bereits Teil der amtlichen Akten (Rechtsbegehren 5). Dem Beschwerdeführer stand es während des Verfahrens frei, im Se­kre­tariat des Verwaltungsgerichts in diese und die Vorakten Einsicht zu nehmen (Rechtsbegehren 4; Verfügung vom 16.8.2019; vorne Bst. C).

3.5 Nach dem Gesagten bestand kein Grund für eine Anpassung der Ver­fügung vom 22. September 2015 (vgl. vorne E. 2.3) und eine Erhöhung der erlaubten Anzahl Tiere um zwei kastrierte Katzen (vorne Bst. A). Da dem Beschwerdeführer vor Verwaltungsgericht nicht weniger zuge­sprochen werden darf als vor der Vorinstanz, bleibt es insoweit beim an­ge­fochtenen Entscheid (BVR 2016 S. 261 E. 4.8; Merkli/Aeschlimann/Herzog, a.a.O., Art. 84 N. 8). Die VOL hat ferner zu­treffend ausgeführt, dass der VeD mit der nur teilweisen Gutheissung des Gesuchs des Beschwerde­führers um vollständige Aufhebung des teil­weisen Katzenhalteverbots die Dispositions­maxime nicht verletzt hat (Be­schwerde S. 10; angefochtener Ent­scheid E. 1g/cc). Obwohl die an­sprechende Partei über den Verfahrens- bzw. Streitgegenstand verfügen und daher bestimmen kann, ob und in welchem Umfang ein Begehren zu behandeln ist, kann die Behörde der Par­tei weniger zusprechen als anbe­gehrt wird (vgl. Kiener/Rütsche/Kuhn, Öffent­liches Verfahrensrecht, 2. Aufl. 2015, S. 118 und 187). Es liegt dem­nach auch keine Ermessens­überschreitung vor, wie die VOL zu Recht er­kannt hat (Beschwerde S. 3, 11 und 14; angefochtener Entscheid E. 2d). So­weit der Beschwerdeführer geltend macht, die Bewilligung zur Haltung von zwei weiteren Tieren wirke sich nicht zu seinen Gunsten aus, zumal sich diese Tiere nicht ohne weiteres in die bestehende Tiergruppe integrieren liessen (Beschwerde S. 9), ist er darauf hinzuweisen, dass es ihm selbstverständlich freisteht, von der Möglichkeit der Erhöhung des Tier­bestands keinen Gebrauch zu machen.

4.

4.1 Die Beschwerde erweist sich nach dem Gesagten als unbegründet und ist abzuweisen. Bei diesem Verfahrensausgang wird der unterliegende Be­schwerdeführer an sich kostenpflichtig (Art. 108 Abs. 1 VPRG). Er hat aber um unentgeltliche Rechtspflege ersucht.

4.2 Auf Gesuch hin befreit die Verwaltungsjustizbehörde eine Partei von den Verfahrenskosten, wenn die Partei nicht über die erforderlichen Mittel ver­fügt und ihr Rechtsbegehren nicht aussichtslos erscheint (Art. 111 Abs. 1 VRPG; vgl. auch Art. 117 der Schweizerischen Zivilprozessordnung vom 19. Dezember 2008 [Zivilprozessordnung, ZPO; SR 272]). – Die Ver­waltungs­gerichtsbeschwerde muss nach dem Gesagten als von vornherein aus­sichtslos bezeichnet werden (vgl. zu den Anforderungen statt vieler BVR 2016 S. 369 E. 3.1; BGE 142 III 138 E. 5.1). Das Gesuch um unent­gelt­liche Rechtspflege ist somit abzuweisen, ohne dass die Prozessarmut zu prüfen wäre.

4.3 Da über das Gesuch erst im Endentscheid befunden wird und der Be­schwerdeführer deshalb keine Gelegenheit hatte, sein Rechtsmittel nach Ab­weisung des Begehrens zurückzuziehen und damit Kosten zu sparen, sind diese praxisgemäss bloss im Rahmen der üblichen Abschreibungs­gebühren zu erheben (BVR 2014 S. 437 E. 7.9). Parteikosten sind keine zu sprechen (Art. 108 Abs. 3 i.V.m. Art. 104 Abs. 1 VRPG).

Demnach entscheidet das Verwaltungsgericht:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen.

2. Das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege wird abgewiesen.

3. Die Kosten des Verfahrens vor dem Verwaltungsgericht, bestimmt auf eine reduzierte Pauschalgebühr von Fr. 500.--, werden dem Be­schwerde­führer auferlegt.

4. Es werden keine Parteikosten gesprochen.

5. Zu eröffnen:

-dem Beschwerdeführer

-der Volkswirtschaftsdirektion des Kantons Bern

-dem Eidgenössischen Departement des Innern

Der Abteilungspräsident:Die Gerichtsschreiberin:

Rechtsmittelbelehrung

Gegen dieses Urteil kann innert 30 Tagen seit Eröffnung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gemäss Art. 39 ff., 82 ff. und 90 ff. des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bun­desgericht (BGG; SR 173.110) geführt werden.