Rinderhaltung, Kosten für die Anordnung von Tierschutzmassnahmen (Entscheid der Volkswirtschaftsdirektion des Kantons Bern vom 30. August 2016 - L2015-025BU)

100.2016.281U

STE/SES/RAP

Verwaltungsgericht des Kantons Bern

Verwaltungsrechtliche Abteilung

Urteil der Einzelrichterin vom 8. März 2017

Verwaltungsrichterin Steinmann

Gerichtsschreiberin Seiler

A.________

Beschwerdeführer

gegen

Volkswirtschaftsdirektion des Kantons Bern

Münsterplatz 3a, 3011 Bern

betreffend Rinderhaltung, Kosten für die Anordnung von Tierschutzmass­nahmen (Entscheid der Volkswirtschaftsdirektion des Kantons Bern vom 30. August 2016; L2015-025BU)

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 08.03.2017, Nr. 100.2016.281U, Seite 1

Sachverhalt:

A.

Mit Verfügung vom 6. Juli 2015 stellte der Veterinärdienst des Kantons Bern (VeD) fest, dass A.________ seinen Rindern auf der Alp B.________ keinen Schutz vor der grossen Hitze und vor der starken Insektenplage gewährleiste (Ziff. 1a). Er ordnete an, die Tiere seien tagsüber sofort einzu­stallen (Ziff. 2a). Sofern weiterhin Rinder auf der Alp B.________ gesömmert würden, müsse sichergestellt werden, dass den Tieren ein genügender Witterungsschutz zur Verfügung stehe (Ziff. 2b). Bis dieser vorhanden sei, müssten die Tiere bei extremer Witterung und bei starkem Insektendruck tagsüber in einen Stall gebracht werden (Ziff. 2c). Einer allfälligen Be­schwerde gegen die Anordnungen gemäss Ziff. 2a und 2c entzog der VeD die aufschiebende Wirkung (Ziff. 5). Für die im Zusammenhang mit dieser Verfügung entstandenen Kosten (namentlich Kontrollen und Ausfertigen der Verfügung) erhob er sodann eine Gebühr von Fr. 720.-- (Ziff. 4 und 5).

B.

Gegen diese Verfügung erhob A.________ am 12. Juli 2015 bei der Volkswirtschaftsdirektion des Kantons Bern (VOL) Beschwerde. Obwohl er die Notwendigkeit der angeordneten Massnahmen bestritt, kündigte er u.a. an, Sonnensegel aufzustellen. Anstatt eine Beschwerdevernehmlassung einzureichen, erliess der VeD hierauf am 31. Juli 2015 eine neue Verfü­gung. Er hob die angefochtene Verfügung vom 6. Juli 2015 auf (Ziff. 1) und auferlegte A.________ namentlich für die Kontrollen und das Erstellen der Verfügungen eine Gebühr von Fr. 720.-- (Ziff. 2). Mit Entscheid vom 30. August 2016 wies die VOL die Beschwerde betreffend die erstinstanz­lichen Verfahrenskosten ab. Soweit weitergehend schrieb sie das Verfah­ren als gegenstandslos geworden ab.

C.

Dagegen hat A.________ am 30. September 2016 Verwaltungsgerichts­beschwerde erhoben und sinngemäss beantragt, ihm seien keine Kosten für die Verfügungen des VeD aufzuerlegen. Zudem hat er um unentgeltli­che Rechtspflege unter Beiordnung eines Anwalts ersucht.

Mit Vernehmlassung vom 15. November 2016 beantragt die VOL, die Be­schwerde sei abzuweisen.

Erwägungen:

1.

1.1 Das Verwaltungsgericht ist zur Beurteilung der Beschwerde als letzte kantonale Instanz gemäss Art. 74 Abs. 1 i.V.m. Art. 76 und 77 des Gesetzes vom 23. Mai 1989 über die Verwaltungsrechtspflege (VRPG; BSG 155.21) zuständig. Der Beschwerdeführer hat am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen, ist durch den angefochtenen Entscheid beson­ders berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung (Art. 79 Abs. 1 VRPG). Auf die form- und fristgerecht einge­reichte Beschwerde ist einzutreten.

1.2 Da der Streitwert Fr. 20'000.-- nicht erreicht, fällt die Beurteilung der Beschwerde in die einzelrichterliche Zuständigkeit (Art. 57 Abs. 1 des Ge­setzes vom 11. Juni 2009 über die Organisation der Gerichtsbehörden und der Staatsanwaltschaft [GSOG; BSG 161.1]).

1.3 Das Verwaltungsgericht überprüft den angefochtenen Entscheid auf Rechtsverletzungen hin (Art. 80 VRPG).

2.

