Spitalaufsicht - Verpflichtung zur Einreichung eines Notfallkonzepts - Nichteintreten (Entscheid der Gesundheits- und Fürsorgedirektion des Kantons Bern vom 28. August 2015 - GEF.2015-1790)

100.2015.272Upubliziert in BVR 2016 S. 237

HER/MAM/RAP

Verwaltungsgericht des Kantons Bern Verwaltungsrechtliche Abteilung

Urteil der Einzelrichterin vom 14.Dezember 2015

Verwaltungsrichterin Herzog

Gerichtsschreiberin Marti

A.________

handelnd durch die statutarischen Organe

vertreten durch Rechtsanwältin ...

Beschwerdeführerin

gegen

Gesundheits- und Fürsorgedirektion des Kantons Bern

Rathausgasse 1, 3011 Bern

betreffend Spitalaufsicht; Verpflichtung zur Einreichung eines Notfall­konzepts; Nichteintreten (Entscheid der Gesundheits- und Fürsorge­direktion des Kantons Bern vom 28. August 2015; GEF.2015-1790)

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 14.12.2015, Nr. 100.2015.272U, Seite 1

Sachverhalt und Erwägungen:

1.

1.1 Die A.________ ist Inhaberin einer Betriebsbewilligung für die Erbringung von Spitalleistungen und untersteht der kantonalen Aufsicht, die durch das Spitalamt (SPA) der Gesundheits- und Fürsorgedirektion des Kantons Bern (GEF) ausgeübt wird. Gemäss Spitalliste Akutsomatik 2014 beschränkt sich ihr Leistungsauftrag auf die Leistungsgruppe …. Am 2. Oktober 2014 gelangte die damalige Leiterin … an das Spitalamt mit der Anfrage, ob die unter­breitete Änderung des Notfallkonzepts den rechtlichen Anforderungen ge­nüge. Sie informierte über Schwierigkeiten bei der Suche nach ärztlichem Personal für die vor der Eröffnung stehende zweite Station. Interessierte Ärztinnen und Ärzten seien teilweise ausserhalb von … wohnhaft und könnten nicht, wie dies das Notfallkonzept bisher vorgesehen habe, inner­halb von 15 Minuten auf der Station sein. Das Spitalamt teilte hierauf mit, dem Ersuchen könne nicht stattgegeben werden, da Art. 44 der Spital­versorgungsverordnung vom 23. Oktober 2013 (SpVV; BSG 812.112) für den Regelfall eine ärztliche Interventionsmöglichkeit innerhalb von höchs­tens 15 Minuten vorsehe (Vorakten SPA Reg. 12/2). Nach umfangreicher Korrespondenz und einer Besprechung eröffnete das Spitalamt mit Ver­fügung vom 5. März 2015 förmlich ein aufsichtsrechtliches Verfahren zwecks Prüfung der Betriebsbewilligung (Vorakten SPA Reg. 11 und 12/3-14). Gleichzeitig forderte es die A.________ auf, bis Ende März 2015 ein den Anforderungen von Art. 44 SpVV genügendes Notfallkonzept ein­zureichen. Mit Eingabe vom 23. März 2015 stellte die A.________ ihr Notfallkonzept wie folgt vor (Vorakten SPA Reg. 10 S. 5):

«Die … Notfallsituationen können in aller Regel mit dem vom Arzt oder von der Ärztin prospektiv verordneten Notfallprozedere zur Be­handlung der zu erwartenden Symptome entschärft werden. Wäh­rend der Präsenzzeit der Ärztinnen und Ärzte sind diese bei Notfällen innerhalb von höchstens 15 Minuten vor Ort. Ausserhalb der Präsenz­zeit sind die Ärztinnen und Ärzte rund um die Uhr innert 15 Minuten tele­fonisch erreichbar und können – immer auf der Grundlage des indi­viduell festgelegten Notfallprozedere – Behandlungsanweisungen ge­ben. Reicht die telefonische Intervention nicht aus, […] so begibt sich der Arzt oder die Ärztin auf die Station. Der Arzt oder die Ärztin muss innert maximal einer Stunde vor Ort verfügbar sein. Bestünde eine akute Eigen- oder Fremdgefährdung, wären zusätzlich zum Arzt die Polizei und bei nach den Vorgaben des Notfallprozedere zu behan­delnder, lebensbedrohlicher Situation die Sanitäts-Polizei zu alarmie­ren.»

