Beitrag aus dem Lotteriefonds an ein Pilotprojekt (Verfügung der Polizei- und Militärdirektion des Kantons Bern vom 8. April 2016 - 805655)

100.2016.136U

ARB/DIS/SRE

Verwaltungsgericht des Kantons Bern

Verwaltungsrechtliche Abteilung

Urteil vom 23. März 2017

Verwaltungsrichter Burkhard, Abteilungspräsident

Verwaltungsrichterin Arn De Rosa, Verwaltungsrichter Daum

Gerichtsschreiberin Dietiker

A.________

Verein, handelnd durch die statutarischen Organe

Beschwerdeführer

gegen

Kanton Bern

handelnd durch die Polizei- und Militärdirektion, Kramgasse 20, 3011 Bern

Beschwerdegegner

betreffend Beitrag aus dem Lotteriefonds an ein Pilotprojekt (Verfügung der Polizei- und Militärdirektion des Kantons Bern vom 8. April 2016; 805655)

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 23.03.2017, Nr. 100.2016.136U, Seite 1

Sachverhalt:

A.

Der Verein «A.________» […] bezweckt im Wesentlichen die Förderung der Umsetzung der Menschenrechte, die Sensibilisierung für Menschenrechtsfragen sowie den Aufbau von Dienstleistungen für und den Informationsaustausch mit natio­nal oder international im Bereich der Menschenrechte tätigen Organi­satio­nen und Bewegungen. Diese Zwecke werden mittels Projekten und einer gezielten Öffentlichkeitsarbeit verfolgt. Mit Gesuch vom 12. Februar 2016 beantragte A.________ bei der Polizei- und Militärdirektion des Kantons Bern (POM) die Zusicherung eines Beitrags in der Höhe von ins­gesamt Fr. 75ʹ000.-‑ aus dem Lotteriefonds an das Pilotprojekt «Unabhän­gige Beratungsstelle für Menschen im Freiheitsentzug und ihre Angehöri­gen» (nachfolgend: Pilotprojekt). Die POM wies dieses Gesuch mit Verfü­gung vom 8. April 2016 ab.

B.

Dagegen hat A.________ am 3. Mai 2016 Verwaltungsgerichtsbe­schwerde erhoben und beantragt, die angefochtene Verfügung sei aufzu­heben und es sei ihm der nachgesuchte Beitrag zuzusprechen. Eventuell sei ihm ein Beitrag im Umfang der ausgewiesenen externen Projektkosten von Fr. 66ʹ750.-- zuzusprechen. Subeventuell sei die Sache zur Vervoll­ständigung des Sachverhalts an die Vorinstanz zurückzuweisen.

Mit Beschwerdeantwort vom 6. Juli 2016 beantragt die POM Ab­weisung der Beschwerde.

Die Beteiligten haben in der Folge nochmals zur Sache Stellung genom­men und an ihren Begehren festgehalten.

Erwägungen:

1.

1.1 Das Verwaltungsgericht ist zur Beurteilung der Beschwerde als letzte kantonale Instanz gemäss Art. 74 Abs. 1 i.V.m. Art. 76 und 77 des Gesetzes vom 23. Mai 1989 über die Verwaltungsrechtspflege (VRPG; BSG 155.21) zuständig (vgl. auch Art. 43 Abs. 1 des Lotteriegesetzes vom 4. Mai 1993 [LotG; BSG 935.52]). Der Beschwerdeführer hat am vor­instanz­lichen Verfahren teilgenommen, ist durch die angefochtene Ver­fügung besonders berührt und hat ein schutzwürdiges Inte­resse an deren Aufhebung oder Änderung (Art. 79 Abs. 1 VRPG). Auf die form- und frist­gerecht eingereichte Beschwerde ist einzutreten.

1.2 Das Verwaltungsgericht überprüft die angefochtenen Verfügung auf Rechtsverletzungen hin (Art. 80 VRPG).

2.

2.1 Lotteriegelder sind ausschliesslich für gemeinnützige oder wohl­tä­tige Zwecke zu verwenden (vgl. Art. 3 und 5 des Bundesgesetzes vom 8. Juni 1923 betreffend die Lotterien und die gewerbsmässigen Wetten [SR 935.51; nach­fol­gend: LG] i.V.m. Art. 26 der Interkantonalen Verein­barung vom 7. Januar 2005 über die Aufsicht sowie die Bewilligung und Ertragsverwendung von interkantonal oder gesamtschweizerisch durchge­führten Lotterien und Wetten [nachfolgend: IVLW; BSG 945.4-1]). Jeder Einsatz von Lotteriegeldern setzt eine Rechtsgrundlage im Lotteriegesetz voraus (Art. 34 Abs. 1 LotG). Die von Swisslos überwiese­nen Reinertrags­anteile fallen in den Lotterie­fonds (Art. 45 Abs. 1 LotG; vgl. auch Art. 36 Abs. 1 LotG). Die Mittel aus dem Lotteriefonds werden einerseits (direkt) für die in Art. 46 Abs. 2 LotG aufgeführten Zwecke verwendet, namentlich für kul­turelle Einrich­tungen, Veran­staltungen und Publikationen, Denk­mal­pfle­ge, Heimat-, Natur- und Umwelt­schutz, Ka­tastrophen- und Entwick­lungs­hilfe sowie für (weitere) gemeinnützige und wohltätige Vorhaben; an­derer­seits wer­den damit der Sportfonds und der Kulturförderungsfonds gemäss der Kulturförderungsgesetzgebung gespeist (vgl. Art. 45 Abs. 2 LotG; zum Gan­zen BVR 2013 S. 183 E. 2.1, 2012 S. 109 E. 2.1 f., 2012 S. 121 E. 3.1 ff.).

