Bauvorhaben Glasschiebewand bei gedecktem Sitzplatz - Wiederherstellung (Entscheid der Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion des Kantons Bern vom 21. November 2013 - RA Nr. 110/2013/321)

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom , Baubewilligung/Baupolizei/2013/447, Seite 1

100.2013.447U

KEP/KOM/RAP

Verwaltungsgericht des Kantons Bern Verwaltungsrechtliche Abteilung

Urteil vom 5. März 2015

Verwaltungsrichter Burkhard, Abteilungspräsident

Verwaltungsrichterin Arn De Rosa

Verwaltungsrichter Daum, Keller und Rolli

Gerichtsschreiber Kocher

A.________ und B.________ vertreten durch Rechtsanwalt …

Beschwerdeführende

gegen

Einwohnergemeinde Steffisburg Baubewilligungsbehörde, Gemeindeverwaltung, Höchhusweg 5,

3612 Steffisburg

Beschwerdegegnerin

und

Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion des Kantons Bern Reiterstrasse 11, 3011 Bern

betreffend Bauvorhaben Glasschiebewand bei gedecktem Sitzplatz; Wiederherstellung (Entscheid der Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion des Kantons Bern vom 21. November 2013; RA Nr. 110/2013/321)

Sachverhalt:

A.

A.________ und B.________ sind Eigentümer der Attikawohnung (Stock­werkeinheit Nr. 1___-7) des Mehrfamilienhauses (Parzelle Steffisburg Gbbl. Nr. 1___) am …weg 2___ in der Einwohnergemeinde (EG) Steffis­burg. Das Grundstück liegt in der Zone mit Planungspflicht (ZPP) … «C.________» Sektor C und im Perimeter der Überbauungsordnung (ÜO) Nr. … «D.________». A.________ und B.________ erstellten im Frühjahr 2012 beim gedeckten Sitzplatz auf der Attikaterrasse eine Glasschiebe­wand, ohne eine Baubewilligung einzuholen. Mit Verfügung vom 23. Juli 2012 forderte die Baupolizeibehörde Steffisburg sie auf, die Verglasung zu ent­fernen und den ursprünglichen Zustand wiederherzustellen oder ein nach­trägliches Baugesuch einzureichen. Am 20. August 2012 reichten A.________ und B.________ ein nachträgliches Baugesuch für einen «Wetterschutz (Schiebewand) aus Glas bei gedecktem Sitzplatz» ein. Mit Verfügung vom 13. Juni 2013 erteilte die EG Steffisburg den Bauabschlag und ordnete die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands innert drei Monaten ab Rechtskraft wie folgt an: «Zurückversetzen der Verglasung auf den zulässi­gen Rücksprung von 1.50 m gegenüber dem unterliegenden Vollgeschoss (gemäss beiliegender Skizze)». Sie überliess es A.________ und B.________ zu entscheiden, ob diese die vorgeschlagene Projektänderung umsetzen oder den ursprünglich bewilligten Zustand wiederherstellen wollten.

B.

Gegen diese Verfügung erhoben A.________ und B.________ am 17. Juli 2013 Beschwerde bei der Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion des Kantons Bern (BVE), welche diese mit Entscheid vom 21. November 2013 abwies.

C.

Dagegen haben A.________ und B.________ am 20. Dezember 2013 Verwal­tungsgerichtsbeschwerde erhoben. Sie beantragen, der Entscheid der BVE vom 21. November 2013 sowie der Bauentscheid der EG Steffis­burg vom 13. Juni 2013 seien aufzuheben und die beantragte Baubewilli­gung sei zu erteilen. Eventualiter sei die Sache an die EG Steffisburg zur neuen Be­urteilung zurückzuweisen. Mit Beschwerdeantwort vom 13. Ja­nuar 2014 beantragt die EG Steffisburg, die Beschwerde sei abzuweisen. Die BVE schliesst mit Vernehmlassung vom 9. Januar 2014 ebenfalls auf Abweisung der Beschwerde.

Am 25. August 2014 hat eine Delegation des Verwaltungsgerichts unter Mitwirkung der Parteien eine Augenscheins- und Instruktionsverhandlung durchgeführt. Die Verfahrensbeteiligten haben sich zu Protokoll und Foto­dossier geäussert sowie Schlussbemerkungen eingereicht, wobei sie an ihren Anträgen festhalten.

Erwägungen:

1.