Für den Fall, dass dieses Konzept wider Erwarten den rechtlichen Anfor­derungen nicht genügen sollte, werde sie mit dem benachbarten B.________ Spital eine Zusammenarbeit anstreben. Zwischen ihr und der C.________ AG werde in den nächsten Tagen der seit 2005 bestehende Dienst­leistungs- und Kooperationsvertrag erneuert. Dieser Vertrag werde neu vorsehen, dass ihr die C.________ AG bei Notfällen ausserhalb der ärztlichen Arbeitszeiten eine Ärztin oder einen Arzt zur Verfügung stelle (S. 10 f.). Gestützt auf diese Angaben ersuchte die A.________ um Aufhebung des aufsichtsrechtlichen Verfahrens.

Mit Verfügung vom 2. Juli 2015 ordnete das Spitalamt Folgendes an:

«1. Die A.________ reicht dem Spitalamt bis am 12. August 2015 ein Notfallkonzept gemäss Artikel 44 SpVV ein.

2. Falls das Notfallkonzept der A.________ auf der Zusammen­arbeit mit einem anderen Spital basieren soll, ist dem Spitalamt eine Kopie des Dienstleistungs- und Kooperationsvertrags zuzustellen. Aus dem Notfallkonzept hat deutlich hervorzugehen, wie die ärzt­liche Interventionszeit gemäss Artikel 44 SpVV aufgrund der Zu­sam­menarbeit zwischen dem vertraglich eingebundenen Spital und der A.________ sichergestellt werden kann (Prozessbeschrieb/Flow-Chart).

3. Falls die A.________ bis am 12. August 2015 kein Notfallkon­zept gemäss Ziff. 1 einreichen kann, wird ihr Gelegenheit geboten, innert gleicher Frist zu einem allfälligen Entzug der Betriebsbewilli­gung Stellung zu nehmen.

4. [Eröffnungsformel]

Gegen diese Verfügung kann innert 30 Tagen bei der Gesundheits- und Fürsorgedirektion des Kantons Bern Beschwerde erhoben wer­den. [Formalien]».

1.2 Gegen diese Verfügung erhob die A.________ am 6. August 2015 Beschwerde bei der GEF. Sie beantragte, die Verfügung sowie das aufsichtsrechtliche Verfahren seien aufzuheben und es sei festzustellen, dass ihr Notfallkonzept («Arzt telefonisch erreichbar und innert maximal einer Stunde vor Ort») den rechtlichen Anforderungen genüge. Eventualiter sei festzustellen, dass das Notfallkonzept aufgrund der mit der C.________ AG abgeschlossenen Vereinbarung vom 24. März 2015 «Arzt innert maximal 15 Minuten vor Ort») den rechtlichen Anforderungen genüge. Die GEF trat mit Entscheid vom 28. August 2015 auf das Rechtsmittel nicht ein und auferlegte der A.________ Verfahrenskosten von Fr. 500.--.

1.3 Hiergegen hat die A.________ am 8. September 2015 Verwal­tungsgerichtsbeschwerde mit folgenden Anträgen erhoben:

«1. Der Entscheid der Gesundheits- und Fürsorgedirektion des Kantons Bern (GEF) vom 28. August 2015 sei aufzuheben.

2. Die GEF sei anzuweisen, auf die Beschwerde der Beschwerde­führerin vom 6. August 2015 einzutreten und die darin gestellten Rechtsbegehren zu prüfen.

3. Eventualiter sei Ziff. 2 des Dispositivs des angefochtenen Ent­scheids betreffend die Auferlegung der Verfahrenskosten aufzu­heben.»

Die GEF hat mit Vernehmlassung vom 15. September 2015 die Abweisung der Beschwerde beantragt.

Die Instruktionsrichterin hat die Vorakten des Spitalamts ediert. Von der Möglichkeit, Akteneinsicht zu nehmen und sich im Licht der ergänzten Akten zu äussern, hat die A.________ am 3./5. November 2015 Ge­brauch gemacht. Die GEF hat sich nicht mehr vernehmen lassen.

2.

