Beitrag aus dem Lotteriefonds an ein Pilotprojekt (Verfügung der Polizei- und Militärdirektion des Kantons Bern vom 17. August 2016- 810'244)

100.2016.264U

HAT/ROC/KIB

Verwaltungsgericht des Kantons Bern

Verwaltungsrechtliche Abteilung

Urteil vom 7. August 2017

Verwaltungsrichter Burkhard, Abteilungspräsident

Verwaltungsrichter Daum, Verwaltungsrichter Häberli

Gerichtsschreiber Röthlisberger Brandenburg

A.________ Verein, handelnd durch die statutarischen Organe

Beschwerdeführer

gegen

Kanton Bern handelnd durch die Polizei- und Militärdirektion, Kramgasse 20, 3011 Bern

Beschwerdegegner

betreffend Beitrag aus dem Lotteriefonds an ein Pilotprojekt (Verfügung der Polizei- und Militärdirektion des Kantons Bern vom 17. August 2016; 810'244)

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 07.08.2017, Nr. 100.2016.264U Seite 1

Sachverhalt:

A.

Der Verein «A.________» befasst sich mit Fragen, die sich aus dem Zusammen­leben von Einheimischen und Migrantinnen und Migranten ergeben. Er koordiniert und unterstützt die Integrationsbemühungen von Migrantinnen und Migranten, fördert den Dialog zur Lösung von Problemen und setzt sich für die Erhöhung der Chancengleichheit ein. Mit Gesuch vom 23. Mai 2016 beantragte der Verein A.________ bei der Polizei- und Militärdirektion des Kantons Bern (POM) einen Beitrag von «rund Fr. 50'000.--» aus dem Lotterie­fonds an die mit insgesamt Fr. 94'100.-- veranschlagten Kosten der (fünfmonatigen) Startphase des (auf eine Laufzeit von drei Jahren ausge­legten) Pilotprojekts «B.________». Mit Verfügung vom 17. August 2016 wies die POM das Gesuch ab.

B.

Gegen diese Verfügung hat der Verein A.________ am 23. August 2016 (Postauf­gabe: 15.9.2016) Verwaltungsgerichtsbeschwerde erhoben und sinnge­mäss das Begehren gestellt, die Verfügung sei aufzuheben und es sei ihm ein Beitrag von Fr. 50'000.-- zuzusprechen. Gleichzeitig hat er ein Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege gestellt.

Mit Verfügung vom 16. September 2016 hat der Abteilungspräsident das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege abgewiesen.

Die POM schliesst mit Beschwerdeantwort vom 31. Oktober 2016 auf Ab­weisung der Beschwerde.

Erwägungen:

1.

1.1 Das Verwaltungsgericht ist zur Beurteilung der Beschwerde als letzte kantonale Instanz gemäss Art. 74 Abs. 1 i.V.m. Art. 76 und 77 des Gesetzes vom 23. Mai 1989 über die Verwaltungsrechtspflege (VRPG; BSG 155.21) zuständig (vgl. auch Art. 43 Abs. 1 des Lotteriegesetzes vom 4. Mai 1993 [LotG; BSG 935.52]). Der Beschwerdeführer hat am vor­instanzlichen Verfahren teilgenommen, ist durch die angefochtene Ver­fügung besonders berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung (Art. 79 Abs. 1 VRPG). Auf die form- und fristge­recht eingereichte Beschwerde ist einzutreten.

1.2 Das Verwaltungsgericht überprüft die angefochtene Verfügung auf Rechtsverletzungen hin (Art. 80 VRPG).

2.

2.1 Lotteriegelder sind ausschliesslich für gemeinnützige oder wohl­tätige Zwecke zu verwenden (vgl. Art. 3 und 5 des Bundesgesetzes vom 8. Juni 1923 betreffend die Lotterien und die gewerbsmässigen Wetten [SR 935.51; nachfolgend: LG] i.V.m. Art. 26 der Interkantonalen Verein­barung vom 7. Januar 2005 über die Aufsicht sowie die Bewilligung und Ertragsverwendung von interkantonal oder gesamtschweizerisch durchge­führten Lotterien und Wetten [nachfolgend: IVLW; BSG 945.4-1]). Jeder Einsatz von Lotteriegeldern setzt eine Rechtsgrundlage im Lotteriegesetz voraus (Art. 34 Abs. 1 LotG). Die von Swisslos überwiesenen Reinertrags­anteile fallen in den Lotteriefonds (Art. 45 Abs. 1 LotG; vgl. auch Art. 36 Abs. 1 LotG). Die Mittel aus dem Lotteriefonds werden einerseits (direkt) für die in Art. 46 Abs. 2 LotG aufgeführten Zwecke verwendet, namentlich für kulturelle Einrichtungen, Veranstaltungen und Publikationen, Denkmal­pflege, Heimat-, Natur- und Umweltschutz, Katastrophen- und Entwick­lungshilfe sowie für (weitere) gemeinnützige und wohltätige Vorhaben; an­dererseits werden damit der Sportfonds und der Kulturförderungsfonds gemäss der Kulturförderungsgesetzgebung gespeist (vgl. Art. 45 Abs. 2 LotG; zum Ganzen BVR 2013 S. 183 E. 2.1, 2012 S. 109 E. 2.1 f., 2012 S. 121 E. 3.1 ff.).

