Zonenplanänderung sowie Überbauungsordnung "Kiesabbau Oberberken, Erweiterung Rüttenen" mit Bau- und Rodungsbewilligung (Entscheid d.Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion des Kantons Bern v. 18. September 2017; 32.14-15,48)

100.2017.278U2

KEP/GEU/KIB

Verwaltungsgericht des Kantons Bern

Verwaltungsrechtliche Abteilung

Urteil vom 19. März 2019

Verwaltungsrichter Burkhard, Abteilungspräsident

Verwaltungsrichterin Arn De Rosa, Verwaltungsrichter Keller

Gerichtsschreiberin Geiser Keller

Arbeitsgemeinschaft Oenztal

Verein, handelnd durch die statutarischen Organe, Postfach 103, 3360 Herzogenbuchsee

vertreten durch Rechtsanwalt …

Beschwerdeführerin

gegen

A.________ AG

handelnd durch die statutarischen Organe

vertreten durch Rechtsanwalt …

Beschwerdegegnerin 1

Einwohnergemeinde Berken

handelnd durch den Gemeinderat, Subigenstrasse 1, 3375 Inkwil

Beschwerdegegnerin 2

und

Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion des Kantons Bern

Münstergasse 2, 3011 Bern

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 19.03.2019, Nr. 100.2017.278U2, Seite 1

betreffend Zonenplanänderung sowie Überbauungsordnung «Kiesabbau Oberberken, Erweiterung Rüttenen» mit Bau- und Rodungsbewilligung (Entscheid der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion des Kantons Bern vom 18. September 2017; 32.14-15.48)

Sachverhalt:

A.

Die A.________ AG baut in der Einwohnergemeinde (EG) Berken seit 1968 an zwei Stellen Kies ab und betreibt ein Betonwerk. Die EG Berken legte vom 2. bis 31. Oktober 2014 die Zonenplanänderung sowie Über­bau­ungs­ordnung (ÜO) «Kiesabbau Oberberken, Erweiterung Rüttenen» mit Änderung des Uferschutzplans, Baubewilligung für die Abbau­etappen I bis V, Rodungsbewilligung und Gewässer­schutz­bewilligung öffent­lich auf. Die ÜO sieht eine Erweiterung des bestehenden Kies­ab­bau­perimeters um 8,6 ha vor, davon 2,3 ha im Wald. Für 1,8 ha der be­troffenen Wald­fläche ist im westlich des neuen Abbaugebiets gelegenen Stein­bachtäli Rodungsersatz geplant. Der restliche Wald soll nach Ab­schluss der Abbau- und Rekultivierungsarbeiten am ursprünglichen Stand­ort wieder aufge­forstet werden (sog. temporäre Rodung).

Gegen die Planung erhob nebst weiteren die Arbeitsgemeinschaft (ARGE) Oenztal am 31. Oktober 2014 Einsprache. Sie forderte, dass die gesamte Rodungsfläche nach dem Kiesabbau wieder aufgeforstet und das Stein­bachtäli im bisherigen Zustand belassen wird. Am 26. November 2014 be­schlossen die Stimmberechtigten der EG Berken die Änderung des Zonen­plans und die ÜO. Das Amt für Gemeinden und Raumordnung des Kantons Bern (AGR) genehmigte die Planänderung und ÜO mit Gesamtentscheid vom 5. November 2015, der auch die Baubewilligung für die Abbauetappen I-V, die Rodungsbewilligung und die Gewässerschutzbewilligung umfasste, und wies die Einsprache ab.

B.

Am 4. Dezember 2015 erhob die ARGE Oenztal Beschwerde bei der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion des Kantons Bern (JGK). Die JGK wies die Beschwerde am 18. September 2017 ab.

C.

Dagegen hat die ARGE Oenztal am 13. Oktober 2017 Verwaltungs­gerichts­beschwerde erhoben. Sie beantragt, die Rodungsbewilligung sei auf­zu­heben. Eventuell sei auf eine Ersatzaufforstung als Realersatz im Stein­bach­täli zu verzichten; anstelle davon seien gleichwertige Massnahmen zu Gunsten des Natur- und Landschaftsschutzes im Sinn von Art. 7 Abs. 2 des Bundes­gesetzes vom 4. Oktober 1991 über den Wald (Waldgesetz, WaG; SR 921.0) zu treffen.

Die A.________ AG beantragt mit Beschwerdeantwort vom 17. Januar 2018, auf die Beschwerde sei ganz (Hauptantrag 1.1) oder teil­weise (Haupt­antrag 1.2) nicht einzutreten. Soweit auf die Beschwerde ein­getreten werde, sei sie abzuweisen (Hauptantrag 1.3). Eventuell sei die Rodungs­bewilligung zu bestätigen und die Ersatzaufforstung im Rodungs­gebiet zu bewilligen, unter Verzicht auf alle Massnahmen (ökologische Aufwertung, Pflegemassnahmen usw.) im Steinbachtäli. Mit Beschwerde­antwort vom 10. Januar 2018 beantragt die EG Berken die Abweisung der Beschwerde. Die JGK beantragt mit Vernehmlassung vom 15. November 2017 ebenfalls, die Beschwerde sei abzuweisen.

Die ARGE Oenztal hat sich mehrmals zur Frage geäussert, ob die Ein­sprache- und Beschwerdeerhebung durch ihr oberstes Exekutivorgan er­folgt ist und hat Unterlagen dazu eingereicht. Am 1. März 2018 hat sie repliziert.

Das Amt für Wald des Kantons Bern (KAWA) hat auf Ersuchen des Instruk­tionsrichters am 19. Dezember 2017 zwei Stellungnahmen des Bundes­amts für Umwelt (BAFU) eingereicht und am 13. April 2018 einen Amts­bericht zur Rodungsbewilligung und zum Rodungsersatz erstattet. Die Verfahrens­beteiligten haben sich mit Ausnahme der EG Berken dazu ge­äussert, die A.________ AG zudem zu den von der ARGE Oenztal einge­reichten Unterlagen.

Erwägungen:

1.

1.1 Das Verwaltungsgericht ist zur Beurteilung der Beschwerde als letzte kantonale Instanz gemäss Art. 74 Abs. 1 i.V.m. Art. 76 und 77 des Gesetzes vom 23. Mai 1989 über die Verwaltungsrechtspflege (VRPG; BSG 155.21) zuständig.

1.2 Die Beschwerdeführerin ist als Verein im Sinn von Art. 60 ff. des Schweizerischen Zivilgesetzbuches (ZGB; SR 210) organisiert. Als juristi­sche Person ist sie damit partei- und prozessfähig. Private Organisationen sind nach Art. 79 Abs. 2 VRPG zur Beschwerde befugt, wenn sie durch Gesetz oder Dekret dazu ermächtigt sind (sog. ideelle Verbands­beschwerde; Merkli/Aeschlimann/Herzog, Kommentar zum bernischen VRPG, 1997, Art. 79 N. 6, Art. 65 N. 21 ff.; Markus Müller, Bernische Ver­waltungs­rechtspflege, 2. Aufl. 2011, S. 172 f.). Die Beschwerdeführerin rügt, der geplante Rodungsersatz verletze Bestimmungen des WaG und des Bun­desgesetzes vom 1. Juli 1966 über den Natur- und Heimatschutz (NHG; SR 451). Da sie nicht gesamtschweizerisch tätig ist, ergibt sich ihre Legiti­mation nicht aus Art. 46 Abs. 3 WaG und Art. 12 NHG. Zu prüfen ist, ob die Beschwerdeführerin nach kantonalem Recht legitimiert ist.