2.1 Das Verfahren vor dem Verwaltungsgericht ist auf den Streitgegen­stand beschränkt. Ausgangspunkt für dessen Bestimmung bildet die ange­fochtene Verfügung bzw. der angefochtene Entscheid, das sog. Anfech­tungsobjekt. Dieses gibt den Rahmen des Streitgegenstands vor, d.h. der Streitgegenstand kann nicht über das hinausgehen, was die Vorinstanz geregelt hat (zum Begriff des Streitgegenstands vgl. BVR 2011 S. 391 E. 2.1; Merkli/Aeschlimann/Herzog, Kommentar zum bernischen VRPG, 1997, Art. 72 N. 6 f.).

2.2 Der VeD hat mit seiner Verfügung vom 31. Juli 2015 die ursprüngli­che Verfügung vom 6. Juli 2015 vollständig aufgehoben (vgl. vorne Bst. B). Die neue Verfügung enthielt keine Tierschutzmassnahmen mehr, sondern bloss noch die umstrittene Gebühr. Bereits im vorinstanzlichen Verfahren war der Streitgegenstand somit auf die Überprüfung dieser Gebühr be­schränkt. Nichts anderes gilt für das Verfahren vor dem Verwaltungs­gericht, kann der Streitgegenstand im Instanzenzug doch grundsätzlich nicht erweitert werden (Merkli/Aeschlimann/Herzog, a.a.O., Art. 72 N. 8).

3.

3.1 Die VOL hat die ursprünglichen Anordnungen des VeD in der Sache nicht überprüft. Sie kam zum Schluss, dass das Anfechtungsobjekt weg­gefallen sei, nachdem der Beschwerdeführer sich den Anordnungen des VeD weitgehend unterzogen und dieser die angefochtene Verfügung auf­gehoben habe. Das Verfahren sei damit in der Hauptsache gegenstandslos geworden und es könne daher nicht mehr auf die diesbezüglichen Rügen des Beschwerdeführers eingegangen werden. Nicht gegenstandslos ge­worden sei das Verfahren im Kostenpunkt. Zwar habe der VeD die Verfü­gung vom 6. Juli 2015 mit der Verfügung vom 31. Juli 2015 vollumfänglich aufgehoben, gleichzeitig aber die Verfahrenskosten in gleicher Höhe neu festgelegt. Das Beschwerdeverfahren sei daher insoweit weiterzuführen. Der VeD habe die Verfahrenskosten detailliert und nachvollziehbar aufge­schlüsselt. Mit Blick auf die für die Anordnung der Massnamen nötig ge­wordenen Abklärungen und Vorkehren sowie den in der Tierschutzverord­nung vom 23. April 2008 (TSchV; SR 455.1) vorgegebenen Gebührenrah­men sei eine moderate Gebühr angesetzt worden, die nicht zu beanstan­den sei. Der Beschwerdeführer habe diese Aufwendungen mit seiner an­fänglichen Weigerung, die festgestellten Mängel zu beheben, verursacht, weshalb ihm die Gebühr in dieser Höhe zu Recht auferlegt worden sei.

3.2 Die Beschwerde hat devolutive Wirkung. Demnach geht die Zustän­digkeit über den Streitgegenstand mit Einreichen des Rechtsmittels grund­sätzlich auf die Beschwerdeinstanz über; zugleich verliert die Vorinstanz die Befugnis, sich mit der Sache zu befassen (BVR 2004 S. 1 E. 1.3; Merkli/Aeschlimann/Herzog, a.a.O., Art. 60 N. 7, Art. 71 N. 2; vgl. auch BGE 141 II 14 E. 1.3; Fritz Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl. 1983, S. 189). Abweichend von diesem Grundsatz kann die verfügende Behörde, anstatt eine Beschwerdevernehmlassung einzureichen, zu­guns­ten der beschwerdeführenden Partei ganz oder teilweise neu verfügen oder die angefochtene Verfügung aufheben (Art. 71 Abs. 1 VRPG). Analoges gilt für das Verfahren vor dem Verwaltungsgericht (Art. 71 Abs. 1 i.V.m. Art. 83 VRPG). Der Behörde wird damit die Möglichkeit gegeben, auf­grund der Beschwerde erkannte Fehlleistungen zu korrigieren und insofern, ähnlich wie die beschwerdeführende Partei, über den Streitgegenstand zu disponieren (Merkli/Aeschlimann/Herzog, a.a.O., Art. 71 N. 1 f.). Mit Erlass einer neuen Verfügung, welche die angefochtene ganz oder teilweise er­setzt, fällt letztere und damit das Anfechtungsobjekt weg. Das Beschwer­deverfahren wird in diesem Umfang gegenstandslos und ist von der Be­schwerdebehörde abzuschreiben. Soweit das Objekt des Rechtsstreits nicht weggefallen ist, ist das Rechtsmittelverfahren fortzusetzen und über die Beschwerde zu befinden. Wenn die neue Verfügung auf einem erheb­lich veränderten Sachverhalt beruht, eine wesentlich veränderte Rechts­lage geschaffen hat oder wenn Unsicherheit über die Tragweite bzw. über die Gegenstandslosigkeit des Beschwerdeverfahrens besteht, ist den Be­teiligten das rechtliche Gehör zu gewähren (Merkli/Aeschlimann/Herzog, a.a.O., Art. 71 N. 8 mit Hinweisen).