2.2 Der Lotteriefonds wird von der POM verwaltet (Art. 46 Abs. 1 LotG). Sie beschliesst über die Ablehnung von Gesuchen und im Rahmen ihrer Finanzkompetenz über die Bewilligung von Beiträgen (Art. 42 Abs. 1 LotG). Die Verwendung von Lotteriegeldern zur Erfüllung öffentlich-rechtlicher gesetzlicher Verpflichtungen von Gemeinwesen oder von Privaten ist aus­geschlossen (Art. 34 Abs. 2 LotG); Vorhaben, die nach der Gesetzgebung aus ordentlichen Mitteln eines Gemeinwesens unterstützt werden können, dürfen indes mit Lotteriegeldern (mit)finanziert werden, soweit das Gesetz das Gemeinwesen nicht zur Übernahme der Kosten verpflichtet (Art. 34 Abs. 3 LotG). Die Ausrichtung eines Beitrags wird in der Regel von einer möglichst breit abgestützten Finanzierung und angemessenen Eigen­leistungen abhängig gemacht (Art. 48 Abs. 3 LotG). Wiederkehrende Leis­tungen sowie Beiträge an den Betrieb von Einrichtungen werden grund­sätzlich nicht gewährt (vgl. Art. 48 Abs. 4 LotG). Ergänzend sind in Art. 35 der Lotterieverordnung vom 20. Oktober 2004 (LV; BSG 935.520) weitere Grundsätze für die Ausrichtung von Beiträgen aus dem Lotteriefonds fest­gelegt: So sind Mittel aus dem Lotteriefonds in erster Linie für Vorhaben mit bleibendem Wert einzusetzen (Art. 35 Abs. 1 LV). Starthilfebeiträge werden dementsprechend nur gewährt, wenn die Fortführung des Vorhabens ge­sichert ist (vgl. Art. 35 Abs. 3 LV). Der Beitragssatz beträgt in der Regel maximal 40 Prozent der anrechenbaren Kosten, wobei für Vorhaben von kantonaler Bedeutung der Beitragssatz erhöht werden kann (vgl. Art. 35 Abs. 4 LV).

2.3 In dem von der POM erlassenen «Merkblatt für Gesuchsteller zur Einreichung von Beitragsgesuchen an den Lotteriefonds» (nachfolgend: Merkblatt; einsehbar unter: http://www.pom.be.ch, Rubriken «Lotterie- und Sportfonds/Lotteriefonds/Gesuchseinreichung») werden diese Bestim­mungen wie folgt konkretisiert:

«Grundsatz:

Der Lotteriefonds unterstützt einmalig besondere Vorhaben (Projekte) von gemeinnützigen oder wohltätigen Organisationen, die einer mög­lichst breiten Öffentlichkeit zu Gute kommen, zeitlich befristet und in­haltlich klar definiert sind und für deren Umsetzung der Gesuchsteller auf finanzielle Unterstützung angewiesen ist.

Allgemeines:

-[…]

-Das Vorhaben muss einem der gesetzlichen Zuwendungsbereiche zugeordnet werden können: Kultur – Denkmalpflege – Heimat­schutz – Naturschutz – Umweltschutz – Katastrophenhilfe – Ent­wicklungshilfe – Wissenschaft – Tourismus – öffentlicher Verkehr – Wirtschaftsförderung – gemeinnützige und wohltätige Vorhaben.

-Gesuchsteller: Es werden Stiftungen und Vereine unterstützt. Öffentlich-rechtliche Körperschaften können unterstützt werden, sofern das Vorhaben nicht zu den von Gesetzes wegen zu er­füllenden Aufgaben gehört (öffentlich-rechtliche Verpflichtungen). Grundsätzlich nicht unterstützt werden gewinnorientierte Unter­nehmungen (AGs, GmbHs) und Vorhaben von Privatpersonen.

-[...]

-Beiträge werden an Vorhaben von bleibendem Wert ausgerichtet.

[…]

Berechnung des Beitrages:

-Der Lotteriefonds unterstützt Vorhaben subsidiär. Der Gesuch­steller muss eine möglichst breit abgestützte Finanzierung und an­gemessene Eigenleistungen vorweisen können (Finanzierungs­plan).

-[...]

-Anrechenbare Kosten: Grundsätzlich sind die dem Gesuchsteller extern entstehenden Kosten für ein Vorhaben von bleibendem Wert anrechenbar. Nicht anrechenbar sind interne Personal- und Sach­kosten, Werbe- und Marketingkosten, Kosten für den Kauf von Grundstücken und Liegenschaften, allgemeine Betriebskosten, Gebühren sowie Kosten für den laufenden Unterhalt von Ge­bäuden. […].»

2.4 Auf die Ausrichtung von Beiträgen aus dem Lotteriefonds besteht kein Rechtsanspruch (vgl. Art. 27 IVLW; Art. 34 Abs. 5 LotG). Sind die Vor-aussetzungen bzw. Bedingungen für eine Beitragsgewährung im Einzelfall erfüllt, entscheidet die zuständige Behörde nach pflichtgemässem Ermes­sen, ob und wenn ja in welcher Höhe ein Beitrag aus dem Lotteriefonds ausgerichtet wird (sog. Entschliessungs- und Rahmenausfüllungs­ermessen). Die massgebenden Rechtsnormen legen mithin nur bestimmte, für die Gesuchsbeurteilung bedeutsame Kriterien und Gesichtspunkte fest, ohne dass eine behördliche Verpflichtung besteht, bei Erfüllung dieser An­forderungen dem Gesuch zu entsprechen (BVR 2013 S. 183 E. 2.1, 2012 S. 109 E. 2.4, 2012 S. 121 E. 3.6, je mit Hinweisen).

3.