1.3 Die Beschwerdeführerin ist eine juristische Person und verfolgt rein ideelle Zwecke, weshalb sie gemäss Baugesetz grundsätzlich beschwerde­berechtigt ist (Art. 79 Abs. 2 VRPG i.V.m. Art. 60 Abs. 2, Art. 61a Abs. 2 Bst. a und Art. 35a Abs. 1 des Baugesetzes vom 9. Juni 1985 [BauG; BSG 721.0]). Private Organisationen können nur Rügen erheben in Rechts­bereichen, die seit mindestens zehn Jahren Gegenstand ihres statuta­rischen Zwecks bilden (Art. 35c Abs. 3 BauG). Die Rechtsbereiche müssen zu­dem Anliegen der Baugesetzgebung im weitesten Sinn (inkl. Umwelt­schutz­gesetzgebung) betreffen. Erfasst werden alle wenigstens in den Grund­zügen materiell geregelten Sachbereiche. Gleichgültig ist, ob das An­liegen der Baugesetzgebung durch eidgenössische, kantonale oder kommunale Vorschriften geregelt ist. Zu den Anliegen der Baugesetz­gebung gehört namentlich der Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen, wo­runter auch die Walderhaltung und der Biotopschutz fallen (BVR 2014 S. 451 E. 1.2.3 f.; VGE 2014/214 vom 22.7.2015, in URP 2015 S. 735 nicht publ. E. 1.6; Zaugg/Ludwig, Kommentar zum bernischen BauG, Band I/II, 4. Aufl. 2013/2017, Art. 35-35c N. 24 und Art. 54 N. 8 f.; vgl. auch Art. 54 Abs. 2 Bst. a BauG). – Gemäss den Statuten vom 18. März 2008 ist es das Ziel der Beschwerdeführerin, die überdurchschnittlichen Natur-, Land­schafts- und traditionellen Kulturwerte des Oenztals zu erhalten und zu fördern (act. 6A pag. 6). Damit verfolgt sie Anliegen des Baugesetzes im vor­genannten Sinn und die geplante Erweiterung der Kiesgrube liegt im Gebiet, das die Beschwerdeführerin schützen will (vgl. dazu <www.oenztal.ch>, Rubrik «Das Oenztal»). Die Statuten vom 18. März 2008 ersetzen diejenigen vom 5. Juni 2004 (Statuten vom 18.3.2008 S. 4 a.E.), der Verein besteht seit dem Jahr 1998 (vgl. <www.oenztal.ch>, Rubrik «Der Verein»). Es ist davon auszugehen, dass sich die Be­schwerde­führerin von Beginn an und demnach seit mindestens zehn Jahren für den Schutz des Oenztals eingesetzt hat.

1.4 Die Beschwerdegegnerin 1 bestreitet zunächst, dass das oberste Exekutiv­organ der Beschwerdeführerin die Einsprache und die Beschwer­den erhoben hat (Art. 60 Abs. 2 und Art. 61a Abs. 4 i.V.m. Art. 35a Abs. 3 und Art. 40a Abs. 1 BauG; Beschwerdeantwort vom 17.1.2018 [BA] S. 2 f. Ziff. 3). Auf die Beschwerde sei des­halb nicht einzutreten (Hauptantrag 1.1, vorne Bst. C). Mit dem obersten Exekutivorgan ist das oberste geschäfts­führende Organ gemeint, wie z.B. der Vereinsvorstand (Peter M. Keller, in Keller/Zufferey/Fahrländer [Hrsg.], Kommentar NHG, 2. Aufl. 2019, Art. 12 N. 16 mit Hinweisen). Ein Beschluss der Vereinsversammlung ist folglich nicht nötig. Anders als die Beschwerdegegnerin 1 meint, ist auch kein Nach­weis erforderlich, dass der gesamte Vorstand einer Einsprache- oder Be­schwerdeerhebung zuge­stimmt hat (VGE 2013/92 vom 12.2.2014 [be­stätigt durch BGer 1C_134/2014 vom 15.7.2014] E. 1.2). Die Beschwerde­führerin hat vor Verwaltungsgericht Dokumente eingereicht, die aufzei­gen, dass der Vereinsvorstand sowohl der Einsprache- als auch der Be­schwerde­erhebung zugestimmt hat (Eingabe der Beschwerdeführerin vom 8.2.2018, act. 21; Protokoll bzw. Aktennotiz vom 5.2.2018 der ausser­ordent­lichen Mitgliederversammlung vom 20.11.2015, act. 21A; Beschluss­protokoll bzw. Feststellungen des Vereinsvorstands der Beschwerde­führerin vom 23.3.2018 und Wahlprotokolle der Mitgliederversammlungen für die Jahre 2014-2017, act. 28A; E-Mails betreffend Beschlussfassung Ein­spra­che- und Beschwerdeerhebung, act. 35). Es schadet nicht, dass es sich bei die­sen Dokumenten mehrheitlich um nachträglich erstellte Be­stätigungen handelt, da sich daraus genügend klar ergibt, dass innerhalb des Vorstands eine Meinungsbildung stattgefunden hat (Reinhard Zweidler, Ver­einfachung der UVP – Präzisierung des Verbandsbeschwerderechts, in URP 2007 S. 520 ff., 533, zu Art. 55 Abs. 4 des Bundesgesetzes vom 7. Ok­tober 1983 über den Umweltschutz [Umweltschutzgesetz, USG; SR 814.01] bzw. Art. 12 Abs. 4 NHG; Griffel/Rausch, Kommentar zum USG, Ergänzungs­band zur 2. Auflage, 2011, Art. 55 N. 17 ff.). Unter diesen Um­ständen spielt es keine Rolle, dass die Einsprache der Be­schwerde­führerin nur von einem Vorstandsmitglied unterzeichnet war, obwohl die Statuten die Unterschrift von zwei Vorstandsmitgliedern verlangen (Ziff. 5.3). Die Beschwerde an die JGK (act. 6A pag. 4) und die Voll­machten des Rechtsvertreters zur Be­schwerdeerhebung an das Ver­waltungs­gericht (act. 1C) haben jeweils zwei Vorstandsmitglieder unter­zeichnet. Insgesamt ergibt sich, dass die Ein­sprache- und Be­schwerde­erhebung durch das oberste Exekutivorgan er­folgt ist.

1.5 Die Beschwerdegegnerin 1 stellt sich weiter auf den Standpunkt, der Hauptantrag der Beschwerdeführerin auf Aufhebung der Rodungs­bewilligung betreffe nicht den Streitgegenstand und es sei insoweit nicht auf die Beschwerde einzutreten (vgl. Hauptantrag 1.2, vorne Bst. C). Im bis­he­rigen Verfahren sei nur der Rodungsersatz, nicht aber die Rodungs­bewilli­gung strittig gewesen (vgl. BA S. 3 f. Ziff. 4 und S. 12 f. Ziff. 3.1.1).

1.5.1 Im Beschwerdeverfahren bezeichnet der Streitgegenstand den Um­fang, in dem das mit der angefochtenen Verfügung geregelte Rechts­verhältnis umstritten ist. Zu seiner Bestimmung ist somit von der an­ge­fochte­nen Verfügung bzw. vom angefochtenen Entscheid, dem sog. Anfech­tungsobjekt, auszugehen. Dieses gibt den Rahmen des Streit­gegen­stands vor, der nicht über das hinausgehen kann, was die Vorinstanz ge­regelt hat, welche wiederum nur das von der verfügenden Behörde An­ge­ordnete prü­fen darf (BVR 2017 S. 514 E. 1.2 mit Hinweisen; Merkli/Aeschlimann/Herzog, a.a.O., Art. 72 N. 6). Innerhalb dieses Rahmens be­zeichnen die Parteien in ihren Rechtsmitteleingaben (Be­schwerde­anträge und -begrün­dung) den Streitgegenstand (sog. Dis­po­sitions­maxime). Es ist den Parteien daher möglich, den Streitgegenstand ein­zu­schränken. Soweit die bean­standete Verfügung oder der be­an­standete Entscheid nicht an­ge­fochten wird, erwächst sie bzw. er grund­sätz­lich in Rechtskraft (BVR 2011 S. 391 E. 2.1 mit Hinweisen; dazu auch BGer 2C_124/2013 vom 25.11.2013, in ZBl 2014 S. 663 E. 2.2.3 ff.; zur [Teil-]Rechtskraft von Planungen BVR 2015 S. 334 E. 3.2). Der Streit­gegen­stand kann im Verlauf des Ver­fahrens grundsätzlich nicht erweitert werden (BVR 1993 S. 394 E. 1b).

1.5.2 Anfechtungsobjekt im Verfahren vor der JGK war der Gesamt­entscheid vom 5. November 2015 (in act. 6B Register 2; nachfolgend Ge­samt­entscheid), mit dem das AGR namentlich die ÜO «Kiesabbau Ober­berken, Erweiterung Rüttenen» genehmigt hat und der auch die «Be­willigung für Rodung und Ersatzaufforstung» umfasst (vgl. Ziff. 1 und 1.3). In ihrer Beschwerde an die JGK stellte die Beschwerdeführerin die folgenden Anträge:

«1. Das Vorhaben sei soweit zu genehmigen, als die Festlegung des Rodungsersatzes nicht davon betroffen ist.

