Finanzausgleich Vollzug 2014 - Kürzung des geografisch-topografischen Zu-schusses - RRB 1126 vom 10. September 2014)

100.2014.310U

HAT/SIL/SRE

Verwaltungsgericht des Kantons Bern Verwaltungsrechtliche Abteilung

Urteil vom 12. Januar 2016

Verwaltungsrichter Burkhard, Abteilungspräsident

Verwaltungsrichter Häberli

Gerichtsschreiber Sieber

Einwohnergemeinde Mühleberg

handelnd durch den Gemeinderat, Gemeindeschreiberei, Kirchweg 4, 3203 Mühleberg

Beschwerdeführerin

gegen

Kanton Bern

handelnd durch den Regierungsrat, vertreten durch die Finanzdirektion, Münsterplatz 12, 3011 Bern

Beschwerdegegner

betreffend Finanzausgleich Vollzug 2014; Kürzung des geografisch-topografischen Zu­schusses; RRB 1126 vom 10. September 2014)

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 12.01.2016, Nr. 100.2014.310U, Seite 1

Sachverhalt:

A.

Mit Verfügung vom 30. September 2014 hielt die Finanzverwaltung des Kantons Bern, Abteilung Finanzausgleich, fest, dass die Einwohnerge­meinde (EG) Mühleberg für das Jahr 2014 aus dem innerkantonalen Fi­nanz- und Lastenausgleich Anspruch auf einen geografisch-topografischen Zuschuss in der Höhe von Fr. 365'241.-- hat. Diese Verfügung ist unange­fochten geblieben. Mit Regierungsratsbeschluss (RRB) Nr. 1126 vom 10. September 2014, welcher der EG Mühleberg am 30. September 2014 durch die Finanzverwaltung eröffnet wurde, kürzte der Regierungsrat des Kantons Bern diesen Zuschuss um Fr. 99'970.-- auf Fr. 265'271.--.

B.

Gegen diesen Beschluss hat die EG Mühleberg am 29. Oktober 2014 Ver­waltungsgerichtsbeschwerde erhoben. Sie beantragt, «die Kürzung des geografisch-topografischen Zuschusses sei aufzuheben bzw. anzupas­sen».

Mit Beschwerdeantwort vom 27. November 2014 schliesst der Kanton Bern auf Abweisung der Beschwerde.

Erwägungen:

1.

1.1 Das Verwaltungsgericht ist zur Beurteilung der Beschwerde als letzte kantonale Instanz gemäss Art. 74 Abs. 1 i.V.m. Art. 76 und 77 des Gesetzes vom 23. Mai 1989 über die Verwaltungsrechtspflege (VRPG; BSG 155.21) zuständig (vgl. auch Art. 37 Abs. 3 des Gesetzes vom 27. No­vember 2000 über den Finanz- und Lastenausgleich [FILAG; BSG 631.1]). Die Gemeinde hat am vorinstanzlichen Verfahren teilgenom­men, ist durch den angefochtenen Beschluss besonders berührt und hat ein schutz­würdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung (Art. 79 Abs. 1 VRPG). Auf die form- und fristgerecht eingereichte Beschwerde ist einzu­treten (vgl. sogleich E. 1.2).

1.2 Zu klären bleibt der Streitgegenstand, beantragt die Gemeinde doch ungenau, die streitige Kürzung sei «aufzuheben» (Beschwerde, S. 1) oder «aufzuheben bzw. anzupassen» (Beschwerde, S. 3). Der Beschwerdebe­gründung, die für die Auslegung der Anträge beizuziehen ist (BVR 2011 S. 391 E. 3.3), lässt sich entnehmen, dass die Gemeinde eine Kürzung des zugesprochenen geografisch-topografischen Zuschusses im Umfang von 9 % für rechtmässig erachtet. Sie beantragt demnach, der Zuschuss sei unter Aufhebung des angefochtenen Beschlusses bloss im entsprechenden Ausmass zu kürzen. Damit liegt ein hinreichender Antrag im Sinn von Art. 32 Abs. 2 VRPG vor (vgl. dazu Merkli/Aeschlimann/Herzog, Kommen­tar zum bernischen VRPG, 1997, Art. 32 N. 13; BVR 1993 S. 394 E. 1b).

1.3 Das Verwaltungsgericht überprüft den angefochtenen Entscheid auf Rechtsverletzungen hin (Art. 80 VRPG).

2.