3.1 Nach eigenen Angaben möchte der Beschwerdeführer mit dem Pilotprojekt «B.________» Migrantinnen und Migranten, die im Familien­nachzug in die Schweiz gelangt sind und aufgrund ihres Ausbildungsstands oder fehlender Anerkennung ihrer Ausbildung sowie sprachlicher Schwie­rigkeiten keine Anstellung finden, die berufliche Integration ermöglichen; angestrebt wird eine Festanstellung im regulären Arbeitsmarkt. Während der dreijährigen Pilotphase sollen rund 90 Personen vorab in der Gast­ronomie oder im Gesundheitswesen ein einjähriges bezahltes Praktikum absolvieren und dabei einen fachlichen Grundkurs besuchen sowie regel­mässigen Deutschunterricht erhalten. Hierfür will der Beschwerdeführer direkt mit Betrieben und Institutionen aus der Privatwirtschaft zusammen­arbeiten. Er ist überzeugt, dass einerseits in vielen Bereichen der Privat­wirtschaft eine ungedeckte Personalnachfrage besteht und anderseits ein Grossteil der Migrantinnen und Migranten situationsbedingt keine Arbeit findet. Mit dem Projekt «B.________» sollen für beide Seiten Vorteile ge­schaffen werden (vgl. Beitragsgesuch, in Vorakten POM [act. 4A] pag. 4 ff.). Geplant ist namentlich, dass der Beschwerdeführer die ge­eigneten Personen rekrutiert, während die mit ihm vertraglich verbundenen Restaurationsbetriebe Praktikumsplätze zur Verfügung stellen und der Arbeitgeberverband für Restauration und Hotellerie (GastroBern) die fach­lichen Grundkurse durchführt (vgl. Vereinbarungen vom 18.7.2016 mit GastroBern und beispielhaft vom 8.9.2016 mit einem Restaurant; Be­schwerdebeilagen [BB] 3 und 4).

3.2 Die POM hat das Beitragsgesuch mit der Begründung abgewiesen, das Pilotprojekt sei nicht gemeinnützig, da nur wenige Personen davon profitieren könnten. Weiter wolle es öffentliche Aufgaben erfüllen, zumal eine Verpflichtung der öffentlichen Hand zur Arbeitsintegration von Migrant-innen und Migranten bereits aufgrund der Sozialhilfegesetzgebung be­stehe. Ferner sei die Fortführung des Vorhabens mangels konkreter Ver­einbarungen mit Ausbildungsbetrieben nicht gesichert. Schliesslich stellten die ausgewiesenen Kosten überwiegend Lohn- und Lohnnebenkosten dar, die nach konstanter Praxis nicht beitragsberechtigt seien. – Der Beschwer­deführer macht hingegen geltend, das Projekt «B.________» erfülle sämt­liche Voraussetzungen für eine Beitragsgewährung.

4.

Zunächst bringt der Beschwerdeführer vor, die POM habe das Projekt zu Unrecht als nicht gemeinnützig erachtet.

4.1 Einnahmen aus Lotterien dürfen ausschliesslich für gemeinnützige oder wohltätige Zwecke verwendet werden (vorne E. 2.1). Gemäss Art. 26 IVLW bestimmen die Kantone die Kriterien, die die Verteilinstanz für die Unterstützung gemeinnütziger und wohltätiger Projekte anwenden muss. Betreffend die im Lotteriefonds verbleibenden Mittel hat der kanto­nale Ge­setzgeber in Art. 46 Abs. 2 LotG mögliche Verwendungszwecke aufgeführt. Die Vielfalt der namentlich genannten unterstützungswürdigen Vorhaben zeigt auf, dass im kantonalen Lotterierecht die Begriffe der Ge­meinnützigkeit und Wohltätigkeit weit zu verstehen sind (vgl. auch hinten E. 4.3). Dieses Begriffsverständnis ist mit den Vorgaben des LG vereinbar. Der historische Gesetzgeber wollte den Kantonen insbesondere in Bezug auf die Umschreibung des gemeinnützigen und wohltätigen Zwecks, bei der Auswahl der verschiedenen unterstützungswürdigen Vorhaben und bei der Bemessung der Höhe der Ausgaben die nötige Freiheit belassen (vgl. Botschaft des Bundesrats zum Entwurfe eines Bundesgesetzes betreffend die Lotterien und lotterieähnlichen Unternehmungen [nachfolgend: Bot-schaft LG], in BBl 1918 IV 333 ff., 345; BGer 1C_493/2009 vom 3.3.2010, in ZBI 2010 S. 693 E. 7.4 mit Hinweisen; vgl. auch BGE 118 Ia 46 E. 5c). Begrenzt wird dieser Spielraum bei der Interpretation der Gemeinnützigkeit und der Wohltätigkeit lediglich durch das Verbot, Lotterien zu fiskalischen Zwecken durchzuführen. Lotteriegelder dürfen daher nicht zur Erfüllung öffentlich-rechtlicher gesetzlicher Verpflichtungen verwendet werden, d.h. für die Finanzierung von Aufgaben, deren Erfüllung dem Kanton gesetzlich vorgeschrieben ist (Willy Stähelin, Das Bundesgesetz betreffend die Lotterien und die gewerbsmässigen Wetten vom 8. Juni 1923 als Straf-gesetz, Diss. Zürich 1941, S. 146 f.; zum Ganzen VGE 2016/136 vom 23.3.2017 E. 4.1).

4.2 Für die Auslegung und Abgrenzung der unbestimmten Begriffe der Gemeinnützigkeit und Wohltätigkeit lassen sich den Materialien zum LG nur wenige Hinweise entnehmen. Im bundesrätlichen Entwurf zum LG war nur von Gemeinnützigkeit die Rede. Die «wohltätigen Zwecke» wurden erst im Ständerat auf Antrag der vorberatenden Kommissionen ins Gesetz auf­genommen, um auch die Fälle erfassen zu können, bei denen es um die Unterstützung einer einzelnen oder einzelner in Not geratener Personen (z.B. Kunstschaffende) geht (Sten. Bull. S 1921 S. 82; Botschaft LG, S. 358; Georg Müller, Aktuelle Rechtsfragen des Lotteriewesens, in ZBI 1988 S. 141 ff., 150 f. mit Hinweisen). Mit Blick auf die Entstehungs­geschichte lassen sich die beiden Begriffe (wenn überhaupt) insofern von­einander abgrenzen, als die Gemeinnützigkeit den Oberbegriff bildet, der sich auf das Gemeinwohl, d.h. auf die Hebung des geistigen und sittlichen Wohls, die Förderung idealer Bestrebungen im Interesse der Allgemeinheit bezieht, während sich die Wohltätigkeit auf einen engeren Personenkreis beschränken kann und die Milderung der Notlage von Einzelnen oder ein­zelner Gruppen von Bedürftigen bezweckt (vgl. Georg Müller, a.a.O., S. 150 mit Hinweis auf Hans-Rudolf Kurz, Bemerkungen zum Begriff der «Gemeinnützigkeit» im Sinne des Bundesratsbeschlusses vom 28. Februar 1941 über Sammlungen zu wohltätigen und gemeinnützigen Zwecken, in Schweizerische Zeitschrift für Gemeinnützigkeit 1944 S. 253 ff., 258 mit Hinweisen). Mit gemeinnützigen und wohltätigen Zwecken sind im Lotterie­recht demnach Vorhaben gemeint, die uneigennützig sind und damit nicht den persönlichen Interessen der Beteiligten, sondern der Förderung der Allgemeinheit oder der Milderung der Notlage eines eingeschränkteren Destinatärkreises dienen (vgl. Georg Müller, a.a.O., S. 151 f. mit Hin­weisen; zum Ganzen VGE 2016/136 vom 23.3.2017 E. 4.2).

