Revision der Ortsplanung Schwarzenburg (Entscheid der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion des Kantons Bern vom 21. November 2012 - 32.14-10.48)

100.2012.476U

DAM/BER/LIR

Verwaltungsgericht des Kantons Bern Verwaltungsrechtliche Abteilung

Urteil vom 14. März 2014

Verwaltungsrichter Burkhard, Abteilungspräsident

Verwaltungsrichter Daum und Keller

Gerichtsschreiberin Bernasconi Zenger

1. ** A.________**

2. ** B.________**

3. ** C.________**

4. ** D.________**

alle vertreten durch Fürsprecher …

Beschwerdeführer

gegen

Einwohnergemeinde Schwarzenburg handelnd durch den Gemeinderat, 3150 Schwarzenburg

vertreten durch Fürsprecher …

Beschwerdegegnerin

und

Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion des Kantons Bern Münstergasse 2, 3011 Bern

betreffend Revision der Ortsplanung Schwarzenburg (Entscheid der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion des Kantons Bern vom 21. November 2012; 32.14-10.48)

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 14.03.2014, Nr. 100.2012.476U, Seite 1

Sachverhalt:

A.

Am 8. Dezember 2008 beschloss die Gemeindeversammlung der Einwoh­nergemeinde (EG) Wahlern (heute: EG Schwarzenburg) eine Revision ihrer Ortsplanung. Dabei zonte sie unter anderem einen Teil der im Gesamt­eigentum von A.________, B.________, C.________ und D.________ stehenden Parzelle Schwarzenburg 2 (Wahlern) Gbbl. Nr. 1________ von der Landwirtschaftszone in die Bauzone um und wies das eingezonte Gebiet der Zone mit Planungs­pflicht (ZPP) Nr. 17 «Voremberg Ost» zu. Mit Verfügung vom 6. Juli 2010 genehmigte das Amt für Gemeinden und Raumordnung des Kantons Bern (AGR) – unter Vorbehalt kleinerer Ergänzungen und Anpassungen – die Ortsplanungsrevision und wies unter anderem die dagegen eingereichte Einsprache von A.________, B.________, C.________ und D.________ ab.

B.

Dagegen führten A.________, B.________, C.________ und D.________ mit Eingabe vom 6. August 2010 Beschwerde bei der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion des Kantons Bern (JGK). Diese wies das Rechtsmittel mit Entscheid vom 21. November 2012 ab.

C.

Gegen diesen Entscheid haben A.________, B.________, C.________ und D.________ am 24. Dezember 2012 Verwaltungsgerichtsbeschwerde erhoben und die Rechtsbegehren gestellt, Art. 43 Abs. 4 des Gemeindebaureglements der EG Wahlern vom 8. Dezember 2008 (GBR) betreffend die ZPP Nr. 17 «Voremberg Ost» sei ersatzlos zu streichen. Die Vorschrift begrenzt die Höhe der Dachkonstruktion auf max. 816 m.ü.M. Eventualiter sei die Höhen­begrenzung auf 821 m.ü.M. festzulegen.

Die EG Schwarzenburg beantragt mit Beschwerdeantwort vom 30. Januar 2013, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Die JGK schliesst mit Vernehmlassung vom 30. Januar 2013 ebenfalls auf Ab­weisung der Beschwerde.

Mit Replik vom 24. Dezember 2012 (richtig: 28.3.2013) halten A.________, B.________, C.________ und D.________ an den gestellten Anträgen fest. Die EG Schwarzenburg beantragt mit Duplik vom 24. April 2013 weiterhin die Ab­weisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten ist. Die JGK hat mit Eingabe vom 1. Mai 2013 auf eine Stellungnahme verzichtet.

Am 13. August 2013 hat eine Delegation des Verwaltungsgerichts eine Au­genscheins- und Instruktionsverhandlung unter Mitwirkung der Parteien sowie zweier Vertreter der kantonalen Kommission zur Pflege der Orts- und Landschaftsbilder (OLK) durchgeführt.