3.3 Der Beschwerdeführer hat in seiner Beschwerde an die VOL erklärt, er sei überzeugt, dass seine Rinderhaltung rechtskonform sei. Dennoch habe er gewisse Massnahmen ergriffen (Trockenlegen Erdreich bei Baum­unterstand, Umzäunen Quellflur) und werde er auf Vorschlag seines Tier­arztes ein Sonnensegel aufspannen. Nach Beschwerdeeinreichung hat er gegenüber der VOL erklärt, er habe ein Sonnensegel aufgespannt und werde je nach Reaktion des VeD einen Beschwerderückzug in Erwägung ziehen (Telefonnotiz vom 21.7.2015; Vorakten VOL pag. 18). Nachdem der VeD gestützt auf Art. 71 VRPG neu verfügt hatte, hat die VOL den Be­schwerdeführer zur Verfahrenserledigung angehört (Verfügung vom 10.8.2015; Vorakten VOL pag. 22 f.). Dieser beantragte, das Beschwerde­verfahren sei fortzusetzen. Er sei nicht bereit, die Gebühr für unrechtmäs­sige Anordnungen zu bezahlen. Der verlangte Witterungsschutz sei zum einen unnötig, weil genügend Bäume und Sträucher natürlichen Schutz böten. Zum andern sei mit der sofortigen Einstallungspflicht Unmögliches verlangt worden, weil er auf der Alp über keinen Stall verfüge, was dem VeD bekannt sei. Der Beschwerdeführer hat somit seine Beschwerde nicht zurückgezogen, sondern ausdrücklich daran festgehalten. Indem er vorüber­gehend ein Sonnensegel aufspannte, hat er zwar für zusätzlichen Schatten gesorgt. Es handelte sich dabei aber um eine andere als die angeordnete Sofortmassnahme und der Beschwerdeführer blieb bei seiner Überzeugung, dass überhaupt kein zusätzlicher Witterungsschutz erforder­lich ist. Entgegen der Auffassung des VeD hat er sich somit nicht unter­zogen, sondern die Überprüfung der Anordnungen und der dafür er­hobenen Gebühr durch die VOL verlangt.

3.4 Hingegen hat der VeD seinerseits über den Streitgegenstand verfügt, indem er die Anordnungen in der Sache allesamt aufhob (vgl. vorne Bst. B und E. 3.2). Er hat sich insofern in der Sache unterzogen (Merkli/Aeschlimann/Herzog, a.a.O., Art. 110 N. 4). Die VOL konnte in der Folge nur noch die Gegenstandslosigkeit des Verfahrens feststellen; die Frage, ob die mit der neuen Verfügung aufgehobenen Massnahmen recht­mässig waren, lag nach Erlass der neuen Verfügung ausserhalb des Streit­gegenstands (vgl. vorne E. 2). Zu prüfen war nur noch, ob der VeD unter diesen Umständen zu Recht an der Gebühr von Fr. 720.-- festhielt.

4.

4.1 Für das Verwaltungsverfahren enthält das VRPG keine eigene Regelung über die Verfahrenskosten.Ob Verfahrenskosten erhoben wer­den und wer sie zu tragen hat, bestimmen somit die verschiedenen Sach­erlasse. Die entsprechenden Vorschriften fussen im Allgemeinen auf dem Verursacherprinzip. Demnach soll, wer Aufwand verursacht, diesen be­zahlen bzw. sich angemessen an den Kosten beteiligen müssen (Merkli/Aeschlimann/Herzog, a.a.O., Art. 107 N. 1).