4.3 Von dieser Begriffsdefinition und -abgrenzung scheint auch der kantonale Gesetzgeber auszugehen. In Bezug auf die Verwendung der Mittel aus dem Lotteriefonds hat er den Begriff der Wohltätigkeit jedoch insofern eingeschränkt, als die Unterstützung von Einzelpersonen ausge­schlossen bleiben soll, weshalb sich bedürftige Einzelpersonen an die je­weiligen Institutionen wenden müssen (Vortrag der Polizeidirektion betref­fend das Lotteriegesetz, in Tagblatt des Grossen Rates 1992, Beilage 63, S. 11). Die nicht abschliessende Auflistung zulässiger Verwendungszwecke in Art. 46 Abs. 2 LotG endet mit dem Hinweis auf (weitere) gemeinnützige und wohltätige Vorhaben, Institutionen und Vereine (Bst. m). Die weite ge­setzliche Umschreibung der Verwendungszwecke steht einer ein­schränkenden Konkretisierung des Begriffs der Gemeinnützigkeit, wie sie die POM vornimmt, entgegen. Es kann nicht generell verlangt werden, dass ein mit Geldern aus dem Lotteriefonds finanziertes Vorhaben unmittelbar einer breiten Öffentlichkeit dienen bzw. zu einer unmittelbar erkennbaren Förderung der Allgemeinheit führen muss, um als gemeinnützig anerkannt zu werden. So profitiert von der «Verkehrswerbung und Förderung des Tourismus» (Bst. i) unmittelbar nur eine begrenzte Anzahl Unternehmen und im Tourismus tätige Personen, mittelbar kommen diese Investitionen jedoch einer grösseren Allgemeinheit zugute. Dasselbe gilt für die «allge­meine regionale Wirtschaftsförderung» (Bst. l). Von Publikationen und wis­senschaftlichen Projekten (vgl. Bst. h) profitiert die breite Öffentlichkeit oft auch nur mittelbar, richten sich diese – selbst wenn sie wie verlangt von allgemeinem Interesse sind – nicht selten an ein bestimmtes Fach-publikum. Weiter kann je nach Art einer kulturellen Veranstaltung oder Publikation (vgl. Bst. a) auch bei diesem Verwendungszweck der Kreis der unmittelbar Interessierten auf eine begrenzte Anzahl Personen beschränkt sein. Trotzdem handelt es sich dabei um gemeinnützige Vorhaben. Dass der kantonale Gesetzgeber die Gemeinnützigkeit im Lotterierecht weit verstanden haben will und ein begrenzter (unmittelbarer) Destinatärkreis die Gemeinnützigkeit nicht von vornherein ausschliesst, zeigen nicht zuletzt die möglichen Verwendungszwecke von Lotteriegeldern, die über den Sportfonds an einzelne Sportvereine ausbezahlt werden (z.B. Beiträge für die An­schaffung von Sportmaterial, Förderbeiträge an den Leistungssport, Bei­träge für Veranstaltungen und Wettkämpfe; vgl. Art. 9 ff. der Sportfonds­verordnung vom 24. März 2010 [SpfV; BSG 437.63]; vgl. auch Vortrag des Regierungsrats zur Änderung des Lotteriegesetzes, in Tagblatt des Grossen Rates 2011, Beilage 10, S. 4 f. Ziff. 3.2). Dasselbe weite Begriffs­verständnis muss auch bei der Anwendung von Art. 46 Abs. 2 Bst. m LotG beachtet werden. Es ginge nicht an, denselben Begriff hier anders zu kon­kretisieren als im übrigen Lotterierecht (zum Ganzen VGE 2016/136 vom 23.3.2017 E. 4.3 und 4.6).

4.4 Das geplante Pilotprojekt richtet sich nur an Migrantinnen und Migranten, also an eine spezifische Bevölkerungsgruppe. Nach dem Ge­sagten schliesst dieser Umstand für sich allein eine Beitragsgewährung indes nicht aus. Allerdings hat die POM erwogen, selbst innerhalb dieser spezifischen Gruppe käme das Angebot, das offenbar auf insgesamt 90 Personen innert drei Jahren ausgelegt ist, nur einem kleinen Teil zu­gute. Letztlich muss mit Blick auf die folgenden Erwägungen nicht ab­schliessend geklärt werden, ob das Projekt «B.________» als gemeinnützig zu qualifizieren ist. Ebenso offenbleiben kann, ob es wohltätig ist.

5.