Mit Verfügungen vom 2. September 2013 und 21. Januar 2014 hat der In­struktionsrichter weitere Unterlagen zu den Akten erkannt. Die EG Schwar­zenburg sowie A.________, B.________, C.________ und D.________ haben zum Protokoll Stellung genommen und sich abschliessend zum Verfahren geäussert. Die JGK hat auf weitere Ausführungen verzichtet. Die OLK hat zum Protokoll ebenfalls nicht Stellung genommen.

Erwägungen:

1.

1.1 Das Verwaltungsgericht ist zur Beurteilung der Beschwerde als letzte kantonale Instanz gemäss Art. 74 Abs. 1 i.V.m. Art. 76 und 77 des Gesetzes vom 23. Mai 1989 über die Verwaltungsrechtspflege (VRPG; BSG 155.21) zuständig. Die Beschwerdeführer haben am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen, sind durch den angefochtenen Entscheid beson­ders berührt und haben ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhe­bung oder Änderung (Art. 79 Abs. 1 VRPG; vgl. auch Art. 61a Abs. 2 Bst. a des Baugesetzes vom 9. Juni 1985 [BauG; BSG 721.0]). Auf die form- und fristgerecht eingereichte Beschwerde ist grundsätzlich einzutreten (vgl. aber E. 1.2 hiernach).

1.2 Das Verwaltungsgericht überprüft den angefochtenen Entscheid auf Rechtsverletzungen hin (Art. 80 Bst. a und b VRPG). Soweit die Beschwer­deführer die Unangemessenheit der Planung rügen wollen (Beschwerde, Ziff. II/4), ist auf die Beschwerde nicht einzutreten (Art. 80 Bst. c Ziff. 3 VRPG i.V.m. Art. 33 Abs. 3 Bst. b des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung [Raumplanungsgesetz, RPG; SR 700], Umkehr­schluss; vgl. BVR 1994 S. 176 E. 3a; Markus Müller, Bernische Verwal­tungsrechtspflege, 2. Aufl. 2011, S. 174). Tatsächlich werfen die Beschwer­deführer ohnehin Rechts- und nicht Angemessenheitsfragen auf.

2.

Die Raumplanung dient der zweckmässigen und haushälterischen Nutzung des Bodens und der geordneten Besiedlung des Landes; sie hat eine auf die erwünschte Entwicklung des Landes ausgerichtete Ordnung der Be­siedlung zu verwirklichen (Art. 75 Abs. 1 der Bundesverfassung [BV; SR 101]; Art. 1 Abs. 1 RPG). Bund, Kantone und Gemeinden unterstützen mit Massnahmen der Raumplanung unter anderem die Bestrebungen, die natürlichen Lebensgrundlagen und die Landschaft zu schützen sowie wohnliche Siedlungen zu schaffen und zu erhalten (Art. 1 Abs. 2 Bst. a und b RPG). Die Raumplanung stellt eine Gestaltungsaufgabe dar und unterliegt einer gesamthaften Abwägung und Abstimmung aller räumlich wesentlichen Gesichtspunkte und Interessen (Art. 2 Abs. 1 RPG; Art. 1-3 der Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 [RPV; SR 700.1]; statt vieler BGE 136 II 204 E. 7.1; BVR 2012 S. 334 E. 6.3, 2011 S. 259 E. 5.5, je mit weiteren Hinweisen). Nach Art. 3 Abs. 1 RPV haben die Behörden im Rah­men ihrer Handlungsspielräume alle betroffenen Interessen zu ermitteln und zu beurteilen. Darunter fallen neben den Zielen und Grundsätzen des Planungsrechts auch die öffentlichen Interessen ausserhalb der Raumpla­nung sowie private Interessen. Den Interessen ist aufgrund der Beurteilung im Entscheid möglichst umfassend Rechnung zu tragen (Waldmann/Hänni, Handkommentar RPG, 2006, Art. 3 N. 4; BVR 2013 S. 31 E. 3.2 mit Hinweisen).

3.

