Bewilligung bzw. Aufhebung von Parkplätzen (Entscheid der Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion des Kantons Bern vom 9. Januar 2013 - RA Nr. 110/2012/101)

100.2013.55 U DAM/KOM/LIR

Verwaltungsgericht des Kantons Bern Verwaltungsrechtliche Abteilung

Urteil vom 10. März 2014

Verwaltungsrichter Daum, Abteilungspräsident i.V.

Verwaltungsrichter Häberli und Müller

Gerichtsschreiber Kocher

A.________ Verein, handelnd durch seine statutarischen Organe vertreten durch Fürsprecher …

Beschwerdeführerin

gegen

Einwohnergemeinde Biel vertreten durch die Präsidialdirektion, Dienststelle Planungs- und Baurecht, Zentralstrasse 49, 2501 Biel/Bienne

Beschwerdegegnerin

und

Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion des Kantons Bern Reiterstrasse 11, 3011 Bern

betreffend Aufhebung von Parkplätzen; Verweigerung der nachträglichen Baubewilligung und Anordnung der Wiederherstellung (Entscheid der Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion des Kantons Bern vom 9. Januar 2013; RA Nr. 110/2012/101)

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 10.03.2014, Nr. 100.2013.55U, Seite 1

Sachverhalt:

A.

Die A.________ ist Eigentümerin des Wohn- und Geschäftshauses an der B.___strasse … in Biel (Gbbl. Nr. 1________). Diese Liegenschaft ist unter anderem mit der Dienstbarkeit «öffentlicher Durchgang» zugunsten der Einwohnergemeinde (EG) Biel belastet. In den letzten Jahren störte sich die Gemeinde daran, dass im Bereich des öffentlichen Durchgangs Motorfahrzeuge parkiert werden. Am 30. November 2010 verfügte die EG Biel deshalb, die A.________ habe «ab sofort die illegalen Park­plätze zu entfernen, respektive das Parkieren […] zu verhindern». Gleich­zeitig drohte sie für den Fall der Nichtbeachtung dieser Anordnung die Er­satzvornahme und eine Busse bei Nichtbefolgung an. Dagegen erhob die A.________ Beschwerde bei der Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion des Kantons Bern (BVE) und machte im Wesentlichen geltend, die Verfügung sei nichtig. Mit Teilentscheid vom 30. März 2011 stellte die BVE fest, die Wiederherstellungsverfügung vom 30. November 2010 sei nicht nichtig. Gleichzeitig gab sie der A.________ Gelegenheit, bei der EG Biel ein nachträgliches Baugesuch für die Parkplätze einzureichen (Verfahren RA Nr. 120/2010/59). Am 14. Juni 2011 reichte die A.________ bei der EG Biel ein nachträgliches Baugesuch für zwei Park­plätze ein, worauf die BVE das Beschwerdeverfahren RA Nr. 120/2010/59 als erledigt vom Geschäftsverzeichnis abschrieb. Zusammen mit dem Bau­gesuch verlangte die A.________ die Bewilligung für den gestei­gerten Gemeingebrauch, eventualiter eine Sondernutzungskonzession, sowie eine Strassenanschlussbewilligung. Nachdem die EG Biel diese Be­willigungen verweigert hatte, wies der Regierungsstatthalter von Biel das nachträgliche Baugesuch mit Gesamtentscheid vom 19. Juni 2012 ab (Bauabschlag).

B.

Hiergegen erhob die A.________ am 20. Juli 2012 Beschwerde bei der BVE. Diese holte beim Tiefbauamt des Kantons Bern (TBA; Oberinge­nieurkreis III) einen Amtsbericht ein. Mit Entscheid vom 9. Januar 2013 wies die BVE die Beschwerde ab und setzte der A.________ eine Frist von 30 Tagen zur Entfernung der Parkplätze unter Androhung der Ersatzvornahme und einer Busse bei Zuwiderhandlung. Im Übrigen bestä­tigte sie den Entscheid des Regierungsstatthalters (Verfahren RA Nr. 110/2012/101).

C.

Dagegen hat die A.________ am 11. Februar 2013 Verwaltungsge­richtsbeschwerde erhoben. Sie beantragt, der Entscheid der BVE vom 9. Januar 2013 sei aufzuheben und die Sache an die Vorinstanz zurückzu­weisen mit der Anweisung, dass das Baugesuch zu genehmigen sei. Eventualiter sei festzustellen, dass für die umstrittenen Parkplätze keine Baubewilligung notwendig sei. Weiter hat sie einen Antrag auf Sistierung des Verfahrens gestellt, damit der Umfang der Dienstbarkeit «öffentlicher Durchgang» auf zivilrechtlichem Weg geklärt werden könne. Die EG Biel schliesst mit Beschwerdeantwort vom 15. März 2013 auf Abweisung der Beschwerde und Bestätigung des Entscheids der BVE. Mit Vernehmlas­sung vom 21. Februar 2013 beantragt die BVE ebenfalls die Abweisung der Beschwerde.

In der Folge hat der Instruktionsrichter die Baugesuchsakten betreffend die Umgestaltung Knoten B.___strasse/C.___strasse sowie die Akten des abgeschriebenen Beschwerdeverfahrens RA Nr. 120/2010/59 vor der BVE eingeholt. Am 10. Mai 2013 hat das TBA auf sein Ersuchen einen ergän­zenden Amtsbericht erstattet. Mit selbständig eröffneter Zwischenverfügung vom 27. Mai 2013 hat der Instruktionsrichter sodann den Antrag auf Ein­stellung des Verfahrens abgewiesen. Die A.________ und die EG Biel haben sich zum (bisherigen) Ergebnis des Beweisverfahrens geäussert und an ihren Rechtsbegehren festgehalten. Die BVE hat auf weitere Ausführungen verzichtet.