5.1 Die POM hat weiter erwogen, dass das Pilotprojekt eine öffentliche Aufgabe betreffe, zu deren Erfüllung das Gemeinwesen (bzw. die Gesund­heits- und Fürsorgedirektion des Kantons Bern [GEF]) gestützt auf die Sozialhilfegesetzgebung verpflichtet sei (angefochtene Verfügung E. II/3). In ihrer Beschwerdeantwort hat sie weiter ausgeführt, die GEF stelle ein Integrationsprogramm zur Verfügung und fördere gestützt auf die kantonale Integrationsgesetzgebung unter anderem die berufliche und sprachliche Integration der aus dem Ausland zuziehenden Personen mit besonderen Massnahmen. Ausserdem könne namentlich für Projekte in diesem Bereich bei der GEF um eine Anschubfinanzierung ersucht werden. Der Beschwer­deführer habe denn auch mit der GEF und der Erziehungsdirektion des Kantons Bern (ERZ) Leistungsverträge abgeschlossen, was das Vorliegen einer öffentlich-rechtlichen Verpflichtung belege (Beschwerdeantwort S. 2). – Der Beschwerdeführer wendet ein, die POM habe fälschlicherweise auf eine öffentliche Aufgabe geschlossen; das Projekt beschlage einen Be­reich, der gerade nicht vom bestehenden öffentlich-rechtlichen Leistungs­angebot abgedeckt sei.

5.2 Die Verwendung von Lotteriegeldern zur Erfüllung öffentlich-rechtlicher Verpflichtungen von Gemeinwesen ist gesetzlich ausge­schlossen (vorne E. 2.2). Hierzu kann den Materialien zu Art. 34 Abs. 2 und 3 LotG entnommen werden, dass beispielsweise keine Lotteriegelder zur Finanzierung von Schulräumen, Strassen oder Verwaltungsgebäuden des Kantons oder von Gemeinden eingesetzt werden dürfen. Hingegen schliesst die Regelung die Gewährung von Beiträgen aus Lotteriegeldern dort nicht aus, wo das Gesetz nur eine fakultative oder eine beschränkte Subventionierung von Vorhaben aus ordentlichen Mitteln vorsieht (z.B. Kultur, Naturschutz, Wissenschaft, öffentlicher Verkehr, Wirtschafts­förderung). Auch Beiträge an Amtsstellen für Projekte, die sonst mangels finanzieller Mittel nicht verwirklicht werden könnten (z.B. Ausgrabungen, Ausstellungen), sind nicht ausgeschlossen. Die Abgrenzung im Einzelfall ist nicht einfach, kann aber nicht generell-abstrakt normiert werden, sondern muss im Rahmen der Rechtsanwendung im Einzelfall erfolgen (BVR 2012 S. 109 E. 3.3 mit Verweis auf den Vortrag LotG S. 10; vgl. auch BGer 1C_493/2009 vom 3.3.2010, in ZBl 2010 S. 693 E. 7.4). Von der Erfüllung einer öffentlich-rechtlichen Verpflichtung ist aber jedenfalls dann auszuge­hen, wenn die Finanzierung von Aufgaben in Frage steht, deren Erfüllung dem Gemeinwesen gesetzlich vorgeschrieben ist, wie z.B. das Erstellen von Schulhäusern (VGE 2013/321 vom 18.2.2014 E. 5.1; BGer 1C_493/2009 vom 3.3.2010, in ZBl 2010 S. 693 E. 7.4).

5.3 Es ist unbestritten, dass dem Beschwerdeführer öffentliche Auf­gaben übertragen worden sind. Beispielsweise ist er von der GEF gestützt auf Art. 7 Abs. 4 des Gesetzes vom 25. März 2013 über die Integration der ausländischen Bevölkerung (Integrationsgesetz, IntG; BSG 124.1) mit der Führung der Ansprechstelle für die Integration im Perimeter … betraut worden. Weiter nimmt er für die ERZ ge­stützt auf einen Leistungsvertrag nach Art. 36 f. des Gesetzes vom 14. Juni 2005 über die Berufsbildung, die Weiterbildung und die Berufsberatung (BerG; BSG 435.11) Aufgaben wahr. Weil er damit öffentliche Zwecke ver­folgt, hat ihn die Steuerverwaltung des Kantons Bern ab 1. Januar 2014 von der Steuerpflicht befreit (Verfügung vom 24.2.2016 [BB 6]; vgl. Art. 83 Abs. 1 Bst. g des Steuergesetzes vom 21. Mai 2000 [StG; BSG 661.11] i.V.m. Art. 11 der Verordnung 18. Oktober 2000 über die Steuerbefreiung juristischer Personen [SBV; BSG 661.261]; BVR 2008 S. 320 E. 3.1). Nach dem Gesagten steht die Erfüllung öffentlicher Aufgaben der Gewährung eines Beitrags aus dem Lotteriefonds indes nur dann entgegen, wenn sie dem Gemeinwesen gesetzlich vorgeschrieben ist; ist eine Subventionie­rung des Vorhabens mit ordentlichen Staatsmitteln bloss möglich, greift das Verwendungsverbot gemäss Art. 5 Abs. 2 LG i.V.m. Art. 34 Abs. 2 und 3 LotG nicht, was namentlich bei Projekten zutreffen kann, die über gesetz­lich vorgeschriebene Leistungen hinausgehen (vgl. BVR 2012 S. 109 E. 3.4). Wie es sich damit verhält, ist wie erwähnt jeweils im konkreten Ein­zelfall zu prüfen (vorne E. 5.2). Hier haben immerhin verschiedene Behör­den dem Beschwerdeführer bestätigt, dass mit seinem Pilotprojekt bzw. dessen Fokussierung auf den Familiennachzug eine im öffentlichen Integ­rationsangebot bestehende Lücke geschlossen werden könnte (Schreiben der Fachbereichsleiterin Migration des Sozialamts der GEF vom 8.6.2016 [act. 4A pag. 29], Schreiben des Regionalen Arbeitsvermittlungszentrums [RAV] Emmental-Oberaargau vom 20.6.2016 [act. 4A pag. 30] und E-Mail der Leiterin des Kompetenzzentrums Integration der Stadt Bern vom 14.6.2016 [act. 4A pag. 31]). Es erscheint deshalb möglich, dass eine Unterstützung des Projekts nicht unter das Verwendungsverbot fallen würde. Letztlich kann diese Frage jedoch ebenfalls offenbleiben.

6.

