betreffend Ortsplanungsrevision - Einzonung im Gebiet Zelg (Entscheid der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion des Kantons Bern vom 10. Juni 2013 - 32.14-11.62)

100.2013.230U

BAE/RAP

Verwaltungsgericht des Kantons Bern Verwaltungsrechtliche Abteilung

Urteil vom 5. Dezember 2014

Verwaltungsrichter Burkhard, Abteilungspräsident

a.o. Verwaltungsrichterin Barben, Verwaltungsrichter Keller

Gerichtsschreiber Bischof

1.A.________ und B.________ 2.C.________ 3.D.________ 4.E.________ 5.F.________ alle vertreten durch Fürsprecher … und Fürsprecher …

Beschwerdeführende

gegen

Einwohnergemeinde Gsteigb. Gstaad handelnd durch den Gemeinderat, Gemeindeverwaltung, 3785 Gsteig b. Gstaad

vertreten durch Fürsprecher …

Beschwerdegegnerin

und

Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion des Kantons Bern Münstergasse 2, 3011 Bern

betreffend Ortsplanungsrevision; Einzonung im Gebiet Zelg (Entscheid der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion des Kantons Bern vom 10. Juni 2013; 32.14-11.62)

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 05.12.2014, Nr. 100.2013.230U, Seite 1

Sachverhalt:

A.

Die Gemeindeversammlung der Einwohnergemeinde (EG) Gsteig be­schloss am 29. Oktober 2010 eine Revision der Ortsplanung. Das Amt für Gemeinden und Raumordnung des Kantons Bern (AGR) genehmigte die neuen Vorschriften und Pläne am 16. August 2011 und wies die dagegen erhobenen Einsprachen ab, soweit sie nicht zurückgezogen worden oder gegen­standslos geworden waren. Abgewiesen wurde unter anderem die gemein­same Einsprache von A.________ und B.________, C.________, G.________, H.________, E.________, F.________ und weiteren Einsprechenden, die als Eigentümerinnen und Eigentümer von Stockwerk­einheiten auf den Par­zellen Gsteig Gbbl. Nrn. 1___ und 2___ die Einzonung eines Teils der an­grenzenden Parzelle Nr. 3___ beanstandeten.

B.

Die in Bst. A genannten Einsprecherinnen und Einsprecher erhoben gegen die Verfügung des AGR am 14. September 2011 gemeinsam Beschwerde bei der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion des Kantons Bern (JGK). Diese führte einen Augenschein durch und wies das Rechtsmittel mit Ent­scheid vom 10. Juni 2013 ab.

C.

Gegen diesen Entscheid haben A.________ und B.________, C.________, D.________, E.________ sowie F.________ am 11. Juli 2013 gemeinsam Verwaltungs­gerichtsbeschwerde erhoben. Sie beantragen, der Beschwerdeentscheid der JGK sei aufzuheben. Dem Zonenplan gemäss Beschluss der EG Gsteig vom 29. Oktober 2010 sei bezüglich der teilweisen Einzonung des Grundstücks Nr. 3___ (Teilgebiet Zelg) in eine Wohnzone W3 die Ge­neh­mi­gung zu verweigern und das Grundstück sei vollumfänglich in der Land­wirt­schaftszone zu belassen. Eventuell sei die Sache zur Neube­urteilung an die JGK zurückzuweisen; subeventuell seien im Fall der Ab­weisung der Beschwerde zumindest die Verfahrens- und Parteikosten neu zu verlegen.

Die EG Gsteig und die JGK beantragen mit Beschwerdeantwort vom 26. August 2013 bzw. Vernehmlassung vom 12. August 2013 die Abwei­sung der Beschwerde.

Auf richterliche Aufforderung hin haben sich die EG Gsteig und die JGK mit Eingaben vom 16. bzw. 14. April 2014 zur Berechnung des Baulandbedarfs und am 8. bzw. 19. Mai 2014 zu den Auswirkungen der Revision des Bun­desgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungs­gesetz, RPG; SR 700) geäussert, die am 1. Mai 2014 in Kraft getreten ist. A.________ und B.________, C.________, D.________, E.________ sowie F.________ haben am 16. Mai 2014 Stellung genommen. In den Schlussbemerkungen vom 7. Juli und 13. August 2014 halten die Parteien an ihren Begehren fest; die JGK verzichtet mit Eingabe vom 12. August 2014 auf weitere Ausführun­gen.

Erwägungen:

1.

1.1 Das Verwaltungsgericht ist zur Beurteilung der Beschwerde als letzte kantonale Instanz gemäss Art. 74 Abs. 1 i.V.m. Art. 76 und 77 des Gesetzes vom 23. Mai 1989 über die Verwaltungsrechtspflege (VRPG; BSG 155.21) zuständig. Die Beschwerdeführenden 1, 2, 4 und 5 haben am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen, sind durch den angefochtenen Entscheid besonders berührt und haben ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung (Art. 79 Abs. 1 VRPG). Die Beschwer­de­führerin 3 ist als Erwerberin der Stockwerkeinheit 1___-3 Rechtsnach­folgerin der im Verfahren vor der JGK unterlegenen G.________ und H.________ und als solche ebenfalls zur Beschwerde legitimiert (Art. 13 VRPG i.V.m. Art. 83 Abs. 1 der Schweizerischen Zivilpro­zessordnung vom 19. Dezember 2008 [Zivilprozessordnung, ZPO; SR 272]; vgl. auch VGE 2012/342 vom 19.5.2014, E. 1.2). Auf die form- und fristgerecht eingereichte Beschwerde ist einzutreten.

1.2 Das Verwaltungsgericht überprüft den angefochtenen Entscheid auf Rechtsverletzungen hin (Art. 80 VRPG).

2.

Streitig und zu prüfen ist, ob die JGK die Genehmigung der Einzonung eines Teils der Parzelle Nr. 3___ im Gebiet Zelg zu Recht bestätigt hat.