1.1 Das Verwaltungsgericht ist zur Beurteilung der Beschwerde als letzte kantonale Instanz gemäss Art. 74 Abs. 1 i.V.m. Art. 76 und 77 des Gesetzes vom 23. Mai 1989 über die Verwaltungsrechtspflege (VRPG; BSG 155.21) zuständig (vgl. auch Art. 49 Abs. 2 des Baugesetzes vom 9. Juni 1985 [BauG; BSG 721.0]). Die Beschwerdeführenden haben am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen, sind durch den angefochtenen Entscheid besonders berührt und haben ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung (Art. 79 Abs. 1 VRPG; vgl. auch Art. 40 Abs. 5 i.V.m. Abs. 2 BauG). Auf die form- und fristgerecht eingereichte Be­schwerde ist grundsätzlich einzutreten (vgl. jedoch E. 1.2 hiernach).

1.2 Die Beschwerdeführenden beantragen, der Bauentscheid der Ge­meinde sei aufzuheben (vgl. vorne Bst. C). Dabei übersehen sie, dass ihrer Beschwerde an die BVE voller Devolutiveffekt zugekommen ist. Anfech­tungsobjekt kann im verwaltungsgerichtlichen Verfahren ausschliesslich der vorinstanzliche Entscheid sein. Soweit sie die Aufhebung des Bauent­scheids der Gemeinde beantragen, ist auf ihre Beschwerde deshalb nicht einzutreten (BVR 2010 S. 411 E. 1.4 mit Hinweisen).

1.3 Das Verwaltungsgericht überprüft den angefochtenen Entscheid auf Rechtsverletzungen hin (Art. 80 VRPG). Es urteilt in Fünferbesetzung, da sich Fragen von grundsätzlicher Bedeutung stellen (Art. 56 Abs. 2 Bst. a des Gesetzes vom 11. Juni 2009 über die Organisation der Gerichtsbehör­den und der Staatsanwaltschaft [GSOG; BSG 161.1]).

2.

Umstritten ist, ob den Beschwerdeführenden zu Recht die nachträgliche Baubewilligung zur Erstellung einer Glasschiebewand verweigert wurde.

2.1 Die Attikaterrasse der Beschwerdeführenden ist teilweise über­dacht. Das Terrassendach steht auf vier Stützen. Die strittige Glasschiebe­wand verbindet diese vier Stützen und bildet so zusammen mit Terrassen­boden und -dach einen schliessbaren, jedoch nicht heizbaren Raum (Plan Attikageschoss 1:50 vom 14.8.2012, Baugesuchsakten [act. 3B], pag. 38; Protokoll der Augenscheins- und Instruktionsverhandlung vom 25.8.2014 [nachfol­gend Protokoll], act. 14 S. 3, Votum Beschwerdeführer). Die Glas­schiebe­wand besteht aus 24 Elementen mit je einer Breite von ca. 71-77 cm, die mit Ausnahme von zwei Elementen im Norden der Glasschiebe­wand (insg. ca. 130 cm; Protokoll, act. 14 S. 3, Votum Beschwerdeführer; Foto­dossier der Augenscheins- und Instruktionsverhandlung vom 25.8.2014 [nachfol­gend Fotodossier], act. 14A, Fotos Nrn. 17 f.), alle abgedreht und verscho­ben werden können; die Glasschiebewand kann damit fast vollständig ge­öffnet werden. Unbestritten ist, dass die Installation der Glasschiebewand nicht bewilligt worden ist (Baubeschwerde vom 17.7.2013, Vorakten BVE, pag. 4). Bewilligt wurde hingegen die be­stehende Überdachung der Ter­rasse (vgl. Bauentscheid vom 13.6.2013, Vorakten BVE, pag. 17). Die Über­dachung und die Glasschiebewand reichen westseitig bis auf die Flucht der Mauer, welche den beheizbaren Raum der darunterliegenden Geschosse abschliesst. Davor befinden sich sog. Loggien. Deren Über­dachung bildet den Boden der jeweils darüber lie­genden Loggien. Mit Aus­nahme eines Sitzplatzes (südliche Parterre­woh­nung) sind alle Loggien mit Schiebeelementen verglast. Angeblich ist auch für die südliche Parterre­wohnung der Einbau einer Glasschiebewand ge­plant (Protokoll, act. 14 S. 6, Votum Beschwerdeführer). Die Loggien wer­den an den äusseren Ecken, zwischen den einzelnen Wohnungen und in deren Mitte mit Säulen gestützt (Fotodossier, act. 14A, Fotos Nrn. 39, 45).

