Ortsplanungsrevision - Antennenplanung (Entscheid der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion des Kantons Bern vom 11. Februar 2015 - 32.14-13.40)

100.2015.87Upubliziert in BVR 2016 S. 209

STE/SES/RAP

Verwaltungsgericht des Kantons Bern Verwaltungsrechtliche Abteilung

Urteil vom 7. Januar 2016

Verwaltungsrichter Burkhard, Abteilungspräsident

Verwaltungsrichterinnen Arn De Rosa und Steinmann

Gerichtsschreiberin Seiler

1. ** Swisscom (Schweiz) AG** handelnd durch die statutarischen Organe, Alte Tiefenaustrasse 6, 3050 Bern

2.Salt Mobile SA (vormals: Orange Communications SA) handelnd durch die statutarischen Organe, Rue de Caudray 4, Case postale, 1020 Renens VD 1

3.Sunrise Communications AG handelnd durch die statutarischen Organe, Binzmühlestrasse 130, 8050 Zürich

alle vertreten durch Rechtsanwalt …

Beschwerdeführerinnen

gegen

Einwohnergemeinde Langnau handelnd durch den Gemeinderat, Alleestrasse 8, Postfach 566, 3550 Langnau im Emmental

Beschwerdegegnerin

und

Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion des Kantons Bern Münstergasse 2, 3011 Bern

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 08.01.2016, Nr. 100.2015.87U, Seite 1

betreffend Ortsplanungsrevision; Antennenplanung (Entscheid der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion des Kantons Bern vom 11. Februar 2015; 32.14-13.40)

Sachverhalt:

A.

Der Grosse Gemeinderat der Einwohnergemeinde (EG) Langnau im Emmen­tal beschloss am 12. Dezember 2011 im Rahmen der Ortspla­nungs­revision folgende Vorschrift des kommunalen Baureglements (GBR):

Art. 16 Antennen

1Als Antennenanlagen (Antennen) gelten Anlagen, die dem draht- und kabellosen Empfang sowie der draht- und kabellosen Übermittlung von Signalen für Radio, Fernsehen, Amateurfunk, Mobilfunk u.a. dienen.

2Unter Art. 16 Abs. 3 bis 5 fallen Antennen, die ausserhalb von Ge­bäuden angebracht werden und die von allgemein zugänglichen Stand­orten optisch wahrgenommen werden können.

3Antennen sind in erster Linie in den Arbeitszonen «A» zu erstellen. Be­stehende Standorte sind vorzuziehen.

4Antennen in den übrigen Bauzonen sind nur zulässig, wenn kein Stand­ort in einer Arbeitszone möglich ist. In diesen Fällen ist zudem eine Koordination mit bestehenden Antennenanlagen zu prüfen. Falls die Prüfung ergibt, dass eine Koordination aufgrund der anwendbaren Vor­schriften möglich ist, ist die neue Anlage am bestehenden Standort zu erstellen.

5Im Bereich der Überbauungsordnung Dorfkern, den Strukturerhal­tungsgebieten und in den Landschaftsschutzgebieten sind Antennen nicht zugelassen. Die Baubewilligungsbehörde kann in Absprache mit einer Fachstelle dem Bau einzelner Antennen zustimmen, wenn sie zur Wahrung der Kommunikationsfreiheit unabdingbar und gut in das Orts-, Siedlungs- und Landschaftsbild integriert sind.

Das Amt für Gemeinden und Raumordnung des Kantons Bern (AGR) genehmigte die neue Ortsplanung am 5. Juli 2013. Die gegen Art. 16 GBR gerichteten Einsprachen wies es ab.

B.

Gegen die Genehmigungsverfügung des AGR erhoben die Swisscom (Schweiz) AG, die Orange Communications SA und die Sunrise Commu­nications AG am 31. Juli 2013 gemeinsam Beschwerde bei der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion des Kantons Bern (JGK). Mit Entscheid vom 11. Februar 2015 wies die Direktion das Rechtsmittel ab.

C.

Gegen den Entscheid der JGK haben die Swisscom (Schweiz) AG, die Orange Communications SA (heute: Salt Mobile SA) und die Sunrise Com­munications AG am 16. März 2015 gemeinsam Verwaltungsgerichts­beschwerde erhoben. Sie stellen folgende Rechtsbegehren:

«1. Der Beschwerdeentscheid der JGK vom 11. Februar 2015 sei inso­weit aufzuheben, als die von den Beschwerdeführerinnen im vor­instanzlichen Verfahren beantragte Änderung/Ergänzung von Art. 16 Abs. 3 BR abgewiesen wurde.

2. Art. 16 Abs. 3 BR sei die Genehmigung nur mit folgender Ände­rung/Ergänzung zu erteilen (…):

„Antennen sind in erster Linie in den Arbeitszonen «A» so­wie in den Zonen für öffentliche Nutzungen und den weite­ren Zonen, die nicht vorwiegend der Wohnnutzung dienen,zu erstellen.“

Eventuell:

Art. 16 Abs. 3 BR sei die Genehmigung zu verweigern und die Sa­che sei zur Neubestimmung der Zonen erster Priorität und zur Neu­formulierung von Abs. 3 an die Gemeinde zurückzuweisen.

unter Kosten- und Entschädigungsfolge»

Die EG Langnau verweist in ihrer Beschwerdeantwort vom 14. April 2015 auf ihre Argumente im vorinstanzlichen Verfahren sowie die Vorakten und verzichtet auf weitere Ausführungen. Die JGK beantragt mit Vernehmlas­sung vom 9. April 2015, die Beschwerde sei abzuweisen.

Erwägungen:

1.

1.1 Das Verwaltungsgericht ist zur Beurteilung der Beschwerde als letzte kantonale Instanz gemäss Art. 74 Abs. 1 i.V.m. Art. 76 und 77 des Gesetzes vom 23. Mai 1989 über die Verwaltungsrechtspflege (VRPG; BSG 155.21) zuständig. Die Beschwerdeführerinnen haben am vorinstanz­lichen Verfahren teilgenommen und sind durch den angefochtenen Ent­scheid besonders berührt. Als Fernmeldedienstanbieterinnen haben sie ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung (Art. 79 Abs. 1 VRPG). Auf die form- und fristgerecht eingereichte Beschwerde ist einzutreten.