Mit Verfügung vom 30. Oktober 2013 hat der Instruktionsrichter bei der Beratungsstelle für Unfallverhütung (bfu) einen Fachbericht zu Fragen der Verkehrssicherheit eingeholt. Die A.________ hat am 12. Februar 2014 zum Fachbericht der bfu vom 13. Dezember 2013 (technisches Gut­achten bfu/VT-Nr. 105723) Stellung genommen. Sie hat ihre Rechtsbegeh­ren bestätigt und erneut einen Antrag auf Einstellung des Verfahrens ge­stellt. In ihren Eingaben vom 22. und 14. Januar 2014 haben sich auch die EG Biel und die BVE zum Fachbericht vernehmen lassen.

Erwägungen:

1.

1.1 Das Verwaltungsgericht ist zur Beurteilung der Beschwerde als letzte kantonale Instanz gemäss Art. 74 Abs. 1 i.V.m. Art. 76 und 77 des Gesetzes vom 23. Mai 1989 über die Verwaltungsrechtspflege (VRPG; BSG 155.21) zuständig (vgl. auch Art. 49 Abs. 2 des Baugesetzes vom 9. Juni 1985 [BauG; BSG 721.0]). Die Beschwerdeführerin hat am vor­instanzlichen Verfahren teilgenommen, ist als Baugesuchstellerin und zur Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands Verpflichtete durch den angefochtenen Entscheid besonders berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung (Art. 79 Abs. 1 VRPG; vgl. auch Art. 40 Abs. 5 i.V.m. Abs. 2 BauG). Auf die form- und fristgerecht ein­gereichte Beschwerde ist grundsätzlich einzutreten (vgl. aber auch hinten E. 7).

1.2 Das Verwaltungsgericht überprüft den angefochtenen Entscheid auf Rechtsverletzungen hin (Art. 80 VRPG).

2.

Die örtliche Situation stellt sich – soweit hier interessierend – wie folgt dar:

2.1 Die Liegenschaft der Beschwerdeführerin auf der Parzelle Nr. 1________ an der B.___strasse … in Biel befindet sich direkt am Knoten­punkt B.___strasse/C.___strasse. Im Erdgeschoss des südlichen Teils der Liegenschaft besteht ein Durchgang zur dahinterliegenden öffentlichen Parkanlage. Der Durchgang verläuft konisch und weist eine Breite zwi­schen rund 12 m im vordersten Bereich (strassenseitig) und rund 7 m im hintersten Bereich (parkseitig) auf. Die streitbetroffenen Parkplätze liegen im vorderen Bereich in der Mitte des Durchgangs, von zwei Säulen auf eine Breite von 4,2 m begrenzt. Im Planausschnitt 1:200 zur Parksituation sind diese beiden Plätze mit «B» und «C» bezeichnet. Da offenbar auch links und rechts davon Autos abgestellt werden, hat die bfu diese Abstellflächen ebenfalls in ihre Beurteilung einbezogen und im Planausschnitt mit «A» und «D» bezeichnet (vgl. Fachbericht vom 13.12.2013 [act. 26A; nachfolgend: Fachbericht bfu], Ziff. I.3 und Anhang IV). Strassenseitig ist an den Säulen ein richterliches Verbot angebracht, welches das unbefugte Parkieren auf der Parzelle Nr. 1________ verbietet (Beilage 2 zur Verwaltungsgerichtsbe­schwerde, act. 1C). Zwischen Fahrbahn und Gebäude liegt das Trottoir, welches zum Zeitpunkt des angefochtenen Entscheids an seiner breitesten Stelle (im Bereich des Fussgängerstreifens B.___strasse) rund 7,5 m und unmittelbar vor den geplanten Parkplätzen rund 7 m gemessen hat. Die Grundstücksgrenze der Parzelle Nr. 1________ verläuft in etwa deckungsgleich mit der Aussenmauer der Liegenschaft. Das Trottoir liegt auf den Strassen­parzellen Biel Gbbl. Nrn. 2________ und 3________, die im Alleineigentum der Ge­meinde stehen (vgl. zum Ganzen die Baupläne in den Baugesuchsakten 22'560, act. 5B; Auszüge aus dem Grundstückdaten-Informationssystem des Kantons Bern [GRUDIS] zu den Parzellen Nrn. 2________ und 3________; zur Veranschaulichung zudem Bilder aus Google Street View)

2.2 Mit Gesamtentscheid vom 11. Februar 2013 hat das Regierungs­statthalteramt Biel die Umgestaltung des Knotens B.___strasse/C.___strasse zu einem Kreisel bewilligt. Das bewilligte Projekt sieht eine Verschmälerung des Fussgängerbereichs zugunsten des Strassenraums um maximal 1,75 m vor (vgl. Baupläne in den Baugesuchsakten 22'844, act. 9A; Bilder aus Google Street View und Kartenansicht Orthofoto 1:500 auf dem Geoportal des Kantons Bern [einsehbar unter: http://www.apps.be.ch/geo/de/karten.html, Rubrik «Kartenangebot/ Grundstückdaten-Informationssystem GRUDIS»]). Die Zu- und Wegfahrt zur Liegenschaft der Beschwerdeführerin soll direkt ab dem Kreisel möglich sein, da das bisherige Geländer wegfällt und die Randabschlüsse anders gestaltet werden (Stellungnahme der Gemeinde vom 9.1.2013, Bau­gesuchsakten 22'844, act. 9A). Das bisherige Metallgeländer am Rand des Bordsteins reichte vom Fussgängerstreifen C.___strasse bis zu einem Punkt ein paar Meter vor dem Fussgängerstreifen B.___strasse und trennte den Strassenraum vom Fussgängerbereich (vgl. Baupläne in den Baugesuchsakten 22'560, act. 5B; zudem Bilder aus Google Street View). Die Umgestaltung des Knotens ist mittlerweile abgeschlossen (vgl. Fachbe­richt bfu, Ziff. I.1 und Abbildung 4). Dieser veränderten örtlichen Situation ist im Urteil Rechnung zu tragen (vgl. BVR 1999 S. 433 E. 6b; Merkli/Aeschlimann/Herzog, Kommentar zum bernischen VRPG, 1997, Art. 25 N. 2).