2.2 Für die Beurteilung des vorliegenden Sachverhalts ist grundsätzlich die ÜO Nr. ... «D.________» vom 9. Februar 2009, genehmigt am 20. März 2009, bestehend aus Überbauungsplan und Überbauungsvor­schriften (ÜV), massgebend. Gemäss Art. 9 Abs. 4 ÜV dürfen offene, ge­deckte Sitzplätze bis maximal der Hälfte der Fassadenlänge des Attika­geschosses bis auf die Vorderkante der darunter liegenden Vorschicht ge­stellt werden. Ein geschlossener bzw. schliessbarer Sitzplatz auf dem Attika­geschoss, wie er hier zur Diskussion steht, fällt nicht unter diese Bestimmung. Art. 9 Abs. 3 ÜV verweist im Übrigen auf Art. 40 des Ge­meindebaureglements der Gemeinde Steffisburg vom 26. November 1995 in der Fassung vom 17. Juni 2007 (nachfolgend: GBR). Anwendbar sind somit die allgemeinen Vorschriften über die Erstellung der Attikageschosse. Art. 40 Abs. 2 Satz 2 GBR sieht vor, dass Attikafassaden mit Ausnahme des Treppenhauses und der Liftaufbauten allseitig wenigstens um 1,50 m von den Fassaden des darunterliegenden Vollgeschosses zurückzu­nehmen sind.

2.3 Zwischen den Parteien ist streitig, wo sich die Fassade des darun­ter­liegenden Vollgeschosses und damit der relevante Messpunkt für den Rücksprung der Attikafassaden befindet. Während die Gemeinde aufgrund der anrechenbaren Bruttogeschossfläche und die BVE unter Berücksichti­gung des Wortlauts von Art. 25 Abs. 3 GBR auf die Umfassungswand des beheizten Raums abstellen, erachten die Beschwerdeführenden die äussere Mantelfläche des Baukörpers und damit die Aussenseite der ver­glasten Loggien als massgebend. Sie stützen sich dabei insbesondere auf Art. 7 Abs. 1 der kantonalen Verordnung vom 25. Mai 2011 über die Be­griffe und Messweisen im Bauwesen (BMBV; BSG 721.3).

3.

Ausgangspunkt jeder Auslegung bildet der Wortlaut der Bestimmung. Ist der Text nicht klar und sind verschiedene Interpretationen möglich, so muss unter Berücksichtigung aller Auslegungselemente nach seiner wah­ren Tragweite gesucht werden. Abzustellen ist dabei namentlich auf die Entstehungsgeschichte der Norm, ihren Zweck und die Bedeutung, die der Norm im Kontext mit anderen Bestimmungen zukommt (BGE 139 III 78 E. 4.3, 138 II 440 E. 13; BVR 2012 S. 20 E. 3.1). Gleich wie das Bundes­gericht lässt sich das Verwaltungsgericht von einem pragmatischen Metho­denpluralismus leiten, der keinem Auslegungselement einen grundsätz­lichen Vorrang zuerkennt. Es muss im Einzelfall abgewogen werden, wel­che Methode oder Methodenkombination zu der Lösung führt, die im nor­mativen Gefüge und mit Blick auf die Wertentscheidungen des Gesetz­gebers am meisten überzeugt (BVR 2012 S. 410 E. 4.3). Dabei ist zu be­achten, dass die Gemeinden im Bereich ihrer Bau- und Zonenordnung im Rahmen der gesetzlichen Regelungen und der übergeordneten Planung autonom sind (Art. 50 Abs. 1 der Bundesverfassung [BV; SR 101], Art. 109 der Verfassung des Kantons Bern [KV; BSG 101.1] und Art. 65 Abs. 1 BauG). Die Autonomie beschränkt sich nicht nur auf den Bereich der Recht­setzung; insbesondere wo eine Gemeinde zum Erlass von Rechts­normen berechtigt ist, kommt ihr grundsätzlich auch bei deren Anwendung ein gewisser Beurteilungsspielraum zu. Es ist vorab Sache der Gemeinde zu bestimmen, wie sie eine eigene Vorschrift verstanden haben will. Wird die Anwendung einer von ihr erlassenen Bestimmung Gegenstand eines Beschwerdeverfahrens, haben die Rechtsmittelinstanzen zu prüfen, ob die von der Gemeinde geltend gemachte Auslegung rechtlich haltbar ist (BVR 2012 S. 20 E. 3.2 mit Hinweisen; vgl. auch Zaugg/Ludwig, Kommen­tar zum bernischen BauG, Band I, 4. Aufl. 2013, Art. 9/10 N. 5). Dabei ist auch von Belang, wie die Gemeinde die zur Diskussion stehende Vorschrift bisher in der Praxis verstanden und gehandhabt hat (BVR 2010 S. 113 E. 4.4 mit Hinweisen).

4.