6.1 Entsprechend dem Grundsatz, die beschränkten Mittel des Lotterie­fonds primär für Vorhaben mit bleibendem Wert einzusetzen (Art. 35 Abs. 1 LV), sieht Art. 35 Abs. 3 LV vor, dass Starthilfebeiträge nur gesprochen werden, falls die Fortsetzung des Vorhabens gesichert ist (vorne E. 2.2). Die POM hat erwogen, dies treffe für das Projekt «B.________» nicht zu. Damit dessen Fortführung über den Pilotversuch hinaus gesichert wäre, müssten Bedarf, Akzeptanz und Finanzierungsmöglichkeiten erstellt sein. Hier lägen indes keine konkreten Vereinbarungen vor, aus denen sich die künftige Zusammenarbeit mit privaten Partnern ergebe (angefochtene Verfügung E. II/2). – Der Beschwerdeführer räumt zwar ein, dass im Zeit­punkt der Gesuchseinreichung noch keine verbindlichen Verträge vorlagen. Mittlerweile habe er aber (mehrere) Vereinbarungen mit Gastronomie­betrieben schliessen können und es stünden weitere Zusagen in Aussicht. Zudem habe GastroBern in einem Newsletter für das Pilotprojekt geworben und zur Teilnahme ermuntert. Das Projekt habe am 1. September 2016 in einem Betrieb mit ersten Praktikantinnen und Praktikanten gestartet wer­den können, womit «dieses Argument […] ebenfalls hinfällig» sei (Be­schwerde S. 3 unten).

6.2 Mit der Frage, ob die «Fortführung des Vorhabens» im Sinn von Art. 35 Abs. 3 LV «gesichert» sei, liegt die Auslegung unbestimmter Rechtsbegriffe im Streit. Deren Anwendung hat das Verwaltungsgericht grundsätzlich einer einzelfallbezogenen Rechtskontrolle zu unterziehen (vgl. vorne E. 1.2). Allerdings vermitteln solch offene Normierungen der zuständigen Verwaltungsbehörde einen zu respektierenden Beurteilungs­spielraum. Denn eine umfassende verwaltungsgerichtliche Rechtskontrolle scheiterte vorab am fehlenden Überblick über die gesamte Beitragspraxis, unter Umständen aber auch an fachtechnischem Wissen in Einzelfragen. Entsprechend hat das Verwaltungsgericht seine diesbezügliche Prüfungs­dichte zu reduzieren. Im Licht der Zuständigkeitsabgrenzung zwischen Verwaltung und Gericht ist lediglich zu prüfen, ob sich die Behörde bei der Auslegung von sachlichen Überlegungen hat leiten lassen und ob der auf ihrer wertenden Teilkonkretisierung beruhende Entscheid namentlich unter dem Gesichtswinkel des Rechtsgleichheitsgebots als vertretbar erscheint (BVR 2012 S. 121 E. 4.1.1 f., 2012 S. 109 E. 3.2).

6.3 Aufgrund der Akten ist davon auszugehen, dass für das Angebot des Beschwerdeführers ein gewisser Bedarf besteht und dass das Pilot­projekt – jedenfalls bei den Behörden – auf Akzeptanz stösst: Es wird von der Fachbereichsleiterin Migration des Sozialamts der GEF auf Anfrage des Beschwerdeführers ausdrücklich begrüsst, weil das bestehende Integ­rationsangebot eine Lücke aufweise bezüglich der Integration von im Fami­liennachzug eingereisten Personen in den Arbeitsmarkt (Schreiben vom 8.6.2016 [act. 4A pag. 29]). Der Leiter des RAV Emmental-Oberaargau ist seinerseits der Auffassung, mangelnde Deutschkenntnisse und fehlende Berufserfahrung bildeten die Haupthindernisse für den Einstieg von Migrantinnen und Migranten in den Arbeitsmarkt; er erhofft sich deshalb vom Projekt einen positiven Effekt und will es insofern unterstützen, als er beim RAV angemeldete Personen darauf aufmerksam macht (Schreiben vom 20.6.2016 [act. 4A pag. 30]). Weiter stellt die Leiterin des Kompetenz­zentrums Integration der Stadt Bern in Aussicht, eine finanzielle Unter­stützung des Projekts zu prüfen (E-Mail vom 14.6.2016 [act. 4A pag. 31]). Aus einer Vereinbarung mit GastroBern vom 18. Juli 2016 ergibt sich so­dann, dass dieser zugesagt hat, die praxisbezogene Schulung der Prakti­kantinnen und Praktikanten in gastgewerblichen Themen zu übernehmen (BB 3; vgl. auch Infomail 6 vom 4.8.2016 [BB 2]).

6.4 Damit die Fortführung als gesichert gilt, muss nach der Praxis der POM allerdings auch aufgezeigt werden können, wie das Pilotprojekt künftig finanziert wird (vorne E. 6.1). Die POM stellt diese Anforderung zu Recht, bringt doch Art. 35 Abs. 3 LV die Erwartung des Verordnungsgebers zum Ausdruck, dass Projekte nach einer Startphase selbsttragend und die Beiträge aus dem Lotteriefonds durch andere Geldquellen ersetzt werden. Die entsprechende Regelung fusst auf Art. 48 Abs. 4 LotG, wonach die Ge­währung von wiederkehrenden Leistungen grundsätzlich ausgeschlossen ist, und auf Art. 35 Abs. 1 LV, gemäss dem in erster Linie Vorhaben mit bleibendem Wert zu unterstützen sind (vgl. VEG 2016/136 vom 23.3.2017 E. 6.2).