1.2 Das Verwaltungsgericht überprüft den angefochtenen Entscheid auf Rechtsverletzungen hin (Art. 80 VRPG).

2.

2.1 Mit ihrem Rechtsbegehren 1 beantragen die Beschwerdeführerin­nen, der angefochtene Entscheid sei insoweit aufzuheben, als die verlang­ten Ergänzungen in Art. 16 Abs. 3 GBR (inhaltlich identisch mit den in Rechts­begehren 2 beantragten Änderungen) abgelehnt wurden. Die Kogni­tion der JGK entspricht derjenigen des AGR im Genehmigungsverfahren (Art. 61 Abs. 1 sowie Art. 61a Abs. 1 des Baugesetzes vom 9. Juni 1985 [BauG; BSG 721.0] i.V.m. Art. 66 VRPG; Zaugg/Ludwig, Kommentar zum bernischen BauG, Band II, 3. Aufl. 2010, Art. 61a N. 4). Gestützt auf Art. 61 Abs. 3 BauG ist die Vorinstanz deshalb befugt, eine nicht genehmigungs­fähige Vorschrift abzuändern (VGE 2014/78 vom 24.11.2014, E. 6.2, 19577 vom 15.12.1995, E. 2b). Mit Blick auf die Autonomie der Gemeinden in Fra­gen der Ortsplanung (vgl. dazu hinten E. 3.1) dürfen verbesserliche Mängel im Verfahren nach Art. 61 Abs. 3 BauG aber nur korrigiert werden, wenn mit Bezug auf die zu korrigierenden Punkte keine tauglichen Alternativen bestehen. Stehen für die Behebung eines Mangels verschiedene Lösungen offen, so kommt die Wahl unter ihnen dem zuständigen Gemeindeorgan zu (BVR 2001 S. 563 E. 2b; Zaugg/Ludwig, a.a.O., Art. 61 N. 29 Bst. b). – Die Gemeinde ist nicht verpflichtet, eine Antennenplanung vorzunehmen. Sollte sich die umstrittene Bestimmung als rechtswidrig erweisen, steht es ihr demnach frei, ganz darauf zu verzichten. Sodann hätte sie verschiedene Möglichkeiten, die Norm anzupassen (hinten E. 7.1). Die JGK durfte der Gemeinde somit von vornherein nicht die von den Beschwerdeführerinnen beantragte Formulierung vorschreiben. Sie hat die verlangte Änderung schon aus diesem Grund zu Recht verweigert. Soweit die Beschwerde­führerinnen mit ihrem Rechtsbegehren 1 mehr als die Aufhebung des vor­instanzlichen Entscheids verlangen, ist die Beschwerde deshalb unbegrün­det und abzuweisen.

2.2 Auch dem Verwaltungsgericht steht es im Rahmen seiner Rechts­kontrolle (vorne E. 1.2) nicht zu, eine von verschiedenen rechtmässigen Lösungen auszuwählen. Erweist sich eine kommunale Bestimmung als rechtswidrig, hebt das Verwaltungsgericht sie auf und weist gegebenenfalls die Sache zur Verbesserung an die Gemeinde zurück. Eine weitergehende Weisungsbefugnis hat es nicht, geschweige denn die Befugnis, selber Ände­rungen im Baureglement vorzunehmen (vgl. BVR 2015 S. 169 [VGE 2014/105 vom 8.1.2015], nicht publ. E. 1.2). Daran ändert nichts, dass das Bundesgericht die Gemeinde in einem Grundsatzentscheid zur Standortfestlegung von Mobilfunkantennen anwies, den Wortlaut der Be­stimmung im Sinn des Auslegungsergebnisses zu präzisieren (BGE 138 II 173 E. 8). Vorliegend ist nicht die Bedeutung der Vorschriften umstritten. Vielmehr werden Änderungen des Normgehalts verlangt. Eine solche Überarbeitung des GBR ist der Gemeinde zu überlassen. Soweit Rechtsbegehren 2 betreffend, ist die Beschwerde deshalb ebenfalls abzu­weisen.

2.3 Eventualiter beantragen die Beschwerdeführerinnen, Art. 16 Abs. 3 GBR sei die Genehmigung zu verweigern und die Sache sei zur Neu­bestimmung der Zonen erster Priorität und zur Neuformulierung von Abs. 3 an die Gemeinde zurückzuweisen. Der Entscheid in der Sache ist ebenso wie das Verfahren auf den Streitgegenstand begrenzt. Dieser bezeichnet im Beschwerdeverfahren den Umfang, in dem das mit der angefochtenen Verfügung geregelte Rechtsverhältnis umstritten ist. Zur Bestimmung des Streitgegenstands ist somit von der angefochtenen Verfügung bzw. vom angefochtenen Entscheid, dem sog. Anfechtungsobjekt, auszugehen. Die­ses gibt den Rahmen des Streitgegenstands vor, der mithin nicht über das hinausgehen kann, was die Vorinstanz geregelt hat (vgl. BGE 136 II 457 E. 4.2, 133 II 35 E. 2, 131 II 200 E. 3.2; Merkli/Aeschlimann/Herzog, Kom­mentar zum bernischen VRPG, 1997, Art. 72 N. 6, Art. 25 N. 13). Innerhalb dieses Rahmens wird der Streitgegenstand durch die Anträge der Parteien in Verbindung mit der Begründung bestimmt (vgl. BVR 2011 S. 391 E. 2.1; sog. Dispositionsmaxime). – Vor der Vorinstanz verlangten die Beschwer­de­führerinnen eventualiter, die Genehmigung von Art. 16 GBR sei zu verweigern und die Sache sei zur Bestimmung der nicht unter das Kaskadenmodell fallenden Zonen und zur Neuformulierung von Art. 16 Abs. 3 GBR an die Gemeinde zurückzuweisen. Der Beschwerdeentscheid der JGK bezog sich folglich auf den gesamten im Streit liegenden Art. 16 GBR. Vor Verwaltungsgericht beantragen die Beschwerdeführerinnen mit ihrem Eventualbegehren nur noch, die Genehmigung von Art. 16 Abs. 3 GBR sei zu verweigern. Damit schränken sie den Streitgegenstand grund­sätzlich auf die Beurteilung von Abs. 3 der umstrittenen Norm ein. Im Zu­sammenhang mit der Beschwerdebegründung (vgl. BVR 2015 S. 541 E. 2, 2011 S. 391 E. 3.3, 1993 S. 394 E. 1b; Merkli/Aeschlimann/Herzog, a.a.O., Art. 32 N. 13) ist dieses Begehren indes so zu verstehen, dass die Be­schwerdeführerinnen mit der Rangfolge von Antennenstandorten, wie sie die Gemeinde vorsieht, nicht einverstanden sind. Diese wird allerdings nicht nur in Art. 16 Abs. 3 GBR geregelt, in dem die sog. erste Priorität der Standortwahl festgelegt wird. Vielmehr enthält Art. 16 Abs. 4 GBR eine Regelung für den Fall, dass kein Standort in der Arbeitszone möglich ist. Sollte sich ergeben, dass die Prioritätenordnung der EG Langnau rechts­widrig ist, bezieht sich dies nicht nur auf Abs. 3, sondern auch auf Abs. 4. Das vor Verwaltungsgericht gestellte Eventualbegehren ist deshalb dahin­gehend umzudeuten, dass Art. 16 GBR die Genehmigung zu verweigern sei, soweit die erste Priorität auf die Arbeitszonen beschränkt wurde.