2.2 Der Lotteriefonds wird von der POM verwaltet (Art. 46 Abs. 1 LotG). Sie beschliesst über die Ablehnung von Gesuchen und im Rahmen ihrer Finanzkompetenz über die Bewilligung von Beiträgen (Art. 42 Abs. 1 LotG). Die Ver­wendung von Lotteriegeldern zur Erfüllung öffentlich-rechtlicher gesetzlicher Verpflichtungen von Gemeinwesen oder von Privaten ist aus­geschlossen (Art. 34 Abs. 2 LotG); Vorhaben, die nach der Gesetzgebung aus ordentlichen Mitteln eines Gemeinwesens unterstützt werden können, dürfen indes mit Lotteriegeldern (mit)finanziert werden, soweit das Gesetz das Gemeinwesen nicht zur Übernahme der Kosten verpflichtet (Art. 34 Abs. 3 LotG). Die Ausrichtung eines Beitrags wird in der Regel von einer möglichst breit abgestützten Finanzierung und angemessenen Eigenleis­tungen abhängig gemacht (Art. 48 Abs. 3 LotG). Wiederkehrende Leistun­gen sowie Beiträge an den Betrieb von Einrichtungen werden grundsätzlich nicht gewährt (vgl. Art. 48 Abs. 4 LotG). Ergänzend sind in Art. 35 der Lot­terieverordnung vom 20. Oktober 2004 (LV; BSG 935.520) weitere Grundsätze für die Ausrichtung von Beiträgen aus dem Lotteriefonds fest­gelegt: So sind Mittel aus dem Lotterie­fonds in erster Linie für Vorhaben mit bleibendem Wert einzusetzen (Art. 35 Abs. 1 LV). Starthilfebeiträge werden dementsprechend nur gewährt, wenn die Fortführung des Vorhabens gesi­chert ist (vgl. Art. 35 Abs. 3 LV). Der Beitragssatz beträgt in der Regel ma­ximal 40 Prozent der an­rechenbaren Kosten, wobei für Vorhaben von kan­tonaler Bedeutung der Beitragssatz erhöht werden kann (vgl. Art. 35 Abs. 4 LV).

2.3 In dem von der POM erlassenen «Merk­blatt für Gesuchsteller zur Einreichung von Beitragsgesuchen an den Lotte­riefonds» (nachfolgend: Merkblatt) werden diese Bestimmungen wie folgt konkretisiert:

«Grundsatz:

Der Lotteriefonds unterstützt einmalig besondere Vorhaben (Projekte) von gemein­nützigen oder wohltätigen Organisationen, die einer mög­lichst breiten Öffentlichkeit zu Gute kommen, zeitlich befristet und in­haltlich klar definiert sind und für deren Umsetzung der Gesuchsteller auf finanzielle Unterstützung angewiesen ist.

Allgemeines:

-[…]

-Das Vorhaben muss einem der gesetzlichen Zuwendungsbereiche zu­geordnet wer­den können: Kultur – Denkmalpflege – Heimatschutz – Naturschutz – Um­weltschutz – Katastrophenhilfe – Entwicklungs­hilfe – Wissenschaft – Tourismus - öffentlicher Verkehr – Wirt­schaftsförderung – gemeinnützige und wohltätige Vor­haben.

-Gesuchsteller: Es werden Stiftungen und Vereine unterstützt. Öffent­lich-rechtliche Körperschaften können unterstützt werden, sofern das Vorhaben nicht zu den von Gesetzes wegen zu erfüllenden Aufga­ben gehört (öffentlich-rechtliche Ver­pflichtungen). Grundsätzlich nicht unterstützt werden gewinnorientierte Unter­nehmungen (AGs, GmbHs) und Vorhaben von Privatpersonen.

-[…]

-Beiträge werden an Vorhaben von bleibendem Wert ausgerichtet.

-[…]

[…]

Berechnung des Beitrages:

-Der Lotteriefonds unterstützt Vorhaben subsidiär. Der Gesuchsteller muss eine möglichst breit abgestützte Finanzierung und angemes­sene Eigenleistungen vorweisen können (Finanzierungsplan).

-[…]

-Anrechenbare Kosten: Grundsätzlich sind die dem Gesuchsteller ex­tern entste­henden Kosten für ein Vorhaben von bleibendem Wert an­rechenbar. Nicht anre­chenbar sind interne Personal- und Sachkos­ten, Werbe- und Marketingkosten, Kosten für den Kauf von Grund­stücken und Liegenschaften, allgemeine Betriebs­kosten, Gebühren sowie Kosten für den laufenden Unterhalt von Gebäuden. […]

-[…]

[…]»

2.4 Auf die Ausrichtung von Beiträgen aus dem Lotteriefonds besteht kein Rechts­an­spruch (vgl. Art. 27 IVLW; Art. 34 Abs. 5 LotG). Sind die Voraussetzungen bzw. Bedingungen für eine Beitragsge­währung im Ein­zelfall erfüllt, entscheidet die zuständige Behörde nach pflichtgemässem Ermessen, ob und wenn ja in wel­cher Höhe ein Beitrag aus dem Lotterie­fonds ausgerichtet wird (sog. Ent­schlies­sungs- und Rah­menausfüllungser­messen). Die massgebenden Rechts­normen legen mithin nur bestimmte, für die Gesuchsbeurteilung bedeutsame Kriterien und Ge­sichtspunkte fest, ohne dass eine behördliche Verpflichtung besteht, bei Erfüllung dieser An­forderungen dem Gesuch zu entsprechen (BVR 2013 S. 183 E. 2.1, 2012 S. 109 E. 2.4, 2012 S. 121 E. 3.6, je mit Hinweisen).

3.

3.1 Mit dem Pilotprojekt beabsichtigt der Beschwerdeführer, Personen im Freiheitsentzug sowie ihren Angehörigen im Kanton Bern Zugang zu einer unabhängigen (Rechts-)Beratungsstelle zu schaffen. Diese soll unter­stützend sowie ergänzend zu den bestehenden Strukturen wirken und sich dafür einsetzen, dass die Rechte der inhaftierten Personen nur so weit be­schränkt werden, als der Freiheitsentzug und das Zusammenleben in einer Hafteinrichtung es erfordern. Weiter soll der Austausch zwischen den in­haftierten Personen und den Vollzugsbehörden sowohl in rechtlicher als auch in persönlicher Hinsicht erleichtert werden. Die Dauer des Pilotpro­jekts beträgt drei Jahre (ursprünglich vorgesehen von September 2016 bis August 2019; vgl. zum Ganzen Projektdossier, in Vorakten POM [act. 6A] pag. 4 ff. [nachfolgend: Projektdossier]).