6.4.1 Gemäss Angaben des Beschwerdeführers ist das hier zu beurtei­lende Pilotprojekt auf drei Jahre ausgelegt und wird bis März 2019 dauern (Beitragsgesuch [act. 4A pag. 7]). Der Beschwerdeführer macht aber weder zur laufenden Finanzierung noch zur Frage, ob eine Weiterführung des Projekts nach Ende der Pilotphase beabsichtigt ist, konkrete Angaben. In diesem Zusammenhang behauptet er bloss, «die Fortführung des Projektes sei selbsttragend, über Beiträge der mit dem Projekt in Zukunft zusammen­arbeitenden privatwirtschaftlichen Betriebe, vorgesehen» (Beschwerde S. 3 oben). Aus dem im Gesuchsverfahren eingereichten Finanzierungsplan ist ersichtlich, dass der Beschwerdeführer bereits unmittelbar nach der «Start­phase» (April bis August 2016) in der «Anlaufphase» (September 2016 bis Juli 2017) mit einer Kostenbeteiligung aus der Privatwirtschaft im Umfang von zwei Dritteln bzw. Fr. 115'900.-- rechnet; die übrigen benötigten Mittel (Fr. 58'000.--) sollen von der öffentlichen Hand aufgebracht werden, während keine Eigenleistungen des Beschwerdeführers vorgesehen sind. In der «Konsolidierungsphase» (August 2017 bis März 2019) soll die Fi­nanzierung der erwarteten Aufwendungen von Fr. 316'100.-- dann gänzlich über «Fallpauschalen» aus der «Wirtschaft» erfolgen. Der Beschwerde­führer plant, pro vermittelte Person einen Betrag von Fr. 5'000.-- zu ver­langen (Beitragsgesuch [ct. 4A pag. 7]). Im einzigen «als Beispiel» einge­reichten Zusam­menarbeitsvertrag mit einem Restaurant ist entsprechend vereinbart wor­den, dieses «spende» dem Beschwerdeführer für jeden «akquirierten Prak­tikanten» Fr. 5'000.-- (Ziff. 2.3 des Vertrags vom 8.9.2016 [BB 4]).

6.4.2 Inwieweit diese Finanzplanung realistisch ist, lässt sich nicht ab­schätzen, da der Beschwerdeführer – abgesehen vom erwähnten Zusam­menarbeitsvertrag – zur Finanzierung keine weiteren Beweismittel einge­reicht hat. Insbesondere ist nicht bekannt, wie viele Praktikumsplätze in­zwischen vermittelt werden konnten und ob der Beschwerdeführer hierfür jeweils «Fallpauschalen» zu vereinnahmen vermochte. Ausgehend von seiner eigenen Budgetierung müsste er mindestens 64 Praktika vermitteln und für jede Vermittlung Fr. 5'000.-- erhalten, um den erwarteten Gesamt­aufwand für die «Konsolidierungsphase» decken zu können. Indes hat der Beschwerdeführer nicht substanziiert dargetan, dass genügend interes­sierte Personen und Praktikumsbetriebe gefunden werden konnten. Es ist also nicht einmal erstellt, dass die Finanzierung des Projekts für die ge­samte Pilotphase gesichert ist; zu einer allfälligen Weiterführung des Ange­bots über den März 2019 hinaus und zur Finanzierung der hierfür anfallen­den Aufwendungen fehlen sodann jegliche Angaben. Aufgrund der ihm obliegenden Mitwirkungspflicht bei der Feststellung des Sachverhalts (Art. 20 Abs. 1 VRPG; vgl. BVR 2016 S. 65 E. 2.3 mit zahlreichen Hin­weisen) wäre es Sache des Beschwerdeführers gewesen, die diesbe­züglich sachdienlichen Informationen ins Verfahren einzubringen.

6.5 Nach dem Gesagten liegt keine Rechtsverletzung vor, wenn die POM die Fortführung des Vorhabens in finanzieller Hinsicht als ungesichert beurteilt hat.

7.

7.1 Die POM hat schliesslich erwogen, Art. 48 Abs. 4 LotG schliesse Beiträge aus Lotteriegeldern an den Betrieb von Einrichtungen aus; da­runter würden nach ständiger Praxis insbesondere die Personalkosten fallen. Die für das Pilotprojekt budgetierten Aufwendungen bestünden überwiegend aus Lohn- und Lohnnebenkosten, sodass dem Ersuchen des Beschwerdeführers auch aus diesem Grund nicht entsprochen werden könne (angefochtene Verfügung E. II/4; vgl. auch Beschwerdeantwort S. 2 unten). – Hiegegen wendet der Beschwerdeführer lediglich ein, der bean­tragte Beitrag betreffe keine «normalen Betriebskosten», sondern beim Projektstart anfallende (einmalige) «Start-up-Kosten», die auch Lohnkosten umfassten.

7.2 Indem sich die POM zur Ausscheidung der anrechenbaren Kosten auf ihre konstante Praxis beruft, verweist sie sinngemäss auf das Merkblatt. Bei diesem handelt es sich um eine Verwaltungsverordnung, deren Haupt­funktion darin besteht, im Sinn einer behördlichen Meinungsäusserung über den Vollzug der anwendbaren Bestimmungen eine einheitliche, sach­gerechte und rechtsgleiche Praxis sicherzustellen. Nach der Recht­sprechung des Verwaltungsgerichts ist eine Verwaltungsverordnung trotz mangelnder Gesetzeskraft zu beachten, wenn ihre Anwendung nicht gegen gesetzliche Bestimmungen verstösst und eine einzelfallgerechte Auslegung der anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen darstellt bzw. wenn sie eine überzeugende und praktikable Konkretisierung der rechtlichen Vorgaben enthält (vgl. dazu BVR 2013 S. 183 E. 3.3, 2012 S.193 E. 3.2.2, je mit Hin­weisen). Gemäss Merkblatt können grundsätzlich nur die der Gesuch­stellerin bzw. dem Gesuchsteller extern entstehenden Kosten für ein Vor­haben von bleibendem Wert berücksichtigt werden. Nicht anrechenbar sind insbesondere interne Personal- und Sachkosten, Werbe- und Marketing­kosten, allgemeine Betriebskosten und Gebühren sowie Kosten für den laufenden Unterhalt von Gebäuden. Diese Umschreibung und Abgrenzung der anrechenbaren Kosten ist sachlich nachvollziehbar und stellt eine über­zeugende und praktikable Konkretisierung des Begriffs «Betrieb von Ein­richtungen» gemäss Art. 48 Abs. 4 LotG bzw. der «Vorhaben mit blei­bendem Wert» gemäss Art. 35 Abs. 1 LV dar (vgl. vorne E. 2.2 f. VGE 2016/136 vom 23.3.2017 E. 5.1).