3.

Wird ein Bauvorhaben ohne Baubewilligung oder in Überschreitung einer Baubewilligung ausgeführt oder werden bei der Ausführung eines bewillig­ten Vorhabens Vorschriften missachtet, setzt die Baupolizeibehörde der jeweiligen Grundeigentümerschaft eine angemessene Frist zur Wiederher­stellung des rechtmässigen Zustands unter Androhung der Ersatzvor­nahme (Art. 46 Abs. 1 und 2 BauG). Die Wiederherstellungsverfügung wird aufgeschoben, wenn die oder der Pflichtige innert 30 Tagen seit ihrer Er­öffnung ein Gesuch um nachträgliche Baubewilligung einreicht. Im nach­träglichen Baubewilligungsverfahren ist gegebenenfalls zu prüfen, ob das Bauvorhaben wenigstens teilweise bewilligt werden kann (Art. 46 Abs. 2 Bst. b und c BauG). Bei vollständiger oder teilweiser Bewilligung des Bau­vorhabens fällt die Wiederherstellungsverfügung im entsprechenden Um­fang dahin. Im Fall des Bauabschlags entscheidet die Baubewilligungsbe­hörde zugleich darüber, ob und inwieweit der rechtmässige Zustand wie­derherzustellen ist; sie setzt dafür gegebenenfalls eine neue Frist (Art. 46 Abs. 2 Bst. d und e BauG).

4.

Umstritten ist zunächst, ob für die Parkplätze eine (nachträgliche) Baube­willigung erforderlich ist.

4.1 Nach Ansicht der Beschwerdeführerin sind die Parkplätze nicht baubewilligungspflichtig, da der Durchgang – entgegen der Auffassung der BVE – nicht dem Gemeingebrauch gewidmet sei, mithin keine öffentliche Strasse zur Diskussion stehe (Verwaltungsgerichtsbeschwerde, Art. 4). – Die Beschwerdeführerin übersieht, dass Parkplätze (auch) auf privatem, nicht der Öffentlichkeit gewidmetem Grund grundsätzlich baubewilligungs­pflichtig sind. Der Baubewilligungspflicht unterliegen alle künstlich ge­schaffenen und auf Dauer angelegten Bauten, Anlagen und Einrichtungen, die in fester Beziehung zum Erdboden stehen und geeignet sind, die Nut­zungsordnung zu beeinflussen; baubewilligungspflichtig ist namentlich auch die Zweckänderung von Bauten, Anlagen und Einrichtungen (Art. 1a Abs. 1 und 2 BauG), wozu auch die dauerhafte Nutzung einer Fläche als Autoab­stellplatz gehört (VGE 2011/30 vom 8.7.2011, E. 2.1). Die Nutzung einer Fläche als (dauerhafter) Abstellplatz für Motorfahrzeuge stellt damit ein baubewilligungspflichtiges Bauvorhaben im Sinn von Art. 22 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumpla­nungsgesetz, RPG; SR 700) sowie Art. 1a BauG dar (VGE 2011/159 vom 13.12.2011, E. 3.3 mit weiteren Hinweisen; Zaugg/Ludwig, Kommentar zum bernischen BauG, Band I, 4. Aufl. 2013, Art. 16-18 N. 5).

4.2 Die Beschwerdeführerin macht weiter geltend, der Durchgang werde schon seit Jahrzehnten rechtmässig als Abstellfläche genutzt, wes­halb die strittigen Parkplätze von der Besitzstandsgarantie geschützt seien (Verwaltungsgerichtsbeschwerde, Art. 8).

4.2.1 Gemäss Art. 3 Abs. 1 BauG werden aufgrund bisherigen Rechts bewilligte oder bewilligungsfreie Bauten und Anlagen in ihrem Bestand durch neue Vorschriften und Pläne nicht berührt. Rechtmässig erstellte Bauten und Anlagen sind damit in ihrem Bestand geschützt (BVR 2009 S. 514 E. 3.3). Als rechtmässig gilt auch eine zwar nicht bewilligte, aber bewilligungsfähig gewesene Baute (Zaugg/Ludwig, a.a.O, Art. 3 N. 2 mit Hinweisen). Die BVE hat offengelassen, wann die Parkplatznutzung genau eingesetzt hat und ob die strittigen Parkplätze im damaligen Zeitpunkt be­willigungspflichtig waren. Sie hat vielmehr dafür gehalten, die Parkplätze fielen von vornherein nicht unter den Schutz der Besitzstandsgarantie (E. 6, S. 12 f. des angefochtenen Entscheids).

4.2.2 Die Besitzstandsgarantie wird aus der Eigentumsgarantie (Art. 26 der Bundesverfassung [BV; SR 101]; Schutz getätigter Investitionen) und aus dem Gebot von Treu und Glauben (Art. 9 BV; Verbot der Rückwirkung von Gesetzen) abgeleitet. Die Besitzstandsgarantie in Art. 3 BauG geht zwar weiter als jene nach Art. 9 und 26 BV (Zaugg/Ludwig, a.a.O, Art. 3 N. 1a); auch sie schützt aber nicht die Nutzung einer Baute oder Anlage als solche, sondern nur die für die Nutzung getätigte Investition. Die wider­rechtlich gewordene Nutzung ist somit nur insoweit geschützt, als bei ihrer Aufgabe oder Änderung eine wesentliche (bauliche) Investition preisgege­ben werden müsste (BVR 2001 S. 125 E. 3; VGE 2012/101 vom 2.4.2013, E. 3.2; Zaugg/Ludwig, a.a.O, Art. 3 N. 2a).