3.2 Die Vorinstanz hat erwogen, das Pilotprojekt sei weder gemeinnüt­zig, da es nur einem eingeschränkten Nutzerkreis zugutekomme, noch sei es wohltätig. Wohltätigkeit setze voraus, dass sich die Betroffenen ander­weitige Beratungsmöglichkeiten nicht leisten könnten oder keine solche bestünden. Jede mittellose Person im Kanton Bern habe indes von Verfas­sung wegen Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege, sofern das Begeh­ren nicht aussichtslos erscheine. Zudem sehe die Gesetzgebung über den Straf- und Massnahmenvollzug vor, dass die Insassinnen und Insassen für die Lösung ihrer persönlichen, wirtschaftlichen und seelsorgerischen Pro­bleme die entsprechenden Dienste der Vollzugseinrichtung in Anspruch nehmen könnten. Da mithin bereits genügend verwaltungsinterne und -ex­terne Anlaufstellen bestünden, sei das Pilotprojekt auch nicht wohltätig. Das Gesuch scheitere im Wesentlichen jedoch bereits daran, dass der überwiegende Teil der ausgewiesenen Kosten Personal- und Betriebskos­ten darstelle, die im Rahmen der Beitragsermittlung nicht berücksichtigt werden könnten. – Der Beschwerdeführer hält der POM vor, sie habe sich zu wenig mit dem Projektdossier auseinandergesetzt und insofern den rechtserheblichen Sachverhalt unvollständig ermittelt. Sie verkenne, dass im Rahmen des Straf- und Massnahmenvollzugs die unentgeltliche Rechtspflege wegen Aussichtslosigkeit der Begehren selten gewährt werde und die Rechtsberatung nicht mitumfasse. Keines der bestehenden Ange­bote für inhaftierte Personen würde diese Dienstleistung abdecken, womit die von der Vorinstanz definierten Kriterien der Wohltätigkeit erfüllt wären. Das Pilotprojekt verfolge mit der Förderung von Menschenrechten und de­mokratisch-rechtstaatlichen Grundprinzipien jedoch nicht wohltätige Zwe­cke, sondern bringe einen gewichtigen gesamtgesellschaftlichen Nutzen und müsse insofern als gemeinnützig anerkannt werden. Bei den ausge­wiesenen Kosten handle es sich um Aufwendungen, die buchhalterisch und organisatorisch klar vom übrigen Betrieb abgegrenzt worden seien. Auch die geltend gemachten Personal- und Betriebskosten seien projektbezo­gen. Wenn die POM diese Kosten nicht berücksichtige, handle sie rechts­ungleich, zumal bei zahlreichen mit Mitteln des Lotteriefonds unterstützten Projekten Betriebs- und Personalkosten angefallen und (vermutlich) mitfi­nanziert worden seien. Doch selbst wenn nur die externen Kosten des Pi­lotprojekts berücksichtigt werden könnten, hätte dies zu einer Gutheissung des Gesuchs im Umfang von Fr. 66ʹ750.-- führen müssen.

4.

Zu prüfen ist zunächst, ob die POM das Pilotprojekt zu Recht als weder gemeinnützig noch wohltätig beurteilt hat (vgl. angefochtene Verfügung Ziff. II/4).

4.1 Einnahmen aus Lotterien dürfen ausschliesslich für gemeinnützige oder wohl­tätige Zwecke verwendet werden (vorne E. 2.1, auch zum Fol­genden). Gemäss Art. 26 IVLW bestimmen die Kantone die Kriterien, die die Verteilinstanz für die Unterstützung gemeinnütziger und wohltätiger Projekte anwenden muss. Betreffend die im Lotteriefonds verbleibenden Mittel hat der kantonale Gesetzgeber in Art. 46 Abs. 2 LotG mögliche Ver­wendungszwecke aufgeführt. Die Vielfalt der namentlich genannten unter­stützungswürdigen Vorhaben zeigt auf, dass im kantonalen Lotterierecht die Begriffe der Gemeinnützigkeit und Wohltätigkeit weit zu verstehen sind (vgl. auch hinten E. 4.6). Dieses Begriffsverständnis ist mit den Vorgaben des LG vereinbar. Der historische Gesetzgeber wollte den Kantonen insbe­sondere in Bezug auf die Umschreibung des gemeinnützigen und wohltäti­gen Zwecks, bei der Auswahl der verschiedenen unterstützungswürdigen Vorhaben und bei der Bemessung der Höhe der Ausgaben die nötige Frei­heit belassen (Botschaft des Bundesrats zum Entwurfe eines Bundesge­setzes betreffend die Lotterien und lotterieähnlichen Unternehmungen [nachfolgend: Botschaft LG], in BBl 1918 IV 333 ff., 345; BGer 1C_493/2009 vom 3.3.2010, in ZBI 2010 S. 693 E. 7.4 mit Hinweisen; vgl. auch BGE 118 Ia 46 E. 5c). Begrenzt wird dieser Spielraum bei der Inter­pretation der Gemeinnützigkeit und der Wohltätigkeit lediglich durch das Verbot, Lotterien zu fiskalischen Zwecken durchzuführen. Lotteriegelder dürfen daher nicht zur Erfüllung öffentlich-rechtlicher gesetzlicher Ver­pflichtungen verwendet werden, d.h. für die Finanzierung von Aufgaben, deren Erfüllung dem Kanton gesetzlich vorgeschrieben ist (Willy Stähelin, Das Bundesgesetz betreffend die Lotterien und die gewerbsmässigen Wetten vom 8. Juni 1923 als Strafgesetz, Diss. Zürich 1941, S. 146 f.).

