polizeiliche Wegweisung und Fernhaltung (Entscheid der Polizei- und Militärdirektion des Kantons Bern vom 5. April 2013; BD 033/13)

100.2013.149 U publiziert in BVR 2014 S. 5 HER/SIL/RAP

Verwaltungsgericht des Kantons Bern Verwaltungsrechtliche Abteilung

Urteil vom 15. Oktober 2013

Verwaltungsrichter Müller, Abteilungspräsident

Verwaltungsrichterinnen Arn De Rosa und Herzog

Gerichtsschreiber Sieber

X.___

Beschwerdeführer

gegen

Polizei- und Militärdirektion des Kantons Bern Kramgasse 20, 3011 Bern

betreffend polizeiliche Wegweisung und Fernhaltung (Entscheid der Polizei- und Militärdirektion des Kantons Bern vom 5. April 2013; BD 033/13)

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 15.10.2013, Nr. 100.2013.149U, Seite 1

Sachverhalt:

A.

Am frühen Nachmittag des 16. Januars 2013 traf die Kantonspolizei Bern X.___ zusammen mit einigen weiteren Personen in der Neuengasse, auf der Höhe des Restaurants «Burger King», in der Stadt Bern an. Gleichentags verfügte und eröffnete sie gegen X.___ das Verbot, sich innerhalb des Perimeters C (umfassend Spitalgasse, Bärenplatz, Neuengasse, Schauplatzgasse, ganzer Waisen­hausplatz, von Werdt-Passage, Schweizerhofpassage, Karl-Schenk-Pas­sage, Ryffligässchen, Spitalgasse-Passage, Storchengässchen, gan­zes Metroparking, Aarbergergasse, Speichergasse, Hodlerstrasse, Genfer­gasse, Sternengässchen, Neuengasse-Passe sowie Teile Bollwerk) in Per­sonenansammlungen aufzuhalten, welche die öffentliche Sicherheit und Ordnung gefährden oder stören. Zur Begründung hielt die Kantonspolizei fest, die angehaltenen Personen seien der Alkoholikerszene zuzuordnen. Der rege Personenverkehr habe an dem Verhalten der angetroffenen Per­sonen sowie am Unrat sichtlich Anstoss genommen. Die Verfügung wurde unter die Strafdrohung gemäss Art. 292 des Schweizerischen Strafgesetz­buches (StGB; SR 311.0) gestellt und auf eine Dauer von drei Monaten ab Eröffnung befristet.

B.

Hiergegen erhob X.___ am 13. Februar 2013 Be­schwerde bei der Polizei- und Militärdirektion des Kantons Bern (POM). Diese wies das Rechtsmittel mit Entscheid vom 5. April 2013 ab.

C.

Gegen diesen Entscheid hat X.___ am 2. Mai 2013 Verwaltungsgerichtsbeschwerde erhoben und sinngemäss dessen Auf­hebung sowie die Erteilung des Rechts auf unentgeltliche Rechtspflege beantragt. Er rügt, der angefochtene Entscheid verletzte seine «Menschen­rechte» und «schränke» seine «Freiheit» sowie seine «sozialen Kontakte […] ein».

Mit Vernehmlassung vom 23. Mai 2013 beantragt die POM, die Be­schwerde sei abzuweisen.

Erwägungen:

1.

1.1 Das Verwaltungsgericht ist zur Beurteilung der Beschwerde als letzte kantonale Instanz gemäss Art. 74 Abs. 1 i.V.m. Art. 76 und 77 des Gesetzes vom 23. Mai 1989 über die Verwaltungsrechtspflege (VRPG; BSG 155.21) zuständig.

1.2 Nach Art. 79 Abs. 1 VRPG ist zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde befugt, wer am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat, durch die angefochtene Verfügung oder den angefochtenen Entscheid besonders berührt ist und ein schutz­würdiges Interesse an der Aufhebung oder Änderung der Verfügung oder des Entscheids hat.