2.1 Das Verwaltungsgericht ist zur Beurteilung der Beschwerde als letzte kantonale Instanz gemäss Art. 74 Abs. 1 i.V.m. Art. 76 und 77 des Gesetzes vom 23. Mai 1989 über die Verwaltungsrechtspflege (VRPG; BSG 155.21) zuständig; der angefochtene Entscheid ist namentlich nicht in einer aufsichtsrechtlichen Angelegenheit mit vorwiegend politischem Cha­rakter im Sinn von Art. 77 Bst. e VRPG ergangen (vgl. Herzog/Daum, Die Umsetzung der Rechtsweggarantie im bernischen Gesetz über die Verwal­tungsrechtspflege, in BVR 2009 S. 1 ff., 17 f.). Die GEF ist auf das Rechts­mittel der Beschwerdeführerin nicht eingetreten, weshalb sich deren Be­schwerdebefugnis für das verwaltungsgerichtliche Verfahren unmittelbar aus dem negativen Prozessentscheid ergibt (BVR 2006 S. 481 E. 1.2, 2015 S. 301 [VGE 2014/130/131 vom 8.1.2015], nicht publ. E. 1.1; zuletzt VGE 2014/132/159 vom 26.3.2015, E. 1.1). Auf die form- und fristgerecht eingereichte Beschwerde ist einzutreten.

2.2 Das Verwaltungsgericht überprüft den angefochtenen Entscheid auf Rechtsverletzungen hin (Art. 80 Bst. a und b VRPG).

2.3 Der vorliegende Entscheid fällt in die einzelrichterliche Zuständigkeit (Art. 57 Abs. 2 Bst. c des Gesetzes vom 11. Juni 2009 über die Organisa­tion der Gerichtsbehörden und der Staatsanwaltschaft [GSOG; BSG 161.1]).

3.

3.1 Gegenstand des Verfahrens vor dem Verwaltungsgericht bildet ein­zig die Frage, ob der Nichteintretensentscheid zu Recht ergangen ist (vorne E. 1.2 und 2). – Die GEF hat die Verfügung des Spitalamts vom 2. Juli 2015 als nicht selbständig anfechtbare prozessleitende Zwischen­verfügung qualifiziert. Die Beschwerdeführerin erblickt darin eine Teilver­fügung. Mit der Verfügung des Spitalamts sei im Ergebnis festgestellt wor­den, dass «das bestehende Notfallkonzept den rechtlichen Anforderungen nicht [entspreche]» (Beschwerde S. 6). Somit sei über die «Rechts­konformität des Notfallkonzepts […] abschliessend befunden» worden, wes­halb ein selbständig anfechtbarer Teilentscheid über einen selbständig beurteilbaren Aspekt der Angelegenheit vorliege (Beschwerde S. 8). Selbst wenn die Verfügung als Zwischenverfügung zu qualifizieren wäre, hätte die Vorinstanz auf die Beschwerde eintreten müssen, weil die Verfügung einen nicht oder jedenfalls nicht leicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken könne (Beschwerde S. 6 f.).

3.2 Anfechtbar sind in erster Linie Endverfügungen bzw. -entscheide (prozessuale und solche in der Sache) und Teilverfügungen bzw. -ent­scheide(vgl. Art. 60 Abs. 1 Bst. a VRPG). Nach dem bis zum 31. De­zember 2008 geltenden kantonalen Verfahrensrecht gelten als Teil­ent­scheide Entscheide, mit denen über eine Grundsatzfrage oder einen Teil­aspekt des Streitgegenstands selbständig entschieden wird (BVR 2010 S. 411 E. 1.2.2, 2008 S. 332, E. 6.11; Merkli/Aeschlimann/Herzog, Kom­mentar zum bernischen VRPG, 1997, Art. 61 N. 2). Ob solche (altrechtli­chen) Teilentscheide kantonal wie bisher als Endentscheide oder neu als Zwischenentscheide im Sinn der bundesgerichtlichen Praxis zu Art. 93 des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundes­gerichtsgesetz, BGG; SR 173.110) anfechtbar sind, hat das Verwal­tungsgericht bisher nicht abschliessend geklärt (vgl. auch BVR 2010 S. 411 E. 1.2.3 und 1.2.6; ebenso BVR 2013 S. 45 [VGE 2012/22 vom 19.9.2012], nicht publ. E. 1.2.3, 2012 S. 558 [VGE 2011/324 vom 16.5.2012], nicht publ. E. 1.2). In autonomer Auslegung des kantonalen (Verfahrens-)Rechts hat es sich in jüngerer Zeit für einen Teilentscheid ausgesprochen in Fäl­len, in denen das kantonale Recht ein eigenständiges Verfahren vorsieht, in welchem über materielle Teilaspekte des Streitgegenstands abschlies­send befunden werden soll (BVR 2015 S. 27 E. 1.3 betreffend generelle Baubewilligung nach Art. 32d Abs. 1 des Baugesetzes vom 9. Juni 1985 [BauG; BSG 721.0], 2014 S. 33 E. 1.2 betreffend Beschluss über den Kostenanteil der Grundeigentümerschaft nach Art. 113 BauG). Als nicht verfahrensabschliessende Anordnung kennt das VRPG ausschliesslich die Zwischenverfügung(vgl. Art. 61 Abs. 1 VRPG). Solche Verfügungen (jene nach Abs. 2 betreffend Zuständigkeit sowie Ausstand und Ablehnung vor­behalten) können nur unter den Voraussetzungen von Art. 61 Abs. 3 VRPG angefochten werden (vgl. hinten E. 5.1).

