Nichtgenehmigung der Zonenplanänderung "Gerzmatt" (Entscheid der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion des Kantons Bern vom 17. September 2018; 32.14-17.53)

100.2018.334U

STE/GEU/ROS

Verwaltungsgericht des Kantons Bern

Verwaltungsrechtliche Abteilung

Urteil vom 19.August 2019

Verwaltungsrichter Häberli, Abteilungspräsident

Verwaltungsrichter Daum, Verwaltungsrichterin Steinmann

Gerichtsschreiberin Geiser Keller

Einwohnergemeinde Wiedlisbach handelnd durch den Gemeinderat, Hinterstädtli 13, 4537 Wiedlisbach vertreten durch Fürsprecher …

Beschwerdeführerin

gegen

Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion des Kantons Bern Münstergasse 2, Postfach, 3011 Bern

betreffend Nichtgenehmigung der Zonenplanänderung «Gerzmatt» (Entscheid der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion des Kantons Bern vom 17. September 2018; 32.14-17.53)

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 19.08.2019, Nr. 100.2018.334U, Seite 1

Sachverhalt:

A.

Die Gemeindeversammlung der Einwohnergemeinde (EG) Wiedlisbach be­schloss am 10. Dezember 2012 eine Revision der Ortsplanung (OP 2013). Diese umfasste unter anderem die Auszonung von rund 1,9 ha Wohn­bau­land. Die ursprünglich vorgesehene Einzonung in der «Gerzmatt» hatte die Ge­meinde wegen des Widerstands der Grundeigentümerin auf einen spä­te­ren Zeitpunkt verschoben. Das Amt für Gemeinden und Raum­ordnung des Kantons Bern (AGR) genehmigte die OP 2013 am 30. Juli 2013. Die Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion des Kantons Bern (JGK) hiess am 26. Mai 2014 eine Beschwerde dagegen teilweise gut und ver­weigerte einer Bestimmung des Baureglements die Genehmigung. Soweit weiter­gehend wies sie die Beschwerde ab.

An der Gemeindeversammlung vom 2. Juni 2014 beschlossen die Stimm­berechtigten der EG Wiedlisbach die Zonenplanänderung «Gerzmatt», welche die Einzonung von 0,8 ha Landwirtschaftsland in eine Wohnzone be­inhaltet. Mit Verfügung vom 12. November 2014 sistierte das AGR das Ge­nehmigungsverfahren bis auf weiteres mit der Begründung, dass die Zonen­planänderung «Gerzmatt» unter das Einzonungsmoratorium gemäss Art. 38a Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raum­planung (Raumplanungsgesetz, RPG; SR 700) falle. Auf Gesuch der EG Wiedlisbach nahm es das Verfahren am 23. September 2016 wieder auf und verweigerte mit Verfügung vom 16. Juni 2017 die Genehmigung.

B.

Dagegen erhob die EG Wiedlisbach am 3. Juli 2017 Beschwerde bei der JGK. Diese wies die Beschwerde am 17. September 2018 ab.

C.

Am 16. Oktober 2018 hat die EG Wiedlisbach Verwaltungsgerichts­beschwerde erhoben. Sie beantragt, der Entscheid der JGK vom 17. Sep­tem­ber 2018 sei aufzuheben und die Zonenplanänderung «Gerz­matt» sei zu genehmigen.

Die JGK beantragt mit Vernehmlassung vom 12. November 2018, die Be­schwer­de sei abzuweisen.

Erwägungen:

1.

1.1 Das Verwaltungsgericht ist zur Beurteilung der Beschwerde als letzte kantonale Instanz gemäss Art. 74 Abs. 1 i.V.m. Art. 76 und 77 des Ge­setzes vom 23. Mai 1989 über die Verwaltungsrechtspflege (VRPG; BSG 155.21) zuständig. Die Beschwerdeführerin hat am vorinstanzlichen Ver­fahren teilgenommen, ist als planendes Gemeinwesen durch den an­ge­fochtenen Entscheid besonders berührt und hat ein schutzwürdiges Inter­esse an dessen Aufhebung oder Änderung (Art. 79 Abs. 1 VRPG; vgl. auch Art. 61a Abs. 2 Bst. b des Baugesetzes vom 9. Juni 1985 [BauG; BSG 721.0]). Auf die form- und fristgerecht eingereichte Beschwerde ist ein­zutreten.

1.2 Das Verwaltungsgericht überprüft den angefochtenen Entscheid auf Rechts­verletzungen hin (Art. 80 Bst. a und b VRPG).

2.