1.2.1 Der Beschwerdeführer hat am vorinstanzlichen Verfahren teil­genommen, ist mit seinen Anträgen nicht durchgedrungen und durch den angefochtenen Entscheid auch besonders betroffen, also materiell be­schwert. Ein hinreichendes Rechtsschutzinteresse setzt indes grundsätz­lich voraus, dass die Beschwerde führende Person ein aktuelles Interesse an der Behandlung ihres Rechtsmittels hat, und dass ein günstiger Ent­scheid für sie von praktischem Nutzen wäre. Trotz Fehlens oder Wegfalls des aktuellen und praktischen Interesses ist ausnahmsweise dann auf ein Rechtsmittel einzutreten, wenn eine Frage von grundsätzlicher Bedeutung zu beantworten ist, die sich jederzeit unter den gleichen oder ähnlichen Umständen wieder stellen und die wegen der Dauer des Verfahrens kaum je rechtzeitig einer endgültigen Beurteilung zugeführt werden kann (vgl. BVR 2012 S. 225 E. 3.1 und 3.2 [einleitend], mit zahlreichen Hinweisen).

1.2.2 Die Kantonspolizei hat dem Beschwerdeführer mit Verfügung vom 16. Januar 2013 für die Dauer von drei Monaten verboten, sich in der Stadt Bern im Perimeter C in Personenansammlungen aufzuhalten, welche die öffentliche Ordnung und Sicherheit gefährden oder stören (vgl. Akten POM, pag. 4 und 10 f.). Die vom Beschwerdeführer gegen diese Verfügung er­hobene Beschwerde hatte keine aufschiebende Wirkung (vgl. Art. 29 Abs. 3 des Polizeigesetzes vom 8. Juni 1997 [PolG; BSG 551.1] i.V.m. Art. 68 Abs. 4 und 5 VRPG), sodass die angesetzte Frist zwischenzeitlich verstrichen und das Verbot nicht mehr in Kraft ist. Dementsprechend man­gelt es dem Beschwerdeführer nunmehr an einem aktuellen Rechts­schutz­interesse.

1.2.3 Nach der Rechtsprechung zu Art. 29 Abs. 1 Bst. b PolG, auf wel­chen sich die gegen den Beschwerdeführer verfügte Fernhaltung stützt, stellen sich im Rahmen der Überprüfung von deren Rechtmässigkeit (Ein­zelaktkontrolle) allerdings dann Fragen von grundsätzlicher Bedeutung, wenn vergleichbare Problemstellungen bisher nicht oder nur teilweise zu behandeln waren (vgl. BVR 2012 S. 225 E. 3.2.2; VGE 22212 vom 14.7.2005, E. 1.2.2). Dies ist vorliegend jedenfalls mit Bezug auf die Ver­botsanweisung gemäss Dispositiv Ziffer 1 der Verfügung vom 16. Januar 2013 der Fall, welche unbestimmter gefasst ist als die bisher durch das Verwaltungsgericht beurteilten vergleichbaren Verbote (Verbot des Aufent­halts in Personenansammlungen, welche die öffentliche Sicherheit und Ordnung gefährden oder stören [Akten POM, pag. 4], gegenüber Verbot des Aufenthalts in Personenansammlungen, in welchen Alkohol konsumiert wird [vgl. BVR 2005 S. 97 Bst. A; VGE 22212 vom 14.7.2005, Bst. A]). Die Formulierung gemäss der Dispositivziffer 1 entspricht offenbar der Praxis der Kantonspolizei, welche seit 2008 anstelle der Gemeinden für Weg­weisungen und Fernhaltungen im Sinn von Art. 29 PolG zuständig ist (BAG 07-91; vgl. bereits BVR 2012 S. 225 Bst. A). Die Frage nach der Rechtmässigkeit eines solchen Verbots kann sich jederzeit wieder stellen. Auch könnte sie durch das Verwaltungsgericht aufgrund der zeitlich be­schränkten Wirkung von Fernhaltungen kaum je rechtzeitig beurteilt wer­den. Auf das Erfordernis eines aktuellen Rechtsschutzinteresses ist daher zu verzichten.