4.

4.1 Die vor der GEF angefochtene Anordnung des Spitalamts vom 2. Juli 2015 ist als «Verfügung» bezeichnet und mit einer Rechtsmittel­belehrung versehen (Akten GEF pag. 29-37; vorne E. 1.1). Für die verfah­rensrechtliche Qualifizierung eines angefochtenen Erkenntnisses im Sinn von Art. 60 Abs. 1 Bst. a (End- bzw. Teilverfügung) bzw. Art. 61 Abs. 3 VRPG (Zwischenverfügung) ist nicht dessen formelle Bezeichnung oder Ausgestaltung entscheidend, sondern sein materieller Inhalt (vgl. BGE 135 II 30 E. 1.3.1, 136 V 131 E. 1.1.2). Massgebend ist vorab das Dispositiv, wird doch regelmässig nur das Dispositiv einer Verfügung bzw. eines Ent­scheids, nicht auch die dazugehörige Begründung rechtskräftig (vgl. BVR 2003 S. 1 E. 3a). Bleiben Zweifel über die Tragweite der im Dispositiv getroffenen Regelung, muss der massgebende Gehalt durch Auslegung ermittelt werden, wofür insbesondere auf die Entscheid­begrün­dung und den Gesamtzusammenhang zurückzugreifen ist (vgl. BVR 2014 S. 5 E. 2.3; BGer 2C_950/2012 vom 8.8.2013, in ZBl 2014 S. 679 E. 4.2; Merkli/Aeschlimann/Herzog, a.a.O., Art. 49 N. 4, Art. 52 N. 12 mit weiteren Hin­weisen). Enthält ein Hoheitsakt mehrere unterschiedliche Anordnungen, so ist für jede Einzelanordnung separat zu fragen, ob insoweit eine anfecht­bare Verfügung vorliegt (vgl. BGE 103 Ib 350 E. 2).

4.2 Nach dem Gesagten ist massgebend, wie die Verfügung des Spital­amts bei objektiver Betrachtung zu verstehen ist, wobei sich deren Gehalt primär aus den Anordnungen und allenfalls der Begründung ergibt. In der Verfügung nicht erkennbare Überlegungen und Absichten sind für deren Auslegung nicht massgebend, weshalb dem Antrag der Beschwerdeführe­rin, es sei die verfügende Behörde aufzufordern, darzulegen, wie die Ver­fügung vom 2. Juli 2015 aus ihrer Sicht zu verstehen sei, nicht stattge­geben wird. Auch die Vorinstanz war nicht gehalten, beim Spitalamt eine Stellungnahme zur Qualifizierung der Verfügung einzuholen. Im Übrigen hat die anwaltlich vertretene Beschwerdeführerin mit Beschwerde an die GEF nicht ausdrücklich um Aktenedition ersucht und wäre es ihr jederzeit offen gestanden, sich vor oder im Anschluss an die Beschwerdeerhebung um Akteneinsicht zu bemühen. Eine Gehörsverletzung ist daher im Vorge­hen der GEF nicht erkennbar.