4.1 Die interessierende Bestimmung von Art. 40 Abs. 2 GBR lautet wie folgt:

Die Attikafassaden dürfen, von oberkant roher Decke Flachdach bis ober­kant Attikageschoss gemessen, nicht höher als 3.50 m sein. Sie sind mit Ausnahme des Treppenhauses und Liftaufbauten allseitig we­nigstens um 1.50 m von den Fassaden des darunterliegenden Voll­geschosses zurückzunehmen. Auf den Rücksprung kann auf einer Seitenfassade und auf der Rückfassade verzichtet werden, wenn:

a) diese Abweichung architektonisch begründet ist;

b) dadurch die Attikagrundfläche nicht erhöht wird;

c) den Nachbarn keine wesentliche Nachteile erwachsen.

Dem Wortlaut von Satz 2 ist insbesondere zu entnehmen, dass die Attika­fassaden hinter die Fassade des darunter liegenden Vollgeschosses zurück­versetzt werden müssen. Dass die Fassaden eines Attikageschos­ses nicht auf diejenigen des darunterliegenden Vollgeschosses vorgezogen werden können, weil ansonsten ein Vollgeschoss vorliegen oder das Attika­geschoss zumindest als solches erscheinen würde, wird auch in der Recht­sprechung für richtig befunden (BGer 1P.145/2006 vom 22.5.2006, E. 2.3, in ZBl 2007 S. 499; VGer ZH VB.2004.00203 vom 24.11.2004, E. 2.1, VB.2011.00539 vom 21.3.2012, E. 3.2.1) und ist allgemein anerkannt. Der Wortlaut nennt Attikafassaden und Fassaden des Vollgeschosses als mass­gebende Messpunkte für den vorgeschriebenen Rücksprung. Der Begriff der Fassade wird in Art. 40 Abs. 2 GBR nicht definiert. Nach Duden und dem allgemeinen Sprachgebrauch bedeutet Fassade Vorder-, Schau­seite oder auch Ansicht. Gemäss Koepf/Binding (Bildwörterbuch der Archi­tektur, 4. Aufl. 2005, S. 167) ist die Fassade ebenfalls die Hauptansicht (Schauseite) eines Gebäudes, auf die sich die ganze Gestaltung kon­zentriert (vgl. VGer ZH VB.2009.00254 vom 3.9.2009, E. 2.2). Auch das Verwaltungsgericht hat auf diese Definition abgestellt. Dabei hat es im Zu­sammenhang mit der Messung der Gebäudehöhe hervorgehoben, dass eine Fassade «ein Teil der sichtbaren Hülle oder Aussenhaut eines Gebäu­des (von lat. facies: Angesicht)» sei und es eine «teilweise im Gebäude­innern verlaufende, gewissermassen ‹fiktive› Fassade» begriffsnotwendig nicht geben könne (VGE 23083 vom 21.4.2008, E. 4.5.1; vgl. auch VGE 2013/187 vom 13.8.2014, E. 5.4.1 betr. Grenzabstand).

4.2 Das Erfordernis des Rücksprungs der Attikafassade um 1,50 m wurde mit Erlass des geltenden GBR im Jahr 1995 eingeführt. Aus den Materialien lässt sich zu Art. 40 GBR nichts entnehmen.

4.3 Die systematische Auslegung fragt danach, wie eine Norm in ihrem Gesamtkontext zu verstehen ist.

4.3.1 Art. 40 steht im Abschnitt «C3 Baugestaltung» des GBR. Als Grund­satz legt Art. 32 Abs. 1 GBR für diesen Abschnitt Folgendes fest:

Bauten und Anlagen sind hinsichtlich ihrer Gesamterscheinung, Lage, Pro­portionen, Dach- und Fassadengestaltung, Material, Farbwahl und Aus­senraumgestaltung so auszubilden, dass sie das Orts- und Land­schaftsbild nicht beeinträchtigen.

Darauf folgen detaillierte Bestimmungen zu den zulässigen Dachaufbauten und -gestaltungen, welche sich diesem Grundsatz verschreiben. So sind bspw. Dachformen und Bedachungsmaterialien untersagt, welche das Orts- und Strassenbild beeinträchtigen (Art. 38 Abs. 1 GBR). In diesem Licht betrachtet, dient Art. 40 GBR in erster Linie dem optischen Gesamt­bild.