1.3 Auf die form- und fristgerecht eingereichte Beschwerde, welche den an eine Laienbeschwerde zu stellenden Anforderungen gerade noch genügt (vgl. dazu BVR 2006 S. 470 E. 2.4), ist damit einzutreten.

Das Verwaltungsgericht überprüft den angefochtenen Entscheid auf Rechtsverletzungen hin (Art. 80 VRPG).

2.

2.1 Der Beschwerdeführer stellt die Grundrechtskonformität der Fern­haltung in Frage. Befristete Aufenthaltsverbote wie das hier strittige greifen nach der Rechtsprechung in den Schutzbereich der persönlichen Freiheit (Bewegungsfreiheit) nach Art. 10 Abs. 2 der Bundesverfassung (BV; SR 101) bzw. Art. 12 Abs. 1 der Verfassung des Kantons Bern (KV; BSG 101.1) und der Versammlungsfreiheit nach Art. 22 Abs. 2 BV bzw. Art. 19 Abs. 1 KV ein. Die Betroffenen können sich ausserdem auf das Dis­kriminierungs- und Willkürverbot nach Art. 8 Abs. 2 und Art. 9 BV bzw. Art. 10 Abs. 1 und Art. 11 KV sowie das Rechtsgleichheitsgebot nach Art. 8 Abs. 1 BV und Art. 10 Abs. 1 KV berufen (vgl. BGE 132 I 49 E. 5 sowie BVR 2005 S. 97 E. 6). Auf die einschlägigen Präjudizien kann verwiesen werden.

2.2 Die Vorinstanzen stützen die angefochtene Verfügung auf Art. 29 Abs. 1 Bst. b PolG. Gemäss dieser Bestimmung kann die Kantonspolizei Personen von einem Ort vorübergehend wegweisen oder fernhalten, wenn der begründete Verdacht besteht, dass sie oder andere, die der gleichen Ansammlung zuzurechnen sind, die öffentliche Ordnung oder Sicherheit gefährden oder stören. Wiewohl Art. 29 Abs. 1 Bst. b PolG, insbesondere das Tatbestandselement der Gefährdung oder Störung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung, sehr unbestimmt ist, bietet diese Bestimmung nach der Rechtsprechung grundsätzlich eine hinreichende Grundlage für die mit einer Fernhaltung verbundenen Grundrechtseingriffe. Allerdings ist Art. 29 Abs. 1 Bst. b PolG im Einzelfall auf der Stufe der Rechtsanwendung sachgerecht zu konkretisieren, wobei dem Grundsatz der Verhältnis­mässigkeit grosse Bedeutung zukommt. Konkretisierungsbedürftig sind nach der Praxis sowohl das verpönte Verhalten, welches in Koppelung mit dem Zusammenfinden und Zusammensein in einer Ansammlung mit seinen nachteiligen Begleiterscheinungen verboten wird, als auch der zeit­liche und örtliche Umfang des Verbots (Befristung der Massnahme und Umschreibung des Verbotsrayons). Bedeutsam ist ausserdem, dass die Anwendung der Norm einer justizmässigen Prüfung und allfälligen Korrek­tur in wirksamer Weise zugänglich ist (vgl. BGE 132 I 49 E. 6.2, 6.3 und 7.2; BVR 2012 S. 225 E. 3.2.1, 2005 S. 97 E. 7.4 f., 8.2 und 9). Auf diese Weise wird dem aus dem Legalitätsprinzip nach Art. 36 Abs. 3 BV fliessen­den Erfordernis hinreichender Bestimmtheit der Rechtssätze bei der An­wendung von Art. 29 Abs. 1 Bst. b PolG die nötige Nachachtung verschafft; dies steht im Dienst der Rechtssicherheit mit den Elementen der Bere­chenbarkeit und Vorhersehbarkeit staatlichen Handelns (vgl. BGE 132 I 49 E. 6.2; ferner BVR 2011 S. 433 E. 3.1; grundlegend zu den verschiedenen Aspekten der Rechtssicherheit Franz Bydlinski, Juristische Methodenlehre und Rechtsbegriff, 2. Aufl. 1991, Neudruck 2011, S. 325 ff.). Es obliegt da­mit der rechtsanwendenden Behörde, eine Fernhaltung im Einzelfall derart bestimmt auszugestalten, dass die Verfügungsadressatinnen und -adres­saten sich in ihrem Verhalten danach ausrichten können.