4.3 Zur Verfügung vom 2. Juli 2015 ergibt sich was folgt:

4.3.1 In Dispositiv-Ziffer 1 fordert das Spitalamt die Beschwerdeführerin auf, ein Notfallkonzept gemäss Art. 44 SpVV einzureichen. Für den Fall, dass dieses auf einer Zusammenarbeit mit einem anderen Spital beruhen soll, hält Dispositiv-Ziffer 2 die Beschwerdeführerin dazu an, den Dienst­leistungs- und Kooperationsvertrag einzureichen und darzulegen, wie die ärztliche Interventionszeit gemäss Art. 44 SpVV sichergestellt werde. Dis­positiv-Ziffer 3 bietet der Beschwerdeführerin schliesslich Gelegenheit, zu einem allfälligen Entzug der Betriebsbewilligung Stellung zu nehmen, falls sie kein Notfallkonzept gemäss Ziffer 1 einreichen könne. Das Dispositiv enthält somit weder eine rechtsgestaltende noch feststellende Anordnung, die in Rechtskraft erwachsen könnte. Aus der Begründung der Verfügung geht sodann hervor, dass das Notfallkonzept der Beschwerdeführerin in der vorgestellten Form den Anforderungen von Art. 44 SpVV nach Ansicht des Spitalamts nicht genüge (Erwägung 3). Solches könne auch nicht mit Blick auf die in Aussicht gestellte Zusammenarbeit mit der C.________ AG ge­schlossen werden. Weder habe die Beschwerdeführerin einen Dienst­leis­tungs- und Kooperationsvertrag noch ein darauf basierendes Notfallkon­zept eingereicht. Es sei nicht ersichtlich, inwiefern sie in Zusammenarbeit mit dem B.________ Spital die ärztliche Interventionszeit (ohne Beizug der Sanitäts­polizei oder der Polizei) sicherzustellen gedenke (Erwägung 4). – Für das Spitalamt war demnach der entscheidwesentliche Sachverhalt, insbesondere mit Blick auf die von der Beschwerdeführerin erwähnte Mög­lichkeit der Zusammenarbeit mit einem anderen Spital, nicht erstellt. Vor diesem Hintergrund war es für das Spitalamt angezeigt, die Beschwerde­führerin aufzufordern, ein neues Konzept einzureichen bzw. die vertragliche Zusammenarbeit zu dokumentieren. Dass das Spitalamt dabei seine der­zeitige rechtliche Einschätzung kundtat, ändert nichts daran, dass das Ver­fahren noch im Beweisstadium ist. Der Beschwerdeführerin kann daher auch nicht unter Rückgriff auf die Begründung der Verfügung gefolgt wer­den, wenn sie geltend macht, das Spitalamt habe die Rechtswidrigkeit des Notfallkonzepts festgestellt. Vielmehr ist in den Dispositiv-Ziffern 1 und 2 eine typische Verfahrensinstruktion zu erblicken, die, wie die Vorinstanz zutreffend erwogen hat, dazu dient, alles Erforderliche vorzukehren, um das Verfahren zur Entscheidreife zu führen. Dazu ist die verfügende Be­hörde nach dem Grundsatz der Rechtsanwendung von Amtes wegen (Art. 20a Abs. 1 VRPG) und dem Untersuchungsgrundsatz (Art. 18 Abs. 1 und 2 VRPG) verpflichtet (Amtsbetrieb; BVR 2012 S. 252 E. 3.3.1). Es liegt daher insoweit entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin keine Verfügung vor, welche die Sache teilweise abschliesst, zumal auch keine Rede davon sein kann, dass nach der Sachgesetzgebung über das Notfall­konzept in einem eigenständigen Verfahren zu entscheiden wäre (vgl. Art. 118 ff. des Spitalversorgungsgesetzes vom 13. Juni 2013 [SpVG; BSG 812.11] i.V.m. Art. 44 SpVV). Es besteht daher auch kein schutzwür­diges Interesse an einer gesonderten Feststellung der Rechtmässigkeit des Not­fall­konzepts als Bewilligungsvoraussetzung (vgl. BVR 2010 S. 337 E. 3.2).