4.3.2 Wie die Vorinstanz ausgeführt hat (angefochtener Entscheid, E. 2e), ist die Fassade in verschiedener Hinsicht als Referenzpunkt für die Bestim­mung von baupolizeilichen Massen relevant, insbesondere auch zur Mes­sung von Grenz- bzw. Gebäudeabständen. Nach Art. 25 Abs. 3 Satz 1 GBR meint Fassade im Zusammenhang mit dem Grenzabstand gegenüber nachbarlichem Grund explizit «Umfassungswand». Nicht von dieser Umfas­sungswand, sondern von der äusseren Brüstung von Vorbauten wie Balko­nen und dergleichen ist zu messen, falls diese Vorbauten mehr als 50 % der Fassade bedecken (Satz 3). Der Wortlaut der Bestimmung legt nahe, wie die BVE erwogen hat, dass sich Vorbauten vor der Fassade befinden und nicht selber zur Fassade im Sinn einer Umfassungsmauer werden. Zur Definition der Umfassungswand und Fassade kann die Bestimmung aller­dings nur beitragen, wenn von Vorbauten die Rede sein kann. Als solche nennt sie «Balkone und dergleichen». Art. 30 GBR über Anlagen und Bau­teile im Grenzabstand definiert in Abs. 1 Balkone als «vorspringende offene Bauteile». Gemäss Koepf/Binding (a.a.O., S. 44) sind Balkone Deckenvor­sprünge. Als solche hat auch die Vorinstanz Balkone umschrieben (ange­fochtener Entscheid, E. 2f). Werden aber über die gesamte Länge und Höhe eines Gebäudes die Geschossböden verlängert und an ihrem Ab­schluss mit Betonsäulen abgestützt oder mit Mauerwerk eingefasst, bildet die gesamte Konstruktion einen Baukörper. Es besteht dann trotz allfälligen bedeutenden Maueröffnungen keine Vorbaute; im Gegenteil wird der ge­samte Komplex von * einer* Umfassungswand nach aussen abgegrenzt. Ent­gegen den Ausführungen der Vorinstanz kann schliesslich aus Art. 25 Abs. 3 GBR auch nicht geschlossen werden, dass die Fassade nur den * beheizten* Baukörper umfasst.

4.3.3 Diese Interpretation entspricht letztlich auch den Bestimmungen der BMBV. Sie stützt sich auf die Interkantonale Vereinbarung vom 22. September 2005 über die Harmonisierung der Baubegriffe (IVHB; BSG 721.2) und ist am 1. August 2011 in Kraft getreten. Entgegen den Vor­bringen der Beschwerdeführenden (vorne E. 2.3) ist die BMBV für die EG Steffisburg allerdings noch nicht verbindlich (vgl. Übergangsfrist in Art. 34 BMBV). Sie kann jedoch als Auslegungshilfe beigezogen werden (vgl. dazu auch VGE 2012/346 vom 31.1.2013, E. 4.2, 2013/187 vom 13.8.2014, E. 4.4.1; BGer 1C_531/2012 vom 7.1.2014, E. 3.5). Die BMBV definiert, wie die Beschwerdeführenden zu Recht vorbringen (Beschwerde, Art. 5), die Fassadenflucht als Mantelfläche, gebildet aus den lotrechten Geraden durch die äussersten Punkte des Baukörpers über dem mass­gebenden Terrain (Art. 7 Abs. 1 BMBV), wobei vorspringende und unbe­deutend rückspringende Gebäudeteile nicht berücksichtigt werden (Art. 7 Abs. 2 BMBV; vgl. auch VGE 2013/187 vom 13.8.2014, E. 4.4.1). Wo we­der vorspringende noch rückspringende Gebäudeteile bestehen, deckt der Baukörper die gesamte Länge bzw. Breite des Gebäudes ab und wird da­mit vollständig von der Mantelfläche erfasst. Diese bildet die Fassaden­flucht und dient im Sinn der BMBV zur Definition des Attikageschosses (Vortrag JGK zur BMBV, S. 6, einsehbar unter: http://www.bve.be.ch, Rubriken «Rechtsamt/Rechtliche Grundlagen/Vorträge»), was gemäss GBR die Fassade des darunterliegenden Vollgeschosses tut.

4.4 Das teleologische Auslegungselement stützt, soweit ihm überhaupt eigenständige Bedeutung zukommt (BVR 2013 S. 173 E. 4.6), die Auf­fassung, dass aufgrund der Baugestaltung zu entscheiden ist, wo sich die massgebende Fassade befindet. Für die Rückversetzung der Fassade des Attikageschosses sind nämlich keine anderen Gründe massgebend als die Reduktion des Baukörpers.