Die Fernhalteverfügung wurde sodann, was ständiger behördlicher Praxis entspricht, unter Hinweis auf Art. 292 StGB erlassen, wonach mit Busse bestraft wird, wer der von einer zuständigen Behörde oder einem zuständi­gen Beamten unter Hinweis auf die Strafdrohung dieses Artikels an ihn erlassenen Verfügung nicht Folge leistet. Art. 292 StGB umschreibt das verpönte Verhalten nicht, sondern verweist diesbezüglich auf die gegen die betroffene Person erlassene Verfügung. Es muss daher diese Verfügung das Bestimmtheitsgebot erfüllen, welches im strafrechtlichen Kontext aus dem in Art. 1 StGB verankerten Grundsatz fliesst, dass eine Strafe oder Massnahme nur wegen einer Tat verhängt werden darf, die das Gesetz ausdrücklich unter Strafe stellt (Grundsatz der Legalität; vgl. BGE 138 IV 13 E. 4.1). Die verfügte Aufforderung muss inhaltlich derart klar umschrieben sein, dass die betroffene Person weiss, was sie zu tun oder zu unterlassen hat (vgl. BGE 127 IV 119 E. 2a, 124 IV 297 E. 4d; Stratenwerth/Bommer, Schweizerisches Strafrecht, Besonderer Teil, Bd. II, 6. Aufl. 2008, S. 347 f.; Riedo/Boner, Basler Kommentar, 3. Aufl. 2013, Art. 292 StGB N. 80).

2.3 Dem Beschwerdeführer wurde verboten, sich während dreier Monate in einem bestimmten Gebiet (Perimeter C) in «Personenansamm­lungen aufzuhalten, welche die öffentliche Ordnung und Sicherheit gefähr­den oder stören» (Akten POM, pag. 4 und 11). Die Kantonspolizei und ihr folgend die Vorinstanz haben sich demnach damit begnügt, hinsichtlich der verpönten Verhaltensweise die offene Formulierung von Art. 29 Abs. 1 Bst. b PolG in das an den Beschwerdeführer gerichtete Verbot zu über­nehmen. Anders als in den bisher durch das Verwaltungsgericht beurteilten Fällen konkretisiert das Dispositiv der Verfügung vom 16. Januar 2013 das Verhalten nicht, welches das Verbot aufgrund der konkreten Sachum­stände rechtfertigt (vgl. E. 1.2.3 hiervor; in dem in BVR 2012 S. 225 publi­zierten Urteil bestand für das Gericht kein Anlass, sich zu dieser Frage zu äussern). Es lässt offen, welches Verhalten dem Beschwerdeführer ver­boten bzw. welches Verhalten innerhalb von Personenansammlungen, in welchen er sich aufhält, nicht toleriert wird. Ein derart unbestimmtes Verbot vermag den in E. 2.2 dargelegten Anforderungen nicht zu genügen, auch wenn es in örtlicher und zeitlicher Hinsicht hinreichend konkret ist.