4.3.2 In Dispositiv-Ziffer 3 bietet das Spitalamt der Beschwerdeführerin Gelegenheit, falls sie innert Frist kein Notfallkonzept einreicht, sich zu einem allfälligen Entzug der Betriebsbewilligung zu äussern. In der Begrün­dung legt es unter Hinweis auf Art. 120 Bst. f SpVG dar, dass ein Notfall­konzept im Sinn von Art. 44 SpVV eine Betriebsbewilligungsvoraussetzung darstelle. Werde innert der gesetzten Frist kein neues Notfallkonzept einge­reicht, müsse es «den Entzug der Betriebsbewilligung prüfen» (Erwä­gung 5). – Dispositiv-Ziffer 3 enthält weder ausdrücklich noch implizit eine Androhung des Bewilligungsentzugs, sondern bietet der Beschwerdeführe­rin Gelegenheit, sich zu einem solchen zu äussern. Insoweit bedeutet diese Anordnung, was die Beschwerdeführerin auch nicht geltend macht, keine Verschlechterung von deren Rechtsposition, zumal lediglich die Prüfung des Bewilligungsentzugs und nicht der Entzug selbst in Aussicht gestellt wird (vgl. BGE 103 Ib 350 E. 2). Die Anordnung stellt zudem weder eine notwendige Voraussetzung («étape obligatoire») für eine spätere, schärfere Massnahme dar noch begünstigt sie eine solche (vgl. Art. 123 Abs. 1 SpVG i.V.m. Art. 44 SpVV). Sie beinhaltet demnach auch keine Massregelung im Sinn der zur früheren staatsrechtlichen Beschwerde entwickelten Recht­sprechung (vgl. BGE 125 I 119 E. 2a [Pra 88/1999 Nr. 165], 103 Ib 350 E. 2; BGer 5P.199/2003 vom 12.8.2003, E. 1.1). Dies käme bloss in Be­tracht, wenn sie Sanktionscharakter hätte, d.h. den Vorwurf rechtswidrigen Verhaltens in sich schliessen würde (vgl. BGer 5P.199/2003 vom 12.8.2003, E. 1.1; JTA 2011/467 vom 15.6.2012, E. 1.2.4). Davon kann hier aber solange nicht ausgegangen werden, als über das Notfallkonzept als Voraussetzung einer Betriebsbewilligung nicht abschliessend befunden worden ist. Da das Verfahren wie dargelegt (E. 4.3.1 hiervor) noch vor dem Entscheidstadium steht, ist auch in dieser Anordnung keine Teilverfügung zu erkennen.

4.4 Nach dem Gesagten stellt die vor der Vorinstanz angefochtene Ver­fügung einen verfahrensrechtlichen Schritt auf dem Weg zum Verfahrens­abschluss dar. Es ist darin mit der Vorinstanz eine nicht verfahrens­abschliessende Anordnung, d.h. eine Zwischenverfügung, zu erblicken.

5.

5.1 Zwischenverfügungen sind gemäss Art. 61 Abs. 3 VRPG selbststän­dig anfechtbar, wenn sie einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil be­wirken können (Bst. a) oder die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (Bst. b). Als nicht wieder gutzumachender Nachteil wird praxisgemäss ein schutz­würdiges Interesse an der sofortigen Aufhebung oder Änderung des Zwi­schenentscheids verstanden. Ein irreparabler Schaden ist – in Abweichung zur bundesgerichtlichen Praxis zu Art. 93 Abs. 1 Bst. a BGG – nicht erfor­derlich (BVR 2011 S. 508 E. 1.3, 2010 S. 411 E. 1.2.4-1.2.6; Vortrag des Regierungsrats betreffend das Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege [Änderung], in Tagblatt des Grossen Rates 2008, Beilage 11, S. 11 f.). Ein hinreichendes Rechtsschutzinteresse ist bereits gegeben, wenn ein günsti­ger Endentscheid für die Betroffenen nicht jeden Nachteil zu beseitigen vermag. Dabei genügt auch ein tatsächliches, etwa bloss wirtschaftliches Interesse, soweit es der beschwerdeführenden Partei nicht nur darum geht, eine Verteuerung oder eine aus wirtschaftlicher Sicht ungünstige Verlänge­rung des Verfahrens zu verhindern (BVR 2011 S. 508 E. 1.3, 2009 S. 189 E. 1.2.1). Der Nachteil muss in jedem Fall dargetan sein, wobei das Glaub­haftmachen genügt (BVR 2011 S. 508 E. 1.3, 2009 S. 189 E. 1.2.1; Merkli/Aeschlimann/Herzog, a.a.O., Art. 61 N. 4 f.).

5.2 Die Beschwerdeführerin hält dafür, die vor der GEF angefochtene Verfügung könnte, sollte diese publik werden, vorab einen grossen, nicht wieder gutzumachenden Reputationsschaden bewirken. Der Nachteil könnte weiter darin bestehen, dass sie plötzlich vorübergehend ohne Be­triebsbewilligung dastehen könnte und folglich Leistungen nicht mehr zu­lasten der obligatorischen Krankenpflegeversicherung erbringen dürfte. Schliesslich bestehe ein Nachteil prozessökonomischer Natur, müsse sie sich ein weiteres Mal zur Rechtskonformität ihres Notfallkonzepts äussern.