2.1 Am 1. Mai 2014 sind die Änderung des RPG vom 15. Juni 2012 und die Änderung der Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 (RPV; SR 700.1) vom 2. April 2014 in Kraft getreten. Nach Art. 15 RPG (in der Fassung vom 15. Juni 2012) sind die Bauzonen so festzulegen, dass sie dem voraussichtlichen Bedarf für 15 Jahre entsprechen (Abs. 1). Über­dimensionierte Bauzonen sind zu reduzieren (Abs. 2). Lage und Grösse der Bauzonen sind über die Gemeindegrenzen hinaus abzustimmen; dabei sind die Ziele und Grundsätze der Raumplanung zu befolgen. Insbeson­dere sind die Fruchtfolgeflächen zu erhalten sowie Natur und Landschaft zu schonen (Abs. 3). Land kann neu einer Bauzone zugewiesen werden, wenn es sich für die Überbauung eignet, es auch im Fall einer konsequen­ten Mobilisierung der inneren Nutzungsreserven in den bestehenden Bau­zonen voraussichtlich innerhalb von 15 Jahren benötigt, erschlossen und überbaut wird, Kulturland damit nicht zerstückelt wird, seine Verfügbarkeit rechtlich sichergestellt ist und damit die Vorgaben des Richtplans umge­setzt werden (Abs. 4). Bund und Kantone erarbeiten zusammen technische Richtlinien für die Zuweisung von Land zu den Bauzonen, namentlich die Berechnung des Bedarfs an Bauzonen (Abs. 5). Gemäss aArt. 15 RPG in der Fassung vom 22. Juni 1979 (AS 1979 S. 1573; in Kraft bis 30.4.2014) umfassen Bauzonen Land, das sich für die Überbauung eignet und weit­gehend überbaut ist (Bst. a) oder voraussichtlich innert 15 Jahren benötigt und erschlossen wird (Bst. b).

2.2 Art. 15 RPG in der Fassung vom 15. Juni 2012 entspricht zum Teil der bisherigen Rechtsprechung: überdimensionierte Bauzonen sind bereits nach altem Recht rechtswidrig und zu reduzieren (BGE 140 II 25 E. 4.3), bisher unausgeschöpfte Nutzungsmöglichkeiten im überbauten Gebiet sind zu berücksichtigen (BGE 136 II 204 E. 6.2.2) und es ist eine regionale Be­trachtungsweise erforderlich (BGer 1C_15/2013 vom 9.8.2013, E. 2.3.1, 1C_35/1C_173/2011 vom 29.8.2011, E. 2.6). Indessen stellt Art. 15 RPG neu zusätzliche Voraussetzungen für die Zuweisung von Land zur Bauzone auf; so muss das Land voraussichtlich innerhalb von 15 Jahren überbaut(nicht nur benötigt und erschlossen) werden, die Verfügbarkeit muss recht­lich sichergestellt sein und die Vorgaben des Richtplans müssen umgesetzt werden. Für die Beurteilung der vorliegend streitigen Einzonung stellt sich daher die Frage nach dem anwendbaren Recht.

2.3 Gemäss den Übergangsbestimmungen zur Änderung des RPG vom 15. Juni 2012 und der RPV vom 2. April 2014 haben die Kantone innert fünf Jahren ihre Richtpläne anzu­passen (Art. 38a Abs. 1 RPG). Bis zur Geneh­migung dieser Richtplan­anpassung durch den Bundesrat darf im be­treffenden Kanton die Fläche der rechtskräftig ausgeschiedenen Bauzonen insgesamt nicht vergrössert werden (Art. 38a Abs. 2 RPG). Ist im Zeitpunkt des Inkrafttretens der Ände­rung der RPV vom 2. April 2014 eine Be­schwerde hängig gegen den Ent­scheid der kantonalen Behörde nach Art. 26 RPG über die Genehmigung einer Einzonung, so ist Art. 38a Abs. 2 RPG auf die Einzonung nicht an­wendbar, wenn die Beschwerde weder zu einer Überprüfung noch zu einer materiellen Teilkorrektur des Geneh­migungsentscheids führt oder wenn sie mutwillig erhoben worden ist (Art. 52a Abs. 1 RPV).

2.4 Mangels anderslautender Regelung beurteilt sich die Rechtmässig­keit von Verwaltungsakten nach der Rechtslage im Zeitpunkt ihres Er­gehens (statt vieler BGE 139 II 243 E. 11.1). Später eingetretene Rechts­änderungen sind nur ausnahmsweise zu berücksichtigen, wenn zwingende Gründe für die sofortige Anwendung des neuen Rechts sprechen. Solche hat das Bundesgericht insbesondere im Bereich des Gewässer-, Natur-, Heimat- und Umweltschutzrechts als gegeben erachtet (BGE 139 II 243 E. 11.1, 470 E. 4.2, 135 II 384 E. 2.3). Nach Auffassung des Bundes­gerichts sagt die Übergangsbestimmung von Art. 38a RPG nichts darüber aus, ob die neue – strengere – Fassung von Art. 15 RPG auf hängige Orts­planungsrevisionen anwendbar ist. Das Bundesgericht hat die Frage bisher offengelassen (BGer 1C_275/2014 vom 1.10.2014, E. 2.1, 1C_113/2014 vom 3.9.2014, E. 3.1).