3.1 Im Rahmen der Ortsplanungsrevision hat die Gemeinde einen rund 35 m breiten und 200 m langen Streifen der im Gesamteigentum der Be­schwerdeführer stehenden Parzelle Nr. 1________ von der Landwirtschaftszone in die Bauzone umgezont und der ZPP Nr. 17 «Voremberg Ost» zugewie­sen (vgl. Zonenplan Siedlung Teil Süd vom 8. Dezember 2008; Vorakten JGK [act. 4F7]; vorne Bst. A). Als ZPP können Teile der Bauzone bezeich­net werden, deren Überbauung der Landschaft oder Siedlung besonders angepasst werden soll oder für die Ortsentwicklung besonders bedeutsam ist (z.B. Hanglagen, Kuppen, Altstadt- und Dorfkernzonen, Neubauge­biete), wenn es nicht möglich ist, die nötigen Vorschriften in der Grundord­nung zu erlassen (Art. 73 Abs. 2 BauG). Das Bauen in einer ZPP setzt eine rechtskräftige Überbauungsordnung (ÜO) voraus (Art. 93 Abs. 1 BauG). Die Grundordnung hat für jede ZPP den Planungszweck, die Art der Nut­zung, deren Mass als Planungswert und die Gestaltungsgrundsätze für Bauten, Anlagen und Aussenräume festzulegen (Art. 92 Abs. 1 BauG).

3.2 Die massgebende Bestimmung zur ZPP Nr. 17 im GBR lautet wie folgt:

Art. 43 ZPP Nr. 17 «Voremberg Ost»

Zweck

1 Sicherstellung

einer Siedlungsrandüberbauung, welche sich in die Landschaft integriert

einer harmonischen Gestaltung des neu gebildeten Ortsrandes Richtung Norden

einer qualitätsvollen Umgebungs- und Aussenraumgestaltung

einer zweckmässigen Erschliessung

der Hecke entlang der Berggasse

Art der Nutzung

2 Wohnen im Sinne der Wohnzone W2.

Mass der Nutzung

3 Das Mass der Nutzung richtet sich nach den Bestimmungen der W2.

4 Unter Einhaltung der baupolizeilichen Masse der W2 darf die Höhe der Dachkonstruktion die max. 816.00 m.ü.M. in keinem Punkt überra­gen.

5 Die zulässige AZ [Ausnützungsziffer] beträgt max. 0,4.

Gestaltungsgrundsätze

6 Auf eine rücksichtsvolle Gestaltung des Übergangs zwischen der neuen Siedlung und der offenen Landschaft sowie auf die Integration der Neubauten in die Hang- bzw. Kuppenlage ist Wert zu legen.

7 Bei Satteldächern muss die Firstlinie für Hauptbauten Richtung Ost-West verlaufen.

8 Aussenräume (Wege, Gärten, Parkplätze, Spiel- und Aufenthaltsbe­reiche) sind zusammen mit dem Siedlungsentwurf sorgfältig zu gestal­ten.

9 Die Hecke entlang der Berggasse ist wenn möglich zu erhalten. Wird die Hecke durch Bauten oder Erschliessungsanlagen beeinträchtigt, ist in der näheren Umgebung für Ersatz zu sorgen.

Erschliessung und Parkierung

10 Die Erschliessung erfolgt ab der Berggasse über den bestehenden Güterweg.

Empflindlichkeitsstufe: ES II

3.3 Die Beschwerdeführer wehren sich ausschliesslich gegen Art. 43 Abs. 4 GBR, welcher festlegt, dass die Höhe der Dachkonstruktion höchs­tens 816 m.ü.M. betragen darf. Streitgegenstand vor dem Verwaltungsge­richt bildet somit einzig die Frage, ob diese Höhenbeschränkung rechtmäs­sig ist.

4.

Zunächst ist auf die öffentlichen Interessen einzugehen, welche die Ge­meinde mit der umstrittenen Planungsmassnahme verfolgt.

4.1 Die Gemeinde begründet Art. 43 Abs. 4 GBR insbesondere mit den Anliegen des Landschaftsschutzes, zusätzlich auch mit denjenigen des Ortsbildschutzes. Sie ist der Ansicht, dass aufgrund der exponierten Hang- bzw. Kuppenlage des der ZPP Nr. 17 zugewiesenen Landes das Land­schaftsbild beeinträchtigt würde, wenn die Überbauung den Hügelrücken überschreiten würde. Mit der Höhenbegrenzung will sie erreichen, dass die Überbauung einerseits allgemein von Norden her nicht sichtbar ist, weil sie vom Hügelzug verdeckt wird oder diesen nur marginal überschreitet, so dass die Häuser mit einfachen Mitteln (z.B. niedrigen Hecken) kaschiert werden können. Andererseits soll die Höhenbegrenzung dazu führen, dass sich eine künftige Überbauung von Süden her, also vom Dorfkern von Schwar­zenburg aus betrachtet, harmonisch in die Horizontlinie einfügt. Die Höhenbegrenzung habe zur Folge, dass die neuen Bauten die bestehen­den Gebäude östlich des auf der Nachbarparzelle Schwarzenburg 2 (Wah­lern) Gbbl. Nr. 2________ liegenden Bauernhauses nicht oder nur minimal über­ragen würden und die neue Siedlung maximal die Höhe der Kuppe im Os­ten erreiche.