5.2.1 Wie dargelegt wird mit der Verfügung vom 2. Juli 2015 weder die Rechtswidrigkeit des Notfallkonzepts festgestellt noch der Entzug der Be­triebsbewilligung angedroht (vorne E. 4.3). Vielmehr ergibt sich aus dem Dispositiv und der Begründung klar, dass das Verwaltungsverfahren im Beweisstadium ist und die endgültige Beurteilung noch aussteht. Un­ter diesen Umständen ist die hier interessierende Verfügung von vorn­herein nicht geeignet, die Reputation der Beschwerdeführerin zu be­einträchtigen (vgl. BGer 4A_567/2012 vom 9.4.2013, E. 1.3.3). Es erscheint im Übrigen auch nicht als ausgeschlossen, dass sich ein allfälliger Reputa­tions­schaden nach einem Obsiegen der Beschwerdeführerin im Haupt­verfahren durch geeignete Publikationsmassnahmen beseitigen liesse (vgl. BGer 4A_585/2014 vom 27.11.2014, E. 1.1.1).

5.2.2 Weiter erblickt die Beschwerdeführerin einen möglichen Nachteil darin, «dass einer allfälligen Beschwerde gegen den Entzug der Betriebs­bewilligung bereits in der Entzugsverfügung die aufschiebende Wirkung entzogen werden könnte und [sie] somit plötzlich vorübergehend ohne Be­willigung dastünde» (Beschwerde S. 6). Darin liegt allerdings von vorn­herein kein Nachteil im Sinn von Art. 61 Abs. 3 Bst. a VRPG, da er in kei­nem Zusammenhang mit der hier interessierenden Verfügung des Spital­amts steht, abgesehen davon, dass er auf einer reinen Mutmassung be­ruht. Die Beschwerdeführerin übersieht, dass die Verfügung vom 2. Juli 2015 einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken müsste (vgl. vorne E. 5.1). Sollte ihr in der Endverfügung tatsächlich die Betriebsbewilli­gung und gleichzeitig einer allfälligen Beschwerde die aufschiebende Wir­kung entzogen werden, könnte sie dagegen Beschwerde erheben, um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ersuchen und geltend machen, im Zusammenhang mit dem Entzug der aufschiebenden Wirkung entstünde ihr ein nicht wieder gutzumachender Nachteil. Ein solcher wird in der bernischen Verwaltungsjustizpraxis in der Regel bejaht (vgl. BVR 2011 S. 508 E. 1.3).

5.2.3 Kein nicht wieder gutzumachender Nachteil liegt schliesslich darin, dass die Beschwerdeführerin sich «ein weiteres Mal zur Rechtskonformität ihres Notfallkonzepts äussern [müsste]», obschon sie das bereits ausführ­lich getan habe (Beschwerde S. 6 f.). Die verfahrensleitende Verfügung vom 2. Juli 2015 bietet der Beschwerdeführerin lediglich letztmals Gelegen­heit, ein neues Notfallkonzept einzureichen und dieses, soweit es auf der Zu­sammenarbeit mit einem anderen Spital beruhen sollte, entsprechend zu konkretisieren und zu belegen. Inwiefern hierin ein nicht wieder gutzu­machender prozessökonomischer Nachteil im Sinn von Art. 61 Abs. 3 Bst. a VPRG begründet sein soll, ist weder glaubhaft dargetan noch er­kennbar. Im Übrigen ist es Sache der Beschwerdeführerin, ob oder wie sie von der ihr eingeräumten Äusserungs- und Mitwirkungsmöglichkeit Ge­brauch machen will; sie hat freilich die Rechtsfolgen eines Verzichts zu tragen.

5.3 Nach dem Gesagten ist ein nicht wieder gutzumachenden Nachteil nicht dargetan; ein solcher ist auch nicht ersichtlich. Somit hat die Vor­instanz zutreffend erkannt, die Verfügung des Spitalamts vom 2. Juli 2015 stelle eine nicht selbständig anfechtbare Zwischenverfügung dar. Die Be­schwerde erweist sich somit im Hauptpunkt als unbegründet.

6.

6.1 Die Beschwerdeführerin bringt im Eventualpunkt vor, die Vorinstanz hätte ihr keine Verfahrenskosten auferlegen dürfen, sei doch trotz anwaltli­cher Vertretung nicht ohne weiteres erkennbar gewesen, dass die Rechts­mittelbelehrung falsch gewesen sei.