4.2.3 Im vorliegenden Fall stehen keine wesentlichen Investitionen zur Diskussion, welche für die Nutzung des Durchgangs als Abstellfläche getä­tigt worden wären. Die von der Beschwerdeführerin erwähnte Teerung des Durchgangs dürfte im Übrigen kaum nur wegen der Parkplätze erfolgt sein, befindet sich im Durchgangsbereich doch auch der Eingang zur Liegen­schaft. Nichts anderes gilt für den Unterhalt, den die Beschwerdeführerin besorgt hat. Inwiefern es sich beim richterlichen Parkierungsverbot vom 5. November 1996 um eine von der Besitzstandsgarantie geschützte In­vestition handeln soll, ist nicht ersichtlich.

4.2.4 Im Übrigen kann die Beschwerdeführerin ohnehin nichts zu ihren Gunsten aus der Besitzstandsgarantie ableiten: Zum einen entbindet die Ausführung von Bauvorhaben aufgrund der Besitzstandsgarantie nicht vom Erfordernis einer Baubewilligung (VGE 2012/101 vom 2.4.2013, E. 3.2; Zaugg/Ludwig, a.a.O, Art. 3 N. 1c). Zum anderen sind aus Gründen der Verkehrssicherheit Eingriffe in die Besitzstandsgarantie zulässig (Art. 84 Abs. 2 des Strassengesetzes vom 4. Juni 2008 [SG; BSG 732.11]; VGE 2011/159 vom 13.12.2011, E. 3.4). Darauf ist zurückzukommen (E. 5 hiernach).

4.3 Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin benötigen die Parkplätze somit eine Baubewilligung.

5.

Umstritten ist weiter, ob die Parkplätze nachträglich bewilligt werden kön­nen.

5.1 Die BVE hat erwogen, dass das Vorhaben der Beschwerdeführerin einer Sondernutzungskonzession nach Art. 70 SG bedürfe, welche jedoch aufgrund der überwiegenden Interessen der Verkehrssicherheit nicht erteilt werden könne (E. 4, S. 8 ff. des angefochtenen Entscheids). Weiter hat sie festgehalten, dass eine Strassenanschlussbewilligung nach Art. 85 SG auch aus Gründen der Verkehrssicherheit verweigert werden müsste, wo­bei die Frage offengelassen werden könne, ob eine solche Bewilligung im vorliegenden Fall erforderlich wäre (E. 5a, S. 11 f. des angefochtenen Ent­scheids). Aus diesen Gründen kommt für die Parkplätze nach Ansicht der BVE keine Baubewilligung in Betracht (E. 5b, S. 12 des angefochtenen Entscheids).

5.2 Bauvorhaben sind zu bewilligen, wenn sie den bau- und planungs­rechtlichen Vorschriften und den nach anderen Gesetzen im Baubewilli­gungsverfahren zu prüfenden Vorschriften entsprechen (Art. 2 Abs. 1 BauG). Nach Art. 21 Abs. 1 BauG sind Bauten und Anlagen so zu erstellen, zu betreiben und zu unterhalten, dass weder Personen noch Sachen ge­fährdet werden. Regelungen zu sicherheits- und gesundheitspolizeilichen Fragen des Bauens finden sich auch in der Spezialgesetzgebung (vgl. Zaugg/Ludwig, a.a.O., Art. 21 N. 11 ff.). Besondere Bedeutung kommt die­sem Aspekt bei der Beurteilung der Baubewilligungsfähigkeit von Bauvor­haben auf Grundstücken zu, die an eine Strasse grenzen (vgl. Zaugg/Ludwig, a.a.O., Art. 16-18 N. 22 [zur Verkehrssicherheit im Zusam­menhang mit Abstandsvorschriften], Art. 21 N. 11 [allgemein zur Verkehrs­sicherheit]). So kann es die Verkehrssicherheit gebieten, auf das Anlegen von Parkplätzen zu verzichten (VGE 2012/69 vom 28.2.2013, E. 3.1; Adrian Haas, Staats- und verwaltungsrechtliche Probleme bei der Regelung des Parkierens von Motorfahrzeugen auf öffentlichem und privatem Grund, insbesondere im Kanton Bern, Diss. Bern 1994, S. 61, je mit weiteren Hin­weisen auf die Rechtsprechung). Art. 73 SG enthält in diesem Zusammen­hang denn auch ein allgemeines Beeinträchtigungsverbot von öffentlichen Strassen durch Bauten, Anlagen, Pflanzen, Bäume oder sonstige Vorkeh­ren der Anstösserinnen und Anstösser. Aus Gründen der Verkehrssicher­heit kann das zuständige Gemeinwesen verlangen, dass solche Vorkehren innert angemessener Frist beseitigt oder angepasst werden (Art. 84 Abs. 2 SG). Die Parkplätze sind folglich nur bewilligungsfähig, wenn sie keine Be­einträchtigung der Verkehrssicherheit mit sich bringen; dies gilt unabhängig vom Erfordernis einer Bewilligung nach Art. 68 (gesteigerter Gemeinge­brauch), Art. 70 (Sondernutzung) oder Art. 85 SG (Strassenanschluss).