4.5 Im Übrigen ist festzuhalten, dass für die Vollgeschosse und für das Attikageschoss dieselbe Definition gelten muss. Sollte mit der Gemeinde und der Vorinstanz darauf abgestellt werden, dass eine Fassade einen beheizbaren Raum umschliesst, müsste dieses Kriterium sowohl für die zur Bemessung des Rücksprungs entscheidende Fassade des Vollgeschosses als auch für die Fassade der Attika gelten. Unbeheizbare Teile des Attika­geschosses blieben diesfalls ebenso unbeachtlich wie die unbeheizbaren Teile des darunterliegenden Vollgeschosses.

4.6 Zusammenfassend kann aufgrund des Wortlauts von Art. 40 Abs. 2 Satz 2 GBR, wonach Attikafassaden von den Fassaden des darunter liegenden Vollgeschosses zurückzunehmen sind, davon ausgegangen wer­den, das GBR verlange primär, dass Attikageschosse kleiner erscheinen als Vollgeschosse. Diese Überlegung wird aus systematischer Sicht dadurch gestützt, dass sich die Attikabestimmung im Abschnitt über die Baugestaltung befindet. Nach Art. 25 Abs. 3 GBR ist nicht von vorspringen­den Gebäudeteilen zu sprechen, wenn sie die gesamte Gebäudeseite decken und architektonisch als Teil des Baukörpers wahrgenommen wer­den. Dies wird auch mit Blick auf die BMBV deutlich: Gemäss deren Bestimmungen werden sie in dieser Situation von der Mantelfläche erfasst und bilden die Fassadenflucht. Auch das teleologische Element zielt in die gleiche Richtung, sind doch für die Rückversetzung der Attikafassade keine anderen Gründe massgebend als die Reduktion des Baukörpers. Entschei­dend ist also, was als Fassade des Gebäudes bzw. des unter dem Attika­geschoss liegenden Vollgeschosses sichtbar in Erscheinung tritt und dass die Fassade des Attikageschosses davon um mindestens 1,50 m zurück­versetzt wird. Die Auffassung der Gemeinde und der BVE, wonach die Um­fassungswand des beheizten Raums die Fassade darstellt, erweist sich damit als rechtlich nicht haltbar (vgl. vorne E. 3).

5.

5.1 Zugunsten der Gemeinde ist einzuräumen, dass das von ihr vertre­tene Normverständnis wohl bereits bei der Planung und Realisierung der Überbauung «D.________» vorherrschte. Dafür spricht Art. 7 ÜV, der zwischen Baufeldern für Hauptbauten (Abs. 1, im Überbauungsplan rot eingezeichnet) und Bereichen für Balkone und Loggien (Abs. 3, im Über­bauungsplan blau) unterscheidet. Auch deutet der Wortlaut von Art. 9 Abs. 4 ÜV auf das Verständnis hin, die Fassade befinde sich hinter den Loggien. Andernfalls wäre es nicht nötig gewesen, den Begriff «Vorder­kante der Vorschicht» einzuführen, um für die Konstruktion von offenen Sitzplätzen auf dem Gebäudedach eine grosszügigere Gestaltung zu er­möglichen (vgl. vorne E. 2.2). Im Übrigen fällt auf, dass sämtliche Attika­geschosse auf der massgebenden Gebäudeseite um 1,50 m von der Linie zurückversetzt worden sind, wo auf dem darunterliegenden Vollgeschoss der Loggiabereich beginnt.

5.2 Das Normverständnis der Gemeinde beim Erlass der ÜO Nr. ... «D.________» ändert jedoch nichts daran, dass es im vorliegenden Fall entscheidend darauf ankommt, wie Art. 40 GBR zu verstehen ist. Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass die ÜV für die Erstellung der Attikageschosse keine vom GBR abweichende Regelung treffen, sondern auf Art. 40 GBR verweisen (Art. 9 Abs. 3 ÜV). Weiter ist festzuhalten, dass dem GBR als Gemeindereglement Gesetzescharakter zukommt, während die ÜV als Verordnung anzusehen sind, welche der Gemeinderat gestützt auf das GBR erlassen hat. Über das Ergebnis der Auslegung von Art. 40 GBR kann sich der Gemeinderat in der ÜV nicht hinwegsetzen; erlässt er darin eine Bestimmung, die mit jener im GBR nicht vereinbar ist, geht vielmehr letz­tere aufgrund der Normenhierarchie vor. Zwar können gewisse Sachver­halte im Anwendungsbereich einer ÜO für eine ZPP abweichend von den allgemeinen Bestimmungen des GBR geregelt werden, doch müssten diese Abweichungen auf der gleichen Normstufe vorgesehen werden. So wäre es im vorliegenden Fall möglich gewesen, in Art. 59 GBR – welcher für alle ZPP der Gemeinde Planungszweck, Art und Mass der Nutzung so­wie Grundsätze regelt – für die ZPP … «C.________» eine von Art. 40 GBR abweichende Bestimmung zu den Attikageschossen vorzusehen (vgl. auch Art. 92 Abs. 1 BauG), was jedoch nicht erfolgt ist.