2.1 Am 1. Mai 2014 sind die Änderungen des RPG vom 15. Juni 2012 (AS 2014 S. 899) und der Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 (RPV; SR 700.1) vom 2. April 2014 (AS 2014 S. 909) in Kraft getreten. Ge­mäss den Übergangsbestimmungen hatten die Kantone ihre Richtpläne innert fünf Jahren anzupassen (Art. 38a Abs. 1 RPG). Bis zur Ge­neh­migung dieser Richtplananpassung durch den Bundesrat durfte im be­treffen­den Kanton die Fläche der rechtskräftig ausgeschiedenen Bauzonen ins­ge­samt nicht vergrössert werden (sog. Einzonungsmoratorium; Art. 38a Abs. 2 RPG). Während der Übergangsfrist nach Art. 38a Abs. 2 RPG waren Einzonungen namentlich zulässig, wenn im Kanton seit dem Inkraft­treten dieser Bestimmung mindestens die gleiche Fläche ausgezont wor­den war oder dies mit dem gleichen Entscheid erfolgte (Art. 52a Abs. 2 Bst. a RPV). Das Moratorium von Art. 38a Abs. 2 RPG war sofort anwend­bar, so dass grundsätzlich alle Einzonungen kompensiert werden mussten, die am 1. Mai 2014 noch nicht rechtskräftig waren (BGE 141 II 393 E. 3 [Pra 105/2016 Nr. 52]; BGer 1C_197/2015 vom 2.2.2016 E. 2.4, 1C_365/2015 vom 9.12.2015 E. 4.4).

2.2 Am 4. Mai 2016 hat der Bundesrat den kantonalen Richtplan 2030 mit hier nicht interessierenden Vorbehalten genehmigt. Damit fiel das Ein­zonungs­moratorium dahin und war die Einzonung auf ihre Vereinbarkeit mit dem neuen Recht zu beurteilen (VGE 2015/75 vom 23.6.2016 E. 3.2 [be­stätigt durch BGer 1C_384/2016 vom 16.1.2018, in BVR 2018 S. 421 E. 2.5 f.]). Die JGK hat zutreffend dargelegt, dass die umstrittene Ein­zonung unter der Geltung des Richtplans 2030 nicht rechtmässig ist, da die Be­schwerdeführerin keinen Baulandbedarf für das Wohnen ausweist (an­ge­fochtener Entscheid E. 2.5). Darauf kann verwiesen werden, zumal die Be­schwerdeführerin die Ausführungen der JGK nicht bestreitet (Be­schwerde S. 4 und 7 letzter Absatz).

3.

3.1 Die Zonenplanänderung «Gerzmatt» wurde am 2. Juni 2014 be­schlossen und fiel folglich unter das Einzonungsmoratorium und damit unter die Kompensationspflicht, was unbestritten ist. Die Beschwerde­führerin macht insoweit geltend, die Einzonung «Gerzmatt» sei «als inte­grativer Bestandteil der OP 2013 zu verstehen». Die Auszonung (1. Schritt) sei zur Kompensation der Einzonung «Gerzmatt» (2. Schritt) erfolgt. Die Zonen­planänderung «Gerzmatt» hätte folglich während des Einzonungs­moratoriums genehmigt werden können und die Sistierung des Ge­neh­migungs­verfahrens durch das AGR sei nicht sachgerecht gewesen.

3.2 Während der Übergangsfrist stand eine Vergrösserung der rechts­kräftig ausgeschiedenen Bauzonen grundsätzlich im Widerspruch zu Art. 38a Abs. 2 RPG. Auszonungen zur Kompensation von neuen Ein­zonun­gen durften nach der ausdrücklichen Regelung in Art. 52a Abs. 2 Bst. a RPV nur berücksichtigt werden, wenn sie nach Inkrafttreten von Art. 38a Abs. 2 RPG erfolgt waren (vgl. auch Aemisegger/Kissling, in Praxis­kommentar RPG, 2016, Art. 38a N. 33). Die Auszonung von 1,9 ha Wohn­bauland mit der OP 2013 ist vor dem 1. Mai 2014 rechtkräftig ge­worden (vgl. Teilrechtskraftbescheinigung vom 21.10.2013, act. 3B) und konnte demnach nicht als Kompensation für die Zonenplanänderung «Gerz­matt» anerkannt werden. Diese hätte zu einer Vergrösserung der Bau­zonen geführt und wäre bereits während des Einzonungsmoratoriums un­zulässig gewesen. Abgesehen davon, dass die Beschwerdeführerin sich nicht gegen die Sistierung des Genehmigungsverfahrens zur Wehr setzte, hätte das AGR die Genehmigung folglich auch unter der Herrschaft des Über­gangsrechts nicht erteilen dürfen.

4.

4.1 Die Beschwerdeführerin macht schliesslich geltend, das AGR habe ihr wiederholt zugesichert, dass die Einzonung «Gerzmatt» mit der Aus­zonung im Rahmen der OP 2013 kompensiert und genehmigt werden könne. Sie habe die Auszonung im Vertrauen auf diese Zusicherungen ge­tätigt und sei in ihrem Vertrauen zu schützen.