2.5 Die vorliegend zu beurteilende Ortsplanungsrevision wurde am 29. Oktober 2010 beschlossen und am 16. August 2011 genehmigt. Die neuen Bestimmungen des RPG und der RPV sind erst während des Be­schwerdeverfahrens vor dem Verwaltungsgericht in Kraft getreten. Sie die­nen zumindest mittelbar der Schonung von Natur und Landschaft, indem Bauzonen stärker konzentriert und begrenzt werden sollen, weshalb ein gewisses öffentliches Interesse an der sofortigen Anwendung dieser Be­stimmungen besteht (vgl. BGE 139 II 263 E. 11.2). Die neue Fassung von Art. 15 RPG verweist indessen auf den noch anzupassenden kantonalen Richtplan (Art. 38a Abs. 1 RPG); die Anwendung neuen Rechts würde also dazu führen, dass bis zur Anpassung des Richtplans das Einzonungs­moratorium von Art. 38a Abs. 2 RPG zum Tragen käme. Die Übergangs­bestimmungen in Art. 38a RPG äussern sich aber nicht ausdrücklich zur Frage, ob das Moratorium auch gilt, wenn die Genehmigung der Ortspla­nungsrevision im Zeitpunkt des Inkrafttretens der RPG-Änderung (1.5.2014) bereits erfolgt ist, gegen diesen Entscheid aber noch ein Be­schwerdeverfahren hängig ist. Die Frage wurde weder in der bundesrätli­chen Botschaft zu einer Teilrevision des Raumplanungsgesetzes angespro­chen (vgl. BBl 2010 S. 1049, 1078 f.) noch im Parlament diskutiert (vgl. Amtl. Bull. SR 2010 S. 904, NR 2011 S. 1798 ff., SR 2011 S. 1184 und NR 2012 S. 139). Gemäss Art. 52a Abs. 1 RPV ist Art. 38a Abs. 2 RPG nur dann anzuwenden, wenn die Beschwerde zu einer Überprüfung oder mate­riellen Teilkorrektur des Genehmigungsentscheids führt. Nach Auffassung des Bundesamts für Raumentwicklung (ARE) unterliegt nach den Über­gangsbestimmungen eine Einzonung nur dann dem Moratorium, wenn die Rechtsmittelinstanz den Genehmigungsentscheid ganz oder teilweise korri­giert oder die Sache aus anderen Gründen zu neuem Entscheid an die Genehmigungsbehörde (oder die Gemeinde) zurückweist (Erläuternder Bericht zur Teilrevision vom 2.4.2014 der RPV, S. 28). Nach dem Gesagten ist die hier umstrittene Einzonung nach bisherigem Recht zu beurteilen und die Frage nach der Anwendbarkeit des neuen Rechts stellt sich erst, wenn sich die Einzonung nicht als rechtmässig erweisen sollte. Die Verfahrens­beteiligten haben indessen Zweifel an der Gesetzmässigkeit von Art. 52a Abs. 1 RPV geäussert. Aber jedenfalls soweit die Bestimmung (zunächst) die Anwendung des alten Rechts im Beschwerdeverfahren vorsieht, ent­spricht sie den allgemeinen Grundsätzen und steht nicht im Widerspruch zu Art. 38a RPG. Die umstrittene Einzonung ist daher vom Verwaltungsgericht auf ihre Vereinbarkeit mit aArt. 15 RPG in der Fassung vom 22. Juni 1979 zu prü­fen.

2.6 Am 11. März 2012 ist ferner Art. 75b der Bundesverfassung (BV; SR 101) in Kraft getreten, dessen Abs. 1 den Anteil von Zweitwohnungen am Gesamtbestand der Wohneinheiten und der für Wohnzwecke genutzten Bruttogeschossfläche einer Gemeinde auf höchstens 20 % beschränkt. Die EG Gsteig gehört zu denjenigen Gemeinden, in denen dieser Anteil über­schritten ist (Art. 1 Abs. 2 i.V.m. Anhang der Verordnung vom 22. August 2012 über Zweitwohnungen [SR 702], Gemeinde Nr. 841; vgl. auch http://www.are.admin.ch, Rubriken «Zweitwohnungen/Gemeindeliste mit Zweitwohnungsanteil») und in denen aus kantonaler Sicht erhöhter planeri­scher Handlungsbedarf bezüglich Zweitwohnungen besteht (Massnahmen­blatt D_06 des Richtplans des Kantons Bern, vom Regierungsrat beschlos­sen am 8. Juni 2011). In BGE 140 II 25 hat das Bundesgericht entschieden, dass in einer Gemeinde mit hohem Zweitwohnungsanteil mit einem erheb­lichen Rückgang der Wohnbaunachfrage zu rechnen ist, da Art. 75b BV für die Bewilligung neuer, privat genutzter Zweitwohnungen («kalte Betten») kaum einen Spielraum lässt, was zur Folge haben kann, dass die Wohn­bau­reserven der Gemeinde überdimensioniert sind und überprüft werden müssen, wobei eine allfällige Redimensionierung der Bauzonen eine Ge­samtschau aller Bauzonen voraussetzt (E. 4.3 f.). In BGer 1C_134/2014 vom 15. Juli 2014 hat das Bundesgericht indessen festgehalten, Art. 75b BV enthalte keine unmittelbar anwendbaren Vorgaben zur Bauzonen­grösse. Der in BGE 140 II 25 E. 4.3 erwähnte Anspruch auf Überprüfung und gegebenenfalls Anpassung der bestehenden Zonenordnung richte sich gegen die Planungsbehörde, d.h. die Gemeinde, die hierfür unter Umstän­den eine Zonenplanrevision einleiten müsse (E. 6.3). Zur planerischen Steue­rung des Erst- und Zweitwohnungsbaus kommen zudem verschie­dene Massnahmen in Frage: die Förderung von Erstwohnungen durch Erst­wohnungsanteilsvorschriften sowie eine aktive Boden- und Wohn­baupolitik, die Kontingentierung der Umnutzung bestehender Wohnungen in Zweitwohnungen oder die Steuerung durch Lenkungsabgaben (Hunyady/Linder/Mauerhofer/Miesch, Umsetzung der bundesrechtlichen Vor­gaben im Bereich Zweitwohnungen im Kanton Bern, in KPG-Bulletin 2013, S. 78 ff., 84). Die Wahl der zu treffenden Massnahmen setzt eine gesamthafte Be­trachtung voraus. Die Gemeinde Gsteig ist aufgrund des Mass­nahmen­blatts D_06 des Richtplans des Kantons Bern zu solchen Mass­nahmen verpflichtet (vgl. VGE 2013/92 vom 12.2.2014, E. 6.3 [be­stätigt durch BGer 1C_134/2014 vom 15.7.2014, E. 6.2]); daraus könnte auch eine Ver­kleinerung der Bauzone, insbesondere der Ferienhauszone, resultieren. Aus Art. 75b BV lässt sich jedoch keine direkte Verpflichtung zur Verkleine­rung der Bauzone in einem hängigen Ortsplanungsrevisions­verfahren ab­leiten. Grundlage für die Berechnung des Baulandbedarfs bildet deshalb im vorliegenden Verfahren das Massnahmenblatt A_01 des kantonalen Richt­plans.

3.