5.3 Zur Frage der Auswirkungen der Parkplätze auf die Verkehrs­sicherheit hat die BVE einen Amtsbericht beim TBA eingeholt. Mit Blick auf die örtlichen Verhältnisse im damaligen Zeitpunkt hält das TBA in seinem Bericht vom 3. Oktober 2012 insbesondere fest, dass die Zufahrt vorwärts ab der B.___- oder ab der C.___strasse zuerst über einen der Warteberei­che eines Fussgängerstreifens und anschliessend über das öffentliche Trottoir erfolge. Die Wegfahrt bedinge ein Rückwärtsmanöver auf das Trottoir, wo gewendet werden müsse, um dann wieder vorwärts über einen der Wartebereiche vor den Fussgängerstreifen auf eine der beiden Stras­sen zu gelangen. Ausserdem erfüllten die Parkplätze die minimale Breite nach den einschlägigen Schweizer Normen (SN) der Vereinigung Schwei­zerischer Strassenfachleute (VSS) nicht. Das TBA kommt deshalb zum Schluss, dass für die Fussgängerinnen und Fussgänger auf dem Trottoir und im Wartebereich der Fussgängerstreifen ein ernst zu nehmendes Ri­siko bestehe. Es verlange deshalb im Zusammenhang mit Kantonsstrassen unter anderem, dass Wendemanöver auf privatem Grund möglich seien; Wartebereiche bei Fussgängerstreifen seien Tabuzonen. Eine spezielle Gefährdung für den Verkehr auf der B.___- und C.___strasse sei hingegen nicht erkennbar, da die Situation städtischen Verhältnissen entspreche (vgl. Amtsbericht TBA vom 3.10.2012, Vorakten der BVE, pag. 43 f.).

5.4 Im ergänzenden, vom Instruktionsrichter eingeholten Amtsbericht vom 10. Mai 2013 hält das TBA fest, dass entweder bei der Zu- oder bei der Wegfahrt rückwärts über den Bereich der Fussgängerinnen und Fuss­gänger gefahren werden müsse. Dies sei zusätzlich heikel, da die Park­plätze nicht die Normbreiten erfüllten und die Lenkerin oder der Lenker aufpassen müsse, nicht die Säulen zu schrammen. Das Konfliktrisiko mit Fussgängerinnen und Fussgängern sei beträchtlich. Vor Ort werde zudem klar, dass der Durchgang nie als Parkplatz konzipiert worden sei. Vom Parkplatzverkehr erwartet das TBA viel mehr Fahrten als vom Anliefer- und Entsorgungsverkehr, was mit einem entsprechend höheren Risiko einher­gehe. Es sei im Weiteren vorstellbar, dass beim häufig begleiteten Anliefer- und Entsorgungsverkehr die fahrzeuglenkende Person von der Begleitper­son beim Manövrieren unterstützt werde. Von der Umgestaltung des Kno­tenpunkts B.___strasse/C.___strasse erwartet das TBA eine Erhöhung des Risikos durch die Verschmälerung des Fussgängerbereichs um 1,75 m zugunsten des Kreisels. Konkret bestehe das zusätzliche Risiko, dass rückwärts bis in den Knotenbereich gefahren werde (vgl. Amtsbericht TBA vom 10.5.2013, act. 13).

5.5 Die bfu nimmt in ihrem Fachbericht vom 13. Dezember 2013 diffe­renziert Stellung zur Verkehrssicherheit der Parkfelder A-D, die sich im Durchgang der Liegenschaft B.___strasse ... befinden. Sie zeigt auch auf, welche Massnahmen ergriffen werden könnten, um die Sicherheit zu ge­währleisten. Danach sind Rückwärtsfahrten beim Parkieren zwar grund­sätzlich zu vermeiden, bei gleichzeitigem Ergreifen bestimmter Vorsichts­massnahmen jedoch durchaus möglich. Aufgrund des stark frequentierten Trottoirs erachtet die bfu das Risiko beim Manövrieren – trotz nur mittleren Schadensausmasses wegen der geringen Geschwindigkeit – als gross. Die Sichtverhältnisse seien einerseits durch die Säulen (insbesondere bei den Parkfeldern B und C), andererseits aber auch durch die Gebäudeecken (insbesondere bei den Parkfeldern A und D) und nebeneinander abge­stellte Fahrzeuge eingeschränkt. Die streitbetroffenen Parkfelder B und C seien zudem viel zu klein dimensioniert, was dazu führe, dass einerseits die Sichtverhältnisse zusätzlich eingeschränkt werden und andererseits eine viel grössere Manövrierfläche beansprucht werden müsse. Dies sei zusätzlich heikel, da mit der Umgestaltung zu einem Kreisel auch der Fussgängerbereich und damit die Manövrierfläche verschmälert worden sei. Es müsse in jedem Fall vermieden werden, dass bei der Ausfahrt aus dem Parkplatz rückwärts in den Kreisel eingefahren werde. Betreffend An­liefer- und Entsorgungsverkehr vertritt die bfu die Auffassung, dass dieser die Verkehrssicherheit in stärkerem Mass als die Parkierungsfahrten ge­fährde. Um die Verkehrssicherheit gewährleisten zu können, dürfe nur vor­wärts und einzig über die Absenkung 2 aus dem Kreisel heraus und in den Kreisel hinein gefahren werden. Ausserdem sei auf den Parkfeldern B und C anstelle von zwei maximal ein Parkplatz vorzusehen. Parkfeld A sei zudem aufzuheben. Weiter sei eine ca. 1 m breite, senkrecht zur Hausfas­sade stehende Abschrankung zu erstellen, um die Benutzerinnen und Be­nutzer des Fussgängerbereichs von den Parkplätzen wegzulenken. Der Anliefer- und Entsorgungsverkehr sei darüber zu instruieren, dass via Ab­senkung 1 auf das Trottoir zu fahren und via Absenkung 2 vorwärts wieder in den Kreisel einzufahren sei (vgl. Fachbericht bfu).