4.2 Auf den Grundsatz von Treu und Glauben gemäss Art. 5 Abs. 3 der Bun­desverfassung (BV; SR 101) kann sich auch eine Gemeinde berufen (BVR 2019 S. 106 [VGE 2016/235 vom 30.11.2018] nicht publ. E. 2.3 mit Hin­weisen; VGE 2015/43 vom 10.5.2017 E. 3.2; Häfelin/Müller/Uhlmann, All­gemeines Verwaltungsrecht, 7. Auflage 2016, Rz. 620, 658). Ob das für den spezifisch grundrechtlichen Vertrauensschutz ebenfalls gilt (Art. 9 BV), kann offenbleiben, wenn die entsprechenden Voraussetzungen ohnehin nicht erfüllt sind. Der verfassungsmässige Grundsatz von Treu und Glau­ben verleiht in der Form des Vertrauensschutzes einen Anspruch auf Schutz berechtigten Vertrauens in behördliche Zusicherungen oder sonsti­ges, bestimmte Erwartungen begründendes Verhalten, sofern sich dieses auf eine konkrete, die betreffende Person berührende Angelegenheit be­zieht. Neben dem behördlichen Verhalten als Vertrauensgrundlage setzt der Anspruch auch eine Vertrauensbetätigung voraus: In der Regel kann Ver­trauensschutz nur geltend machen, wer gestützt auf sein Vertrauen eine Disposition getätigt hat, die ohne Nachteil nicht wieder rückgängig gemacht werden kann. Zwischen Vertrauen und Disposition muss zudem ein Kau­sal­zusammenhang gegeben sein. Selbst wenn diese Voraussetzungen er­füllt sind, bleibt eine Interessenabwägung im Einzelfall vorbehalten (statt vieler BGE 143 V 95 E. 3.6.2, 137 II 182 E. 3.6.2; BVR 2017 S. 540 E. 6.2, 2015 S. 15 E. 4.1, 2013 S. 85 E. 6.1).

4.3 Zusicherungen von Behörden sind namentlich dann unverbindlich, wenn die Gesetzgebung inzwischen geändert hat (zum Raumplanungs­recht: Zaugg/Ludwig, Kommentar zum bernischen BauG, Band II, 4. Aufl. 2017, Art. 61 N. 21 mit Hinweisen; BGE 119 Ib 138 E. 4e, 119 Ib 229 E. 4c S. 239; allgemein: Tschannen/Zimmerli/Müller, Allgemeines Verwaltungs­recht, 4. Aufl. 2014, § 22 N. 15 und 19). Die Beschwerdeführerin beruft sich auf Zusicherungen, die das AGR im Rahmen der OP 2013 abgegeben haben soll. Eine solche Zusicherung wäre schon deshalb unbeachtlich, weil sich danach mit dem Inkrafttreten der RPG-Revision am 1. Mai 2014 die ge­setzlichen Grundlagen für Einzonungen geändert haben (angefochtener Ent­scheid E. 3.3; vgl. auch vorne E. 2.2). Im Übrigen enthalten die neu an­ge­führten Unterlagen aus der OP 2013 auch keine Zusicherung (Be­schwer­de S. 6 f.): Die Beschwerdeführerin beruft sich zunächst auf die «Themen­liste materieller Handlungsbedarf» des AGR vom 21. November 2011 (Be­schwer­de­beilage 5). Es trifft zu, dass das AGR die Beschwerde­führerin dort dar­auf hinwies, dass eine Einzonung im Gebiet «Gerzmatt» nur bei flächen­gleicher Um- und Auszonung möglich sei (S. 4 ff.). Unbe­stritten ist auch, dass die mit der OP 2013 beschlossene Auszonung zur Kom­pen­sation der geplanten Einzonung «Gerzmatt» dienen sollte. Eine ausdrück­liche Zusicherung, dass die Einzonung «Gerzmatt» in einem späteren, separaten Verfahren genehmigt würde, lässt sich der genannten Themen­liste aber nicht entnehmen. Inwiefern das AGR damit indirekt die Gleich­zeitig­keit der Ein- und Auszonung bejaht haben soll «obwohl diese in zwei Schritten erfolgen sollte» ist nicht nachvollziehbar. Hinzu kommt, dass in der Vorprüfung die Einzonung «Gerzmatt» tatsächlich noch Bestandteil der OP 2013 war (vgl. 2. abschliessender Vorprüfungsbericht vom 21.6.2012 S. 2 Ziff. 1 und Planungsbericht der Gemeinde S. 46 ff., beides in act. 3D). Erst nach dem Vorprüfungsverfahren beschloss die Beschwer­deführerin, die Einzonung «Gerzmatt» aufzuschieben und vorerst nur ein Ent­wicklungs­gebiet im Richtplan Siedlungsentwicklung festzulegen (vgl. Schreiben AGR vom 22.5.2013 Ziff. 1 1. Absatz; Protokoll der Gemeinde­versammlung vom 10.12.2012; Genehmigungsverfügung des AGR vom 30.7.2013 Ziff. 2.11, alles in act. 3B). Im Genehmigungsverfahren der OP 2013 hat das AGR die Beschwerdeführerin auf die RPG-Revision hin­ge­wiesen (vgl. Schreiben AGR vom 22.5.2013 Ziff. 1 letzter Absatz, act. 3B). Auch im Vorprüfungsbericht vom 24. September 2013 zur Zonen­plan­änderung «Gerzmatt» hat das AGR die Genehmigung nicht vorbehalt­los in Aussicht gestellt (act. 3F pag. 23 ff.; Beschwerdebeilage 6). Vielmehr hat es darauf hingewiesen, dass die RPG-Revision das weitere Planerlass­verfahren beeinflusse (Ziff. 6). Dokumentiert ist somit, dass die Gemeinde die Auszonung im Hinblick auf eine spätere Einzonung unter anderem im Ge­biet «Gerzmatt» vornahm. Eine vorbehaltlose Zusicherung für die Ge­nehmigung einer späteren Einzonung hat das AGR der Gemeinde aber nicht abgegeben.