2. Auf eine Ersatzaufforstung als Realersatz sei zu verzichten. Statt­dessen seien die offenen Flächen im Steinbachtäli hochwertig öko­logisch aufzuwerten (z.B. mit Feuchtlebensräumen im Talboden) und rechtlich zu sichern.

3. Es sei ein Augenschein vor Ort durchzuführen.

4. Eventuell: Der Wald sei temporär zu roden und an gleicher Lage bei der Rekultivierung wieder aufzuforsten.

5. Unter Kosten- und Entschädigungsfolge.»

Die Beschwerdeführerin stellt sich in ihrer Replik vom 1. März 2018 (act. 24; nachfolgend: Replik) auf den Standpunkt, ihr Antrag auf Auf­hebung der Rodungsbewilligung vor dem Verwaltungsgericht (Rechts­begeh­ren 1, vorne Bst. C) sei als Präzisierung ihres Hauptantrags im Ver­fahren vor der JGK zu verstehen. Eine Ausnahmebewilligung für eine Rodung könne nur erteilt werden, wenn für die Rodung ein Rodungsersatz sicher­gestellt sei. Erweise sich der Rodungsersatz als unrechtmässig, fehle es an einer Voraussetzung für die Erteilung der Rodungsbewilligung. Die JGK hätte folglich die Rodungsbewilligung aufheben müssen, wenn sie den Haupt­antrag gutgeheissen hätte (Replik Rz. 28). Streitgegenstand sei im Ver­fahren vor Verwaltungsgericht und vor der Vorinstanz derselbe. Es gehe um die Ersatzaufforstung im Steinbachtäli. Die Beschwerdeführerin be­streite nicht, dass die geplante Rodung von 2,3 ha Wald für den Kies­abbau im Grundsatz zulässig sei. Die Rodungsbewilligung dürfe aber nur er­teilt werden, wenn dafür ein rechtmässiger Rodungsersatz sichergestellt sei (Replik Rz. 29; vgl. auch Beschwerde Rz. 6).

1.5.3 Das Bundesgericht hat zum Verhältnis von Art. 5 und Art. 7 WaG fest­gehalten, dass nach dem Wortlaut von Art. 5 Abs. 2 WaG die Be­stimmung des Rodungsersatzes (Art. 7 WaG) nicht zu den Vor­aus­setzungen für die Erteilung einer Rodungsbewilligung gehöre. Indessen sei nicht zu verkennen, dass die Bestimmung des Rodungsersatzes Rück­wirkungen auf die Erteilung der Rodungsbewilligung haben könne, und zwar nament­lich auf die Frage, ob den Anforderungen des Natur- und Heimat­schutzes hinreichend Rechnung getragen worden sei (Art. 5 Abs. 4 WaG) oder ob die Ersatzaufforstungen genügenden Ersatz für die durch die Rodung ab­gehenden Schutz- und Wohlfahrtswirkungen böten (BGE 124 II 146 E. 4b mit Hinweisen; vgl. auch BGer 1C_414/2013 und 1C_415/2013 vom 30.4.2014 E. 6.3; dazu auch Stefan M. Jaissle, Der dy­na­mische Waldbe­griff und die Raumplanung, Diss. Zürich 1994, S. 151). Die Gutheissung des Hauptantrags durch die JGK hätte demzufolge zur Auf­hebung der Ro­dungsbewilligung führen müssen. Insofern kann der An­trag auf Aufhebung der Rodungsbewilligung vor dem Verwaltungsgericht als Präzisierung des Hauptantrags im vorinstanzlichen Verfahren ver­standen werden, dies ob­wohl der Rodungsersatz gemäss Art. 7 WaG keine (primäre) Rodungs­voraussetzung darstellt. Demnach ist im Antrag der Be­schwerde­führerin keine unzulässige Erweiterung des Streitgegenstands im Ver­fahren vor dem Verwaltungsgericht zu erblicken.

1.5.4 Hinzu kommt Folgendes: Zur Auslegung der Anträge ist die Be­schwerde­begründung beizuziehen (BVR 2011 S. 391 E. 3.3). An Laienein­gaben – die Beschwerdeführerin war im Verfahren vor der JGK nicht an­walt­lich vertreten – sind keine hohen Anforderungen zu stellen, was sowohl für den Beschwerdeantrag als auch für die Beschwerdebegründung gilt (BVR 1993 S. 394 E. 1b). Zur Begründung führte die Beschwerdeführerin unter dem Titel «2.1 Materielles zum Hauptantrag» an, die Ersatz­auf­forstung sei mit einem Landschafts- und Biotopverlust verbunden. Weiter machte sie den «Kompromissvorschlag» im Sinn von Art. 7 Abs. 2 Bst. b WaG anstelle von Realersatz gleichwertige Massnahmen zu Gunsten des Natur- und Landschaftsschutzes zu treffen. Unter dem Titel «2.2 Materiel­les zum Eventualantrag» stellte sie Folgendes fest:

«Wird unserem Hauptantrag nicht entsprochen, sehen wir uns ge­zwungen, die Rodung und die geplante Ersatzaufforstung grund­sätz­lich zu bekämpfen.»

Weiter verwies sie auf den Amtsbericht des KAWA vom 14. Juli 2015 (act. 6B Register 2 Ziff. 2.2). Sie hielt zutreffend fest, dass das KAWA unter dem Titel «Bedarfsnachweis/Interessenabwägung» ausgeführt hat, der teil­weise Verzicht auf eine Wiederaufforstung der Rodungsfläche an Ort und Stelle zugunsten einer landwirtschaftlichen Nachfolgenutzung des re­kultivierten Abbaugebiets entspreche nach enger Betrachtung einer «Ge­winnung von Fruchtfolgeflächen durch die Rodung von Wald» und wäre un­zu­lässig. Die Gesamtbilanz der Veränderungen und die besondere lo­kale Situation seien aber einzubeziehen. Namentlich die ökologische Auf­wertung des Steinbachtälis sei in der Interessenabwägung zu berück­sichtigen. Im Ergebnis falle diese zu Gunsten einer definitiven Rodung eines Grossteils der Waldfläche im Rodungsperimeter und einer Ersatz­auf­fors­tung im unmittelbar angrenzenden Steinbachtäli aus (S. 3 f.). Gerade diese Schlussfolgerung erachtete die Beschwerdeführerin aber als falsch. Mit ihrer Argumentation richtete sie sich nicht nur gegen den ge­planten Rodungs­ersatz im Steinbachtäli, sondern griff auch die Interessen­abwägung gemäss Art. 5 Abs. 2 WaG des KAWA an. Damit stellte sie die Aus­nahme­bewilligung zur Rodung an sich in Frage. Im Zusammenhang mit der Be­gründung kann demnach auch der Eventualantrag der Beschwerde­führerin so ausgelegt werden, dass sie die Aufhebung der Rodungs­bewilligung verlangte. Im Übrigen bestätigt sich mit dem Amtsbericht des KAWA vom 14. Juli 2015, dass die Rodungsvoraussetzungen und der Rodungs­ersatz im vorliegenden Fall nicht unabhängig voneinander beurteilt werden kön­nen.

1.5.5 Soweit die Beschwerdegegnerin 1 mit ihrer Argumentation die sog. aspekt­mässige Umschreibung des Streitgegenstands anspricht, die in aArt. 40 Abs. 2 bzw. aArt. 61a Abs. 2 Bst. a BauG vorgesehen war (ur­sprüng­liche Fassung vom 9. Juni 1985 [GS 1985 S. 200] bzw. Fassung vom 25. November 2004 [BAG 05-049]), ist ihr ebenfalls nicht zu folgen. Da­nach waren Einsprecherinnen und Einsprecher (nur) im Rahmen ihrer Ein­sprachegründe zur Beschwerde befugt. Diese Bestimmungen sind mit der Revision des BauG vom 9. Juni 2016, in Kraft seit 1. April 2017, ge­ändert worden; die Beschränkung auf die Einsprachegründe ist weg­ge­fallen. Im Übrigen galt diese Regelung nach der Praxis des Ver­waltungs­gerichts nur, soweit die Verletzung von kantonalem und kommunalem Recht gel­tend gemacht wurde, nicht hingegen, wenn wie hier die Ver­letzung von Bundesverwaltungsrecht zur Diskussion stand (BVR 2016 S. 79 E. 3.2, 2015 S. 15 E. 1.4; vgl. auch BVR 2011 S. 152 E. 4.3; VGE 2015/167 vom 25.4.2017, in URP 2018 S. 58 E. 5.2).