6.

Die eingereichten Akten und insbesondere der Augenschein haben er­geben, dass die Loggien von der Gebäudekonstruktion erfasst werden (Foto­dossier, act. 14A, Fotos Nrn. 33, 37 f., 46 f.). Die Böden der jeweils darüber liegenden Geschosse wurden über die Loggien weitergezogen (Fotodossier, act. 14A, Fotos Nrn. 31 ff.). An der Aussenseite befinden sich zwischen jeder Loggia sowie in deren Mitte Säulen, welche farblich den nördlich, südlichen und östlichen Fassaden des Gebäudes entsprechen (Fotodossier, act. 14A, Fotos Nrn. 33, 37, 45). Die (verschiebbare) Ver­glasung (praktisch) sämtlicher Loggien lässt das Gebäude als Komplex erscheinen, welcher mit einer Glasfront abgeschlossen ist (Fotodossier, act. 14A, Fotos Nrn. 45 ff.). Die Fassade des unter dem Attikageschoss liegenden Vollgeschosses befindet sich damit aufgrund der Baugestaltung an der Aussenseite der Loggien. Von hier ist die Rückversetzung der Attika­fassade um 1,50 m zu messen, welche eingehalten ist. Entgegen der Auffassung der Gemeinde (act. 17) werden dadurch nicht klar messbare Vorschriften aufgeweicht. Das Ausmass des Rücksprungs ist zwar in Art. 40 Abs. 2 GBR eindeutig festgelegt, hingegen ist der massgebende Messpunkt nicht klar definiert. Entscheidend ist, dass die Fassade, ab wel­cher der Rücksprung zu messen ist, an der Aussenseite der Loggien liegt, da diese aufgrund ihrer Gestaltung und insbesondere Verglasung in der Umfassungswand integriert ist.

7.

Soweit die Gemeinde in ihrer Stellungnahme vom 28. Oktober 2014 (act. 21) erstmals geltend machen sollte, mit der Bewilligung der Glas­schiebewand würde die zulässige Bruttogeschossfläche überschritten, muss sie sich entgegenhalten lassen, bisher keine Zahlenangaben oder andere Unterlagen vorgelegt zu haben, welche ihre Behauptung stützen würden. Aus den Akten ergibt sich sodann Folgendes: Am 9. Mai 2010 (richtig: 2011) richtete die Bauherrschaft eine Anfrage an die Gemeinde betreffend die Verglasung der Sitzplätze auf den Attikageschossen der Ge­bäude …weg 3___ und 2___ mit einer Fläche von insgesamt knapp 75 m2. Mit Schreiben vom 17. Mai 2011 beantwortete die Gemeinde die Anfrage negativ (vgl. act. 3C). In ihrer Verfügung vom 13. Juni 2013 forderte die Gemeinde die Bauherrschaft auf, die Verglasung gemäss beigelegter Skizze zurückzuversetzen (westseitig auf der gesamten Länge von 8 m um 1,10 m; act. 3D). Implizit hat sie damit bestätigt, dass mit dieser um 8,8 m2 verkleinerten Fläche des verglasten Sitzplatzes die zulässige Brutto­geschoss­fläche eingehalten würde. Diese beträgt vorbehältlich Nutzungs­bonus für energieeffizientes Bauen für die gesamte Überbauung maximal 14'500 m2 bzw. für den hier interessierenden Sektor C 11'392 m2 (vgl. Art. 43 und 59 GBR sowie Art. 5 Abs. 2 und 3 ÜV). Es ist nicht anzu­nehmen, dass die knapp 9 m2 entscheidend dafür wären, dass die zuläs­sige Bruttogeschossfläche überschritten würde. Unter diesen Umständen kann davon ausgegangen werden, dass die zulässige Bruttogeschoss­fläche auch dann eingehalten ist, wenn die Glasschiebewand an ihrem jetzigen Standort bestehen bleibt.

8.

Die Beschwerde erweist sich demnach als begründet und ist gutzuheissen. Der Entscheid der BVE ist aufzuheben und die nachträgliche Baubewilli­gung zu erteilen.

9.

Die Verfahrens- und Parteikosten sind grundsätzlich nach dem Unterlieger­prinzip zu verlegen (vgl. Art. 108 Abs. 1 und 3 VRPG).