3.1 Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts ist für das Festlegen von Bauzonen nicht allein aArt. 15 RPG massgebend. Die Bauzonenaus­scheidung hat vielmehr wie jede Raumplanung eine auf die erwünschte Entwicklung des Landes ausgerichtete Ordnung der Besiedlung zu ver­wirklichen (Art. 75 Abs. 1 BV). Sie stellt eine Gestaltungsaufgabe dar und unterliegt einer gesamthaften Abwägung und Abstimmung aller räumlich wesentlichen Gesichtspunkte und Interessen (Art. 1 Abs. 1 und Art. 2 Abs. 1 RPG; Art. 1-3 RPV; statt vieler BGE 136 II 204 E. 7.1; BVR 2013 S. 31 E. 3.2, 2012 S. 271 E.2.1, 2011 S. 259 E. 5.5, je mit Hinweisen; fer­ner Waldmann/Hänni, Handkommentar RPG, 2006, Art. 15 N. 13). Nach Art. 3 Abs. 1 RPV haben die Behörden alle betroffenen Interessen zu ermit­teln und zu beurteilen. Dabei sind insbesondere die Vereinbarkeit mit der anzustrebenden räumlichen Entwicklung und die möglichen Auswirkungen zu berücksichtigen. Den Interessen ist aufgrund der Beurteilung im Ent­scheid möglichst umfassend Rechnung zu tragen. Die Interessenabwägung muss in der Begründung dargelegt werden (Art. 3 Abs. 2 RPV; vgl. zum Ganzen eingehend Pierre Tschannen, in Kommentar RPG, 1999, Art. 3 N. 23 ff.).

3.2 Die Gemeinden sind im Rahmen des übergeordneten Rechts in der Ortsplanung autonom (Art. 109 der Verfassung des Kantons Bern [KV; BSG 101.1]; Art. 55 Abs. 1 und Art. 65 Abs. 1 des Baugesetzes vom 9. Juni 1985 [BauG; BSG 721.0]). Das AGR als Genehmigungsbehörde und die JGK als kantonale Beschwerdeinstanz im Sinn von Art. 33 Abs. 3 Bst. b RPG haben zu prüfen, ob die Gemeinde das ihr zustehende Planungs­ermessen richtig und zweckmässig ausgeübt hat. Diese Überprüfung hat sich sachlich in dem Umfang zurückzuhalten, als es um lokale Anliegen geht, bei deren Wahrnehmung Sachnähe, Ortskenntnis und örtliche Demo­kratie sowie die Gemeindeautonomie von Bedeutung sein sollen. Mit der Pflicht zur vollen Überprüfung wird mithin nicht ausge­schlossen, dass sich die Rechtsmittelinstanz eine gewisse Zurückhaltung auferlegt, wenn der unteren Instanz mit der Anwendung unbestimmter Planungsbegriffe oder bei der Handhabung des Planungsermessens ein Beurteilungsspielraum oder Ermessensbereich zusteht (BVR 2002 S. 49 E. 2a; Aemisegger/Haag, in Kommentar RPG, 2010, Art. 33 N. 73 und 77; Waldmann/Hänni, a.a.O., Art. 33 N. 65 und 68). Im Rahmen der ihm zuste­henden Rechtskontrolle hat das Verwaltungsgericht lediglich zu prüfen, ob die Vorinstanz ihre Überprü­fungsbefugnis frei von Rechtsfehlern ausgeübt hat. Daraus ergibt sich, dass das Verwaltungsgericht einen Beschwerdeentscheid in Planungs­sachen nicht schon dann aufhebt, wenn ein anderes Vorgehen ebenfalls denkbar gewesen wäre, sondern nur dann, wenn sich die beschlossene und genehmigte Planung als rechtswidrigerweist (BVR 2008 S. 66 E. 3 [zusammengefasst], 2007 S. 321 E. 3.2).

3.3 Ob die auf dem Spiel stehenden Interessen vollständig erfasst und namentlich die Planungsziele und -grundsätze des Raumplanungsgesetzes berücksichtigt worden sind, ist Rechtsfrage. Die relative Gewichtung der potenziell widerstreitenden Interessen ist demgegenüber weitgehend Er­messensfrage und in erster Linie Sache der demokratisch legitimierten Pla­nungsorgane. Wenn die Gemeinde eine angemessene und sachlich halt­bare Abwägung getroffen hat, ist dies von den übergeordneten Behörden zu respektieren (vgl. Art. 2 Abs. 3 RPG; BVR 2013 S. 31 E. 3.2 mit weite­ren Hinweisen; Waldmann/Hänni, a.a.O., Art. 3 N. 4 ff.; Zaugg/Ludwig, Kom­mentar zum bernischen BauG, Band II, 3. Aufl. 2010, Art. 61 N. 15).

4.

4.1 Die Beschwerdeführenden machen zunächst geltend, die Gemeinde habe den Baulandbedarf falsch ermittelt und demzufolge zu viel Bauland eingezont. Durch mathematische Aufrundung habe sie einen um mehr als 500 m2 zu hohen Baulandbedarf ausgewiesen; zudem hätte sie zumindest einen angemessenen Anteil der unausgeschöpften inneren Nutzungsreser­ven zusätzlich zum gehorteten Bauland in die Berechnung einbeziehen müssen. Die Gemeinde verweist hingegen darauf, dass der Baulandbedarf entsprechend den Vorgaben des kantonalen Richtplans berechnet worden sei. Die JGK hat erwogen, es sei nicht gerechtfertigt, bei allen rechneri­schen Zwischenschritten einer Baulandbedarfsberechnung aufzurunden. Von einer Korrektur könne indessen abgesehen werden, da es sich um eine eher marginale Fläche handle, mit der die Gemeinde Lücken innerhalb des überbauten Gebiets schliesse und den Siedlungsrand arrondiere.