3.

3.1 Die Gemeinden sind bei der Ortsplanung im Rahmen der über­geordneten Planung frei (Gemeindeautonomie, Art. 109 Abs. 1 der Verfas­sung des Kantons Bern [KV; BSG 101.1]; Art. 65 Abs. 1 BauG). Sie bestim­men unter Berücksichtigung der Vorgaben des übergeordneten Rechts namentlich, in welchen Zonen welche Infrastrukturbauten – zu denen auch Mobilfunkanlagen gehören – generell zulässig sind bzw. ausnahmsweise zugelassen werden können (Art. 64 Abs. 1 Bst. b BauG; BGE 141 II 245 E. 2.1, 138 II 173 E. 5.3). Dabei kommt ihnen wie im Bereich der Bau- und Zonenplanung allgemein ein weiter Ermessensspielraum zu. Die Rechts­mittelbehörden haben sich daher bei der Prüfung, ob eine Gemeinde das ihr zustehende Planungsermessen richtig und zweckmässig ausgeübt hat, eine gewisse Zurückhaltung aufzuerlegen. Im Rahmen der Rechtskontrolle hat das Verwaltungsgericht lediglich zu prüfen, ob die Vorinstanz ihre Über­prüfungsbefugnis frei von Rechtsfehlern ausgeübt hat. Daraus ergibt sich, dass das Verwaltungsgericht einen Beschwerdeentscheid in Planungs­sachen nicht schon dann aufhebt, wenn ein anderes Vorgehen ebenfalls denkbar gewesen wäre, sondern nur dann, wenn sich die beschlossene und genehmigte Planung als rechtswidrig erweist (BVR 2008 S. 66 E. 3, 2007 S. 321 E. 3.2 mit Hinweisen; Zaugg/Ludwig, a.a.O., Art. 65 N. 2 mit Hinweisen).

3.2 Zwar ist es grundsätzlich Sache der privaten Mobilfunkbetreiberin­nen, ihre Funknetze zu planen und geeignete Antennenstandorte aus­zuwählen (BVR 2012 S. 334 E. 3.4 mit Hinweisen). Die Gemeinden haben aber verschiedene Möglichkeiten, planerisch Einfluss auf die Standorte von Mobilfunkanlagen zu nehmen. In Betracht fällt zunächst eine Negativ­planung. Danach sind Mobilfunkanlagen in bestimmten Gebieten grund­sätzlich unzulässig. Denkbar sind auch positive Planungsmassnahmen, indem besondere Zonen für Mobilfunksendeanlagen ausgewiesen werden. Weiter ist eine Regelung denkbar, die für das Erstellen von Mobilfunkanten­nen eine Standortevaluation anhand einer umfassenden Interessenab­wägung voraussetzt (BGE 138 II 173 E. 5 ff., 133 II 353 E. 4.2 a.E.). Die Nutzungsplanung kann schliesslich auch Gebiete unterschiedlicher Priorität festlegen. Bei dieser Lösung ist ein Standort in einem Gebiet untergeordne­ter Priorität nur dann zulässig, wenn eine Antenne nicht in einem anderen Gebiet übergeordneter Priorität erstellt werden kann (sog. Kaskadenmodell; BGE 138 II 173 E. 6.4; BVR 2012 S. 334 E. 3.2). In jedem Fall müssen die planerischen Massnahmen sich an den durch das Telekommunikations- und Umweltrecht des Bundes vorgegebenen Rahmen halten, sie müssen in raumplanungsrechtlicher Hinsicht zweckmässig sein und sie haben die Voraus­setzungen für Eingriffe in verfassungsmässige Rechte Privater zu beachten (BGE 138 II 173 E. 5 ff., 133 II 321 E. 4.3.5 a.E.).

3.3 Die EG Langnau hat in Art. 16 GBR verschiedene planungsrechtli­che Instrumente kombiniert. Im Bereich der Überbauungsordnung Dorf­kernschutzzone, in den Strukturerhaltungsgebieten und den Landschafts­schutzgebieten sind Antennen grundsätzlich unzulässig (Art. 16 Abs. 5 GBR). In dieser Hinsicht hat die Gemeinde eine Negativplanung vorgenom­men. Von allgemein zugänglichen Standorten aus sichtbare Antennen sind sodann primär in der Arbeitszone A zu erstellen (Art. 16 Abs. 2 und 3 GBR). Ist kein Standort in der Arbeitszone möglich, sind Antennen – vorbe­hältlich Art. 16 Abs. 5 GBR – auch in (allen) übrigen Bauzonen zulässig (Art. 16 Abs. 4 GBR). Soweit möglich, sind neue Anlagen an bestehenden Standorten zu erstellen (Art. 16 Abs. 3 und 4 GBR). Umstritten ist nach dem Gesagten nur noch die Kaskadenregelung gemäss Art. 16 Abs. 3 und 4 GBR (vorne E. 2.3).