5.6 Praxisgemäss auferlegt sich das Verwaltungsgericht bei der Über­prüfung von Aspekten, die eine Fachbehörde aufgrund ihres Fachwissens besser beurteilen kann, eine gewisse Zurückhaltung (BVR 2010 S. 411 E. 1.5 mit Hinweisen; zur Verkehrssicherheit auch BVR 2013 S. 5 E. 5.6). Die eingehenden Erörterungen der bfu sind differenzierter als die Amtsbe­richte des TBA, führen aber für die streitbetroffenen zwei Parkplätze B und C im Ergebnis nicht zu einer anderen Beurteilung. Darauf ist abzustel­len. Insbesondere leuchtet ein, dass keine Pufferzone zwischen den Park­plätzen und dem Trottoir besteht. Das Parkmanöver findet also vollumfäng­lich im Fussgängerbereich statt. Dabei ist zu berücksichtigen, dass bei je­der Parkplatzbenützung (mindestens) ein Rückwärtsmanöver nötig ist; die­ses Manöver wird durch die engen Platzverhältnisse bei den Parkfeldern B und C zusätzlich erschwert. Der Knotenpunkt liegt zentral in der Nähe des Bahnhofs im Stadtzentrum; dementsprechend stark frequentiert ist das Trottoir. Die Umgestaltung des Knotenpunkts zu einem Kreisel hat an der zu beurteilenden Situation nichts Wesentliches verändert. Der Wegfall des Geländers erleichtert zwar die Zu- und Wegfahrt und damit allenfalls auch die Parkierungsmanöver, jedoch entfällt damit gegenüber dem Strassen­raum ein zusätzlicher Schutz für den Fussgängerbereich. Die Verschmäle­rung des Fussgängerbereichs führt zudem genau dort zu engeren Platz­verhältnissen, wo die Fahrzeuge beim Parkierungsmanöver mit den Fuss­gängerinnen und Fussgängern zusammentreffen. Zwar ist mit der bfu ein­zuräumen, dass der Anliefer- und Entsorgungsverkehr auch ein gewisses Risiko darstellt. Dabei handelt es sich jedoch um ein zusätzliches Risiko, welches die Beurteilung der Verkehrssicherheit mit Bezug auf die Park­plätze nicht in Frage stellt.

5.7 Die Beschwerdeführerin bringt gegen die nachvollziehbare und überzeugende Einschätzung der bfu und – jedenfalls im Ergebnis – auch des TBA nichts substanziiert Gegenteiliges vor. Ein Zusammenhang mit den von ihr zitierten Entscheiden (BGE 131 I 12 E. 1.3.3, 126 I 213 E. 1b), welche sich mit der Legitimation der Eigentümerin oder des Eigentümers zur Anfechtung eines Verkehrsregimes befassen, ist nicht erkennbar. Auch die Berufung auf die Eigentums- und Besitzstandsgarantie ist nicht geeig­net, die fachlichen Ausführungen zu entkräften (Eingabe vom 18.7.2013, Art. 6, act. 23). Die projektierten Parkplätze sind demnach mit der Ver­kehrssicherheit nicht vereinbar. Da sich die Beschwerdeführerin in ihrer Stellungnahme vom 12. Februar 2014 schliesslich bereit erklärt, die von der bfu skizzierten Massnahmen zur Sicherstellung der Verkehrssicherheit um­zusetzen, scheint sie eine Gefährdung der Verkehrssicherheit durch die streitbetroffenen Parkplätze B und C letztlich doch anzuerkennen (vgl. Art. 8, act. 34).

5.8 Bei dieser Sachlage stellt sich die Frage, ob die Parkplätze mit den von der bfu vorgeschlagenen Massnahmen bewilligungsfähig wären.

5.8.1 Ausgangspunkt der verwaltungsgerichtlichen Beurteilung bildet das Projekt, wie es gemäss Baugesuch von der BVE beurteilt wurde. Da­nach ersucht die Beschwerdeführerin um die nachträgliche Bewilligung von zwei Parkplätzen. Das Vorhaben umfasst gemäss dem mit dem Baugesuch eingereichten Projektplan nur die Parkfelder B und C (Baugesuchsakten 22'560 hinten, act. 5B; vorne Bst. A). Nach Ansicht der bfu sind aus Sicht der Verkehrssicherheit zwar unter weiteren Auflagen zwei Parkplätze be­willigungsfähig, jedoch nicht auf den Verfahrensgegenstand bildenden Flä­chen B und C, sondern auf den Flächen B/C und D (vorne E. 5.5). Indem die Beschwerdeführerin nicht weiter an ihrem ursprünglichen Vorhaben festhält und stattdessen die von der bfu geforderten Massnahmen umzu­setzen gedenkt, nimmt sie in der Sache eine Projektänderung vor, zumal sie sich bis anhin ausdrücklich auf die Parkfelder B und C beschränkt und auf das Parkfeld D verzichtet hatte (vgl. Verwaltungsgerichtsbeschwerde, Art. 2, S. 6 unten).