9.1 Die Beschwerdeführenden dringen mit ihrem Hauptantrag durch, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben. Das teilweise Nichteintreten (vorne E. 1.2) rechtfertigt keine Kostenausscheidung. Unter diesen Um­ständen sind sie als vollumfänglich obsiegend zu betrachten. Da die Ge­meinde nicht in ihren Vermögensinteressen betroffen ist, hat sie für das Verfahren vor dem Verwaltungsgericht keine Verfahrenskosten zu tragen (Art. 108 Abs. 2 VRPG). Sie hat den Beschwerdeführenden die Partei­kosten zu ersetzen (Art. 108 Abs. 3 i.V.m. Art. 104 Abs. 1 VRPG). Die Kosten des vorinstanzlichen Verfahrens sind nach den gleichen Grund­sätzen neu zu verlegen.

9.2 Gemäss Art. 41 Abs. 1 des Kantonalen Anwaltsgesetzes vom 28. März 2006 (KAG; BSG 168.11) i.V.m. Art. 11 Abs. 1 der Verordnung vom 17. Mai 2006 über die Bemessung des Parteikostenersatzes (Partei­kostenverordnung, PKV; BSG 168.811) beträgt das Honorar in Be­schwerdeverfahren Fr. 400.-- bis 11'800.-- pro Instanz zuzüglich allfälliger Zuschläge nach Art. 11 Abs. 2 und Art. 16 PKV. Innerhalb dieses Rahmen­tarifs bemisst sich der Parteikostenersatz nach dem in der Sache gebote­nen Zeitaufwand, der Bedeutung der Streitsache und der Schwierigkeit des Prozesses (Art. 41 Abs. 3 KAG). – Der Rechtsvertreter der Beschwerde­führenden macht für das Verfahren vor der BVE ein Honorar von Fr. 4'500.-- zuzüglich Auslagen in der Höhe von Fr. 142.-- und Fr. 371.35 MWSt, somit total Fr. 5ʹ013.35 geltend. Dies erscheint nach den genannten Grundsätzen als angemessen. Für das Verfahren vor dem Verwaltungs­gericht beansprucht der Rechtsvertreter der Beschwerdeführenden ein Honorar von Fr. 9ʹ520.-- zuzüglich Auslagen und MWSt. Dies ist nach den obgenannten Kriterien deutlich überhöht. Die Bedeutung der Streitsache ist als eher unterdurchschnittlich und die Schwierigkeit des Prozesses als durch­schnittlich einzustufen. Zwar war der gebotene Zeitaufwand ange­sichts der Instruktionsverhandlung mit Augenschein leicht überdurchschnitt­lich, indessen ist zu berücksichtigen, dass der Rechtsvertreter aus dem vorinstanzlichen Verfahren bereits über Aktenkenntnis verfügte. Insgesamt ist deshalb auch der gebotene Zeitaufwand als durchschnittlich anzusehen. Ein Honorar für das Verfahren vor Verwaltungsgericht von Fr. 6'000.-- zu­züglich Fr. 280.-- Auslagen und Fr. 502.40 MWSt, somit total Fr. 6'782.40, erscheint nach dem Gesagten als angemessen.

Demnach entscheidet das Verwaltungsgericht:

1. Die Beschwerde wird gutgeheissen, soweit darauf eingetreten wird, der Entscheid der Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion des Kantons Bern vom 21. November 2013 wird aufgehoben und die nachträgliche Bau­bewilligung zur Erstellung einer Glasschiebewand gemäss Baugesuch vom 20. August 2012 wird erteilt.

2. Für die Verfahren vor dem Verwaltungsgericht und der Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion des Kantons Bern werden keine Verfahrenskosten erhoben.

3. a) Die Einwohnergemeinde Steffisburg hat den Beschwerdeführenden für das Verfahren vor dem Verwaltungsgericht die Parteikosten, fest­gesetzt auf Fr. 6'782.40 (inkl. Auslagen und MWSt), zu ersetzen.

b)Die Einwohnergemeinde Steffisburg hat den Beschwerdeführenden für das Verfahren vor der Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion des Kantons Bern die Parteikosten, festgesetzt auf Fr. 5ʹ013.35 (inkl. Aus­lagen und MWSt), zu ersetzen.

4. Zu eröffnen:

den Beschwerdeführenden

der Beschwerdegegnerin

der Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion des Kantons Bern

Der Abteilungspräsident:Der Gerichtsschreiber:

Rechtsmittelbelehrung

Gegen dieses Urteil kann innert 30 Tagen seit Zustellung der schriftlichen Begrün­dung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gemäss Art. 39 ff., 82 ff. und 90 ff. des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (BGG; SR 173.110) geführt werden.