4.2 Die Beschwerdeführer machen geltend, die Höhenbegrenzungslinie sei nicht geeignet, die Interessen des Landschaftsschutzes zu verwirkli­chen. Die OLK habe mehrfach ausgeführt, sie lehne die teilweise Einzo­nung der Parzelle Nr. 1________ aus Gründen des Landschaftsschutzes ab; werde jedoch eingezont, erachte sie eine Höhenbeschränkung nicht als sinnvoll. Dieser Fachmeinung sei zu folgen. Für das Ortsbild sei die teil­weise Einzonung der Parzelle Nr. 1________ zudem kaum relevant.

4.3 Vorab ist zu klären, ob sich die ZPP Nr. 17 in einer schützenswerten Landschaft befindet.

4.3.1 Der Planungsgrundsatz, wonach die Landschaft zu schonen ist, verlangt unter anderem, dass sich Siedlungen, Bauten und Anlagen in die Landschaft einordnen sollen (Art. 3 Abs. 2 Bst. b RPG; vgl. auch Art. 54 Abs. 2 Bst. f BauG). Zu den empfindlichen Landschaften in diesem Sinn gehören in erster Linie Gebiete, die entweder rechtlichen Schutzbestim­mungen unterworfen sind (insbesondere Schutzzonen nach Art. 17 RPG bzw. Schutzgebiete nach Art. 86 BauG) oder Aufnahme in ein Inventar nach Art. 5 des Bundesgesetzes vom 1. Juli 1966 über den Natur- und Hei­matschutz (NHG; SR 451) gefunden haben (BVR 2013 S. 31 E. 4.2). Dar­über hinaus werden aber auch Landschaften von durchschnittlicher Qualität vor Beeinträchtigungen durch Bauten und Anlagen geschützt (zum Ganzen BVR 2008 S. 66 E. 5.3.1; Waldmann/Hänni, a.a.O., Art. 3 N. 25; Pierre Tschannen, in Kommentar RPG, 1999, Art. 3 N. 50; vgl. auch Zaugg/Ludwig, Kommentar zum bernischen BauG, Band II, 3. Aufl. 2010, Art. 54 N. 13). Bauten und Anlagen ordnen sich dann ein, wenn sie bezüg­lich ihres Standorts und ihrer Gestaltung die charakteristischen Eigenheiten der beanspruchten Landschaft nicht störend verändern. Ob der Planungs­grundsatz einem blossen Verunstaltungsverbot gleichkommt, ein Beein­trächtigungsverbot statuiert oder aber ein eigentliches Eingliederungsgebot enthält, lässt sich nicht in allgemeiner Weise sagen. Vielmehr hängt das Ausmass der geforderten Einfügung ganz entscheidend vom Grad der Schutzwürdigkeit der in Anspruch genommenen Landschaft ab (BGer 1C_520/2012 vom 30.7.2013, E. 2.2; Waldmann/Hänni, a.a.O., Art. 3 N. 27).