7.3 Der Beschwerdeführer hat im Beitragsgesuch die veranschlagten jährlichen Auslagen (Projektbudget) und die für die einzelnen Phasen des Pilotprojekts erwarteten Aufwendungen (Kosten pro Projektphase) wie folgt zusammengestellt (act. 4A pag. 6 f.):

«Projektbudget

JährlichBerechnungsgrundlage

Löhne inkl. Lohnnebenkosten Fr. 143'400.--[…]

Miete inkl. NebenkostenFr. 7'200.--[…]

Material / KopienFr. 1'200.--[…]

TelefonFr. 1'200.--[…]

SpesenFr. 4'000.--[…]

WB / TagungenFr. 2'400.--[…]

IT und externeFr. 6'000.--[…]

OverheadFr. 24'300.--

TotalFr.189'700.--

[…]

Kosten pro Projektphase

**Startphase ** April bis August 2016

WerbeaufwandFr. 10'000.--

InfrastrukturFr. 5'000.--

5/12 der jährlichen KostenFr. 79'100.--

TotalFr. 94'100.--

**Anlaufphase ** September 2016 bis Juli 2017Fr. 173'900.--

**Konsolidierungsphase ** August 2017 bis März 2019Fr. 316'100.--

GesamttotalFr.584'100.--

[…]»

7.4 Diese Aufstellung zeigt, dass der Beschwerdeführer über 75 Prozent der jährlichen Aufwendungen für Personalkosten budgetiert hat; es fallen eigentlich fast ausschliesslich interne Personal- und Sach­kosten an, die gemäss Merkblatt nicht berücksichtigt werden. Inwieweit allenfalls dennoch gewisse Positionen des Budgets anrechenbare Kosten enthalten könnten, kann offenbleiben. Zum einen, weil es ohnehin an der Voraussetzung fehlt, dass die Fortführung des Vorhabens gesichert sein muss (vgl. vorne E. 6). Zum andern vor dem Hintergrund, dass der Be­schwerdeführer die Unter­stützung aus Lotteriegeldern ausdrücklich für die Finanzierung der «Lohn- und Lohnnebenkosten der Projektleitung» während der Startphase des Projekts verlangt (Beitragsgesuch [act. 4A pag. 6]), wobei er diese Kosten mit einem Anteil von Fr. 54'000.-- an den für diese Projektphase erwarteten Gesamtkosten von Fr. 94'100.-- beziffert hat (Beitragsgesuch [act. 4A pag. 7], rote Markierung). Darauf ist der Be­schwerdeführer zu behaften, zumal er vor Verwaltungsgericht keine taug­lichen Einwände gegen die vorinstanzlichen Erwägungen vorträgt. Ist mit­hin davon auszugehen, dass der beantragte Beitrag aus dem Lotteriefonds ausschliesslich zur Deckung von nicht beitragsberechtigten Personalkosten dienen soll, weist der Be­schwerdeführer keinerlei anrechenbare Kosten aus.

8.

Zusammenfassend ergibt sich, dass die angefochtene Verfügung der Rechtskontrolle standhält: Zunächst kommt die POM ohne Rechtsver­letzung zum Schluss, die Fortführung des Vorhabens sei nicht gesichert (E. 6). Weiter verlangt der Beschwerdeführer einen Beitrag an seinen Personalaufwand, der gemäss rechtmässiger Konkretisierung von Art. 48 Abs. 4 LotG und Art. 35 Abs. 1 LV als Teil der Betriebskosten gilt, für die keine Beiträge ausgerichtet werden (E. 7). Ob die POM das Gesuch bereits wegen fehlender Gemeinnützigkeit bzw. Wohltätigkeit (E. 4) oder wegen Erfüllens einer öffentlich-rechtlichen gesetzlichen Verpflichtung abweisen durfte (E. 5), kann bei dieser Sachlage offenbleiben. So oder anders er­weist sich die Beschwerde als unbegründet und ist abzuweisen.

Bei diesem Ausgang des Verfahrens wird der Beschwerdeführer kosten­pflichtig (vgl. Art. 108 Abs. 1 VRPG). Parteikosten sind keine zu sprechen (vgl. Art. 108 Abs. 3 i.V.m. Art. 104 Abs. 1 und 3 VRPG).

9.

Nach Art. 83 Bst. k des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bun­desgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG; SR 173.110) ist die Beschwerde an das Bundesgericht unzulässig gegen Entscheide betreffend Subven­tionen, auf die – wie hier – kein Anspruch besteht. Gegen den vorliegenden Entscheid dürfte somit lediglich die subsidiäre Verfassungsbeschwerde offenstehen, weshalb in der Rechtsmittelbelehrung auf diese hingewiesen wird. Mit der subsidiären Verfassungsbeschwerde kann einzig die Ver­letzung verfassungsmässiger Rechte gerügt werden (vgl. Art. 116 BGG).

Demnach entscheidet das Verwaltungsgericht:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen.

2. Die Kosten des Verfahrens vor dem Verwaltungsgericht, bestimmt auf eine Pauschalgebühr von Fr. 3'000.--, werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

3. Es werden keine Parteikosten gesprochen.

4. Zu eröffnen:

-dem Beschwerdeführer

-dem Beschwerdegegner

Der Abteilungspräsident:Der Gerichtsschreiber:

Rechtsmittelbelehrung

Gegen dieses Urteil kann innert 30 Tagen seit Zustellung der schriftlichen Begrün­dung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, subsidiäre Verfassungsbeschwerde gemäss Art. 39 ff. und 113 ff. des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (BGG; SR 173.110) geführt werden.