4.4 Vor der JGK berief sich die Beschwerdeführerin zusätzlich noch auf Zu­sicherungen, die das AGR nach Inkrafttreten der RPG-Revision gemacht habe, namentlich auf das Protokoll einer Besprechung mit Vertretern des AGR vom 15. Oktober 2014 (Beschwerdebeilage 3) sowie auf ein Schrei­ben des AGR vom 15. März 2016 (act. 3E pag. 334). Wie bereits die JGK ein­geräumt hat, waren die Informationen des AGR in jenem Zeitpunkt wider­sprüchlich und konnten so verstanden werden, dass die Einzonung «Gerz­matt» nach Dahinfallen des Einzonungsmoratoriums nach altem Recht beurteilt würde. Dass nach Genehmigung des Richtplans und Weg­fall des Einzonungsmoratoriums neues Recht auch für Einzonungen mass­gebend ist, die noch unter altem Recht beschlossen wurden, hat das Ver­waltungs­gericht erst mit VGE 2015/75 vom 23.6.2016 E. 3.2 (bestätigt durch BGer 1C_384/2016 vom 16.1.2018, in BVR 2018 S. 421 E. 2.5 f.) ge­klärt (angefochtener Entscheid E. 3.4 letzter Absatz; vorne E. 2.2). Wie die JGK zutreffend erwogen hat, ist letztlich aber entscheidend, dass die an der Besprechung vom 15. Oktober 2014 und im Schreiben vom 15. März 2016 geäusserte Einschätzung der Vertreter des AGR die Gemeinde zu keinen nachteiligen Dispositionen veranlasst hat; die Auszonung hatte diese bereits mit der OP 2013 vorgenommen (angefochtener Entscheid E. 3.4 2. Absatz). Selbst wenn die Gemeinde sich zu Recht auf eine Ver­trauens­position berufen würde, könnte ihr mangels Vertrauensbetätigung nicht gefolgt werden.

4.5 Sind die Voraussetzungen des Vertrauensschutzes nicht gegeben, er­übrigt sich eine Interessenabwägung.

5.

Die Beschwerde erweist sich nach dem Gesagten als unbegründet und ist ab­zuweisen. Die Beschwerdeführerin gilt bei diesem Ausgang des Ver­fahrens als unterliegende Partei (Art. 108 Abs. 1 VRPG). Da sie nicht in ihren Vermögensinteressen betroffen ist, sind ihr keine Verfahrenskosten auf­zuerlegen (Art. 108 Abs. 2 VRPG). Parteikosten sind keine zu sprechen (Art. 108 Abs. 3 i.V.m. Art. 104 Abs. 3 VRPG).

Demnach entscheidet das Verwaltungsgericht:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen.

2. Es werden weder Verfahrenskosten erhoben noch Parteikosten ge­sprochen.

3. Zu eröffnen:

-der Beschwerdeführerin

-der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion des Kantons Bern

-dem Bundesamt für Raumentwicklung

Der Abteilungspräsident:Die Gerichtsschreiberin:

Rechtsmittelbelehrung

Gegen dieses Urteil kann innert 30 Tagen seit Eröffnung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gemäss Art. 39 ff., 82 ff. und 90 ff. des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bun­desgericht (BGG; SR 173.110) geführt werden.