4.3.2 Die ZPP Nr. 17 liegt zwar selber nicht in einem Schutzgebiet, jedoch grenzt die Parzelle Nr. 1________, auf welcher sich die ZPP Nr. 17 befindet, nörd­lich an das weitgehend unverbaute kommunale Landschaftsschonge­biet. Dieses bezweckt die Erhaltung von Gebieten besonderer Eigenart, Schönheit und von besonderem Erholungswert (Art. 63 Abs. 1 GBR; vgl. Zonenplan Landschaft Teil Süd vom 8. Dezember 2008; Vorakten JGK [act. 4F9]). Die Gemeinde hat an der Augenscheins- und Instruktionsver­handlung vom 13. August 2013 erklärt, die ZPP Nr. 17 liege in einer noch ziemlich intakten und besonders schützenswerten Landschaft (vgl. Proto­koll der Augenscheins- und Instruktionsverhandlung [nachfolgend: Proto­koll; act. 21], S. 3 f.). Im Erläuterungsbericht zur Revision der Ortsplanung vom August 2009 (nachfolgend: Erläuterungsbericht; Vorakten JGK [act. 4F4]) wird denn auch ausgeführt, die Ausdehnung des Siedlungsge­biets werde in diesem Gebiet aufgrund der Topographie (Kuppenlage) als kritisch erachtet. Um die Integration der Neubauten in die Landschaft sowie eine ansprechende Gestaltung des neuen Siedlungsrands zu sichern, werde eine ZPP erlassen. Damit keine Gebäudeteile die Horizontlinie des Voremberg überragen würden und von Norden her einsehbar wären, werde in der ZPP die maximale Gebäudehöhe bzw. Firsthöhe in Meter über Meer fixiert (vgl. S. 7). Auch das Siedlungsentwicklungskonzept vom 13. Oktober 2008 (nachfolgend: Siedlungsentwicklungskonzept; Vorakten JGK [act. 4F5]) betont die aussergewöhnlich hohe Qualität der Landschaft (und der Ortsbilder; vgl. S. 4). Im Weiteren macht es darauf aufmerksam, dass durch eine Überschreitung des Hügelrückens auf der Parzelle Nr. 1________ das Landschaftsbild beeinträchtigt werde und der Gestaltung des neuen Orts­rands Beachtung geschenkt werden müsse (S. 9). Die OLK bescheinigt der Landschaft in der nördlichen Umgebung der ZPP Nr. 17 ebenfalls beson­dere Qualität. So führt sie in ihrem Fachbericht vom 6. März 2012 an die JGK (nachfolgend: Fachbericht OLK; Vorakten JGK [act. 4A], pag. 91 ff.) aus, beim Hügelzug im Bereich der ZPP Nr. 17 handle es sich um eine weite und offene Landschaftskammer, die sich nördlich von den oberen Geländekanten des Sensegrabens über den Waldsaum im Bereich Wart bis zur Kirche Wahlern als einheitliche Kulturlandschaft präsentiere und so die ganze nördliche Landschaft von Schwarzenburg bis nach Steinhus präge. In der Kammer befänden sich keine stark störenden Bauten oder Anlagen, die die Gesamtqualität der Landschaft stark beeinträchtigen wür­den (pag. 92). Sie spricht auch vom intakten Landschaftsbild, welches durch eine Einzonung gestört würde (vgl. pag. 93), und stellt die Einzonung aufgrund der Kuppenlage als solche in Frage (Protokoll, S. 4 und 8). Am Augenschein der JGK vom 14. Juni 2012 führte ein Vertreter der OLK zu­dem aus, es sei bedauerlich, wenn die Kuppen baulich besetzt würden, denn damit verschwinde ein Stück geschichtsträchtige Landschaft (Vorak­ten JGK, pag. 105).

4.3.3 Das Verwaltungsgericht konnte sich an seinem Augenschein vom 13. August 2013 selber davon überzeugen, dass die Landschaft nördlich des eingezonten Gebiets schützenswert ist. So war etwa am Standort «Chatzestig» die schöne, offene und weitgehend unverbaute Landschaft mit dem Bauernhaus und der Kuppenlage gut erkennbar (Fotodossier der Augenscheins- und Instruktionsverhandlung vom 13.8.2013 [nachfolgend: Fotodossier; act. 21A], Fotos Nrn. 6 und 7). Auch am Standort Wart konnte sich das Verwaltungsgericht ein Bild von der attraktiven Landschaft mit He­ckenelementen im Vordergrund und dem Guggershörnli im Hintergrund machen (Fotodossier, Fotos Nrn. 9 und 10). Im Folgenden ist deshalb da­von auszugehen, dass sich die ZPP Nr. 17 in einer intakten und schützens­werten Landschaft befindet. Dies wird im Übrigen auch von den Beschwer­deführern nicht grundsätzlich in Frage gestellt (vgl. Replik, Ziff. III/71.1). Von Bedeutung ist dabei vorab die kleinräumige Sicht aus nördlicher Rich­tung. Aus einer weiteren Perspektive – namentlich von Süden her betrach­tet (vgl. Standorte Langenwilweg und Galgenzälg; Fotodossier, Fotos Nrn. 13 ff.; Protokoll, S. 12 ff.) – verliert der Landschaftsschutz hingegen an Gewicht.