Verfügungen können zwar unter Rückgriff auf die Begründung und den Gesamtzusammenhang ausgelegt werden (vgl. Moor/Poltier, Droit admi­nistratif, Band II, 3. Aufl. 2011, S. 208; vgl. auch BGE 124 IV 297 E. 4c und d). Die im Zusammenhang mit der Anwendung von Art. 29 Abs. 1 Bst. b PolG geforderte Bestimmtheit kann aber nicht auf diese Weise her­gestellt werden. Das Gebot der Rechtssicherheit in seiner Ausprägung der Berechenbarkeit und Voraussehbarkeit des staatlichen Handelns, welchem hier mit Blick auf die Strafdrohung noch zusätzliche Bedeutung zukommt, verlangt in Fällen wie dem vorliegenden, dass der betroffenen Person auf­grund der ihr eröffneten Verfügung ohne weiteres klar ist, welches Ver­halten von ihr verlangt wird. Sie muss rasch und zuverlässig erkennen kön­nen, was sie zu tun oder zu unterlassen hat. Das verpönte Verhalten darf nicht erst im Nachhinein, gegebenenfalls erst auf Beschwerde hin im Rah­men eines Verwaltungsjustizverfahrens, hinreichend erkennbar werden, zumal das Verbot regelmässig – so auch hier (vgl. E. 1.2.2 hiervor) – sofort wirksam wird (vgl. Art. 29 Abs. 3 PolG).

2.4 Das Verwaltungsgericht verkennt nicht, dass die wegweisenden Organe der Kantonspolizei nicht in jedem Fall eine Verfügung erlassen können, welche die auf dem Spiel stehenden öffentlichen und privaten Inte­ressen in gutachterlicher Weise umfassend gegeneinander abwägt. Poli­zeiliches Handeln muss auch in den Fällen polizeilicher Wegweisung relativ rasch erfolgen können, um wirksam zu sein. Der Beschwerdeführer würde darum die Gründe für sein Obsiegen vor dem Verwaltungsgericht verken­nen, wenn er daraus etwa ableiten wollte, die Angehörigen der Alkoholiker- und Drogenszene seien auf öffentlichen Plätzen generell zu dulden und müssten polizeilich unbehelligt bleiben; das trifft nicht zu und ist aus dem vorliegenden Urteil nicht abzuleiten. Indessen gelten auch gegenüber so­genannten Randständigen die minimalen rechtsstaatlichen Standards, wie sie das Gericht vorliegend darlegt. Sind diese eingehalten, steht der poli­zeilichen Wegweisung grundsätzlich nichts im Weg.

2.5 Nach dem Erwogenen hat die Vorinstanz die gegenüber dem Be­schwerdeführer angeordnete Fernhaltung zu Unrecht bestätigt. Die Be­schwerde ist damit gutzuheissen und der angefochtene Entscheid aufzu­heben.

3.

Bei diesem Ausgang des Verfahrens obsiegt der Beschwerdeführer. Ver­fahrenskosten sind nicht zu erheben (Art. 108 Abs. 1 und 2 VRPG). Ent­schädigungspflichtige Parteikosten sind keine angefallen (Art. 108 Abs. 3 i.V.m. Art. 104 VRPG). Das Gesuch um Erteilung des Rechts auf unent­geltliche Prozessführung ist als gegenstandslos geworden abzuschreiben (Art. 39 Abs. 1 VRPG).

Demnach entscheidet das Verwaltungsgericht:

1. Die Beschwerde wird gutgeheissen und der Entscheid der Polizei- und Militärdirektion des Kantons Bern vom 5. April 2013 wird aufgehoben.

2. Es werden weder Verfahrenskosten erhoben noch Parteikosten gespro­chen.

3. Das Gesuch um Erteilung des Rechts auf unentgeltliche Rechtspflege wird als gegenstandslos geworden vom Geschäftsverzeichnis abge­schrieben.

4. Zu eröffnen:

• dem Beschwerdeführer

• der Polizei- und Militärdirektion des Kantons Bern

und mitzuteilen:

• der Kantonspolizei Bern

Der Abteilungspräsident:Der Gerichtsschreiber:

Rechtsmittelbelehrung

Gegen dieses Urteil kann innert 30 Tagen seit Zustellung der schriftlichen Begrün­dung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gemäss Art. 39 ff., 82 ff. und 90 ff. des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (BGG; SR 173.110) geführt werden.