1.6 Zusammenfassend ergibt sich, dass auf die form- und fristgerecht ein­gereichte Beschwerde einzutreten ist.

1.7 Das Verwaltungsgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 20a Abs. 1 VRPG; Merkli/Aeschlimann/Herzog, a.a.O., Art. 25 N. 5, Art. 51 N. 1 f., Art. 72 N. 12). Es ist insbesondere nicht an die in der Be­schwerde geltend gemachten Argumente gebunden und kann eine Be­schwerde aus einem anderen als dem angerufenen Grund gutheissen. (VGE 2010/182 vom 17.5.2010 E. 2.1; BGE 133 II 249 E. 1.4.1, je mit Hin­weisen).

1.8 Das Verwaltungsgericht überprüft den angefochtenen Entscheid auf Rechts­verletzungen hin (Art. 80 Bst. a und b VRPG).

2.

2.1 Die ÜO «Kiesabbau Oberberken, Erweiterung Rüttenen» sieht den Kies­abbau in sechs Etappen (0-V) vor. Die Etappe I betrifft Wald und be­dingt deshalb die umstrittene Rodung (Überbauungsplan Abbau [Plan Nr. 10], in act. 6E). Die Rodungsfläche beträgt rund 2,3 ha (für eine detail­lierte Beschreibung des Vorhabens s. Umweltverträglichkeitsbericht, in act. 6E, S. 6 ff.).

2.2 Als Rodung gilt die dauernde oder vorübergehende Zweckent­fremdung von Waldboden (Art. 4 WaG; vgl. auch Art. 4 der Verordnung vom 30. November 1992 über den Wald [Waldverordnung, WaV; SR 921.01]). Gemäss Art. 5 Abs. 1 WaG sind Rodungen verboten. Die Zu­weisung von Wald zu einer Nutzungszone bedarf einer Rodungsbewilligung (Art. 12 WaG). Grundvoraussetzung dafür ist gemäss Art. 5 Abs. 2 WaG, dass für die Rodung wichtige Gründe bestehen, die das Interesse an der Wald­er­haltung überwiegen. Dabei gilt die gesetzliche Vermutung, dass das Inter­esse an der Walderhaltung grundsätzlich höher zu werten ist als das ge­genüberstehende Interesse an der Rodung. Das Wald­erhaltungs­interesse hat folglich nur zurückzutreten, wenn ein überwiegendes Rodungs­interesse dargetan werden kann (BGE 118 Ib 599 E. 7e mit Hin­weisen). Dieser Nachweis obliegt nach dem ausdrücklichen Gesetzes­wort­laut der gesuch­stellenden Person. Dabei können die von ihr vorgebrachten Interessen so­wohl öffentlicher als auch privater Natur sein (BGE 112 Ib 195 E. 2a mit Hinweisen). Zum vornherein ausser Betracht fallen gemäss Art. 5 Abs. 3 WaG jedoch rein finanzielle Interessen, wie die möglichst ein­träg­liche Nut­zung des Bodens oder die billige Beschaffung von Land für nicht­forst­liche Zwecke. Ferner muss das Werk, für das die Rodung anbegehrt wird, auf den vorgesehenen Standort angewiesen sein (Art. 5 Abs. 2 Bst. a WaG). Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist die Stand­ort­gebunden­heit als Voraussetzung der Rodungsbewilligung nicht in einem absoluten Sinn zu verstehen, besteht doch fast immer eine gewisse Wahl­mög­lich­keit. Entscheidend ist, ob die Gründe der Standortwahl die Inter­essen der Walderhaltung überwiegen. Die Bejahung der relativen Stand­ort­ge­bunden­heit setzt indessen ebenfalls voraus, dass eine umfassende Ab­klärung von Alternativstandorten ausserhalb des Waldes stattgefunden hat (BGE 120 Ib 400 E. 4c, 119 Ib 397 E. 6a, 117 Ib 325 E. 2; BGer 1A.168/2005 vom 1.6.2006, in URP 2006 S. 705 und ZBl 2007 S. 338 [mit Kommentar von Arnold Marti] E. 3.1, 1A.79/2002 vom 25.4.2003 E. 7.2; vgl. auch VGE 22500 vom 11.7.2007, Hinweis in URP 2008 S. 265, E. 8.1). Mit ande­ren Worten muss der Standort im Wald im Vergleich zu anderen Stand­orten aus höherwertigen Gründen zwingend sein (vgl. auch E. 2.3 hier­nach). Die Voraussetzungen der Standortgebundenheit gemäss Art. 5 Abs. 2 Bst. a WaG und die überwiegenden Interessen nach Art. 5 Abs. 2 WaG stehen hierbei in engem Zusammenhang (zum Ganzen BVR 2014 S. 451 E. 6.5 und 7.1 mit Hinweisen; ferner BGer 1A.32/2004 vom 30.9.2004, in Pra 94/2005 Nr. 87 E. 4.1). Weiter muss das Werk die Vor­aussetzungen der Raumplanung sachlich erfüllen (Art. 5 Abs. 2 Bst. b WaG; vgl. E. 2.4 hinten) und die Rodung darf zu keiner erheblichen Ge­fährdung der Umwelt führen (Art. 5 Abs. 2 Bst. c WaG). Ausserdem ist dem Natur- und Heimatschutz Rechnung zu tragen (Art. 5 Abs. 4 WaG). Wird bei der Beurteilung einer Rodungsbewilligung in Missachtung des Grund­satzes der umfassenden Interessenabwägung durch die nämliche Behörde ein wesentlicher Gesichtspunkt ausser Acht gelassen, so liegt darin in der Regel nicht nur eine unvollständige Sachverhaltsfeststellung, sondern auch eine Verletzung des materiellen Waldrechts (BGE 120 Ib 400 E. 2c, 119 Ib 397 E. 6a; BGer 1A.168/2005 vom 1.6.2006, in URP 2006 S. 705 und ZBl 2007 S. 338 [mit Kommentar von Arnold Marti] E. 2.2).

2.3 Der Kiesabbau kann nach der Natur der Sache nicht an irgend­einem Ort erfolgen, sondern nur dort, wo genügend Kies vorhanden ist und ohne Beeinträchtigung nutzbaren Grundwassers ausgebeutet werden kann. Dazu kommt, dass wegen Lärm- und Staubimmissionen die unmittel­bare Nähe von Wohngebieten für Kieswerke ausser Betracht fallen muss und dass andererseits die Nähe zu den Verbraucherzentren zur Ver­meidung langer Transportwege erwünscht ist. Insofern besteht für die Er­rich­tung von Kiesgruben und eine Erweiterung von solchen eine relative Stand­ortgebundenheit. Ist das Gebiet, das für die Ausbeute vorgesehen ist, ganz oder teilweise bewaldet, lässt sich deshalb nicht eine allgemeingültige Regel darüber aufstellen, ob eine Rodung zu bewilligen ist oder nicht. Ein absoluter Vorrang der Walderhaltung, solange noch zumutbare Kiesaus­beutungs­möglichkeiten auf landwirtschaftlich genutzten Grundstücken be­stehen, lässt sich aus dem Waldrecht nicht ableiten. Zwischen dem Inter­esse an der Erhaltung des Waldareals in seiner Gesamtheit und dem eben­falls schützenswerten Interesse an der Erhaltung einer angemessenen Fläche landwirtschaftlich nutzbaren Landes ist unter Berücksichtigung land­schaft­licher, ökologischer und verkehrstechnischer Aspekte im Einzel­fall zu wählen. Dabei darf auch dem wirtschaftlichen Interesse an der Weiter­führung eines bestehenden Betriebs Beachtung geschenkt werden (BGE 104 Ib 221 E. 4b, 103 Ib 54 E. 2c und d; VGE 21504 vom 14.4.2003 E. 5f/aa [bestätigt durch BGer 1A.115/2003 vom 23.2.2004]; dazu auch BGE 112 Ib 26 E. 4b/bb).