4.2 Im Allgemeinen kann der Baulandbedarf nach der sogenannten Trendmethode bestimmt werden. Auszugehen ist bei dieser Bedarfs­prognose vom Verhältnis der überbauten zu den innerhalb der Bauzone gelegenen noch unüberbauten Flächen. Aus der jährlichen Gegenüber­stellung dieser Flächen wird die tatsächliche Beanspruchung der Bauland­reserven in den vergangenen Jahren berechnet und danach der im Pla­nungszeitraum zu erwartende Bedarf geschätzt. Dabei werden zusätzliche, besonders entwicklungshemmende oder -fördernde Faktoren mitbe­rück­sichtigt (BGE 116 Ia 339 E. 3b/aa und 221 E. 3b; BGer 1C_119/2007 vom 13.11.2008, in ZBl 2009 S. 315 E. 3.2.2). Das Bundesgericht hat diese Me­thode als Ausgangspunkt der Bedarfsberechnung in konstanter Praxis für sachlich vertretbar und zulässig erklärt (BGE 136 II 204 E. 6.2.1; Wald­mann/Hänni, a.a.O., Art. 15 N. 33, je mit weiteren Hinweisen). Wie andere Kantone wendet auch der Kanton Bern im Grundsatz die Trendmethode an (Zaugg/Ludwig, a.a.O., Art. 72-74 N. 6 Bst. b; Christophe Cueni, Dimen­sionierung und Ausscheidung der Zone / Teil I, in KPG-Bulletin 2004 S. 2 ff., 11 f.). Der kantonale Richtplan vom 27. Februar 2002 legt das Vor­gehen zur Ermittlung des 15-jährigen Baulandbedarfs Wohnen fest und enthält Kriterien für die Berechnung des Regelbedarfs einer Gemeinde (Mass­nahme A_01; einsehbar unter: http://www.be.ch/richtplan; zum Ganzen BVR 2011 S. 259 E. 3.1 f.).

4.3 Die Gemeinde hat den Baulandbedarf nach den Vorgaben des Mass­nahmenblatts A_01 des kantonalen Richtplans bestimmt (act. 7A pag. 44); gegen die einzelnen Bemessungsfaktoren bringen die Beschwer­de­führenden keine Einwände vor. Die Gemeinde hat bei der Berechnung den Wohnungsbedarf auf ganze Einheiten gerundet, woraus ein Wohn­zonenbedarf von rund 2,6 ha resultierte (anstelle von 25'475 m2, wenn die einzelnen Berechnungspositionen auf zwei Kommastellen gerundet worden wären). Entgegen der Auffassung der JGK widerspricht dieses Vorgehen den Vorgaben des Richtplans nicht. Eine quadratmetergenaue Berechnung kommt den tatsächlichen Verhältnissen nur scheinbar näher, handelt es sich doch bei den einzelnen Bemessungsfaktoren um mehr oder weniger genaue statistische Werte. Zudem ist der «Rundungsgewinn» von gut 500 m2 bescheiden. Es ist daher vom ermittelten Baulandbedarf von 2,6 ha auszugehen.

4.4 Das Konzentrationsprinzip und der Grundsatz der haushälterischen Nutzung des Bodens gebieten, die Reserven innerhalb bestehender Bau­zonen zu nutzen, bevor das Siedlungsgebiet ausgedehnt wird. Bei der Be­darfsprognose müssen daher auch bisher unausgeschöpfte Nutzungs­möglichkeiten im überbauten Gebiet mitberücksichtigt werden. Dies gilt jedenfalls insoweit, als das Verdichtungspotenzial innerhalb des Planungs­horizonts realisierbar und erwünscht ist (BGE 136 II 204 E. 6.2.2; BGer 1C_374/2011 vom 14.3.2012, in ZBl 2013 S. 389 E. 3; Felix Jost, Grösse und Lage von Bauzonen, Diss. Zürich 2000, S. 140 ff.; Christophe Cueni, Dimensionierung und Ausscheidung der Zone / Teil II, in KPG-Bulle­tin 2004 S. 38 ff., 39). Die Berücksichtigung beschränkt sich auf rechtlich realisierbare Reserven. Eine weitere Einschränkung erfolgt durch eine sach­lich-politische Wertung darüber, in welchen Gebieten und in welchem Mass eine bauliche Verdichtung erwünscht ist. Schliesslich sind auch die tatsächlichen Verdichtungschancen in die Berechnung mit einzubeziehen. Der Umstand, dass auf überbauten Parzellen einer Erhöhung der maxima­len Ausnützungsziffer häufig keine bauliche Nachverdichtung folgt, ist hier­für nicht ohne Bedeutung (Felix Jost, a.a.O., S. 142). – Die unüberbauten Parzellen in der Bauzone hat die Gemeinde richtplankonform im Umfang von 13'314 m2 als Baulandreserven ausgewiesen und vom berechneten Baulandbedarf abgezogen, sie hat 12'701 m2 Wohnbauland neu eingezont (act. 7A pag. 64 f.). Bezüglich unausgeschöpfter Nutzungsreserven auf (teilweise) überbauten Parzellen hat sie hingegen ausgeführt, ein Verdich­tungspotenzial sei realistischerweise nicht vorhanden. Der inneren Verdich­tung stünden an vielen Orten Anliegen des Ortsbild-, Denkmal- und Land­schaftsschutzes entgegen, insbesondere das Anliegen der Wahrung der wertvollen Strukturen in den Dörfern Gsteig und Feutersoey. Die Eigen­tümerschaft sei zudem zu einer Nachverdichtung bestehender Bauten in aller Regel nicht bereit (Beschwerdeantwort vom 26.8.2013, S. 3; Schluss­bemerkungen vom 7.7.2014, S. 4). Wie die JGK zu Recht festgehalten hat, sind die Überbauungsabsichten von Eigentümerinnen und Eigentümern nicht allein entscheidend, sie können aber auch nicht völlig ausgeklammert werden. Zudem können Gründe des Ortsbild- und Landschaftsschutzes einer Verdichtung entgegenstehen. Gsteig ist als Dorf von nationaler Be­deutung im Inventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz (ISOS) aufgeführt (Art. 1 i.V.m. Anhang zur Verordnung vom 9. September 1981 über das Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz [VISOS; SR 451.12]; Kanton Bern, Band 8 Oberland, S. 137-165, einseh­bar unter: https://dav0.bgdi.admin.ch/isos/ISOS\_0702.pdf). Dieses ent­hält die Empfehlungen, notwendige An- und Umbauten sorgfältig zu ge­stalten, besonders im Dorfzentrum, sowie Neubaubereiche abgesetzt von der Alt­bebauung zu planen und einzugrünen. Zudem sind zahlreiche Bauten in der Gemeinde als schützenswerte oder erhaltenswerte Baudenk­mäler im Zonenplan bzw. im kantonalen Bauinventar bezeichnet (einsehbar unter: http://www.apps.be.ch/geo/de/karten.html, Rubriken «Kartenan­gebot/Bau­inventar»). Es erscheint daher nicht als rechtsfehlerhaft, wenn die JGK der Gemeinde beim Einbezug unausgeschöpfter Nutzungs­reser­ven einen gewissen Ermessensspielraum zugestanden hat. Die Beschwer­de­führen­den legen zudem nicht dar, wo und in welchem Ausmass ihrer Ansicht nach unausgeschöpfte Nutzungsreserven in die Baulandreserven hätten einbezogen werden müssen. Mit der umstrittenen Einzonung wird der Bau­landbedarf folglich nicht überschritten.