4.4 Weiter ist zu prüfen, ob der Ortsbildschutz für die ZPP Nr. 17 eben­falls eine Rolle spielt.

4.4.1 Schwarzenburg (Wahlern) ist als Kleinstadt/Flecken von nationaler Bedeutung mit besonderen räumlichen und architekturhistorischen Qualitä­ten im Inventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz (ISOS) ver­zeichnet (Art. 1 i.V.m. Anhang zur Verordnung vom 9. September 1981 über das Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz [VISOS; SR 451.12]; Kanton Bern, Band 4 Bern Land, S. 297-313 [act. 12], einsehbar unter: <www.bak.admin.ch/isos>, Rubriken «Links/map.geo.admin.ch Bundesinventar ISOS»). Mit der Aufnahme eines Objekts in ein Inventar nach Art. 5 NHG wird dargetan, dass es sich um ein Objekt von nationaler Bedeutung handelt, welches in besonderem Mass die unge­schmälerte Erhaltung, jedenfalls aber unter Einbezug von Wiederherstel­lungs- oder angemessenen Ersatzmassnahmen die grösstmögliche Scho­nung verdient (Art. 5 Abs. 1 und Art. 6 Abs. 1 NHG). Bundesinventare wie das ISOS gelten zwar unmittelbar nur bei der Erfüllung von Bundesaufga­ben, wozu die Nutzungsplanung grundsätzlich nicht gehört; sie sind aber auch bei der Erfüllung von kantonalen und kommunalen Aufgaben von Be­deutung. Ihrer Natur nach kommen sie Sachplänen und Konzepten im Sinn von Art. 13 RPG gleich. Im Rahmen der allgemeinen Planungspflicht der Kantone (Art. 2 RPG) legen diese die Planungsgrundlagen in ihrer Richt­planung im Allgemeinen fest (Art. 6 RPG) und berücksichtigen die Bun­desinventare als besondere Form von Konzepten und Sachplänen im Spe­ziellen (Art. 6 Abs. 4 RPG). Aufgrund der Behördenverbindlichkeit der Richt­planung (Art. 9 RPG) finden die Schutzanliegen der Bundesinventare auf diese Weise Eingang in die Nutzungsplanung (Art. 14 ff. RPG), insbe­sondere mittels Ausscheidung von Schutzzonen (Art. 17 Abs. 1 RPG) und Anordnung von anderen Schutzmassnahmen (Art. 17 Abs. 2 RPG). Inso­weit besteht für die Kantone und Gemeinden eine Pflicht zur Berücksichti­gung von Bundesinventaren. Diese Pflicht findet zum einen ihren Nieder­schlag in der Anwendung der die Schutzanliegen umsetzenden (Nutzungs-) Planung, zum andern darin, dass im Einzelfall erforderliche Interes­senabwägungen im Licht der Heimatschutzanliegen vorgenommen werden (vgl. BGE 135 II 209 E. 2.1 mit Hinweisen; BVR 2013 S. 31 E. 4.3.1; Zaugg/Ludwig, a.a.O., Art. 86 N. 3).

4.4.2 Die ZPP Nr. 17 liegt in der Umgebungsrichtung VII «Jüngere Wohn­quartiere auf Hügelzug; heterogener Siedlungsteppich ohne erkennbare Planungsabsicht, in Kulturland übergehend» (vgl. ISOS, S. 304 f.), welche sich in der Aufnahmekategorie «b» mit Erhaltungsziel «b» befindet. Die Umgebungsrichtung VII ist damit ein empfindlicher Teil des Ortsbilds, d.h. häufig überbaut, und es gilt, die Eigenschaften zu erhalten, die für die an­grenzenden Ortsbildteile wesentlich sind. Als generelle Erhaltungshinweise werden Gestaltungsvorschriften und Auflagen für Neubauten, Bepflanzung usw. genannt (vgl. dazu Erläuterungen zum ISOS, S. 4, einsehbar unter: http://www.bak.admin.ch/isos, Rubriken «Die nationalen Ortsbil­der/Erläuterungen zum ISOS»).