2.4 Weiter muss das Werk, für das gerodet werden soll, die Voraus­setzungen der Raumplanung sachlich erfüllen (Art. 5 Abs. 2 Bst. b WaG). Diese Voraussetzungen sind sowohl formell als auch materiell zu ver­stehen: Formell umfassen sie eine Koordination zwischen den für die Rodung und die Raumplanung zuständigen Stellen. Eine solche Koordi­nation ist hier mit dem Verfahren nach dem Koordinationsgesetz vom 21. März 1994 (KoG; BSG 724.1) erfolgt (vgl. auch BVR 2014 S. 451 E. 7.4 mit Hinwei­sen). In materieller Hinsicht gebieten sie namentlich die rechts­ge­nügliche Berücksichtigung der Planungsziele und -grundsätze ge­mäss Art. 1 und 3 des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raum­planung (Raumpla­nungsgesetz, RPG; SR 700). Die gerichtliche Kontrolle be­zieht sich dabei auf die Frage, ob alle Interessen sachgerecht be­rück­sichtigt worden sind (zum Ganzen VGE 21504 vom 14.4.2003 E. 5g [be­stätigt durch BGer 1A.115/2003 vom 23.2.2004]; zum Spielraum der für die Rodungs­bewilligung zuständigen Behörde, raumplanungsrechtliche Ge­sichts­punkte zu überprüfen: BGer 1A.168/2005 vom 1.6.2006, in URP 2006 S. 705 und ZBl 2007 S. 338 [mit Kommentar von Arnold Marti] E. 2.2, 1A.208/1999 vom 15.5.2000, in URP 2000 S. 324 E. 4a/bb; zur Interessen­abwägung im Plangenehmi­gungs- und im Rodungsverfahren BGE 122 II 81 E. 6d/dd). Bei der Frage, ob wichtige Gründe vorliegen, die das Interesse an der Walderhaltung überwiegen (vorne E. 2.2), spielen die Gesichts­punkte der Raumplanung eine erhebliche Rolle (Rudolf Muggli, in Praxis­kommentar RPG: Nutzungsplanung, 2016, Art. 18 N. 45).

2.5 Bund, Kantone und Gemeinden sorgen dafür, dass der Boden haus­hälterisch genutzt wird (Art. 75 Abs. 1 der Bundesverfassung [BV; SR 101]; Art. 1 Abs. 1 RPG). Der Grund­satz der haushälterischen Nutzung des Bodens ist eines der Kernanliegen des RPG. Neben dem Kriterium des sparsamen und nachhaltigen Boden­verbrauchs umfasst der Begriff der haus­hälterischen Nutzung auch die Zielsetzung der optimalen räumlichen Zu­ordnung der verschiedenen Nut­zungsbedürfnisse. Er weist damit einen quantitativen und einen qualitativen Aspekt auf. Insgesamt verpflichtet das Ziel, alle Voraussetzungen zu schaffen und zu sichern, damit die Multi­funktionalität des Bodens auf lange Sicht erhalten werden kann (Waldmann/Hänni, Handkommentar RPG, 2006, Art. 1 N. 12 ff.; Pierre Tschannen, in Praxiskommentar RPG: Richt- und Sachplanung, Inter­essen­abwägung, 2019, Art. 1 N. 12, je mit Hinwei­sen; VGE 21783 vom 31.3.2004 E. 9.2.2, 21784 vom 31.3.2004 E. 7.2.2).

2.6 Das BAFU hat im Jahr 2014 die Vollzugshilfe Rodungen und Rodungs­ersatz herausgegeben (Umwelt-Vollzug Nr. 1407; einsehbar unter: <www.bafu.admin.ch>, Rubriken «Themen/Wald & Holz/Publikationen und Studien» [nachfolgend: Vollzugshilfe]), welche ältere Vollzugshilfen bzw. Kreis­schreiben zu diesen Themen ersetzt (Vollzugshilfe S. 7 f.). Die Voll­zugs­hilfe beinhaltet Anhänge zur aktuellen Rodungspolitik (S. 18). An­hang 4 (A4) befasst sich mit Abbau- und Deponievorhaben im Wald. Daraus geht hervor, dass Materialabbauanlagen und Deponien einen mass­geb­lichen Anteil der jährlichen Rodungsfläche ausmachen. Nach der Voll­zugs­hilfe ist bei der Interessenabwägung im Rahmen von Rodungsent­scheiden mit Blick auf den Grundsatz der haushälterischen Bodennutzung eine effiziente Nutzung der Umweltressourcen zu beachten. Materialab­bau­an­lagen eigneten sich dazu, die beanspruchte Waldfläche ins Verhält­nis zum effektiv genutzten Volumen zu stellen, um einen quantitativen An­halts­punkt über die Effizienz des Flächenverbrauchs einer Anlage zu er­halten. Der mit dem nutzbaren Volumen gewichtete Flächenverbrauch ei­ner An­lage wird als Bodennutzungseffizienz bezeichnet. Geringe Abbau­mächtig­keiten bewirken, dass der Flächenbedarf im Verhältnis zum nutzba­ren Roh­stoff­volumen stark zunimmt (Vollzugshilfe S. 30, A4-1 und A4-2.1). Gemäss Voll­zugshilfe stellt sich die Frage nach der Effizienz des Flächen­verbrauchs gerade beim Kiesabbau verstärkt, weil in Folge der regionalen Ver­knappung von Alluvialkies auch der Abbau geringmächtiger Vorkom­men er­wogen werde. Deshalb sei es sinnvoll, für Kiesgruben Vergleichs­werte bei­zu­ziehen. Im gesamtschweizerischen Vergleich könne für die Be­urteilung der Bodennutzungseffizienz einer Kiesgrube im Wald festgehalten werden, dass ein Wert der Bodennutzungseffizienz unter 15 m (m3/m2) grund­sätz­lich als ungenügend erachtet werde. Für die Beurteilung einer Kiesgrube, die sich nur teilweise im Wald befinde, seien für die Berechnung die Rodungs­fläche und das unmittelbar darunter liegende nutzbare Roh­stoff­vor­kommen massgebend (Vollzugshilfe S. 31 f., A4-2.3). Bei der Be­ur­teil­ung von Kiesgruben mit ungenügendem Vergleichswert sei zu prüfen, aus welchem Grund der Wert von 15 m (m3/m2) nicht erreicht wird. Vor­kommen von Kiesen und Sanden könnten in gewissen Regionen, insbe­sondere im Berg­gebiet, wenig mächtige nutzbare Schichten aufweisen. Falls der Ver­gleichs­wert der Bodennutzungseffizienz für diese Vorkommen zu enge Mass­stäbe setze, könnten ausnahmsweise im kantonalen Richt­plan ent­sprechend angepasste quantitative Anforderungen an die Boden­nutzungs­effizienz festgelegt werden (Vollzugshilfe S. 31, A4-3). Diese Voll­zugshilfe des BAFU (vgl. Vollzugshilfe S. 8) enthält als Praxishilfe bzw. Ver­waltungs­verordnung keine Rechtsnormen und begründet insbesondere keine Rechte oder Pflichten der Privaten. Sie ist aber Ausdruck des Wis­sens und der Erfahrung bewährter Fachstellen. Das Verwaltungsgericht be­rück­sichtigt Verwaltungsverordnungen, soweit sie im Einklang mit den gesetz­lichen Vorgaben stehen und diese auf eine überzeugende und prak­tikable Art und Weise konkretisieren (BVR 2018 S. 139 E. 2.3, 2016 S. 147 E. 3.1.2 f.; vgl. BGE 143 II 443 E. 4.5.2, 136 II 142 E. 3.2.2; BGer 1C_62/2014 vom 15.6.2015, in URP 2015 S. 394 E. 3 einleitend, 1C_152/2017 und 1C_164/2017 vom 28.8.2018 E. 3.3, 1C_561/2016 vom 14.11.2017 E. 7.1).

2.7 Der Kantonale Sachplan Abbau Deponie Transporte (2012 [Sach­plan ADT]) beschreibt unter anderem Grundsätze, die für Planungen im Sach­bereich ADT besonders bedeutungsvoll sind, in der Praxis zu Schwierig­keiten führen oder eine spezielle Regelung durch den Kanton er­fordern (Sachplan ADT S. 15). Grundsatz 4 betrifft die haushälterische Boden­nut­zung. Demnach verstossen Abbaustellen und Deponien mit einer ge­ringen Mächtigkeit gegen diesen Grundsatz und sind zu vermeiden. Bei Vor­haben im Wald oder auf Fruchtfolgeflächen ist die Boden­nutzungs­effizienz ein massgebendes Kriterium bei der Interessenabwägung. Der Sach­plan ADT weist weiter darauf hin, dass Festsetzungen von Abbau­standorten im Wald im regionalen Richtplan ADT nur unter bestimmten Vor­aussetzungen mög­lich sind (Grundsatz 5; S. 16 f.). Bei der Interessen­abwägung komme dem Schutz des Waldes dann eine überragende Be­deutung zu, wenn die Bo­dennutzungseffizienz gering und der Waldwert hoch sei (S. 30; vgl. auch Handbuch zum kantonalen Sachplan ADT, 2012 [Hand­buch ADT], S. 28 ff.).