4.

4.1 Die Beschwerdeführerinnen sind der Ansicht, es sei schon im Grundsatz unzulässig, die prioritäre Kaskadenstufe auf Arbeitszonen zu beschränken, weil die erstpriorisierten Zonen sich gemäss Bundesgericht besonders gut für die Mobilfunkversorgung eignen müssten, wovon auch die JGK ausgegangen sei (Beschwerde Rz. 5). Diese Voraussetzung sei in der EG Langnau nicht erfüllt, lägen die Arbeitszonen doch am Rand des Siedlungsgebiets, von wo aus eine qualitativ gute Versorgung mit Mobilfunk nicht möglich sei. Das lasse sich im Übrigen bereits aus den vorhandenen und den geplanten Antennenstandorten ableiten. Insofern habe die Vor­instanz den massgeblichen Sachverhalt unrichtig festgestellt (Beschwerde Rz. 7 ff.).

4.2 Ziel des Fernmeldegesetzes vom 30. April 1997 (FMG; SR 784.10) ist es, der Bevölkerung und der Wirtschaft vielfältige, preiswerte, qualitativ hochstehende sowie national und international konkurrenzfähige Fern­meldedienste anzubieten (Art. 1 Abs. 1 FMG). Dafür ist es unerlässlich, den Mobilfunkbetreiberinnen die Möglichkeit zu geben, ihre Antennenanlagen an genügenden und geeigneten Orten zu platzieren. Eine Ortsplanung, die dies nicht berücksichtigt und damit die Mobilfunkversorgung erheblich er­schwert oder gar verunmöglicht, ist bundesrechtswidrig. Eine sog. Positiv­planung ist deshalb nur dann zulässig, wenn sich das bezeichnete Gebiet zur Erstellung von Antennenanlagen besonders gut eignet (BGE 133 II 353 E. 4.2, 321 E. 4.3.4, 64 E. 5.3). Dabei muss nicht eine optimale oder grösst­mögliche, sondern nur eine genügende Versorgung durch alle Anbie­terinnen gewährleistet sein (BGE 133 II 321 E. 4.3.4, 64 E. 5.3; BVR 2011 S. 2 E. 3.2). Hier geht es jedoch nicht um eine Positivplanung; vielmehr hat die Gemeinde eine Kaskadenordnung bestimmt. Sie schreibt den Mobil­funk­anbieterinnen nicht vor, dass sie ihre Anlagen nur in spezifischen Zonen erstellen dürfen. Das von der Gemeinde gewählte System ist durch­lässig und ermöglicht ein Ausweichen in andere Zonen, wenn in der Arbeits­zone kein geeigneter Standort gefunden wird. Das Bundesgericht hat in BGE 138 II 173 zwar erwogen, die Arbeitszone und die anderen Zonen, die vorwiegend der Arbeitsnutzung vorbehalten seien, eigneten sich besonders gut für die Mobilfunkversorgung. Zum einen bezog sich diese Feststellung aber auf die örtlichen Verhältnisse der EG Urtenen-Schönbühl und ist daher nicht ohne weiteres verallgemeinerungsfähig. Zum anderen hat das Bundesgericht damit nicht gesagt, die Gebiete erster Priorität in einem Kaskadenmodell müssten sich – wie bei einer Positivplanung – in jedem Fall besonders gut eignen. Es hat vielmehr Wert darauf gelegt, dass die Kaskadenordnung als Ganzes eine gute Mobilfunkversorgung gewähr­leistet, indem die Anlagen in Urtenen-Schönbühl zwar prioritär in Arbeits- und verwandten Zonen erstellt werden sollen, ein Ausweichen auf Misch- und sogar reine Wohnzonen aber möglich bleibt und nicht an überhöhte Anforderungen gekoppelt ist (vgl. zum Ganzen BGE 138 II 173 E. 6.6).

4.3 Die Bauzonen der EG Langnau konzentrieren sich auf einen Strei­fen grösstenteils nördlich der Ilfis mit einem Ballungsraum im Zentrum von Langnau und Ausdehnungen entlang der Gohl und dem oberen Fritten­bach. Die Arbeitszonen befinden sich im Bereich der Bahnlinie Bern-Luzern nördlich der Ilfis; sie sind mehr oder weniger entlang des gesamten Sied­lungsgebiets angeordnet und machen etwa einen Viertel der Bauzonen aus. Angesichts der Lage und des Umfangs der Arbeitszonen eignen sie sich grundsätzlich als Gebiet erster Priorität. Daran ändert nichts, wenn sich die bestehenden und geplanten Standorte der Mobilfunkantennen nicht in diesem Gebiet befinden. Da es sich bei der Kaskadenordnung – anders als bei einer Positivplanung – nicht um ein geschlossenes System handelt, muss – entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerinnen – auch nicht gewährleistet sein, dass die Versorgung allein durch die Antennen­standorte im Gebiet der ersten Priorität garantiert ist. Weitere Abklärungen dazu erübrigen sich, weshalb der Vorwurf der ungenügenden Sachverhalts­abklärung durch die JGK unbegründet ist.