2.1 Ziel des Finanzausgleichs ist es, die Steuerkraft der Einwohnerge­meinden auszugleichen und ausgewogene Verhältnisse in der Steuerbelas­tung anzustreben (Art. 113 Abs. 3 Satz 1 der Verfassung des Kantons Bern [KV; BSG 101.1]; vgl. auch Art. 1 FILAG). Gemeinden, die aufgrund ihrer geografisch-topografischen Lage übermassig belastet sind, erhalten des­halb jährlich einen Zuschuss (vgl. Art. 12 Abs. 2 Bst. c und Art. 18 Abs. 1 FILAG). Der Regierungsrat bestimmt die massgebenden Kriterien für die Berechnung dieses Zuschusses durch Verordnung, wobei er namentlich disperse Siedlungsstrukturen und eine geringe Bevölkerungsdichte berück­sichtigen kann (Art. 18 Abs. 2 FILAG; eingehend Art. 11 ff. der Verordnung vom 22. August 2001 über den Finanz- und Leistungsausgleich [FILAV; BSG 631.111]). – Die EG Mühleberg weist eine Fläche von 2'626 ha auf, was bei einer mittleren Wohnbevölkerung der Jahre 2011-2013 von 2'702 eine Fläche von 0,97 ha pro Einwohnerin bzw. Einwohner ausmacht. Ausser­dem entfällt auf jede Einwohnerin und jeden Einwohner der Gemeinde eine Strassenlänge von 24,23 m. Damit gilt die EG Mühleberg als dispers im vorgenannten Sinn, weshalb ihr für das Jahr 2014 grundsätzlich ein geo­grafisch-topografischer Zuschuss in der Höhe von Fr. 365'241.-- zusteht (vgl. das Berechnungsblatt der Finanzverwaltung vom 30.9.2014 [act. 1C/1, Beilage]).

2.2 Leistungen aus dem Finanzausgleich können in den gesetzlich vor­gesehenen Fällen gekürzt oder verweigert werden (Art. 113 Abs. 3 Satz 2 KV). So kann der Regierungsrat Gemeinden, die sich in einer sehr guten finanziellen Situation befinden, den geografisch-topografischen Zuschuss ganz oder teilweise verweigern (Art. 35 Abs. 1 FILAG). Dabei gilt, dass der Zuschuss ab einem harmonisierten Steuerertragsindex (HEI) der Ge­meinde von 140 bis zu einem solchen von 160 linear gekürzt und bei einem HEI grösser als 160 vollumfänglich gestrichen wird (Art. 35 Abs. 3 FILAG i.V.m. Art. 20 Abs. 1 FILAV). Die Berechnung des Kürzungsfaktors erfolgt gemäss der in Anhang I zur FILAV wiedergegebenen Formel G (vgl. Art. 20 Abs. 2 FILAV). Der HEI wird ermittelt, indem das Hundertfache des harmo­nisierten Steuerertrags pro Kopf der Gemeinde durch das Mittel des harmo­nisierten Steuerertrags pro Kopf aller Gemeinden geteilt wird (Art. 8 Abs. 5 FILAG). Der harmonisierte Steuerertrag ist die Summe des harmonisierten ordentlichen Steuerertrags und der harmonisierten Liegenschaftssteuer einer Gemeinde (Art. 8 Abs. 1 FILAG). Bei Gemeinden ohne Zentrumslas­ten wird der harmonisierte ordentliche Steuerertrag ermittelt, indem der Gesamtsteuerertrag der ordentlichen Gemeindesteuern durch die Steuer­anlage der Gemeinde geteilt und mit dem Harmonisierungsfaktor multipli­ziert wird (Art. 8 Abs. 2 FILAG). Der Harmonisierungsfaktor beruht auf dem gewogenen Mittel der Steueranlagen aller Gemeinden und wird durch den Regierungsrat festgelegt (Art. 8 Abs. 3 FILAG); er beträgt 1,65 (Art. 8 Abs. 3 FILAV). Massgebend für die Ermittlung der Berechnungsgrundlagen des Finanzausgleichs ist der Durchschnitt der drei dem Vollzugsjahr voran­gegangenen Jahre (Art. 9 FILAG).