4.2 Für die Auslegung und Abgrenzung der unbestimmten Begriffe der Gemeinnützigkeit und Wohltätigkeit lassen sich aus den Materialien zum LG nur wenige Hinweise entnehmen. Im bundesrätlichen Entwurf zum LG war nur von Gemeinnützigkeit die Rede. Die «wohltätigen Zwecke» wurden erst im Ständerat auf Antrag der vorberatenden Kommissionen ins Gesetz aufgenommen, um auch die Fälle erfassen zu können, bei denen es um die Unterstützung einer einzelnen oder einzelner in Not geratener Personen (z.B. Kunstschaffende) geht (Sten. Bull. S 1921 S. 82; Botschaft LG, a.a.O., S. 358; Georg Müller, Aktuelle Rechtsfragen des Lotteriewesens, in ZBI 1988 S. 141 ff., 150 f. mit Hinweisen). Mit Blick auf die Entstehungsge­schichte lassen sich die beiden Begriffe (wenn überhaupt) insofern vonei­nander abgrenzen, als die Gemeinnützigkeit den Oberbegriff bildet, der sich auf das Gemeinwohl, d.h. auf die Hebung des geistigen und sittlichen Wohls, die Förderung idealer Bestrebungen im Interesse der Allgemeinheit bezieht, während sich die Wohltätigkeit auf einen engeren Personenkreis beschränken kann und die Milderung der Notlage von Einzelnen oder ein­zelner Gruppen von Bedürftigen bezweckt (vgl. Georg Müller, a.a.O., S. 150 mit Hinweis auf Hans-Rudolf Kurz, Bemerkungen zum Begriff der «Gemeinnützigkeit» im Sinne des Bundesratsbeschlusses vom 28. Februar 1941 über Sammlungen zu wohltätigen und gemeinnützigen Zwecken, in Schweizerische Zeitschrift für Gemeinnützigkeit 1944 S. 253 ff., 258 mit Hinweisen). Mit gemeinnützigen und wohltätigen Zwecken sind im Lotterie­recht demnach Vorhaben gemeint, die uneigennützig sind und damit nicht den persönlichen Interessen der Beteiligten, sondern der Förderung der Allgemeinheit oder der Milderung der Notlage eines eingeschränkteren Destinatärkreises dienen (vgl. Georg Müller, a.a.O., S. 151 f. mit Hinwei­sen).

4.3 Von dieser Begriffsdefinition und -abgrenzung scheint auch der kan­tonale Gesetzgeber auszugehen. In Bezug auf die Verwendung der Mittel aus dem Lotteriefonds hat er den Begriff der Wohltätigkeit jedoch insofern eingeschränkt, als die Unterstützung von Einzelpersonen ausgeschlossen bleiben soll. Bedürftige Einzelpersonen müssen sich vielmehr an die jewei­ligen Institutionen wenden (Vortrag der Polizeidirektion betreffend das Lot­teriegesetz, in Tagblatt des Grossen Rates 1992, Beilage 63, S. 11). Die nicht abschliessende Auflistung zulässiger Verwendungszwecke in Art. 46 Abs. 2 LotG endet mit dem Hinweis auf (weitere) gemeinnützige und wohl­tätige Vorhaben, Institutionen und Vereine (Bst. m). Strittig ist, ob das Pro­jekt des Beschwerdeführers gestützt auf diese (Auffang-)Bestimmung mit Geldern aus dem Lotteriefonds unterstützt werden kann.

4.4 Die im Rahmen des Pilotprojekts geplante Beratungsstelle soll Per­sonen im Freiheitsentzug sowie ihren Angehörigen insbesondere bei recht­lichen Fragestellungen Unterstützung bieten. Sie will wenn nötig bei Behör­den intervenieren und Mediationen ermöglichen. Daneben ist der Aufbau eines Netzwerks mit Personen aus verschiedenen Fachgebieten (nebst Recht auch Medizin, Psychologie, Sozialarbeit und Seelsorge) vorgesehen (vgl. Projektdossier pag. 4 f., 15 f.). Der Beschwerdeführer hat zur Abklä­rung des Bedarfs nach einer solchen Beratungsstelle mit zahlreichen Per­sonen und Organisationen, die sich mit Fragen rund um den Straf- und Massnahmenvollzug befassen, Gespräche geführt. Insbesondere die kon­taktierten Anwälte bejahten ein Bedürfnis nach einer ergänzenden Möglich­keit der Rechtsberatung und -vertretung, da Gesuche um unentgeltliche Rechtspflege von Personen im Straf- oder Massnahmenvollzug oft chan­cenlos seien. Auch die Menschenrechtsorganisation Amnesty International hat eine entsprechende Nachfrage festgestellt, der sie mangels Ressour­cen nicht entsprechen könne (vgl. Projektdossier pag. 11). Eine aus Fach­personen bestehende Begleitgruppe soll die Beratungsstelle bei ihrer stra­tegischen Ausrichtung unterstützen und ihr zu einer guten Vernetzung ver­helfen. Die Beratungsstelle versteht sich als Vermittlerin zwischen den In­sassinnen und Insassen und den Behörden (vgl. Projektdossier pag. 16). Sie hat die Abteilung Straf- und Massnahmenvollzug des Amtes für Frei­heits­entzug und Betreuung der POM (seit 1.8.2016: Bewährungs- und Voll­zugsdienste des Amtes für Justizvollzug; Art. 2 Abs. 1 Bst. c der Verord­nung über die Organisation und die Aufgaben der Polizei- und Militär­direktion [OrV POM; BSG 152.221.141]) über ihr Projekt informiert; der Leiter der Abteilung hat davon «wohlwollend» Kennt­nis genommen und seine Unterstützung zugesagt (Absichtserklärung vom 13.1.2016, in Vor­akten POM [act. 6A] pag. 21).

4.5 Die POM hat in der angefochtenen Verfügung erwogen, gemäss ihrer Praxis setze die Gemeinnützigkeit im Lotterierecht voraus, dass eine breite Öffentlichkeit aus der Verwendung der Mittel einen Nutzen ableiten könne, sofern sie diesen Nutzen in Anspruch nehmen wolle. Die Anzahl inhaftierter Personen sei im Vergleich zur breiten Öffentlichkeit bescheiden, was gegen die Gemeinnützigkeit des Vorhabens spreche (angefochtene Verfügung Ziff. II/4). In der Beschwerdeantwort führt die POM dazu weiter aus, dass für die Annahme der Gemeinnützigkeit eine erkennbare Förde­rung der Allgemeinheit gegeben sein müsse. Dies sei nicht der Fall, wenn der Kreis der geförderten Personen fest abgeschlossen oder infolge seiner Abgrenzung – insbesondere nach räumlichen oder beruflichen Kriterien – dauernd nur sehr klein sein könne. Bei den Personen im Straf- oder Mass­nahmenvollzug handle es sich um einen «sowohl räumlich als auch nach persönlichen Merkmalen» klar definierten Kreis und eine im Verhältnis zur Gesamtbevölkerung (dauerhaft) sehr kleine Anzahl Personen (vgl. Be­schwerdeantwort S. 2). Der Beschwerdeführer hält dem entgegen, dass die Förderung der Menschenrechte zugunsten von Personen im Freiheitsent­zug zwar unmittelbar nur einer begrenzten Anzahl Menschen diene. Mittel­bar habe das Pilotprojekt aber einen gewichtigen gesamtgesellschaftlichen Nutzen. Durch die Beratungsstelle würden zum einen «die Grundrechte einer marginalisierten sozialen Gruppe gestärkt» und zum andern «die zu­ständigen Anstaltsleitungen und Behörden im Hinblick auf systemisch be­dingte Schwachstellen im Grundrechtsschutz sensibilisiert». Damit werde «ein Beitrag zu einem grundrechtskonformen Straf- und Massnahmenvoll­zug gewährleistet» (Beschwerde Ziff. 16).