4.4 Was ein Ausweichen auf andere Bauzonen angeht, darf insbeson­dere nicht der Nachweis einer absoluten Standortgebundenheit der Mobil­funkantenne verlangt werden, wie die Beschwerdeführerinnen zu Recht vorbringen. Vielmehr muss genügen, wenn eine Mobilfunkanbieterin glaub­haft macht, dass ein Standort in der Arbeitszone nicht zu zumutbaren Be­dingungen gemietet oder erworben werden kann (BGE 138 II 173 E. 6.6). Generell hat die Gemeinde ihre Bau- und Zonenordnung mit Augenmass anzuwenden und eine flächendeckende Mobilfunkversorgung zu ermögli­chen, d.h. an den Nachweis im Einzelfall keine überhöhten Anforderungen zu stellen (vgl. dazu BGer 1C_51/71/2012 vom 21.5.2012, E. 5.2). Die Ge­meinde hat im vorinstanzlichen Verfahren ausgeführt, für einen Standort ausserhalb der Arbeitszone seien der Bauverwaltung Standortdatenblätter mit Messungen vorzulegen, die belegen, dass kein Standort in der Arbeits­zone möglich sei. Diese Unterlagen würden dem beco Berner Wirtschaft zum Mitbericht weitergeleitet (act. 4A, pag. 55). – Standortdatenblätter ge­hören gemäss Art. 11 der Verordnung vom 23. Dezember 1999 über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung (NISV; SR 814.710) zu den Bau­gesuchsunterlagen. Sie dienen vorab dazu, die Einhaltung der Grenzwerte gemäss NISV zu kontrollieren. Mit ihnen kann eine Anbieterin folglich nach­weisen, dass ein Standort in der Arbeitszone nicht in Frage kommt, weil die zulässige Strahlenbelastung überschritten würde. Das dürfte vor allem an bestehenden Standorten ein Thema sein, welche nach der umstrittenen Regelung Vorrang haben sollen. Ein Standort in der Arbeitszone kann aber auch ausser Betracht fallen, weil das Einverständnis einer Grundeigen­tümerin oder eines Grundeigentümers nicht erhältlich ist, was die Mobil­funkanbieterin etwa mit dem Vorlegen der Korrespondenz glaubhaft machen kann. Kann die angestrebte örtliche Versorgung eines Gebiets nicht gewährleistet werden, so dürften die entsprechenden Abdeckungs­karten den erforderlichen Nachweis erbringen. Beachtet die Gemeinde diese Vorgaben im Einzelfall, ist nicht ersichtlich, inwiefern eine qualitativ hochstehende Mobilfunkversorgung vereitelt werden sollte, stehen Anten­nenstandorte – mit Ausnahme der Schutzgebiete gemäss Art. 16 Abs. 5 GBR – bei entsprechendem Nachweis doch im ganzen Baugebiet zur Ver­fügung. Der Gemeinde darf dabei nicht unterstellt werden, dass sie ihre Regelung gesetzeswidrig anwenden wird (BGE 138 II 173 E. 6.6).

5.

5.1 Die Beschwerdeführerinnen machen im Weiteren geltend, die Ge­meinde bezwecke mit Art. 16 Abs. 3 GBR den Schutz vor nichtionisierender Strahlung, was unzulässig sei, da der Immissionsschutz abschliessend bundesrechtlich geregelt sei (Beschwerde Rz. 11 f.). Zur Begründung stel­len sie zunächst fest, dass in gewissen Zonen für öffentliche Nutzung (ZöN) sowie der Zone für Sport- und Freizeitanlagen (ZSF) weder der Ortsbild­schutz noch der Schutz der Wohnbevölkerung vor ideellen Immissionen von Bedeutung sei. Es gebe deshalb keinen sachlichen Grund, diese Zonen nicht wie die Arbeitszone der ersten Priorität zuzuordnen. Die Ge­meinde habe im vorinstanzlichen Verfahren dazu ausgeführt, in den meis­ten ZöN würden sich zumindest tagsüber sehr viele Menschen, insbeson­dere Kinder, Jugendliche sowie alte, gebrechliche und kranke Menschen aufhalten. Damit habe sie deutlich gemacht, dass es ihr um Immissions­schutz gehe.

5.2 Es trifft zu, dass das Bundesrecht im Bundesgesetz vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG; SR 814.01) und in der NISV den Schutz vor nichtionisierender Strahlung abschliessend regelt. Für die Gemeinden besteht daher kein Raum für weitergehende Schutzvorschriften. Unbenommen bleibt ihnen indes, im Rahmen ihrer bau- und planungsrechtlichen Zuständigkeit aus anderen Gründen Vorschriften mit Bezug auf Mobilfunkanlagen zu erlassen, namentlich zur Wahrung des Charakters oder der Wohnqualität eines Quartiers oder aus Gründen des Ortsbild- und Landschaftsschutzes (BGE 141 II 245 E. 7.1, 138 II 173 E. 5.1, 133 II 321 E. 4.3.4, 64 E. 5.2, 126 II 399 E. 3c; BVR 2012 S. 334 E. 4.2; hinten E. 6.3).

5.3 Die Gemeinde hat zwar im vorinstanzlichen Verfahren die umstrit­tene Regelung teilweise auch mit dem Schutz vor nichtionisierender Strah­lung begründet (act. 4A, pag. 54 f.). Es kann aber nicht gesagt werden, sie betreibe ausschliesslich unzulässigen Immissionsschutz, indem sie na­mentlich die ZöN nicht wie die Arbeitszone priorisiert hat. Zunächst bezieht sich die umstrittene Norm inhaltlich nicht auf nichtionisierende Strahlung, insbesondere sieht sie keine Grenzwerte vor und knüpft sie nicht an Sende­leistungen der Antennenanlagen an (BVR 2012 S. 334 E. 4.4 [be­stätigt durch BGE 138 II 173]). Weiter erfasst das Kaskadenmodell der EG Langnau nur ausserhalb von Gebäuden angebrachte und von allge­mein zugänglichen Standorten aus optisch wahrnehmbare Antennen (Art. 16 Abs. 2 GBR), nicht aber solche, die nicht sichtbar sind. Das wäre jedoch zu erwarten, wollte die Gemeinde tatsächlich Strahlenschutz betrei­ben. Zu­dem besteht in gewissen ZöN keinerlei Wohnnutzung und werden diese nur von wenigen Menschen aufgesucht (z.B. ZöN Nr. 3 Abwasser­reini­gungs­anlage [Art. 3 Abs. 2 Ziff. 3 GRB]), weshalb der Schutz vor nicht­ionisierender Strahlung dort von vornherein ausser Betracht fällt. Vor allem ist es nach Art. 16 GBR aber nicht verboten, eine Mobilfunkanlage in einer ZöN zu errichten. Erforderlich ist bloss der Nachweis, dass es in der Arbeits­zone keinen geeigneten Standort gibt. Ein Verbot für gewisse ZöN (Schule, Spital, Altersheim, Heimstätte) hat die Gemeinde wieder aus der Vor­lage gestrichen, nachdem das AGR ihr mitgeteilt hatte, eine solche dürfe nur mit dem Schutz des Orts-, Siedlungs- und Landschaftsbilds begründet werden (vgl. 3. öffentliche Auflage vom 7. November 2012 [geringfügige Änderungen], act. 4B). Soweit die Gemeinde erklärt, sie wolle unbewohnte oder «arbeitszonenähnliche» ZöN bevorzugen, wenn kein Standort in der Arbeitszone gefunden werde (act. 4A, pag. 55), hat sie dafür keine Rechtsgrundlage geschaffen; gestützt auf Art. 16 GBR wäre eine solche Differenzierung unzulässig (vgl. BGE 133 II 353 E. 4.2, 64 E. 5.4 sowie hinten E. 7.1).