2.8 Das Bundesgericht hat in mehreren Urteilen betreffend Kiesabbau ausser­halb und innerhalb des Waldes auf die Bodennutzungseffizienz Be­zug genommen. In BGer 1A.194/2006 vom 14. März 2007 hat es darauf hin­gewiesen, dass die Kiesvorkommen sehr mächtig ausgebildet (45 m) seien, so dass die Bodennutzungseffizienz ideal sei. Mit der Überbauungs­ordnung könnten deshalb, auf einer relativ kleinen Fläche, neue Abbau­reserven für einen Zeitraum von ca. 30 Jahren gesichert werden, bei einem durch­schnittlichen jährlichen Abbau in der Grössenordnung von 120'000 m3. Unter anderem deshalb ging das Bundesgericht von einem er­heb­lichen öffentlichen Interesse an der Erweiterung der Kiesgrube aus (E. 7.3). Eine Rodung zum Zweck der Kiesausbeutung hat es namentlich mit der Begründung geschützt, dass die Kiesschicht ausserhalb des Wal­des abnehme und kaum mehr abbauwürdig sei, während unter dem Wald bis in eine Tiefe von ca. 20 m ausgebeutet werden könne (BGE 103 Ib 54 E. 3c). Bei der Standortwahl spielte in BGE 112 Ib 119 namentlich der Ge­sichts­punkt abbauwürdiger und abbaufähiger Kiesvorkommen eine Rolle (E. 4a).

2.9 Zusammenfassend ergibt sich, dass die Bodennutzungseffizienz ein wichtiges Kriterium bei der Beurteilung von Kiesabbauvorhaben im Wald ist. Bei der Interessenabwägung kommt der Bodennutzungseffizienz ein be­sonders hoher Stellenwert zu, dies sowohl mit Blick auf die Standort­gebunden­heit als auch auf die Frage, ob die Voraussetzungen der Raum­pla­nung sachlich erfüllt sind (zum Ganzen auch Attilio R. Gadola, Be­rücksich­tigung der Bodennutzungseffizienz als rechtliche Voraussetzung für die Erteilung von Rodungsbewilligungen am Beispiel des Kiesabbaus, Rechts­gutachten, 2003; einsehbar unter: <www.bafu.admin.ch>, Rubriken «Themen/Wald & Holz/Rechtliche Grundlagen/Rechtsgutachten»). Die Voll­zugs­hilfe ist zu beachten, zumal sie sich auf das Fachwissen und Er­fahrung der Fachstelle abstützen kann (vorne E. 2.6).

3.

3.1 Die regionale Versorgung mit Baurohstoffen wie namentlich Kies mit kurzen Transportwegen liegt im öffentlichen Interesse (Sachplan ADT, S. 13, S. 15 Grundsatz 2). Das Raumentwicklungskonzept Oberaargau 2004 (mit Ergänzung vom 17.3.2010 betreffend Steine und Erden/Abbau und Deponie, einsehbar unter: <www.oberaargau.ch>, Rubriken «Regional­entwicklung/Raumplanung», nachfolgend: REK Oberaargau) regelt auf Stufe regionaler Richtplan (Art. 98 Abs. 3 BauG) namentlich die Standorte für den Abbau von Steinen und Erden in der Region (S. 17). Die Mass­nahme 12.04 sieht die Erweiterung Rütine in Oberberken als behörden­verbindliche Massnahme vor (REK Oberaargau S. 61 f.). Die Grundlagen so­wie die Dokumentation der Überarbeitung des Bereichs Abbau und De­po­nie sind im Bericht «Überarbeitung Abbau- und Deponiekonzept Region Ober­aargau» der CSD Ingenieure und Geologen AG vom 15. Oktober 2009 dar­gelegt (einsehbar unter: <www.oberaargau.ch>, Rubriken «ADT/Abbau- und Deponiekonzept Region Oberaargau», nachfolgend: Bericht CSD). Dem­nach ist der Erweiterungsperimeter eine logische Fortsetzung des be­stehenden Kiesabbaus und sichert mittelfristig die Versorgung des Kies- und Transportbetonwerks Oberberken (S. 10; vgl. auch S. 25). Die Er­weiterung der Kiesgrube ist demnach im REK Oberaargau als Festsetzung ent­halten. Insoweit wurde bereits im Richtplanverfahren eine Inter­essen­abwä­gung vorgenommen. Allerdings ist eine solche Standortwahl in den nach­folgenden Planungs- und Bewilligungsverfahren und der darin ein­geschlos­senen Umweltverträglichkeitsprüfung zu überprüfen (BGer 1A.79/2002 vom 25.4.2003 E. 5.6 mit Hinweisen; BGE 121 II 430 E. 1c, 119 Ia 285 E. 3e S. 292 f.; Pierre Tschannen, a.a.O., Art. 9 N. 14 und 32 1. Lemma; Peter M. Keller, Koordination zwischen Bund und Kantonen, in URP 1991 S. 258 ff., 274; Waldmann/Hänni, a.a.O., Art. 9 N. 18 ff.). Ein öffent­liches Interesse am Kiesabbau ist demnach zwar grundsätzlich ge­geben (vgl. auch VGE 21504 vom 14.4.2003 E. 3c und 3g/bb und 5e [be­stätigt durch BGer 1A.115/2003 vom 23.2.2004] mit Hinweisen). Zu prüfen ist, ob es das Walderhaltungsinteresse im vorliegenden Fall zu überwiegen ver­mag (vorne E. 2).

3.2 Das KAWA führt in seinem Amtsbericht vom 13. April 2018 aus, im Be­reich des Landwirtschaftslands betrage die Bodennutzungseffizienz 11-15 m. Im Waldareal könnten nur 7-8 m Kies abgebaut werden. Unter Be­rück­sichtigung der möglichen Auffüllung von 6 m betrage die Boden­nutzungs­effizienz des Waldareals 13-14 m (act. 29 S. 3 oben; vgl. auch Amts­bericht des KAWA vom 14.7.2015 S. 3). Aus der Vollzugshilfe geht her­vor, dass sich die Bodennutzungseffizienz als Beurteilungskriterium von Kies­gruben im Wald auf die Abbaumenge be­zieht. Für die Berechnung der Boden­nutzungseffizienz sind die Rodungs­fläche und das unmittelbar da­runter liegende nutzbare Rohstoffvolumen massgebend (S. 31 f. A4-2.2 und A4-2.3). Eine allfällige Auffüllung darf demnach nicht hinzugerechnet werden. Folglich liegt die Bodennutzungsef­fizienz deutlich unter dem Ziel­wert von 15 m gemäss Vollzugshilfe. Das BAFU hat die Bodennutzungs­effizienz ebenfalls als kritisch beurteilt (Stel­lungnahmen vom 16.6.2015 und vom 10.6.2014, act. 14A1 und 14A2). Be­reits im Bericht CSD wurde darauf hin­gewiesen, dass die Bodennutzungs­effizienz unterhalb des Richtwerts von 15 m liege. Der Bericht CSD ging dabei von einer Bodennutzungs­effizienz von 11 m aus (S. 25 Ziff. 4.2.2).