4.6 Die Beurteilung des Pilotprojekts durch die Vorinstanz beruht entge­gen der Auffassung des Beschwerdeführers nicht auf einer unvollständigen Ermittlung des Sachverhalts (vgl. vorne E. 3.2), sondern auf ihrem abwei­chenden Verständnis von Gemeinnützigkeit. Die Konkretisierung dieses Begriffs durch die POM wirft die Frage auf, ob ein mit Geldern aus dem Lotteriefonds finanziertes Vorhaben unmittelbar einer breiten Öffentlichkeit dienen bzw. zu einer unmittelbar erkennbaren Förderung der Allgemeinheit führen müsse, um als gemeinnützig anerkannt zu werden. Die in Art. 46 Abs. 2 Bst. a-l LotG genannten Verwendungszwecke stehen einem solchen Begriffsverständnis klar entgegen. So profitiert von der «Verkehrswerbung und Förderung des Tourismus» (Bst. i) unmittelbar nur eine begrenzte An­zahl Unternehmen und im Tourismus tätige Personen; mittelbar kommen diese Investitionen einer grösseren Allgemeinheit zugute. Dasselbe gilt für die «allgemeine regionale Wirtschaftsförderung» (Bst. l). Von Publikationen und wissenschaftlichen Projekten (Bst. h) profitiert die breite Öffentlichkeit oft auch nur mittelbar, richten sich diese – obwohl von allgemeinem Inte­resse – nicht selten an ein bestimmtes Fachpublikum. Weiter kann je nach Art einer kulturellen Veranstaltung oder Publikation (vgl. Bst. a) auch bei diesem Verwendungszweck der Kreis der unmittelbar Interessierten auf eine begrenzte Anzahl Personen beschränkt sein. Trotzdem handelt es sich dabei um gemeinnützige Vorhaben. Dass der kantonale Gesetzgeber die Gemeinnützigkeit im Lotterierecht weit verstanden haben will und ein begrenzter (unmittelbarer) Destinatärkreis die Gemeinnützigkeit nicht von vornherein ausschliesst, zeigen nicht zuletzt die möglichen Verwendungs­zwecke von Lotteriegeldern, die über den Sportfonds an einzelne Sportver­eine ausbezahlt werden (z.B. Beiträge für die Anschaffung von Sportmate­rial, Förderbeiträge an den Leistungssport, Beiträge für Veranstaltungen und Wettkämpfe; vgl. Art. 9 ff. der Sportfondsverordnung vom 24. März 2010 [SpfV; BSG 437.63]; vgl. auch Vortrag des Regierungsrats zur Ände­rung des Lotteriegesetzes, in Tagblatt des Grossen Rates 2011, Bei­lage 10, S. 4 f. Ziff. 3.2). Dasselbe weite Begriffsverständnis muss auch bei der Anwendung von Art. 46 Abs. 2 Bst. m LotG gelten. Es ginge nicht an, den­selben Begriff hier anders zu konkretisieren als im übrigen Lotterie­recht.

4.7 Das geplante Hilfsangebot richtet sich mit den im Kanton Bern In­haftierten und ihren Angehörigen in der Tat nur an einen kleinen Teil der Bevölkerung. Dabei handelt es aber nicht um einen dauerhaft abgeschlos­senen, sondern grundsätzlich offenen Destinatärkreis, kann doch potenziell jede Person von einem Freiheitsentzug betroffen sein (vgl. zur grundsätz­lich enger gefassten Gemeinnützigkeit im Steuerrecht statt vieler: Peter Locher, Kom­mentar zum DBG, II. Teil, 2004, Art. 56 N. 77 ff., insb. 87). Zudem macht der Beschwerdeführer zu Recht geltend, dass die Förderung der Interessen einer Randgruppe und damit eines schwächeren Teils der Gesellschaft im Interesse der Allgemeinheit liegt und (mittelbar) einen ge­samtgesellschaftlichen Nutzen erzeuge. Dem Projektdossier kann ent­nommen werden, dass sich der Beschwerdeführer eingehend mit den vor­handenen Hilfsleistungen auseinandergesetzt und das Bedürfnis nach ei­nem ergänzenden Angebot seriös abgeklärt hat (vgl. vorne E. 4.4). Da das Vorhaben uneigennützig betrieben werden soll (vgl. Beilage zum Projekt­dossier pag. 20), erfüllt es die Voraussetzungen der Gemeinnützigkeit. Ob es auch wohltätig ist, kann dabei offenbleiben.

5.

Die POM ist sodann der Auffassung, dass der überwiegende Teil der budgetierten Kosten aus Personal- und Betriebskosten der gesuchstellen­den Organisation bestehe, die bei der Beitragsermittlung nicht berücksich­tigt werden könnten (vgl. angefochtene Verfügung Ziff. II/5).