5.

5.1 Die Beschwerdeführenden beanstanden weiter, die Einzonung im Gebiet Zelg verletze das Prinzip der haushälterischen Bodennutzung bzw. das Konzentrationsprinzip. Es sei keine umfassende planungsrechtliche Interessenabwägung vorgenommen worden; die Einzonung erfolge mög­licherweise zu Lasten von Fruchtfolgeflächen, sicher jedoch zu Lasten von hochwertigem Landwirtschaftsland. Ferner lasse die Planung eine regio­nale Sichtweise vermissen. Die Gemeinde hält demgegenüber fest, das Gebiet Zelg bilde seit mehr als 30 Jahren einen faktisch wie rechtlich eigen­ständigen dritten Siedlungsschwerpunkt innerhalb der Gemeinde; das Ge­biet sei bereits in drei verschiedenen Planungsverfahren als Wohnzone gebildet und erweitert worden. Die JGK hat erwogen, die Wohnzone im Gebiet Zelg bilde einen dritten Siedlungsschwerpunkt; die vorgesehene Einzonung fülle die Baugebietslücke, die zwischen der bestehenden Bauzone im Osten und im Süden sowie der natürlichen Grenze durch den Bach auf der Westseite bestehe. Damit werde eine zweckmässige Abgren­zung des Baugebiets geschaffen, weshalb die Einzonung zulässig sei.

5.2 Die Parzelle Nr. 3___ liegt im Gebiet Zelg westlich der Kantons­strasse zwischen den Dörfern Gsteig und Feutersoey. Der südöstliche Teil dieser Parzelle von rund 3'200 m2 soll in die Wohnzone W3 eingezont wer­den, belegt mit einem Erstwohnungsanteil von 50 %. Die einzuzonende Fläche liegt direkt an der Kantonsstrasse; sie grenzt gegen Süden und im östlichsten Teil gegen Norden an die bestehende Bauzone, die erst teil­weise mit Wohnhäusern überbaut ist. Gegen Westen wird sie zur Landwirt­schaftszone hin von einem Bach begrenzt, gegen Norden verläuft die Grenze zur Landwirtschaftszone in einer geraden Linie (vgl. Zonenplan vom 29.10.2010, act. 7G; Protokoll des Augenscheins der JGK vom 20.2.2012, act. 7A pag. 36 ff.). Ebenso wie die Dorfkerne von Gsteig und Feutersoey ist das Gebiet Zelg mit einer Buslinie erschlossen, entspre­chend der Güteklasse E der Erschliessung mit dem öffentlichen Verkehr (Richtplan des Kantons Bern, Massnahmenblatt B_10; Geoportal des Kan­tons Bern, einsehbar unter: http://www.apps.be.ch/geo/de/karten.html, Rubriken «Kartenangebot/Öffentlicher Verkehr»). Das Gebiet Zelg entlang der Kantonsstrasse wurde mit der Ortsplanungsrevision von 1993 der Wohn­zone W3 zugeteilt, dazu wurde die ZPP Nr. 3 «Zelg» westlich des Baches eingezont (act. 7H). Letztere sollte für eine Wohnüberbauung von guter Qualität unter Berücksichtigung der landschaftlich exponierten Hang­lage und des haushälterischen Umgangs mit dem Boden genutzt werden. Im Jahr 2004 wurde das Teilgebiet Chammacher südlich der ZPP Nr. 3 «Zelg» neu in die Wohnzone W2 eingezont; es ist von Landwirtschaftsland umgeben und auch von der ZPP Nr. 3 «Zelg» durch einen schmalen Strei­fen Landwirtschaftsland getrennt (act. 7J). Die örtlichen Verhältnisse sind aus den Akten hinreichend ersichtlich, insbesondere hat die JGK einen Augenschein vorgenommen und diesen ausreichend dokumentiert. Auf den beantragten zusätzlichen Augenschein und weitere Beweismassnahmen kann deshalb verzichtet werden. Die entsprechenden Beweisanträge wer­den abgewiesen.

5.3 Die Gemeinde hat die umstrittene Einzonung zur Deckung des Bau­landbedarfs im Sinn von aArt. 15 Bst. b RPG vorgenommen (vorne E. 2.1 und 4). Es ist daher nicht von Bedeutung, ob es sich bei der einzuzonen­den Parzelle um eine Baulücke handelt (E. 4.2 des angefochtenen Ent­scheids). Denn zur grundsätzlichen Eignung des Landes müssen die bei­den in aArt. 15 RPG genannten Voraussetzungen (weitgehende Überbau­ung, Baulandbedarf) nicht kumulativ hinzutreten. Zwar gilt der Grundsatz, dass erst Baulücken auszufüllen sind, bevor den Bauzonen neue Gebiete zugeteilt werden. In diesem Sinn besteht zwischen den Buchstaben a und b von Art. 15 RPG eine Prioritätenordnung. Es entspricht aber nicht der gesetzlichen Regelung, dass nur bereits weitgehend überbautes Gebiet eingezont werden dürfte (BVR 2008 S. 66 E. 7.2 mit Hinweisen). Erforder­lich ist indessen eine umfassende raumplanungsrechtliche Interessen­abwägung (vorne E. 3.1).