4.4.3 Bei der Überbauung der ZPP Nr. 17 ist nach dem ISOS somit auf die angrenzenden Ortsbildteile Rücksicht zu nehmen und es gilt, deren wesentliche Eigenschaften zu erhalten. Wie der Augenschein gezeigt hat, grenzt die ZPP Nr. 17 südlich an ein heterogen überbautes Wohnquartier von durchschnittlicher Qualität (Fotodossier, Fotos Nrn. 17, 20 und 24). Zudem befindet sie sich in beträchtlicher Entfernung zum empfindlichen Ortsbildschutzgebiet (vgl. Zonenplan Siedlung Teil Süd; Vorakten JGK [act. 4F7]). Das Verwaltungsgericht teilt deshalb die Auffassung der OLK (vgl. Fachbericht OLK, pag. 93; Protokoll, S. 4), dass die Überbauung der ZPP Nr. 17 für das Ortsbild nicht bzw. kaum relevant ist und der Ortsbild­schutz im vorliegenden Verfahren deshalb keine massgebende Rolle spielt.

4.5 Zu klären bleibt, ob die Begrenzung der maximal zulässigen Höhe gemäss Art. 43 Abs. 4 GBR geeignet ist, die Landschaft zu schützen.

4.5.1 Wie sich am Augenschein gezeigt hat, kann mit der Höhenbe­grenzungslinie auf 816 m.ü.M. erreicht werden, dass die zukünftige Über­bauung vom – in Bezug auf den Landschaftsschutz sensiblen – Norden her (Chatzestig, Wart) nur noch knapp sichtbar sein wird. Würde die Überbau­ung auf 821 m.ü.M. (Eventualbegehren) oder höher gebaut, wäre sie von Norden her hingegen sehr gut einsehbar (Protokoll, S. 7 f. und 10 f., sowie Fotodossier, Fotos Nrn. 6, 7, 9 und 10, jeweils mit beiden Markierungen). Von Süden her (Langenwilweg) wird man die Überbauung sowohl mit 816 als auch mit 821 m.ü.M. sehen, wobei eine Überbauung mit 816 m.ü.M. nur marginal in Erscheinung tritt und der Geländeverlauf weiterhin sichtbar bleibt (Protokoll, S. 12, sowie Fotodossier, Fotos Nrn. 13 f.). Vom Pilgerweg Richtung Aussichtspunkt Galgenzälg (Fotodossier, Fotos Nrn. 15 ff.), einem sowohl von Einwohnerinnen und Einwohnern von Schwarzenburg als auch von Auswärtigen viel besuchten Ort, wie auch vom Standort unterhalb des Aussichtspunkts Galgenzälg (Fotodossier, Fotos Nrn. 19 f.) aus, wird die Überbauung ebenfalls bereits mit einer Höhe von 816 m.ü.M. sichtbar sein. Jedoch bleibt bei dieser Höhe das Bauernhaus, welches den Übergang in die offene Landschaft darstellt, jedenfalls teilweise sichtbar, während es bei einer Höhe von 821 m.ü.M. verdeckt würde (Protokoll, S. 12 ff., sowie Foto­dossier, Fotos Nrn. 17 und 20). Zusammenfassend kann gesagt werden, dass die Höhenbeschränkung von 816 m.ü.M. bewirkt, dass die neue Über­bauung zwar nicht uneinsehbar bleibt, jedoch von den von der Gemeinde als besonders sensibel erachteten Standorten und insbesondere vom land­schaftlich empfindlichen Norden aus deutlich weniger prominent in Erschei­nung tritt, als wenn sie – entsprechend dem Eventualbegehren der Be­schwerdeführer – auf eine Maximalhöhe von 821 m.ü.M. oder ohne Höhen­beschränkung noch höher gebaut würde. Diese Wirkung der Höhenbegren­zungslinie stellen auch die Beschwerdeführer letztlich nicht in Frage; sie gewichten die Wirkung nur anders als die Gemeinde (vgl. dazu auch die Voten der Vertreter der OLK am Augenschein des Verwaltungsgerichts bzw. an demjenigen der JGK [Protokoll, S. 8, sowie Vorakten JGK, pag. 105]).