5.8.2 Gemäss Art. 43 Abs. 4 des Dekrets vom 22. März 1994 über das Baubewilligungsverfahren (Baubewilligungsdekret, BewD; BSG 725.1) sind Projektänderungen im Beschwerdeverfahren vor Verwaltungsgericht aus­geschlossen. Vorbehalten bleibt unter anderem die Befugnis des Gerichts, die Sache zwecks Prüfung einer Projektänderung an die Vorinstanz zu­rückzuweisen. Ein Rechtsanspruch auf Rückweisung besteht nicht; der Entscheid liegt vielmehr im Ermessen des Gerichts. Eine Rückweisung ist ausserdem nur sinnvoll, wenn Aussicht besteht, dass die Projektänderung bewilligt werden kann (BVR 2012 S. 74 E. 4.3.3; Zaugg/Ludwig, a.a.O., Art. 32-32d N. 13b). – Nebst einer anderen Aufteilung der Parkplätze und verschiedenen Benützungsauflagen setzt die bfu zur Sicherstellung der Verkehrssicherheit auch den Bau einer Abschrankung im Fussgängerbe­reich voraus (Fachbericht bfu, Ziff. II.4.1 S. 16 und Anhang IV). Diese Ab­schrankung müsste auf einer Trottoirfläche gebaut werden, deren Alleinei­gentümerin die Gemeinde ist; die Hoheit über die dem Gemeingebrauch gewidmete Strassenfläche steht ebenfalls der Gemeinde zu (vgl. vorne E. 2.1; Art. 11 Abs. 1 und 2 sowie Art. 13 Abs. 1 SG). Da die Gemeinde nach wie vor keine Parkplätze im Durchgang der Liegenschaft will, ist nicht zu erwarten, dass sie als Grundstückseigentümerin und Inhaberin der Strassenhoheit die für den Bau einer solchen Abschrankung nötige Zu­stimmung erteilen wird (vgl. zuletzt Stellungnahme vom 22.1.2014, Ziff. III.1, act. 30). Vor diesem Hintergrund besteht kaum Aussicht, dass die Projektänderung bewilligt werden könnte, weshalb auf eine Rückweisung zu deren Prüfung zu verzichten ist.

5.9 Damit erübrigen sich Weiterungen über die Qualifikation des Durchgangs als öffentliche Strasse oder privater Platz und folglich auch zur (vorfrageweisen) Prüfung der Dienstbarkeit. Der von der Beschwerdeführe­rin in ihrer Stellungnahme vom 12. Februar 2014 erneut gestellte Sistie­rungsantrag zur Durchführung eines zivilrechtlichen Feststellungsverfah­rens betreffend Umfang der Dienstbarkeit ist deshalb abzuweisen. Ebenso wird der in diesem Zusammenhang gestellte Antrag auf ein Parteiverhör abgewiesen (vgl. Merkli/Aeschlimann/Herzog, a.a.O., Art. 18 N. 10). Es kann sodann offenbleiben, ob das Bauvorhaben weitere Bewilligungen er­fordert (gesteigerter Gemeingebrauch bzw. Sondernutzung, Strassenan­schluss) und ob die Voraussetzungen dafür gegeben wären.

6.

Es bleibt die angeordnete Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands zu überprüfen.

6.1 Die Wiederherstellungsverfügung muss im öffentlichen Interesse liegen, verhältnismässig sein und darf den Vertrauensgrundsatz nicht ver­letzen, was von Amtes wegen zu prüfen ist (Art. 5 Abs. 2 und 3 BV; vgl. auch Art. 47 Abs. 6 BewD; BVR 2013 S. 85 E. 5.1; Zaugg/Ludwig, a.a.O., Art. 46 N. 9 ff.). Um den Geboten der Rechtssicherheit und des Vertrau­ensschutzes Rechnung zu tragen, sieht das bernische Recht in Art. 46 Abs. 3 BauG eine Fünfjahresfrist vor, nach deren Ablauf die Wiederher­stellung in der Regel nicht mehr angeordnet werden kann, es sei denn, zwingende öffentliche Interessen würden sie erfordern (BVR 2006 S. 444 E. 5.1; Zaugg/Ludwig, a.a.O, Art. 46 N. 11). Ebenfalls aus Gründen der Rechtssicherheit sowie der Praktikabilität ist gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung nach dem Ablauf von 30 Jahren eine Wiederherstellung grundsätzlich nicht mehr möglich (sog. Verwirkungsfrist; BGE 136 II 359 E. 8, 132 II 21 E. 6.3, 107 Ia 121 E. 1a und b; BVR 2006 S. 444 E. 5.1). Diese Fristen sind jedoch unbeachtlich, wenn Polizeigüter im engeren Sinn betroffen sind. So muss zum Schutz der Sicherheit und Gesundheit von Personen jederzeit eine Wiederherstellung möglich sein (BGE 107 Ia 121 E. 1a; BVR 2004 S. 440 E. 4.1, 2001 S. 125 E. 4a; Zaugg/Ludwig, a.a.O, Art. 46 N. 11 Bst. c und d). Das gilt auch im Zusammenhang mit Parkflä­chen (Adrian Haas, a.a.O., S. 47).

6.2 Die Beschwerdeführerin erachtet die Wiederherstellung als unver­hältnismässig, da sie weder geeignet sei noch das mildeste Mittel darstelle, um den Schutz der Fussgängerinnen und Fussgänger zu gewährleisten. Überdies bestehe für die Fussgängerinnen und Fussgänger keine konkrete Gefahr für Leib und Leben, weshalb die 30-jährige Verwirkungsfrist zum Zug kommen müsse (Verwaltungsgerichtsbeschwerde, Art. 10).

6.3 Wie ausgeführt sind die Fussgängerinnen und Fussgänger durch das Rückwärtsfahren bei mittlerem Schadensausmass und grosser Häufig­keit einem insgesamt grossen Risiko ausgesetzt (vorne E. 5). Damit steht das Polizeigut Gesundheit bzw. Leib und Leben zur Diskussion. Dessen Schutz stellt ein zwingendes öffentliches Interesse dar. Da das Risiko einer Kollision bei jeder Zu- und Wegfahrt besteht, der Fussgängerbereich im Zentrum der Stadt stark frequentiert ist und täglich mehrere Parkmanöver zu erwarten sind, ist von einer konkreten (ernsthaften und unmittelbaren) Gefahr für die Sicherheit und Gesundheit auszugehen, die ein Einschreiten auch nach mehr als 30 Jahren rechtfertigt. Es kann daher offenbleiben, ob die Beschwerdeführerin die strittigen Parkplätze bereits seit mehr als fünf bzw. mehr als 30 Jahren nutzt.