6.

6.1 Die angefochtene Regelung schränkt die Beschwerdeführerinnen bei der Wahl von Mobilfunkantennen-Standorten ein und berührt in erster Linie ihre Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 der Bundesverfassung [BV; SR 101]), allenfalls auch die Informationsfreiheit (Art. 16 Abs. 3 BV; BVR 2012 S. 334 E. 6.1 [bestätigt durch BGE 138 II 173 E. 7.1]). Einschränkungen von Grundrechten sind zulässig, wenn sie sich auf eine gesetzliche Grundlage stützen, durch ein öffentliches Interesse oder durch den Schutz von Grund­rechten Dritter gerechtfertigt und verhältnismässig sind (Art. 36 BV). Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit besagt, dass eine staatliche Mass­nahme geeignet und erforderlich sein muss, um das im öffentlichen Inte­resse angestrebte Ziel zu erreichen. Zudem muss ein vernünftiges Ver­hältnis zwischen dem angestrebten Ziel und dem Eingriff gewahrt werden, den die Massnahme für die Betroffenen bewirkt (Zweck-Mittel-Relation; BGE 140 I 2 E. 9.2.2; BVR 2012 S. 334 E. 6.2, 2007 S. 58 E. 5.3.3).

6.2 Zu Recht unbestritten ist die gesetzliche Grundlage, wurde das GBR doch vom Grossen Gemeinderat der EG Langnau beschlossen und stand unter dem Vorbehalt des fakultativen Referendums (Art. 66 Abs. 4 Bst. b BauG; Art. 44 Bst. b GBR). Es handelt sich folglich um ein Gesetz im formellen und materiellen Sinn (vgl. Art. 50 Abs. 2 des Gemeindegesetzes vom 16. März 1988 [GG; BSG 170.11]; Zaugg/Ludwig, a.a.O., Art. 61 N. 10). Die Beschwerdeführerinnen bestreiten jedoch ein öffentliches Inte­resse daran, der ersten Priorität bloss die Arbeitszonen zuzuteilen und na­mentlich gewisse ZöN sowie die ZSF auszuschliessen. Das Gleiche gelte für die Mischzonen, für diverse Sonderzonen (Art. 3-8 GBR) sowie für ein­zelne Zonen mit Planungspflicht (ZPP; Beschwerde Rz. 15).

6.3 Die EG Langnau will mit der umstrittenen Norm einerseits das Orts­bild vor unnötigen Beeinträchtigungen schützen. Das ist nach ihrem Dafür­halten am ehesten gewährleistet, wenn Mobilfunkanlagen in den Arbeits­zonen entlang der Kantonsstrasse erstellt werden. Andererseits sollen die anderen Zonen nicht unnötig mit Immissionen belastet werden (act. 4A, pag. 54 f.).

6.3.1 Soweit die Gemeinde mit dem Schutz vor nichtionisierender Strah­lung argumentiert (ZöN, in denen sich tagsüber viele Kinder und Jugendli­che oder alte, gebrechliche und kranke Menschen aufhalten), ist dies unzu­lässig (vorne E. 5). Hingegen ist der Denkmal-, Ortsbild- und Landschafts­schutz ein anerkanntes öffentliches Interesse für eine einschränkende Re­gelung, wenn für die entsprechenden Gebiete tatsächlich Schutzvorschrif­ten bestehen (BVR 2012 S. 334 E. 8.1 mit Hinweisen [bestätigt durch BGE 138 II 173]). Umweltrechtskonforme Mobilfunkanlagen können sodann unerwünschte Auswirkungen psychischer Art auslösen, weshalb ein öffent­liches Interesse besteht, diese ideellen Immissionen für Wohn- und gemischte Zonen durch planungs- und baurechtliche Vorschriften ein­zuschränken (BGE 136 I 395 E. 4.3.2; 133 II 321 E. 4.3.4; BGer 1C_51/71/2012 vom 24.5.2012, E. 5.4; BVR 2012 S. 334 E. 4.4 und 8.7).