5.4 Gemäss Erläuterungsbericht zur Ortsplanungsrevision vom 3. März 2011 (act. 7G) sah die Gemeinde als Planungsziel der Siedlungsentwick­lung die Verdichtung und Arrondierung der bestehenden Wohnzonen Gsteig und Feutersoey vor (S. 11). Aus der Aufstellung der bestehenden Bauzonenkapazitäten geht hervor, dass sich der überwiegende Teil der bestehenden Bauzonenreserven im Gebiet Zelg befindet (S. 13); ebenso ist der grösste Teil der Neueinzonungen in diesem Gebiet vorgesehen (S. 25). Zum räumlichen Entwicklungskonzept hält der Erläuterungsbericht fest, die Wohnentwicklung werde innerhalb der beiden Dorfteile Gsteig und Feutersoey angestrebt. In Feutersoey sei die Verfügbarkeit von Bauland allerdings nicht gegeben. Das bestehende Wohngebiet Zelg könne durch die Verfügbarmachung von zusätzlichem Land weiterentwickelt werden. Die Einzonungsfläche könne von der Gemeinde teilweise erworben wer­den. Damit könne ein günstiges Baulandangebot für Einheimische geschaf­fen werden (S. 15). Am Augenschein der JGK vom 20. Februar 2012 er­klärte der Gemeindeschreiber, dass die Gemeinde primär beabsichtigt habe, die Bauzone in Feutersoey und Gsteig zu erweitern. Anfragen bei der Eigentümerschaft der in Frage kommenden Parzellen hätten jedoch ge­zeigt, dass keine Bereitschaft bestehe, Land für die Bauzone zur Verfügung zu stellen. Das Land im Gebiet Zelg eigne sich als Bauland und der Eigen­tümer der betroffenen Parzelle sei mit der Einzonung einverstanden. Da die Gemeinde nicht Land enteignen wolle, habe sie nach ihren Vorstellungen im Gebiet Zelg eine gütliche Lösung gefunden (act. 7A pag. 39). Am Augen­schein der JGK wurden ferner die Parzellen Nr. 4___ in Feutersoey und Nr. 5___ in Gsteig besichtigt. Erstere würde sich unbestrittenermassen als Bauland eignen; bei Letzterer hat die Gemeinde nach ihren Angaben eine Einzonung wegen der landwirtschaftlichen Nutzung und dem an­grenzenden Ortsbilderhaltungsgebiet nicht mehr weiterverfolgt (act. 7A pag. 40).

5.5 Aus den genannten Akten ergibt sich, dass für die Gemeinde beim Entscheid über die Einzonung im Gebiet Zelg die Verfügbarkeit des Bau­lands im Vordergrund stand. Die Verfügbarkeit auf dem Markt ist ebenfalls als Eignungskriterium zu betrachten, denn das RPG sieht die Enteignung von Bauland zur Umsetzung der Nutzungspläne nicht vor. Die Überbau­ungs- oder Verkaufsabsicht ist für sich allein aber nicht ausschlaggebend für eine Einzonung. Nur sofern aus raumplanerischer Sicht verschiedene Landabschnitte zur Einzonung in Betracht kommen, soll wegen seiner bes­seren Eignung grundsätzlich das für eine bauliche Nutzung verfügbare Land der bau- oder verkaufswilligen Grundeigentümerschaft eingezont wer­den (Christophe Cueni, a.a.O., Teil I, S. 5 f.; Felix Jost, a.a.O., S. 99 f.; ebenso Martin Bertschi, Ausscheidung und Dimensionierung von Bau­zonen, in Raum & Umwelt 2002, S. 27 ff., 32). Dies trifft vorliegend zu. Dass sich der südliche Teil der Parzelle Nr. 3___ grundsätzlich als Bauland eignet, ist vor Verwaltungsgericht nicht mehr umstritten. Die eingezonten Parzellen im Gebiet Zelg gehören zur Wohnzone W2 und W3, die ZPP Nr. 3 «Zelg» ist ebenfalls für Wohnnutzung vorgesehen. Als reines Wohn­gebiet ist die Bauzone im Gebiet Zelg zwar weiter von den lokalen Infra­strukturen wie Schulen oder Einkaufsmöglichkeiten entfernt als die Parzel­len in den Dörfern Gsteig und Feutersoey, diese Entfernung ist jedoch nicht entscheidend. Das Gebiet Zelg ist durch den öffentlichen Verkehr in glei­cher Weise erschlossen wie die Dorfkerne, und die bestehende Bauzone ist sowohl im Landschaftsrichtplan der Regionalplanung Obersimmental-Saanenland vom März 1984 als auch im Richtplan zum Regionalen Ge­samt­verkehrs- und Siedlungskonzept Thun-Oberland, genehmigt am 26. No­vember 2012, eingetragen, wobei sich die Richtpläne nicht zur schwerpunktmässigen Ausdehnung des Siedlungsgebiets äussern. Die Bauzone im Gebiet Zelg wurde mehrfach erweitert und so als eigen­ständiger Siedlungsschwerpunkt ausgebaut. Die vorgesehene Einzonung grenzt an dieses Baugebiet an und verbindet die Bauzonen entlang der Kantonsstrasse; sie ist damit nicht abseits des Baugebiets gelegen und bildet auch keine unzulässige Kleinbauzone. Es erscheint daher aus raum­planungsrechtlicher Sicht nicht unzulässig, die Erweiterung der Bau­zone im Gebiet Zelg vorzunehmen.

5.6 Fruchtfolgeflächen (FFF) dürfen für bodenverändernde Nutzungen nur sehr zurückhaltend beansprucht werden (Art. 1 Abs. 2 Bst. d und Art. 3 Abs. 2 Bst. a RPG, Art. 26 ff. RPV; Richtplan des Kantons Bern, Mass­nahmenblatt A_06). Das Bundesgericht misst der Erhaltung des Kultur­lands und damit auch der FFF in seiner Praxis grundsätzlich grosses Ge­wicht zu (BGE 134 II 217 E. 3.3, 115 Ia 358 E. 3f/bb; Pierre Tschannen, a.a.O., Art. 3 N. 49, je mit Hinweisen). – Ebenso wie in weiten Teilen des Berner Oberlands sind auch in Gsteig zurzeit keine FFF inventarisiert (vgl. Richtplan-Informationssystem [einsehbar unter: http://www.be.ch/richt­plan, Rubriken «Richtplaninformationssystem/Mehr zum Thema», die FFF finden sich unter dem Titel Siedlung]). Wie die JGK im angefochtenen Ent­scheid ausgeführt hat, wird das Inventar noch nach­geführt und es ist nicht ausgeschlossen, dass weitere Flächen darin aufge­nommen werden. Indes­sen befinden sich die meisten Bauzonen an Orten, die auch für die land­wirtschaftliche Nutzung geeignet wären. Wie am Augen­schein der JGK festgehalten wurde, werden auch die weiteren Par­zellen, die für eine Ein­zonung in Frage kämen, derzeit landwirtschaftlich genutzt, was für die Zu­kunft weiterhin beabsichtigt ist. Eine Einzonung würde somit in jedem Fall zu Lasten von Landwirtschaftsland erfolgen. Dass die Fläche landwirt­schaftlich genutzt wird und möglicherweise der­einst als FFF ausgeschieden werden könnte, lässt die Einzonung am ge­wählten Standort deshalb nicht als unzulässig erscheinen.