4.2 Sofern das Tierschutzgesetz vom 16. Dezember 2005 (TSchG; SR 455) nichts anderes bestimmt, ist sein Vollzug gebührenfrei (Art. 41 Abs. 1 TSchG). Nach Art. 41 Abs. 2 TSchG sind die Kantone ermächtigt, Gebühren zu erheben für Bewilligungen und Verfügungen (Bst. a), Kon­trollen, die zu Beanstandungen geführt haben (Bst. b), und besondere Dienst­leistungen, die einen Aufwand verursachen, der über die übliche Amts­tätigkeit hinausgeht (Bst. c). Gemäss Art. 219 der Tierschutz­ver­ordnung vom 23. April 2008 (TSchV; SR 455.1) kann die kantonale Fach­stelle für Bewilligungen und Verfügungen je nach Zeitaufwand eine Gebühr von Fr. 100.-- bis Fr. 5'000.-- erheben (Bst. a). Für Kontrollen, die zu Beanstandungen geführt haben, sowie besondere Dienstleistungen richtet sich die Gebühr nach dem Zeitaufwand (Bst. b und c). Nach Art. 2 Abs. 1 derVerordnung vom 22. Februar 1995 über die Gebühren der Kantons­verwaltung (Gebührenverordnung, GebV; BSG 154.21) sind die in dieser Verordnung und in ihren Anhängen aufgeführten Dienstleistungen gebüh­ren­pflichtig. Für Bewilligungen, Verfügungen, Kontrollen und besondere Dienst­leistungen im Geltungsbereich des Tierschutzgesetzes werden Gebühren im bundesrechtlich zugelassenen Rahmen erhoben (Ziff. 3.1.1 des Anhangs 2B der GebV [Gebührentarif des Amtes für Landwirtschaft und Natur]). Der Zeitaufwand für Kontrollen kann somit nur verrechnet werden, wenn diese zu Beanstandungen geführt haben. Anders als das Lebens­mittelrecht, dem die Gebührenregelung im TSchG nachgebildet wurde (Botschaft des Bundesrats betreffend die Revision des Tierschutz­gesetzes, in Bundesblatt 2002 S. 666 und 685), kennt das TSchG aber keine förmliche Beanstandung (vgl. Art. 27 des Bundesgesetzes vom 9. Oktober 1992 über Lebensmittel und Gebrauchsgegenstände [Lebens­mittel­gesetz, LMG; SR 817.0]). Werden Tierschutzvorschriften nicht einge­halten, sind vielmehr konkrete Massnahmen im Sinn von Art. 23 f. TSchG anzuordnen oder zumindest anzudrohen; eine reine Feststellung ist spezial­gesetzlich nicht vorgesehen (BGer 2C_737/2010 vom 18.6.2011 E. 4.1 f. und 4.6 f.). Damit Privaten die Kosten für Kontrollaufwand auferlegt werden können, ist somit vorausgesetzt, dass berechtigterweise Tier­schutz­massnahmen angeordnet oder zumindest angedroht wurden.

4.3 Ob die ursprünglichen Anordnungen des VeD zu Recht erfolgten, war nach deren Aufhebung nicht mehr zu prüfen. Die Verpflichtung, die Rinder umgehend sowie an künftigen Hitzetagen einzustallen, sofern kein anderer zusätzlicher Witterungsschutz zur Verfügung steht, ist ersatzlos aufgehoben worden. Damit ist die Grundlage für eine Gebührenerhebung weggefallen. Die Beschwerde erweist sich somit als begründet und ist gut­zuheissen.

5.

Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind keine Verfahrenskosten zu er­heben (Art. 108 Abs. 2 VRPG). Mangels anwaltlicher Vertretung des Be­schwer­deführers sind auch keine ersatzfähigen Parteikosten entstanden (Art. 108 Abs. 3 i.V.m. Art. 104 Abs. 1 VRPG). Das Gesuch um unent­geltliche Rechtspflege für das verwaltungsgerichtliche Verfahren ist als gegen­standslos geworden abzuschreiben (Art. 39 Abs. 1 VRPG).

Demnach entscheidet die Einzelrichterin:

1. Die Beschwerde wird gutgeheissen und der Entscheid der Volks­wirt­schaftsdirektion des Kantons Bern vom 30. August 2016 aufgehoben.

2. Es werden weder Verfahrenskosten erhoben noch Parteikosten ge­sprochen.

3. Das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege wird als gegenstandslos geworden vom Geschäftsverzeichnis abgeschrieben.

4. Zu eröffnen:

-dem Beschwerdeführer

-der Volkswirtschaftsdirektion des Kantons Bern

-dem Eidgenössischen Departement des Innern

Die Einzelrichterin:Die Gerichtsschreiberin:

Rechtsmittelbelehrung

Gegen dieses Urteil kann innert 30 Tagen seit Zustellung der schriftlichen Begrün­dung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gemäss Art. 39 ff., 82 ff. und 90 ff. des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (BGG; SR 173.110) geführt werden.