6.2 Nach einem aus dem Prinzip von Treu und Glauben fliessenden und in Art. 44 Abs. 6 VRPG ausdrücklich verankerten Grundsatz des öffent­lichen Prozessrechts darf den Parteien aus einer mangelhaften Eröffnung, worunter auch die fehlerhafte behördliche Rechtsmittelbelehrung fällt, kein Nachteil erwachsen. Rechtsuchende geniessen allerdings keinen Ver­trauensschutz, wenn der Mangel für sie bzw. ihre Rechtsvertretung allein schon durch Konsultation der massgeblichen Verfahrensbestimmung er­sichtlich ist. Dagegen wird im Allgemeinen nicht verlangt, dass neben den Gesetzestexten auch noch die einschlägige Rechtsprechung oder Literatur nachgeschlagen wird (vgl. BVR 2012 S. 377 [VGE 2011/316], nicht publ. E. 3, 2002 S. 481 E. 2c; BGE 138 I 49 E. 8.3 [Pra 101/2012 Nr. 27], 135 III 374 E. 1.2.2, 134 I 199 E. 1.3.1; Merkli/Aeschlimann/Herzog, a.a.O., Art. 43 N. 12).

6.3 Aus dem Dispositiv und der Begründung der streitbetroffenen Ver­fügung ergibt sich klar, dass das Verfahren vor dem Spitalamt im Beweis­stadium ist und die endgültige Beurteilung des Notfallkonzepts als Voraus­setzung der Betriebsbewilligung noch aussteht (vgl. vorne E. 4.3). Für die anwaltlich vertretene Beschwerdeführerin musste damit die verfahrens­rechtliche Qualifizierung der Verfügung vom 2. Juli 2015 als Zwischenver­fügung im Sinn von Art. 61 Abs. 1 VRPG bereits aus dem Gesetzestext erkennbar sein, zumal sich keine schwierigen Abgrenzungsfragen zum Vor­liegen einer allfälligen spezialgesetzlichen Teil- bzw. Endverfügung stellen (anders BVR 2002 S. 481 E. 2c). Bei der geforderten «Grobkontrolle» (BGE 138 I 49 E. 8.3.2) hätte die Rechtsvertreterin auch ohne weiteres erfassen müssen, dass die Zwischenverfügung des Spitalamts keinen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken kann (vgl. vorne E. 5.2). Sie musste somit trotz Rechtsmittelbelehrung erkennen, dass die Voraus­setzungen für eine Anfechtung nicht gegeben waren. Es liegt daher kein Umstand vor, der es gerechtfertigt hätte, vom Unterliegerprinzip im Sinn von Art. 108 Abs. 1 VRPG abzuweichen. Der angefochtene Entscheid hält demnach auch im Verfahrenskostenpunkt der Rechtskontrolle stand.

7.

Nach dem Gesagten erweist sich die Beschwerde in allen Teilen als unbe­gründet und ist abzuweisen. Bei diesem Verfahrensausgang wird die Be­schwerdeführerin kostenpflichtig (Art. 108 Abs. 1 VPRG). Parteikosten sind keine zu sprechen (Art. 108 Abs. 3 VPRG).

8.

Das vorliegende Urteil schliesst das Verfahren nicht ab und gilt nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts ebenfalls als Zwischenentscheid (BGE 133 V 477 E. 4.1.3, 136 V 156 [BGer 8C_699/2009 vom 22.4.2010], nicht publ. E. 1.2). Dagegen ist die Beschwerde beim Bundesgericht zuläs­sig, sofern die Voraussetzungen von Art. 93 BGG erfüllt sind.

Demnach entscheidet die Einzelrichterin:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen.

2. Die Kosten des Verfahrens vor dem Verwaltungsgericht, bestimmt auf eine Pauschalgebühr von Fr. 1ʹ500.--, werden der Beschwerdeführerin auf­erlegt.

3. Es werden keine Parteikosten gesprochen.

4. Zu eröffnen:

der Beschwerdeführerin

der Gesundheits- und Fürsorgedirektion des Kantons Bern

Die Einzelrichterin:Die Gerichtsschreiberin:

Rechtsmittelbelehrung

Gegen dieses Urteil kann innert 30 Tagen seit Zustellung der schriftlichen Begrün­dung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gemäss Art. 39 ff., 82 ff. und 90 ff. des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (BGG; SR 173.110) geführt werden.