2.3 Im angefochtenen Beschluss bestimmt der Regierungsrat für die EG Mühleberg einen HEI von 145,47, was einen Kürzungsfaktor von 27,37 % bedeutet und eine Kürzung des geografisch-topografischen Zu­schusses um Fr. 99'970.-- zur Folge hat. Dabei stellt er auf die massgeben­den Werte der dem Vollzugsjahr vorausgegangenen drei Steuerjahre ab (2011-2013; act. 3A pag. 28). Dieses Vorgehen entspricht den gesetzlichen Vorgaben (E. 2.2 hiervor) und wird von der Gemeinde als solches nicht beanstandet. Diese macht jedoch geltend, der Regierungsrat sei von fal­schen Berechnungsgrundlagen ausgegangen: Vor dem Hintergrund, dass die BKW Energie AG (BKW) mit dem Kernkraftwerk Mühleberg eine Be­triebsstätte auf Gemeindegebiet unterhält (vgl. Art. 254 des Steuergesetzes vom 21. Mai 2000 [StG; BSG 661.11]), rügt die Gemeinde, es sei ausser Acht gelassen worden, dass die kantonale Steuerverwaltung die BKW im Jahr 2012 nicht – wie üblich – für ein Steuerjahr veranlagt, sondern gleich­zeitig Veranlagungsverfügungen für drei Jahre erlassen habe. Aufgrund dessen seien in die Berechnung des HEI für das Vollzugsjahr 2014 fälschli­cherweise von der BKW stammende Steuererträge für insgesamt vier Jahre eingeflossen. Wenn die Steuerverwaltung bei der Besteuerung der BKW den «üblichen Veranlagungsrhythmus» eingehalten, also pro Jahr nur den Ertrag eines Steuerjahrs berücksichtigt hätte, wären in die Berechnung des HEI richtigerweise nur drei «Jahrestranchen» einbezogen worden und hätte dieser bloss 141,75 betragen. Es entspreche nicht dem Willen des Gesetzgebers, dass eine Gemeinde allein aufgrund des von der Steuerver­waltung für die Veranlagung der BKW gewählten Zeitpunkts eine Kürzung ihres geografisch-topografischen Zuschusses hinzunehmen habe (Be­schwerde, S. 2).

3.

3.1 Die BKW ist an verschiedenen Partnerwerkgesellschaften u.a. in den Kantonen Tessin, Wallis und Graubünden beteiligt, die ihr Strom liefern (vgl. <www.bkw.ch>, Rubriken «über BKW/Downloadcenter/Über die BKW Gruppe/Zahlen und Fakten», 2014 S. 2 und 3). Da diese Stromlieferungen offenbar zu vergünstigten Preisen erfolgen, kommt es bei den betroffenen Partnerwerken regelmässig zu steuerlichen Gewinnaufrechnungen und ist auch das Geschäftsergebnis der BKW entsprechend zu berichtigen (vgl. Art. 85 Abs. 6 StG; vgl. auch Kuhn/Poltera, in Zweifel/Athanas [Hrsg.], Kommentar zum DBG, Band I/2a, 2. Aufl. 2008, Art. 58 N. 292 ff.). Die not­wendigen Berichtigungen werden bei der BKW jeweils im Rahmen der or­dentlichen Veranlagung vorgenommen, die deshalb mit einiger zeitlicher Verzögerung erfolgt. Die Steuerverwaltung veranlagte die BKW in den letz­ten Jahren folgendermassen (zum Ganzen Beschwerdeantwort, S. 2 f.):

Steuerjahr	** definitive Veranlagung**
1997, 1998, 1999 und 2000	2. August 2004
2001 und 2002	7. Juni 2006
2003	17. Januar 2007
2004	24. Oktober 2010
2005	16. Februar 2011
2006	14. März 2012
2007	13. Juni 2012
2008	12. Dezember 2012
2009-2015	ausstehend

Aus dieser Übersicht erhellt, dass entgegen der Darstellung der Gemeinde für die BKW kein «üblicher Veranlagungsrhythmus» besteht, was indes unter den gegebenen Umständen nicht zu beanstanden ist. Dass die Ver­anlagungen der BKW unregelmässig und teils erst nach mehreren Jahren erfolgen, ist durch die Koordination mit den Veranlagungen der ausserkan­tonalen Partnerwerke begründet. Es sind diese Gegebenheiten, die dazu führen, dass in einigen Jahren mehrere Steuerjahre gleichzeitig ver­anlagt werden und in anderen keines. Die von der Gemeinde beanstande­ten Schwankungen bei ihren Steuereinnahmen bilden eine unvermeidliche Folge dieser Zusammenhänge.