6.4 Die Aufhebung der Parkplätze ist geeignet, dem Schutzbedürfnis der Verkehrsteilnehmenden und insbesondere der Fussgängerinnen und Fussgänger Rechnung zu tragen. Es ist zudem kein milderes Mittel ersicht­lich, um dieses Ziel wirksam zu erreichen. Das gilt namentlich für die von der Beschwerdeführerin zur Diskussion gestellte Anordnung, wonach nur im Schritttempo in den Durchgang gefahren werden dürfe (Verwaltungsge­richtsbeschwerde, Art. 10). Wie die BVE im Weiteren zu Recht ausgeführt hat, kann der Beschwerdeführerin eine Aufhebung der Parkplätze zuge­mutet werden; weder ist eine Aufhebung mit grossem Aufwand verbunden, noch fehlt es in der näheren Umgebung an Parkierungsmöglichkeiten. Folglich erweist sich die Wiederherstellung auch nicht als unverhältnismäs­sig.

6.5 Die Beschwerdeführerin beruft sich schliesslich auf den Vertrau­ensgrundsatz. Sie bringt vor, sie sei gutgläubig davon ausgegangen, im Durchgang parkieren zu dürfen, insbesondere nachdem ihr das richterliche Verbot bewilligt worden sei und die Gemeinde die Nutzung als Parkplatz jahrelang geduldet habe (Verwaltungsgerichtsbeschwerde, Art. 9). – Neben dem behördlichen Verhalten als Vertrauensgrundlage setzt Vertrauens­schutz auch eine Vertrauensbetätigung voraus: In der Regel kann Vertrau­ensschutz nur geltend machen, wer gestützt auf sein Vertrauen eine Dis­position getätigt hat, die ohne Nachteil nicht wieder rückgängig gemacht werden kann. Zwischen Vertrauen und Disposition muss zudem ein Kau­salzusammenhang gegeben sein. Selbst wenn die Voraussetzungen des Vertrauensschutzes erfüllt sind, bleibt die Interessenabwägung im Einzelfall vorbehalten (zum Ganzen BGE 137 II 182 E. 3.6.2; BVR 2013 S. 85 E. 6.1; Tschannen/Zimmerli/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 3. Aufl. 2009, § 22 N. 10 ff.). Gutgläubigkeit vermag die Wiederherstellung demnach zu verhindern, wenn nicht gewichtige öffentliche oder private Interessen eine Wiederherstellung gebieten (vgl. Zaugg/Ludwig, a.a.O, Art. 46 N. 9b Bst. d). – Die Beschwerdeführerin legt nicht dar, inwiefern sie im Zusam­menhang mit den Parkplätzen Dispositionen getroffen hat, die nicht ohne Nachteil rückgängig gemacht werden können (vgl. auch vorne E. 4.2.3). Nach dem vorstehend Gesagten muss hier zudem dem zwingenden öffent­lichen Interesse an der Sicherheit und der Gesundheit der Verkehrsteil­nehmenden Vorrang vor dem Vertrauensschutz eingeräumt werden. Es kann daher dahingestellt bleiben, ob das behauptete Dulden der Abstellflä­chen seitens der Gemeinde sowie das zivilrechtliche richterliche Verbot eine genügende Vertrauensgrundlage darstellen könnten.

7.

Nach dem Gesagten hat die BVE zu Recht die nachträgliche Baubewilli­gung verweigert und die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands angeordnet. Bei diesem Ergebnis kann offenbleiben, ob ein schutzwürdiges Interesse an der eigens beantragten Feststellung besteht, dass das Vorha­ben nicht baubewilligungspflichtig sei (Eventualbegehren). Die Beschwerde erweist sich in allen Teilen als unbegründet und ist abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.

8.

Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Kosten des verwaltungsge­richtlichen Verfahrens der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (Art. 108 Abs. 1 VRPG), wobei für den ergänzenden Amtsbericht des TBA und den Fachbericht der bfu zusätzliche Gebühren zu erheben sind (Art. 103 Abs. 1 VRPG). Die Gemeinde hat keinen Anspruch auf Parteikostenersatz (Art. 108 Abs. 3 i.V.m. Art. 104 Abs. 1 und 4 VRPG).

Demnach entscheidet das Verwaltungsgericht:

1. Der Antrag der Beschwerdeführerin auf Sistierung des verwaltungsge­richtlichen Verfahrens wird abgewiesen.

2. Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.

3. Die Kosten des Verfahrens vor dem Verwaltungsgericht, bestimmt auf eine Pauschalgebühr von Fr. 3'000.-- zuzüglich der Kosten von Fr. 630.-- für den ergänzenden Amtsbericht des Tiefbauamts des Kan­tons Bern sowie von Fr. 1'500.-- für den Fachbericht der bfu, ausma­chend insgesamt Fr. 5'130.--, werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4. Es werden keine Parteikosten gesprochen.

5. Zu eröffnen:

• der Beschwerdeführerin

• der Beschwerdegegnerin

• der Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion des Kantons Bern

und mitzuteilen:

• dem Regierungsstatthalteramt Biel/Bienne

• der Beratungsstelle für Unfallverhütung (bfu), Postfach 8236, 3001 Bern

Der Abteilungspräsident i.V.:Der Gerichtsschreiber:

Rechtsmittelbelehrung

Gegen dieses Urteil kann innert 30 Tagen seit Zustellung der schriftlichen Begrün­dung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gemäss Art. 39 ff., 82 ff. und 90 ff. des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (BGG; SR 173.110) geführt werden.