5.1 Die Vorinstanz hat die Berechnung der anrechenbaren Kosten an­hand des Merkblatts vorgenommen (vorne E. 2.3). Beim Merkblatt handelt es sich um eine sog. Ver­waltungsverordnung, deren Hauptfunktion darin besteht, im Sinn einer behördlichen Meinungsäusserung über den Vollzug der anwendbaren Be­stimmung eine einheitliche, gleichmässige und sach­gerechte Praxis sicher­zustellen. Nach der Praxis des Verwaltungsgerichts ist eine Verwaltungs­verordnung trotz mangelnder Gesetzeskraft zu beach­ten, wenn und soweit deren Anwendung nicht gegen gesetzliche Bestim­mungen verstösst und eine einzelfallgerechte Auslegung der anwendbaren gesetzlichen Bestim­mungen zulässt bzw. eine überzeugende und prakti­kable Konkretisierung der rechtlichen Vorgaben darstellt (vgl. dazu BVR 2013 S. 183 E. 3.3, 2012 S.193 E. 3.2.2, je mit Hinweisen). Gemäss Merkblatt können grundsätzlich nur die der Gesuchstellerin oder dem Ge­suchsteller extern entstehenden Kosten für ein Vorhaben von bleibendem Wert berücksichtigt werden. Nicht anrechenbar sind insbesondere interne Personal- und Sachkosten, Werbe- und Marketingkosten, allgemeine Be­triebskosten und Gebühren sowie Kosten für den laufenden Unterhalt von Gebäuden. Diese Umschreibung und Abgrenzung der anrechenbaren Kosten ist sachlich nachvollziehbar und stellt eine überzeugende und prak­tikable Konkretisierung des Begriffs «Betrieb von Einrichtungen» gemäss Art. 48 Abs. 4 LotG bzw. «Vorhaben mit bleibendem Wert» gemäss Art. 35 Abs. 1 LV dar (vgl. vorne E. 2.2).

5.2 Der beantragte Betrag in der Höhe von Fr. 75ʹ000.-- entspricht ei­nem Anteil von 26 % der Gesamtkosten von rund Fr. 290ʹ000.-- (vgl. auch angefochtene Verfügung Ziff. I/3). Er beruht auf folgender Kostenzusam­menstellung (Beilage zum Projektdossier pag. 20):

Aufwand [in Fr.]	** 2016**	** 2017**	** 2018**	** 2019**		** Total**
Aufwand A.________
Vorprojekt: Bedarfsabklärung / Fundraising: 140 Stunden à Fr. 50.--	7ʹ000	0	0	0		7ʹ000
Projektleitung und -durchführung: 12 Monate, 50 % Pensum (inkl. Sozialversicherungen)	11ʹ500	46ʹ000	46ʹ000	34ʹ500		138ʹ000
Sekretariat (15 %)	2ʹ900	11ʹ600	11ʹ600	8ʹ700		34ʹ800
Spesen	250	1ʹ000	1ʹ000	750		3ʹ000
Geschäftsleitung: Beratung und strategische Planung (60 Stunden à Fr. 80.--)	1ʹ700	4ʹ800	4ʹ800	3ʹ600		14ʹ900
Overhead: Buchhaltung, Infrastruktur und Material	1ʹ200	9ʹ000	9ʹ000	6ʹ000		25ʹ200
Rechtsvertretung durch Anwälte / Anwältinnen
Fall à 20 Stunden (Stundenansatz Fr. 180.--): 2017: 3x / 2018: 4x / 2019: 3x	0	11ʹ800	14ʹ400	11ʹ800		38ʹ000
Spesen	0	1ʹ000	1ʹ000	750		2ʹ750

Übriger Aufwand						0
Dolmetschende und Übersetzungen	0	5ʹ000	6ʹ000	4ʹ000		15ʹ000
Aufbau / Unterhalt Datenbank für Beratungsfälle	0	4ʹ000	1ʹ000	1ʹ000		6ʹ000
Externe Evaluation			5ʹ000			5ʹ000
Total Aufwand	** 24ʹ550**	** 94ʹ200**	** 99ʹ800**	** 71ʹ100**		** 289ʹ650**
Finanzierungsplan
Eigenleistungen
Vorprojekt und strategische Beratung	7ʹ000	5ʹ000	5ʹ000	5ʹ000		22ʹ000
Beiträge						0
Lotteriefonds	** 12ʹ500**	** 25ʹ000**	** 25ʹ000**	** 12ʹ500**		** 75ʹ000**
Weitere Stiftungen	5ʹ050	64ʹ200	69ʹ800	53ʹ600		192ʹ650
Total Ertrag	** 24ʹ550**	** 94ʹ200**	** 99ʹ800**	** 71ʹ100**		** 289ʹ650**

5.3 Die Vorinstanz ist bei der Kostenausscheidung vom Grundsatz aus­gegangen, dass Auslagen für «Vorbereitungsarbeiten, Finanzierungsauf­wände, Hilfskosten etc.» vom Lotteriefonds nicht übernommen werden, obwohl sie für die Realisierung eines Pilotprojekts unabdingbar seien. Aus diesem Grund seien die Kosten für «Bedarfsabklärung/Fundraising» (Fr. 7ʹ000.--) sowie «Spesen» (Fr. 3ʹ000.--) nicht anrechenbar. Die Positio­nen «Projektleitung und -durchführung» (Fr. 138ʹ000.--), «Sekretariat» (Fr. 34'800.--) und «Geschäftsleitung» (Fr. 14ʹ900.--) sowie «Overhead­kosten» (Fr. 25ʹ200.--) stellten betriebliche Aufwendungen dar, welche vom Beschwerdeführer als Eigenleistungen im Sinn von Art. 48 Abs. 3 LotG zu erbringen seien. Bei den Positionen «Dolmetschende und Übersetzungen» (Fr. 15ʹ000.--) sowie «Externe Evaluation» (Fr. 5ʹ000.--) handle es sich um «Hilfskostenstellen» zur Unterstützung der Rechtsberatung bzw. des Pilot­projekts als solches. Der «Aufbau und Unterhalt einer Datenbank für Bera­tungsfälle» (Fr. 6ʹ000.--) stelle ein betriebliches Erfordernis gemäss Art. 48 Abs. 4 LotG dar und sei ebenfalls nicht anrechenbar. Lediglich die Ausla­gen für «Rechtsvertretung durch Anwälte/Anwältinnen» (Fr. 38ʹ000.--) könnten als externe Kosten für die Beitragsermittlung berücksichtigt wer­den, jedoch ohne die dazugehörigen «Spesen» (Fr. 2ʹ750.--; vgl. ange­fochtene Verfügung E. 5; Beschwerdeantwort S. 4; Eingabe POM vom 11.8.2016 Ziff. 4).