3.2 Weiter verletzt der Umgang des Regierungsrats mit diesen Schwan­kungen kein Recht: Für die Bestimmung des HEI ist vom harmonisierten Steuerertrag auszugehen, der insbesondere auf dem Gesamtsteuerertrag der ordentlichen Gemeindesteuern basiert (vorne E. 2.2). In die Berech­nung des HEI hat damit der von der Gemeinde tatsächlich erzielte Steuer­ertrag einzufliessen, was mit Blick auf die Zielsetzung des Finanzaus­gleichs (vgl. vorne E. 2.1) unerlässlich ist. Der Gesetzgeber hat betont, der Finanzausgleich erfolge «in der Form eines reinen Steuerkraftausgleichs» (Vor­trag des Regierungsrats zum Gesetz über den Finanz- und Lastenaus­gleich, in Tag­blatt des Grossen Rates 2000, Beilage 35 [nachfolgend: Vor­trag FILAG 2000], S. 13). Entsprechend bildet der HEI nicht ein theoreti­sches Einnahmepotential ab, sondern zeigt die tatsächliche Steuerkraft einer Gemeinde pro Kopf im Vergleich zum kantonalen Mittel auf und macht so die Steuerkraft der bernischen Gemeinden auf einer harmonisier­ten Basis vergleich­bar (Vortrag FILAG 2000, S. 13; Vortrag des Regie­rungs­rats betreffend das Gesetz über den Finanz- und Lastenausgleich [Änderung], in Tagblatt des Grossen Rates 2010, Beilage 32, S. 44). Für den geografisch-topografi­schen Zuschuss gewährleistet der HEI auf diese Weise, dass das Kriterium der sehr guten finanziellen Situation (Art. 35 Abs. 1 FILAG) mit Blick auf die Verhältnisse aller bernischen Gemeinden betrachtet wird (zum Ganzen vgl. VGE 2012/391 vom 29.11.2013, E. 3.6.6). Um Schwankungen in den (tat­sächlichen) Steuererträgen der Gemeinden Rechnung zu tragen, dient ein Dreijahresdurchschnitt als Grundlage des HEI; so wird ein allfälliges Auf und Ab für die Berechnung des Finanzausgleichs geglättet (Art. 9 FILAG; Vortrag FILAG 2000, S. 30). Mithin entspricht es den gesetzlichen Vorga­ben, wenn der Regierungsrat alle vier definitiven Veranlagungen der BKW berücksichtigt hat, die in die Berechnungsperiode 2011-2013 fallen (E. 3.1 hiervor) und deshalb für die Berechnung des Finanzausgleichs 2014 mass­gebend sind. Dass die Be­schwerdeführerin Zahlungen der BKW für die vier veranlagten Steuerjahre vereinnahmt hat, ist erstellt (vgl. act. 3A pag. 5, 14 und 29; Beschwerde, S. 2) und es ist unbestritten, dass der entsprechende Steuerertrag richtig bestimmt worden ist.