3.3 Das KAWA begründete die Aufnahme des Waldareals in den Ab­bau­perimeter trotz kritischer Bodennutzungseffizienz wie folgt: Es sei anzu­streben, den Kiesabbau an bestehenden Abbaustandorten mit ausgebauter und günstiger Infrastruktur möglichst vollständig vorzunehmen, um damit neue Standorte und Ressourcenvorkommen möglichst lange schonen zu können. Abbaustellen sollten mit der Rekultivierung landschaftlich gut inte­griert werden können und die Nachfolgenutzung soll auf dem aufgefüllten Ab­bau­areal optimiert und landschaftlich günstig gestaltet werden (Amts­bericht vom 14.7.2015 S. 3). Ohne Einbezug des Waldes könne das Kies­vor­kommen unter dem Offenland nur unvollständig genutzt und die land­schaft­liche, topografische Neugestaltung mit der Auffüllung nicht erreicht werden. Deshalb werde der Eingriff in den randlichen Waldbereich trotz un­günstiger Bodennutzungseffizienz in der Gesamtinteressenabwägung als sinn­voll beurteilt (Amtsbericht vom 13.4.2018 S. 3). Diese Argumentation ent­spricht im Wesentlichen den Angaben im Bericht CSD zur Erweiterung Rütine, Oberberken (S. 25). Dem Raumplanungsbericht vom 31. Juli 2014 (in act. 6E) ist zusammengefasst ebenfalls zu entnehmen, dass die Er­weite­rung dem Grundsatz der haushälterischen Bodennutzung entspreche, da die Sicherung und Nutzung von Rohstoffreserven in un­mittelbarer Um­ge­bung zu den bestehenden Infrastrukturen erfolge (S. 13 Ziff. 4.5).

3.4 Das Vorhaben liegt nicht im Berggebiet, wo Kiesvorkommen wenig mächtige nutzbare Schichten aufweisen können (vorne E. 2.6). In der gleichen Region befinden sich denn auch Kiesgruben mit mächtigen Kies­schichten (Erweiterung Kiesgrube Walliswil bei Niederbipp, Abbaumächtig­keit von 35-40 m, Bericht CSD S. 14 f. Ziff. 3.3.7 und S. 25 Ziff. 4.2.2; Kies­grube Attiswil, Kiesvorkommen 45 m, BGer 1A.194/2006 vom 14.3.2007 E. 7.3). Weiter führen weder der Bericht CSD noch das KAWA oder das BAFU solche regionalen Gründe für die geringe Bodennutzungseffizienz an. Es ist deshalb nicht davon auszugehen, dass die Vollzugshilfe vor­liegend mit Blick auf den geforderten Wert von 15 m zu enge Massstäbe setzt (vorne E. 2.6). Die Bodennutzungseffizienz von 7-8 m ist demnach nicht nur kritisch, sondern ungenügend. Sie beträgt im besten Fall gut, im schlechtesten Fall knapp die Hälfte des von der Vollzugshilfe geforderten Werts. Der Einbezug des Waldareals in den Abbauperimeter verstösst da­mit klar gegen das Gebot der haushälterischen Nutzung des Bodens. Die Vor­aussetzungen der Raumplanung sind folglich sachlich nicht erfüllt (Art. 5 Abs. Bst. b WaG; vorne E. 2.4). Es trifft zwar zu, dass es dem Ziel der haushälterischen Nutzung des Bodens ebenfalls entspricht, be­stehende Abbaustellen vollständig auszubeuten (Konzentrationsprinzip, VGE 21504 vom 14.4.2003 E. 5f/bb [bestätigt durch BGer 1A.115/2003 vom 23.2.2004] mit Hinweisen). Dies kann aber nur unter der Voraus­setzung gelten, dass der Verbrauch des Bodens in einem sinnvollen Ver­hält­nis zur Ausbeute steht.

3.5 Im Rahmen der Richtplanung (Ergänzung vom 17.3.2010 zum REK Ober­aargau, vorne E. 3.1) wurden nicht alle theoretisch möglichen Stand­orte ermittelt und miteinander verglichen, sondern «im Sinne einer Positiv­planung die möglichen Erweiterungs- und Ersatzstandorte erhoben» (Be­richt CSD S. 6 Ziff. 2.3). Es kann demnach nicht gesagt werden, es sei be­reits eine umfassende Standortevaluation vorgenommen worden. Die Stand­ortgebundenheit nach Art. 5 Abs. 2 Bst. a WaG setzt voraus, dass in der Region keine zumutbaren Alternativstandorte ausserhalb des Waldes be­stehen (BGer 1A.79/2002 vom 25.4.2003 E. 7.2 mit Hinweisen). Dem Be­richt CSD zufolge sind in der Region nach wie vor sehr grosse potenzielle Flächen vorhanden. Namentlich für die mittel- und langfristige Siche­rung der Kiesreserven für die Versorgung des Werkes in Oberberken sei im bewilligten Kiesabbaugebiet Heimenhausen eine Erweiterung Richtung West und Ost denkbar (S. 10 f. Ziff. 3.3.2). Die Erweiterung der Kies­grube Heimenhausen wurde dementsprechend als Vororientierung in das REK Oberaargau aufgenommen (S. 114 f., Massnahme 12.05). Ist der Kies­be­darf mittel- und langfristig auch ohne die Inanspruchnahme des Waldes gedeckt, bedarf die Standortgebundenheit der vorgesehenen Kies­ab­bauzone im Wald einer besonderen Rechtfertigung (BGer 1A.79/2002 vom 25.4.2003 E. 7.3 a.E.). Die ungenügende Bodennutzungseffizienz spricht hier gegen den Standort im Wald, zumal Alternativstandorte nicht aus­ge­schlossen sind.

3.6 Der Erweiterungsperimeter ausserhalb des Waldes wurde schon im Regionalen Teilrichtplan Abbau und Deponie 1998 (TPAD 1998) festge­setzt (Bericht CSD S. 10). Es ist unter diesen Umständen nicht nachvoll­zieh­bar, weshalb die Kiesvorkommen unter dem Offenland nur unvoll­ständig genutzt und die landschaftliche, topografische Neugestaltung mit der Auffüllung nicht erreicht werden können, wenn der Wald nicht mit­ein­be­zo­gen wird (vorne E. 3.3). Die Festsetzung im TPAD 1998 wäre diesfalls von Beginn an unzureichend gewesen, wovon nicht auszugehen ist. Die Argu­mente des KAWA, weshalb der Standort im Wald trotz ungenügender Bo­dennutzungseffizienz in die Erweiterung einzubeziehen sei, überzeugen nicht.

3.7 Das Gebot der Walderhaltung gilt ohne Rücksicht auf Zustand, Wert und Funktion des konkreten Waldes: es bezieht sich auch auf kleine, ver­nach­lässigte Waldstücke (BGE 122 II 72 E. 2d a.E., 117 Ib 325 E. 2; BGer 1C_70/2015 vom 28.8.2015 E. 3.2 a.E.; BVR 2003 S. 257 E. 13c). In der Interessenabwägung kann aber auch der konkrete Waldwert berück­sichtigt werden (z.B. BGE 104 Ib 221 E. 6; BGer 1A.79/2002 vom 25.4.2004 E. 7.3; Handbuch ADT S. 28 ff.). Im Umweltverträglichkeits­bericht vom 31. Juli 2014 (in act. 6E) wird der für die Rodung vorgesehene Wald als «weniger wertvoll» bezeichnet. Er werde von Fichten und Douglasien dominiert und weise nur wenig Jungwuchs auf. Es handle sich um einen Wirtschaftswald, der keine seltenen Pflanzengesellschaften oder Arten aufweise. Einzelne Rehlagerplätze wiesen auf die Nutzung durch Rehe hin (S. 8 Ziff. 4.2.2, S. 39 Titel Natur und Landschaftsschutz, S. 43 Titel Erweiterungsgebiet). Das KAWA führt im Amtsbericht vom 14. Juli 2015 aus, auf dem mässig tiefgründigen, leicht sauren und somit pro­duktiven Waldboden stehe heute ein relativ gleichförmiger Mischwald mittleren Alters mit relativ hohem Nadelholzanteil (Fichte, Douglasie), der regel­mäs­sig bewirtschaftet und gepflegt wurde. Durch den Projektperimeter ver­läuft sodann eine nationale Verbindungsachse (Wildtiere). Zudem ist das ge­samte Gebiet als REN-Wald ausgeschieden (Raumplanungsbericht S. 10 Ziff. 4.1; REN = nationales ökologisches Netzwerk, dazu z.B. Epiney/Kern/Diezig, Zur Implementierung des Smaragd-Netzwerks in der Schweiz: Per­spektiven der Einbindung der Schweiz in ein europäisches Natur­schutzge­bietsnetz, 2013, Rz. 97). Ein gewisser ökologischer Wert kann dem Wald folglich nicht abgesprochen werden, zumal offenbleibt, was unter «weniger wertvoll» zu verstehen ist. Mit Blick auf die ungenügende Boden­nutzungs­effizienz kann dem Waldwert aber ohnehin kein aus­schlag­gebendes Ge­wicht zukommen.