5.7 Eine regionale Betrachtungsweise vermag an der Zulässigkeit der Einzonung im Gebiet Zelg ebenfalls nichts zu ändern: Gemäss dem regio­nalen Entwicklungskonzept 2010 der Bergregion Obersimmental/Saanen­land vom Februar 1995 beachten die Gemeinden bei der Festlegung von Bauzonen eine Abstimmung auf die Entwicklungsabsichten der Region und der Nachbargemeinden. Sie treten der Zersiedelung entgegen unter ande­rem durch Konzentration des Siedlungsgebiets und wohlüberlegte Ar­rondierung/Ergänzung desselben. Zudem soll die Verfügbarkeit des ein­gezonten Baulands verbessert werden (act. 12A Ziff. 12/8 f.). Diese Vor­gaben sind mit der umstrittenen Einzonung eingehalten; aus einer regiona­len Betrachtungsweise ist jedenfalls nicht zu schliessen, dass sich die Ge­meinde räumlich nicht mehr weiterentwickeln dürfte.

5.8 Der angefochtene Entscheid hält damit der Rechtskontrolle stand. Die Beschwerde erweist sich im Hauptpunkt als unbegründet und ist abzu­weisen.

6.

Die Beschwerdeführenden beantragen subeventualiter, der angefochtene Entscheid sei im Kostenpunkt zu korrigieren, weil sie zumindest bezüglich der Baulandbedarfsberechnung berechtigten Anlass zur Beschwerde an die JGK gehabt hätten: Die Baulandbedarfsberechnung der Gemeinde und des AGR sei aus sich heraus nicht nachvollziehbar und lückenhaft gewe­sen und die öffentlich zugänglichen Angaben teilweise widersprüchlich.

6.1 Gemäss Art. 108 Abs. 1 VRPG werden die Verfahrenskosten der unterliegenden Partei auferlegt, es sei denn, das prozessuale Verhalten einer Partei gebiete eine andere Verlegung oder die besonderen Umstände rechtfertigten, keine Verfahrenskosten zu erheben. Die unterliegende Partei hat der Gegenpartei die Parteikosten zu ersetzen, sofern nicht deren pro­zessuales Verhalten oder die besonderen Umstände eine andere Teilung oder die Wettschlagung gebieten oder die Auflage der Parteikosten an das Gemeinwesen als gerechtfertigt erscheint (Art. 108 Abs. 3 VRPG). Hin­sichtlich der «besonderen Umstände» stehen behördliche Fehlleistungen im Vordergrund, die für die Parteien mit einem erheblichen Mehraufwand verbunden gewesen sind (BVR 2004 S. 133 E. 3.2; Merkli/Aeschlimann/Herzog, Kommentar zum bernischen VRPG, 1997, Art. 108 N. 9 und 16). Hat z.B. wegen mangelnder Planungsunterlagen berechtigter Anlass zur Beschwerdeführung bestanden, kann dieser Umstand gegebenenfalls zur Parteikostenpflicht des Gemeinwesens führen (vgl. BGE 114 Ia 254 E. 5 S. 258 f.).

6.2 Im vorliegenden Verfahren hat die Gemeinde anerkannt, dass die Angaben zur Baulandbedarfsberechnung nicht in allen Unterlagen einheit­lich waren; die JGK hat deshalb das Berechnungsblatt zur Beurteilung des kommunalen Wohn-Baulandbedarfs (act. 7A pag. 44) eingeholt und die Berechnung überprüft. Diese Bemessungsfaktoren allein waren jedoch kaum ausschlaggebend für die Beschwerde und haben auch nicht zu erheb­lichem Mehraufwand geführt; die Beschwerdeführenden haben vor der JGK wie auch vor dem Verwaltungsgericht im Wesentlichen eine Ver­letzung des Konzentrationsprinzips und – soweit den Baulandbedarf betref­fend – die fehlende Berücksichtigung innerer Nutzungsreserven be­anstandet. Es rechtfertigt sich daher nicht, aufgrund von besonderen Um­ständen die Kosten des vorinstanzlichen Verfahrens abweichend vom Unter­liegerprinzip zu verlegen. Der angefochtene Entscheid hält auch in diesem Punkt der Rechtskontrolle stand. Die Beschwerde ist vollumfänglich abzuweisen.

7.

Bei diesem Ausgang des Verfahrens werden die unterliegenden Beschwer­deführenden kostenpflichtig (Art. 108 Abs. 1 VRPG). Die Beschwerde­gegnerin hat keinen Anspruch auf Parteikostenersatz (Art. 104 Abs. 4 VRPG).

Demnach entscheidet das Verwaltungsgericht:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen.

2. Die Kosten des Verfahrens vor dem Verwaltungsgericht, bestimmt auf eine Pauschalgebühr von Fr. 3'500.--, werden den Beschwerdeführen­den auferlegt.

3. Es werden keine Parteikosten gesprochen.

4. Zu eröffnen:

den Beschwerdeführenden

der Einwohnergemeinde Gsteig

der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion des Kantons Bern

dem Bundesamt für Raumentwicklung

Der Abteilungspräsident:Der Gerichtsschreiber:

Rechtsmittelbelehrung

Gegen dieses Urteil kann innert 30 Tagen seit Zustellung der schriftlichen Begrün­dung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gemäss Art. 39 ff., 82 ff. und 90 ff. des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (BGG; SR 173.110) geführt werden.