3.3 Entgegen der Auffassung der Gemeinde besteht schliesslich kein Anlass, in ihrem Fall von dieser Berechnungsgrundlage abzuweichen. Für das von ihr gewünschte Vorgehen, wonach in die Berechnung des HEI nicht der tatsächlich erzielte Steuerertrag, sondern ein hypothetischer ein­zubeziehen ist, zu dessen Bestimmung von einer regelmässigen jährli­chen Veranlagung der BKW ausgegangen wird, besteht keine Grundlage im Ge­setz. Weiter wird bei der Berechnung des Finanzausgleichs Schwan­kungen in den Steuererträgen – wie sie auch im Fall der EG Mühleberg bestehen – durch das Abstellen auf einen Dreijahresdurchschnitt als Berechnungs­grundlage in hinreichendem Mass Rechnung getragen (vorne E. 2.2 und 3.2; Art. 9 FILAG). Dies zeigt gerade auch ein Vergleich der Nettosteuer­erträge der EG Mühleberg für den hier massgebenden Zeitraum: Der Ertrag des Jahres 2011, in den – wie es die Gemeinde für richtig er­achtet – nur eine Veranlagung der BKW eingeflossen ist, liegt mit 6,03 Mio. Franken (act. 3A pag. 5) nahe am Durchschnitt der beiden andern «untypi­schen» Jahre, in denen keine einzige bzw. gleichzeitig drei definitive Ver­anlagun­gen der BKW ergangen sind (2011: Nettosteuerertrag von 4,72 Mio. Fran­ken [act. 3A pag. 29], 2012: Nettosteuerertrag von 8,38 Mio. Franken [act. 3A pag. 14], Durchschnitt beider Jahre von 6,55 Mio. Franken). Der Durchschnitt der gesamten dreijährigen Berechnungsperiode liegt mit 6,38 Mio. Franken letztlich nur gerade um gut 5 % über den Nettoerträgen des von der Gemeinde als Massstab herangezogenen Jahres 2011. Solche Schwankungen können bei kleineren Gemeinden, deren Steueraufkommen von den Zahlungen einzelner grosser Steuerzahler abhängt, immer auftre­ten; sie wirken sich bei der Beschwerdeführerin darum negativ aus, weil sich deren HEI ohnehin nahe am Wert von 140 bewegt, ab dessen Errei­chen gemäss Art. 20 Abs. 1 FILAV der geografisch-topografische Zuschuss gekürzt wird (der HEI des «normalen» Jahres 2011 macht bereits 138,02 aus). Aus diesem Grund geht die Gemeinde denn auch selber davon aus, dass ihr Zuschuss selbst dann in einem allerdings geringeren Mass zu kür­zen ist, wenn ihre Steuerkraft nicht aufgrund der tatsächlichen Erträge, son­dern (antragsgemäss) unter Berücksichtigung von hypothetischen Zahlun­gen der BKW bestimmt wird (vgl. vorne E. 1.2 und 2.3). Bei diesen Gege­benheiten würde es dem Grundgedanken des Finanzausgleichs widerspre­chen, wonach nur (tatsächlich) finanzschwache Gemeinden unterstützt werden sollen (vgl. vorne E. 3.2), wenn zugunsten der Beschwerdeführerin von den tatsächlichen Verhältnissen abstrahiert würde. Aufgrund ihrer Steuereinnahmen, die im interkommunalen Vergleich relativ hoch waren, hat die Gemeinde im hier massgebenden Zeitraum über eine «sehr gute finanzielle Situation» im Sinn von Art. 35 Abs. 1 FILAG und Art. 20 Abs. 1 FILAV verfügt, sodass die umstrittene Kürzung gerechtfertigt ist.

3.4 Zusammenfassend ist der angefochtene Beschluss nicht zu bean­standen. Der Umstand, dass die BKW nicht regelmässig jährlich veranlagt wird, ist der Koordination mit der Veranlagung von Partnerwerken in ande­ren Kantonen geschuldet und mithin sachlich begründet. Weiter entspricht das Vorgehen des Regierungsrats bei der Bestimmung des HEI den ge­setzlichen Vorgaben, wobei diese die jährlichen Schwankungen (auch) bei den Steuererträgen der EG Mühleberg ausreichend glätten.

4.

4.1 Nach dem Ausgeführten hält die angefochtene Verfügung der Rechtskontrolle stand. Die Beschwerde erweist sich als offensichtlich unbe­gründet und ist abzuweisen. Solche Fälle beurteilt das Verwaltungsgericht in Zweierbesetzug (Art. 56 Abs. 3 des Gesetzes vom 11. Juni 2009 über die Organisation der Gerichtsbehörden und der Staatsanwaltschaft [GSOG; BSG 161.1]).

4.2 Bei diesem Ausgang des Verfahrens hat die unterliegende Ge­meinde die Verfahrenskosten zu tragen, da sie in ihren Vermögensinteres­sen betroffen ist (Art. 108 Abs. 1 und 2 VRPG). Parteikosten sind keine zu sprechen (Art. 108 Abs. 3 i.V.m. Art. 104 Abs. 1 und 3 VRPG).

Demnach entscheidet das Verwaltungsgericht:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen.

2. Die Kosten des Verfahrens vor dem Verwaltungsgericht, bestimmt auf eine Pauschalgebühr von Fr. 1'500.--, werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

3. Es werden keine Parteikosten gesprochen.

4. Zu eröffnen:

der Beschwerdeführerin

dem Beschwerdegegner

Der Abteilungspräsident:Der Gerichtsschreiber:

Rechtsmittelbelehrung

Gegen dieses Urteil kann innert 30 Tagen seit Zustellung der schriftlichen Begrün­dung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gemäss Art. 39 ff., 82 ff. und 90 ff. des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (BGG; SR 173.110) geführt werden.