5.4 Der Beschwerdeführer weist darauf hin, dass sämtliche budgetier­ten Projektkosten von den weiteren Aktivitäten des Vereins und den lau­fenden Kosten klar abgegrenzt seien. Er verkennt dabei jedoch, dass ge­stützt auf die rechtlichen Grundlagen nicht alle projektbedingten Kosten als anrechenbare Kosten berücksichtigt werden können. Mit deren Konkretisie­rung im Merkblatt setzt er sich nicht auseinander (vgl. vorne E. 5.1). Gründe, weshalb die dort aufgeführten Kriterien hier nicht massgebend sein sollen, sind keine ersichtlich, weshalb die verschiedenen Budgetpositi­onen nachfolgend anhand der Vorgaben des Merkblatts zu beurteilen sind:

5.4.1 Unbestritten ist einzig die Position «Rechtsvertretung durch An­wälte/Anwältinnen» (Fr. 38ʹ000.--): Diese Auslagen sind als extern entste­hende Kosten bei der Beitragsermittlung zu berücksichtigen.

5.4.2 Die unter den Titeln «Aufwand A.________» (Fr. 222ʹ900.--) und «Eigenleistungen» (Fr. 22ʹ000.--) budgetierten Kosten hat die Vorinstanz in Übereinstimmung mit den Vorgaben des Merkblatts als interne Kosten qua­lifiziert, was nicht zu beanstanden ist.

5.4.3 Umstritten ist die Position «Aufbau/Unterhalt Datenbank für Bera­tungsfälle» (Fr. 6ʹ000.--): Die Vorinstanz ordnet sie den internen Kosten zu, für den Beschwerdeführer handelt es sich dabei um einen wichtigen Be­standteil des Pilotprojekts. Die beabsichtigte Dokumentation zeugt wie des­sen Auswertung von der Seriosität des Vorhabens. Die Datenbank dient aber nicht den Hilfesuchenden direkt, sondern der effizienten Projektarbeit. Die erfassten Fälle werden ausgewertet und «in einem Bericht zugänglich gemacht» (Projektdossier pag. 16). Insofern handelt es sich dabei in erster Linie um ein internes Arbeitsinstrument, weshalb die Vorinstanz die diesbe­züglichen Auslagen zu Recht unberücksichtigt gelassen hat.

5.4.4 Ebenfalls im Grundsatz nachvollziehbar ist die Nichtberücksichti­gung der unter «Rechtsvertretung durch Anwälte/Anwältinnen» aufgeführ­ten Spesen (Fr. 2ʹ750.--), der Positionen «Dolmetschende und Übersetzun­gen» (Fr. 15ʹ000.--) und «Externe Evaluation» (Fr. 5ʹ000.--). Zwar fallen diese Kosten extern an, doch dienen sie als sog. «Hilfskosten» einzig der Unterstützung der Rechtsberatung bzw. des Pilotprojekts und schaffen grundsätzlich keine bleibenden Werte. Soweit die Beratungsstelle jedoch losgelöst von rechtlichen Fragestellungen Übersetzungshilfe anbieten will (vgl. Projektdossier pag. 16), handelt es sich dabei um ein eigentliches Projektziel und damit um grundsätzlich anrechenbare externe Kosten. Wie hoch der unter diesem Aspekt zu berücksichtigende Kostenanteil wäre, kann mit Blick auf das Folgende offenbleiben.

5.5 Der Beschwerdeführer wirft der Vorinstanz auch vor, die Ausschei­dung der anrechenbaren Kosten rechtsungleich zu handhaben (Be­schwerde Ziff. 19). Er stützt sich dabei auf die Liste der im Jahr 2014 mit Lotteriegeldern unterstützten Projekte (Beschwerdebeilage 6), wobei er die angebliche Ungleichbehandlung jedoch weder begründet noch belegt. Es liegen keinerlei Anhaltspunkte vor, dass die POM in einzelnen oder mehre­ren Fällen von ihrer Praxis der Kostenermittlung abgewichen ist. Zu Recht weist sie im Übrigen darauf hin, dass aus der Bezeichnung der unterstütz­ten Projekte nicht geschlossen werden könne, dass interne Kosten mitfi­nanziert worden seien (vgl. Beschwerdeantwort Ziff. 4). Eine rechtsunglei­che Behandlung kann auch nicht darin erblickt werden, dass in einem an­deren Projekt der Aufbau einer Homepage, die sich anders als die Daten­bank des Beschwerdeführers an Hilfesuchende direkt richtet, mit Mitteln aus dem Lotteriefonds unterstützt worden ist (vgl. Eingabe POM vom 11.8.2016 Ziff. 4). Die Rüge der Verletzung des Gleichbehandlungsgrund­satzes erweist sich nach dem Gesagten als unbegründet.

5.6 Die anrechenbaren Kosten betragen somit mindestens Fr. 38ʹ000.-- (Position «Rechtsvertretung durch Anwälte/Anwältinnen») und höchstens Fr. 53ʹ000.-- (Positionen «Rechtsvertretung durch Anwälte/Anwältinnen» sowie «Dolmetschende und Übersetzungen»). Der Beschwerdeführer über­sieht (vgl. Eventualbegehren und dessen Begründung), dass der Beitrags­satz maximal 40 Prozent der anrechenbaren Kosten beträgt (vgl. Art. 35 Abs. 4 LV). Das hier zu beur­teilende Pilotprojekt könnte daher im Umfang von Fr. 15ʹ200.-- bis höchs­tens Fr. 21ʹ200.-- unterstützt werden.

6.

6.1 Da die POM das Gesuch wegen fehlender Gemeinnützigkeit bzw. Wohltätigkeit abgewiesen hat, musste sie nicht prüfen, ob der Zusprechung von Mitteln aus dem Lotteriefonds (in beschränktem Umfang; vgl. E. 5 hier­vor) allenfalls weitere rechtliche Schranken im Weg stehen. Zwar hat sie unter Hinweis auf die Möglichkeit der unentgeltlichen Rechtspflege und die Verpflichtung der Behörden, einen wirksamen Rechtsschutz gegen Grund­rechtsverstösse im Vollzug zu gewähren, nachträglich auch das Verbot der Verwendung von Lotteriegeldern zur Erfüllung öffentlich-rechtlicher gesetz­licher Verpflichtungen angesprochen (vgl. Art. 34 Abs. 2 LotG; Beschwer­deantwort S. 3). Der Beschwerdeführer wirft den Behörden aber nicht Un­tätigkeit in dem sensiblen Bereich des Grundrechtsschutzes von Personen im Straf- und Massnahmenvollzug vor, sondern will gezielt ein über den rechtlich garantierten Rechtsschutz hinausgehendes Angebot schaffen, bei dem die Rechtsberatung nur eine von mehreren geplanten Aktivitäten dar­stellt (vgl. Projektdossier pag. 14 ff.). Ob nach der Praxis der Vorinstanz solche über die gesetzlichen Verpflichtungen hinausgehenden Projekte generell von der Beitragsgewährung ausgeschlossen sind bzw. wo allen­falls die Grenze zwischen unterstützungswürdigen und nicht unterstüt­zungsfähigen Gesuchen verläuft, geht aus der Stellungnahme der POM nicht hervor (vgl. dazu BVR 2012 S. 109 E. 3.4).