6.3.2 Das grundsätzliche Antennenverbot in den kommunalen Schutz­gebieten gemäss Art. 16 Abs. 5 GBR ist wie erwähnt nicht bestritten. Dar­über hinaus kann die Gemeinde sich für die Teile ihres Gebiets auf das öffentliche Interesse des Ortsbildschutzes berufen, die vom Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz von nationaler Bedeutung (ISOS) erfasst sind. Denn die Kantone und Gemeinden sollen die Schutz­anliegen der Bundesinventare insbesondere mittels Ausscheidung von Schutz­zonen (Art. 17 Abs. 1 RPG) und der Anordnung von anderen Schutz­massnahmen (Art. 17 Abs. 2 RPG) berücksichtigen. Dabei handelt es sich etwa um die am Höhenweg gelegene Schul- und Sportanlage (ZöN Nr. 2, ISOS-Umgebungszone V und Einzelobjekte in der Aufnahmekate­gorie «ab», Erhaltungsziel «ab» bzw. «A»), die ZöN Nr. 2 Oberfeld und Nr. 19 Kniematte (Primarschulanlage, Altersheim und Allmend, ISOS-Um­gebungszone III und Einzelobjekt in der Aufnahmekategorie «ab», Erhal­tungsziel «a» bzw. «A») oder die ZöN Nr. 1 Friedhof (ISOS-Umgebungs­zone XVI, Aufnahmekategorie «a», Erhaltungsziel «a»). Dasselbe gilt für einige ZPP, namentlich die ZPP III Südliche Marktstrasse (Art. 8 Abs. 2 GBR), welche in den ISOS-Gebieten 3 und 4 liegt (beide Aufnahmekatego­rie «AB», Erhaltungsziel «A»). In Langnau dienen nebst den Wohn- und Mischzonen (Art. 1 GBR) sodann diverse ZöN und ZPP auch dem Wohnen (z.B. dahlia Lenggen, Behindertenwerke Oberemmental [Art. 3 Abs. 2 Ziff. 6 GBR]; Altersheim [Art. 3 Abs. 2 Ziff. 18]; Heimstätte Bärau [Art. 3 Abs. 2 Ziff. 21 und 22]; ZPP Nr. II Oberstrasse, ZPP Nr. VI Viehmarkt, ZPP Nr. VII Fansrüti [Art. 8 Abs. 2]). In diesen Zonen kann die Gemeinde sich auf das öffentliche Interesse am Schutz vor ideellen Immissionen berufen. Die Beschwerdeführerinnen bestreiten auch das nicht. Allerdings sind sie der Meinung, es müssten alle Zonen, in denen weder der Ortsbild- noch der Schutz vor ideellen Immissionen ein Thema sei, wie die Arbeitszonen uneingeschränkt für Mobilfunkanlagen zur Verfügung stehen und somit der ersten Priorität zugeordnet werden. Dazu gehören etwa diverse ZöN Nr. 2 (z.B. die Schulen im Ortsteil Bärau sowie die Schulanlagen südlich der Bahn­linie), die ZöN Nr. 3 (Abwasserreinigungsanlage), diverse ZöN Nr. 8 (Parkplätze, Bushaltestellen und Wendeplätze), die ZöN Nr. 9 (Freizeit­stätte), die ZöN Nr. 10 (Reithalle), die ZöN Nr. 11 (Eishalle), die ZöN Nr. 12 (Mehrzwecknutzung) sowie die ZöN Nr. 24 (öffentlicher Park/Spielplatz; vgl. Art. 3 Abs. 2 GBR). Das Gleiche gilt für die verhältnismässig grosse ZSF (Art. 7 GBR).

6.3.3 Die Standortsteuerung von Antennen im Rahmen der baurechtli­chen Grundordnung bedingt wie jede Raumplanung eine Gesamtschau über das gesamte Gemeindegebiet und eine Abstimmung der sich wider­streitenden Interessen. Wie in Urtenen-Schönbühl will die Gemeinde hier Antennen im Bereich bestehender Infrastruktur (Bahnlinie, Kantonsstrasse) bündeln und damit auf Gebiete konzentrieren, die bereits vorbelastet sind. Das ist aus raumplanerischer Sicht grundsätzlich sinnvoll (BGE 138 II 173 E. 7.4.2). Gestützt auf diese gebietsbezogene Zielsetzung besteht für alle Zonen, die sich nicht im Infrastruktur-Gürtel befinden, ein öffentliches Inte­resse, Antennen nur unter erschwerten Bedingungen zuzulassen. Die Ge­meinde war folglich nicht gehalten, Zonen, die an sich wie die Arbeitszone für die erste Priorität in Frage kämen, weil sie weder dem Wohnen dienen noch für den Ortsbildschutz eine Rolle spielten, die aber ausserhalb des Infrastrukturbands und grösstenteils inmitten von Wohn-, Misch- oder orts­bildgeschützten Zonen liegen, der Arbeitszone gleichzustellen (z.B. die ZöN Nr. 23 [Wehrdienst] oder die ZöN Nr. 4 [Jugendhaus]). Hingegen ist nicht ersichtlich, worin das öffentliche Interesse an einschränkenden Re­geln für solche Zonen liegt, soweit sie sich im Infrastrukturgürtel befinden und von Arbeitszonen umgeben sind (z.B. die genannten ZöN Nr. 10 [Reit­halle], die ZöN Nr. 11 [Eishalle], die ZöN Nr. 12 [Mehrzwecknutzung]). Inso­weit sind Art. 16 Abs. 3 und Abs. 4 GBR zu eng gefasst. Anders als im Fall Urtenen-Schönbühl kann die Regelung auch nicht verfassungskonform ausgelegt werden, weil sie ausschliesslich die Arbeitszonen priorisiert (BVR 2012 S. 334 E. 8.7). Der Bestimmung hätte deshalb die Genehmi­gung verweigert werden müssen. Der vorinstanzliche Entscheid hält der Rechtskontrolle diesbezüglich nicht Stand.

6.4 Abgesehen von diesem Aspekt erweist sich die Regelung jedoch als verhältnismässig. Nur in besonderen, vorliegend nicht umstrittenen Schutz­gebieten gilt ein grundsätzliches Antennenverbot. Art. 16 Abs. 3 und Abs. 4 GBR sehen daneben ein zweistufiges Kaskadenmodell vor, das Anlagen in allen übrigen Bauzonen zulässt und insoweit weniger weit geht als die Re­gelung von Urtenen-Schönbühl, als dort Wohnzonen erst in dritter Priorität und unter noch strengeren Voraussetzungen für Antennen beansprucht werden dürfen. Die Anforderungen an den Nachweis, dass ein Standort in der Arbeitszone nicht möglich ist, sind auch nicht hoch. Die Einschränkun­gen beziehen sich nur auf Anlagen, die von allgemein zugänglichen Stand­orten aus sichtbar sind. Insgesamt erscheint der Eingriff in die verfassungs­mässigen Rechte der Beschwerdeführerinnen daher als gering und ist hin­zunehmen.

7.