3.8 Das KAWA hat auch die Ersatzaufforstung im Steinbachtäli in die Inter­essenabwägung einbezogen (vgl. Amtsbericht vom 14.7.2015). Abge­sehen davon, dass die vom KAWA angenommenen positiven Aus­wirkungen der Ersatzaufforstung auf die Ökologie im Steinbachtäli um­stritten sind, könnten sie höchstens mit Blick auf Art. 5 Abs. 4 WaG in die Inter­essenab­wägung einbezogen werden. Sie vermöchten aber die un­ge­nügende Bo­dennutzungseffizienz ohnehin nicht aufzuwiegen.

3.9 Zusammenfassend ergibt sich, dass keine das Walderhaltungs­interesse überwiegenden Interessen für die Erweiterung der Kiesgrube im Wald gegeben sind. Folglich wurde die Rodungsbewilligung zu Unrecht erteilt. Ist die Rodung unzulässig, muss die Frage nach der Ersatzauf­forstung nicht geklärt werden (vgl. auch Eventualantrag). Die Beweis­anträge, welche die Beschwerdeführerin in diesem Zusammenhang stellt, werden abgewiesen (Expertisen, Beschwerde Ziff. 12, 18, 22 und Augen­schein, Beschwerde Ziff. 14). Der angefochtene Entscheid, der den Ge­samt­ent­scheid des AGR und damit auch die Rodungsbewilligung bestätigt (vgl. auch angefochtener Entscheid E. 3), hält der Rechtskontrolle nicht stand. Die Beschwerde ist gutzuheissen und der angefochtene Entscheid ist auf­zuheben. Mit der Unzulässigkeit der Rodungsbewilligung fallen die Ab­bau­etappe I und die Massnahmen im Steinbachtäli dahin, was weit­reichende Auswirkungen auf die restliche Planung hat (Perimeter, Etappierung). Eine teilweise Genehmigung der umstrittenen Planung fällt des­halb ausser Be­tracht (vgl. auch BA S. 20 4. Abschnitt). Die Zonen­plan­änderung und die Überbauungsordnung «Kiesabbau Oberberken, Er­weiterung Rüttenen» vom 26. November 2014 sowie die Änderung des Ufer­schutzplans vom 10. Juni 2015 sind demnach nicht zu genehmigen. Die Baubewilligung für die Abbauetappen I bis V, die Rodungsbewilligung und die Gewässer­schutzbewilligung sind zu verweigern.

4.

4.1 Bei diesem Ausgang des Verfahrens obsiegt die Beschwerde­führerin. Die unterliegende Beschwerdegegnerin 1 hat demnach für die Ver­fah­ren vor dem Verwaltungsgericht und vor der JGK die Ver­fahrens­kosten zu tragen (Art. 108 Abs. 1 und Art. 108 Abs. 2 Satz 2 VRPG; Be­schluss der erweiterten Abteilungskonferenz vom 24.3.2015).

4.2 Die Beschwerdegegnerin 1 und die Beschwerdegegnerin 2 haben der Beschwerdeführerin für das Verfahren vor dem Verwaltungsgericht die Partei­kosten je zur Hälfte zu ersetzen (Art. 108 Abs. 3 i.V.m. Art. 104 Abs. 1 VRPG; Beschluss der erweiterten Abteilungskonferenz vom 24.3.2015). Der Rechtsvertreter hat der Beschwerdeführerin gemäss Kosten­note vom 13. Februar 2019 einen Gesamtbetrag von Fr. 8'828.-- (Fr. 7'958.20 zuzüglich 3 % Spesenpauschale und 7,7 % MWSt) ver­rechnet; sein effektiver Aufwand sei allerdings rund 30 % höher, da er dem ge­meinnützigen Verein nicht alles in Rechnung gestellt habe. Der Anspruch auf Parteikostenersatz steht der Partei, nicht ihrer Rechtsvertretung zu (Merkli/Aeschlimann/Herzog, a.a.O., Art. 104 N. 3). Folglich sind höchstens die Kosten zu ersetzen, die der Beschwerdeführerin entstanden sind, auch wenn ihr Rechtsvertreter auf einen Teil seines Honorars verzichtet hat. Gemäss Art. 41 Abs. 1 des kantonalen Anwaltsgesetzes vom 28. März 2006 (KAG; BSG 168.11) i.V.m. Art. 11 Abs. 1 der Verordnung vom 17. Mai 2006 über die Bemessung des Parteikostenersatzes (Parteikostenver­ordnung, PKV; BSG 168.811) beträgt das Honorar in Beschwerdeverfahren Fr. 400.-- bis 11'800.-- pro Instanz zuzüglich allfälliger Zuschläge nach Art. 11 Abs. 2 und Art. 16 i.V.m. Art. 9 PKV. Innerhalb dieses Rahmentarifs be­misst sich der Parteikostenersatz nach dem in der Sache gebotenen Zeit­aufwand, der Bedeutung der Streitsache und der Schwierigkeit des Prozesses (Art. 41 Abs. 3 KAG). Die Bedeutung der Streitsache und die Schwierig­keit des Prozesses sind überdurchschnittlich. Dasselbe gilt für den gebotenen Zeitaufwand, zumal sich der Rechtsvertreter erstmals für das Verfahren vor dem Verwaltungsgericht mit der Streitsache befasst und eine Mehrzahl von Eingaben redigiert hat. Zum Parteikostenersatz gehören die notwendigen Auslagen (Art. 2 PKV). Es können nur die im konkreten Fall entstandenen Auslagen ersetzt werden, was bedeutet, dass nicht ein im Voraus pauschal festgelegter Prozentsatz des Honorars zu erstatten ist (BVR 2015 S. 15 [VGE 2012/422 vom 10.2.2014] nicht publ. E. 6.2.3). Vor­liegend sind aber die als Pauschale geltend gemachten Auslagen von Fr. 238.75 nachvollziehbar (z.B. zahlreiche Farbkopien). Der Parteikosten­ersatz ist nach dem Gesagten auf Fr. 8'828.-- (inkl. Auslagen und MWSt) zu bestimmen. Im Verfahren vor der Vorinstanz war die Beschwerde­führerin nicht anwaltlich vertreten; es sind folglich keine ersatzfähigen Partei­kosten entstanden.

Demnach entscheidet das Verwaltungsgericht:

1. Die Beschwerde wird gutgeheissen. Der Entscheid der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion des Kantons Bern vom 18. September 2017 wird aufgehoben. Die Zonenplanänderung und die Überbauungs­ordnung «Kiesabbau Oberberken, Erweiterung Rüttenen» vom 26. No­vem­ber 2014 sowie die Änderung des Uferschutzplans vom 10. Juni 2015 werden nicht genehmigt. Die Baubewilligung für die Abbau­etappen I bis V, die Rodungsbewilligung und die Ge­wässer­schutz­bewilligung werden verweigert.

2. a)Die Kosten des Verfahrens vor dem Verwaltungsgericht, bestimmt auf eine Pauschalgebühr von Fr. 3'500.--, werden der Beschwerde­gegnerin 1 auferlegt.

b) Die Beschwerdegegnerin 1 und die Beschwerdegegnerin 2 haben der Beschwerdeführerin für das Verfahren vor dem Verwaltungs­gericht die Parteikosten, bestimmt auf Fr. 8'828.-- (inkl. Auslagen und MWSt), je zur Hälfte, ausmachend Fr. 4'414.--, zu ersetzen.

3. a)Die Kosten des Verfahrens vor der Justiz-, Gemeinde- und Kirchen-direktion des Kantons Bern von Fr. 1'500.-- werden der Beschwerde-gegnerin 1 auferlegt.

b) Für das Verfahren vor der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion des Kantons Bern werden keine Parteikosten gesprochen.

4. Zu eröffnen:

-der Beschwerdeführerin

-der Beschwerdegegnerin 1

-der Beschwerdegegnerin 2

-der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion des Kantons Bern

-dem Bundesamt für Umwelt

Der Abteilungspräsident:Die Gerichtsschreiberin:

Rechtsmittelbelehrung

Gegen dieses Urteil kann innert 30 Tagen seit Eröffnung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gemäss Art. 39 ff., 82 ff. und 90 ff. des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (BGG; SR 173.110) geführt werden.