6.2 Weiter stellt sich die Frage,ob ein Pilotprojekt wie das vorliegende gestützt auf Art. 35 Abs. 3 LV nur dann mit Mitteln aus dem Lotteriefonds finanziert werden kann, wenn dessen Fortführung bzw. Finanzierung über die Pilotphase hinaus gesichert ist, zumal die beschränkten Mittel des Lot­teriefonds primär für Vorhaben mit bleibendem Wert einzusetzen sind (vgl. Art. 35 Abs. 1 LV; vorne E. 2.2) und wiederkehrende Leistungen grundsätz­lich nicht gewährt werden (Art. 48 Abs. 4 LotG). Denkbar ist aber auch, dass gewisse Pilotprojekte trotz ihrer zeitlichen Begrenzung bleibende Werte im Sinn des Lotterierechts versprechen und daher nicht grundsätz­lich von einer finanziellen Unterstützung ausgeschlossen sind. In diesem Fall würde interessieren, welchen Kriterien solche Pilotprojekte zu genügen haben (zur Praxis anderer Kantone vgl. Merkblatt Starthilfebeiträge des Kantons Zürich, einsehbar unter: <www.fd.zh.ch>, Rubriken «The­men/Lotteriefonds/Beitragsbedingungen»; vgl. auch Richtlinien soziale Auf­gaben und Sozialprojekte des Kantons Solothurn, einsehbar unter: <www.so.ch>, Rubriken «Verwaltung/Departement des Innern/Departe­mentssekretariat/Fonds/Lotterie- und Sportfonds/Lotteriefonds/Richtlinien Soziales»).

6.3 Es ist nicht Aufgabe des Verwaltungsgerichts, diese Fragen ohne Kenntnis der Praxis der POM als erste (und einzige) Instanz zu beantwor­ten (vgl. BVR 2012 S. 109 E. 3.6). Die Beschwerde ist somit dahin gutzu­heissen, dass die angefochtene Verfügung aufzuheben und die Sache zur Neubeurteilung im Sinn der Erwägungen an die Vorinstanz zurückzuweisen ist. Soweit weitergehend ist die Beschwerde abzuweisen. Die vorzuneh­mende Neubeurteilung kann nicht zu einer vollständigen Gutheissung des Begehrens führen (vgl. vorne E. 5.6; BVR 2016 S. 222 E. 4.1). Es rechtfer­tigt sich, den Be­schwerdeführer im Kostenpunkt als zu einem Drittel obsie­gend zu betrachten. Die Verfahrenskosten sind ihm demnach zu zwei Drit­teln auf­zuerlegen (Art. 108 Abs. 1 VRPG). Die restlichen Verfahrenskosten sind nicht zu erheben (Art. 108 Abs. 2 Satz 2 VRPG). Parteikosten sind keine zu sprechen (vgl. Art. 108 Abs. 3 i.V.m. Art. 104 VRPG).

7.

Rückweisungsentscheide schliessen Verfahren nicht ab und sind somit nach der Regelung des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bun­desgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG; SR 173.110) meistens keine End­entscheide, sondern Zwischenentscheide, die lediglich unter den Vor­aus­setzungen von Art. 93 Abs. 1 BGG selbständig mit dem in der Haupt­sache offenstehenden Rechtsmittel angefochten werden können (vgl. BGE 140 V 321 E. 3.1 f., 134 II 124 E. 1.3, 133 V 477 E. 4.2). Nach Art. 83 Bst. k BGG ist die Beschwerde an das Bundesgericht zudem unzulässig gegen Entscheide betref­fend Subventio­nen, auf die kein Anspruch besteht. Der strittige Beitrag stellt wohl keine Anspruchssubvention im Sinn dieser Be­stimmung dar (vgl. etwa BGer 2C_1000/2014 vom 7.7.2015 E. 1.1, 2C_360/2012 vom 17.8.2012 E. 1.1, 2C_762/2008 vom 8.5.2009 E. 1.1). Gegen den vorliegenden Entscheid dürfte somit ledig­lich die sub­sidiäre Verfassungsbeschwerde offenstehen, weshalb in der Rechtsmittel­beleh­rung auf diese verwiesen wird. Mit der subsidiären Ver­fassungs­beschwer­de kann einzig die Verletzung verfas­sungsmäs­siger Rechte ge­rügt werden (vgl. Art. 116 BGG).

Demnach entscheidet das Verwaltungsgericht:

1. Die Beschwerde wird dahin gutgeheissen, dass die Verfügung der Poli­zei- und Militärdirektion des Kantons Bern vom 8. April 2016 aufgehoben und die Sache zur Neubeurteilung im Sinn der Erwägungen an die Vor­instanz zurückgewiesen wird. Soweit weitergehend wird die Be­schwer­de abgewiesen.

2. Die Kosten des Verfahrens vor dem Verwaltungsgericht, bestimmt auf eine Pauschalgebühr von Fr. 3ʹ000.--, werden dem Beschwerdeführer zu zwei Dritteln, ausmachend Fr. 2ʹ000.--, auf­erlegt. Die verbleibenden Kosten werden nicht erhoben.

3. Es werden keine Parteikosten gesprochen.

4. Zu eröffnen:

-dem Beschwerdeführer

-dem Beschwerdegegner

Der Abteilungspräsident:Die Gerichtsschreiberin:

Rechtsmittelbelehrung

Gegen dieses Urteil kann innert 30 Tagen seit Zustellung der schriftlichen Begrün­dung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, subsidiäre Verfassungsbeschwerde gemäss Art. 39 ff. und 113 ff. des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (BGG; SR 173.110) geführt werden.