7.1 Die Beschwerdeführerinnen beantragen die Rückweisung der Sa­che an die Gemeinde zur Neubestimmung der Zonen erster Priorität und Neuformulierung von Art. 16 Abs. 3 GBR. Wie dargelegt, kommt der Ge­meinde in ihrer Ortsplanung Autonomie zu (vorne E. 3.1). Die Rückweisung einer Vorlage verpflichtet die Gemeinde zur Weiterführung der Planungs­arbeiten, während die Verweigerung der Genehmigung das Verfahren ab­schliesst. Das Zurückweisen rechtfertigt sich entweder, wenn die Ge­meinde zur Planung verpflichtet ist, wenn die Planung eine bestehende, den Verhältnissen nicht mehr gerecht werdende Ordnung hätte ablösen sollen oder wenn die Vorlage verbesserliche Mängel aufweist (Zaugg/ Ludwig, a.a.O., Art. 61 N. 28). – Die EG Langnau hat vorliegend eine Antennenplanung für das gesamte Gemeindegebiet vorgenommen. Die Regelung ist grundsätzlich geeignet, die angestrebten Ziele zu verfol­gen, und sie ist auch nicht in allen Teilen unverhältnismässig. Rechtswidrig ist die Bestimmung nach dem Gesagten insoweit, als sie die Beschwerde­führerinnen in gewissen Zonen ohne ersichtliches öffentliches Interesse in der Ausübung ihrer Grundrechte einschränkt. Der Mangel der Vorlage be­trifft folglich nicht die Kaskadenordnung als solche, sondern nur den Um­fang des Gebiets der ersten Prioritätsstufe. Damit handelt es sich um einen verbesserlichen Mangel, der die Rückweisung der Vorlage an die Ge­meinde rechtfertigt. Entgegen dem Ansinnen der Beschwerdeführerinnen geht es aber nicht an, der Gemeinde vorzuschreiben, welche Zonen sie im Einzelnen zusätzlich zu den Arbeitszonen in die erste Priorität aufzuneh­men hat. Die dargelegten Leitlinien belassen der Gemeinde ein grosses Ermessen. So erscheint es z.B. nicht zwingend, die ZSF der ersten Priorität zuzuordnen. Der Gemeinde stünde es sodann offen, auf die Kaskadenord­nung ganz zu verzichten und es mit der in Art. 16 Abs. 5 GBR vorgesehe­nen Negativplanung bewenden zu lassen. Sie könnte aber auch ein Kas­kadenmodell mit einer differenzierteren Abstufung vorsehen und beispiels­weise Zonen ohne Wohnnutzung – soweit sie nicht aufgrund der Über­legungen in E. 6.3.3 den Arbeitszonen gleichzustellen sind – in eine zweite und solche mit Wohnnutzung in eine dritte Prioritätsstufe einreihen (vorne E. 5.3).

7.2 Die Beschwerde ist nach dem Gesagten teilweise gutzuheissen und der angefochtene Entscheid soweit aufzuheben, als er die Genehmigung von Art. 16 Abs. 3 und Abs. 4 GBR geschützt hat. Im Übrigen ist die Be­schwerde abzuweisen. Die Sache ist zur Fortsetzung des Verfahrens im Sinn der Erwägungen an die EG Langnau zurückzuweisen.

8.

Bei diesem Ausgang des Verfahrens unterliegen die Beschwerdeführerin­nen zur Hälfte, weshalb sich eine hälftige Kostenauferlegung rechtfertigt (Art. 108 Abs. 1 VRPG). Die übrigen Verfahrenskosten werden nicht er­hoben, da die Beschwerdegegnerin nicht in ihren Vermögensinteressen betroffen ist (Art. 108 Abs. 2 VRPG). Die Beschwerdegegnerin hat den Be­schwerdeführerinnen sodann die Parteikosten zur Hälfte zu ersetzen (Art. 108 Abs. 3 VRPG). Allerdings sind die Beschwerdeführerinnen mehr­wertsteuerpflichtig (vgl. Unternehmens-Identifikations-Register, einsehbar unter: https://www.uid.admin.ch) und können deshalb die von ihrem Rechts­vertreter auf sie überwälzte Mehrwertsteuer in ihrer eigenen Mehr­wertsteuerabrechnung als Vorsteuer abziehen. In solchen Fällen ist der Partei kein Aufwand für Mehrwertsteuer angefallen und deren Abgeltung käme einer Überentschädigung gleich. Deshalb ist nach der Praxis des Verwaltungsgerichts bei der Bestimmung des Parteikostenersatzes die Mehr­wertsteuer nicht zu berücksichtigen (BVR 2014 S. 484 E. 6). Die Be­schwerdegegnerin hat keinen Anspruch auf Parteikostenersatz (Art. 104 Abs. 1 und 4 VRPG). Die Verfahrens- und Parteikosten des vorinstanz­lichen Verfahrens sind entsprechend dem Ausgang des Verfahrens vor dem Verwaltungsgericht neu zu verlegen.

Demnach entscheidet das Verwaltungsgericht:

1. Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Der Entscheid der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion vom 11. Februar 2015 wird aufge­hoben, soweit die Genehmigung von Art. 16 Abs. 3 und 4 des Bauregle­ments der Einwohnergemeinde Langnau vom 12. Dezember 2011 be­treffend, und die Sache wird zur Fortsetzung des Verfahrens im Sinn der Erwägungen an die Gemeinde zurückgewiesen. Im Übrigen wird die Be­schwerde abgewiesen.

2. Die Kosten des Verfahrens vor dem Verwaltungsgericht, bestimmt auf eine Pauschalgebühr von Fr. 3'000.--, werden zur Hälfte, ausmachend Fr. 1'500.--, den Beschwerdeführerinnen auferlegt.

3. Die Kosten des Verfahrens vor der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirek­tion des Kantons Bern, festgesetzt auf eine Pauschalgebühr von Fr. 3'000.--, werden zur Hälfte, ausmachend Fr. 1'500.--, den Beschwer­deführerinnen auferlegt.

4. Die Beschwerdegegnerin hat den Beschwerdeführerinnen für das Ver­fahren vor dem Verwaltungsgericht die Parteikosten, festgesetzt auf Fr. 4'099.50 (inkl. Auslagen), zur Hälfte, ausmachend Fr. 2'049.75, zu er­setzen.

5. Die Beschwerdegegnerin hat den Beschwerdeführerinnen für das Verfah­ren vor der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion des Kantons Bern die Parteikosten, festgesetzt auf Fr. 6'360.75 (inkl. Auslagen), zur Hälfte, ausmachend Fr. 3'180.40, zu ersetzen.

6. Zu eröffnen:

den Beschwerdeführerinnen

der Beschwerdegegnerin

der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion des Kantons Bern

dem Bundesamt für Umwelt

Der Abteilungspräsident:Die Gerichtsschreiberin:

Rechtsmittelbelehrung

Gegen dieses Urteil kann innert 30 Tagen seit Zustellung der schriftlichen Begrün­dung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gemäss Art. 39 ff., 82 ff. und 90 ff. des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (BGG; SR 173.110) geführt werden.