4.5.2 Wird die Überbauung nicht höher als 816 m.ü.M., erscheint es plau­sibel, dass sie – wie die Gemeinde an der Augenscheins- und Instruktions­verhandlung ausgeführt hat (Protokoll, S. 3 und 7 f.) – z.B. mit Hecken so kaschiert werden kann, dass man sie zumindest vom landschaftlich emp­findlichen Gebiet im Norden her nicht mehr als Beeinträchtigung wahr­nimmt. Dass die OLK die inzwischen rechtskräftige und deshalb nicht mehr zur Diskussion stehende Einzonung aus landschaftsschützerischen Überle­gungen im Grundsatz ablehnt, ist für das Verwaltungsgericht zwar nachvoll­ziehbar. Jedoch teilt es ihre Einschätzung nicht, wonach eine Höhenbe­grenzung auf 816 m.ü.M. nicht sinnvoll sei, da die Höhe der Bauten im Fall einer Einzonung keine Rolle mehr spiele. Die Gemeinde hat plausibel dar­gelegt und das Verwaltungsgericht konnte sich am Augenschein davon überzeugen, dass die Höhenbeschränkung Wirkung zeigt und mit ihr eine gute Einpassung der Neuüberbauung in die Landschaft erreicht werden kann. Die OLK gibt zwar zu bedenken, dass eine Überbauung grundsätz­lich gezeigt und nicht mit Hecken und Bäumen kaschiert werden soll. Die­ser Einwand ändert aber nichts daran, dass die Auswirkungen auf die schöne Landschaft wesentlich geringer sind, wenn die Gebäude in keinem Punkt die Höhe von 816 m.ü.M. übertreffen. Dass – wie die Beschwer­deführer in ihren Schlussbemerkungen geltend machen (vgl. Ziff. 6.9) – vom Standort Chatzestig aus die Neuüberbauung teilweise durch das Bau­ernhaus verdeckt und insoweit nicht wahrgenommen wird, mag sein, ändert jedoch nichts an der vorstehend umschriebenen Wirksamkeit der Höhenbe­schränkung.

4.6 Als Zwischenergebnis ist festzuhalten, dass die Höhenbeschrän­kung geeignet ist, das von der Gemeinde verfolgte öffentliche Interesse zur erreichen, den Einfluss der neuen Überbauung auf die Landschaft mög­lichst gering zu halten und die Bauten gut in die Landschaft einzupassen. Hingegen besteht insoweit kein massgebendes öffentliches Interesse am Ortsbildschutz.

5.

Dem öffentlichen Interesse an der Planungsmassnahme sind die privaten Interessen der Beschwerdeführer an der Überbaubarkeit ihrer Parzelle so­wie die weiteren gegenläufigen Interessen gegenüberzustellen.

5.1 Die Beschwerdeführer machen geltend, die Höhenbeschränkung auf 816 m.ü.M. lasse keine sinnvolle Überbauung zu; insbesondere dann nicht, wenn – wie im GBR vorgesehen – mit Satteldächern gebaut werde. Müsse das Terrain abgegraben werden, um die maximal zulässige Ausnüt­zungsziffer zu beanspruchen, würden die Häuser in Gruben oder – falls das gesamte Terrain abgegraben werde – auf allgemein tieferem Niveau liegen. Werde der grosse Grenzabstand Richtung Süden unterschritten, hätten die «zukünftigen Bauten ihre Umgebung zum grössten Teil im Schattenbereich des Hauses» (Beschwerde, Ziff. III/39). Da sich das Mass der Nutzung in der ZPP Nr. 17 gemäss GBR nach der Wohnzone W2 richte, hätten die Beschwerdeführer – entgegen den Ausführungen der JGK – auch das Recht, überall zweigeschossig zu bauen. Zudem widerspreche die Höhen­begrenzungslinie dem raumplanerischen Ziel einer haushälterischen Bo­dennutzung.

5.2 Vorab ist festzuhalten, dass das GBR – entgegen der Ansicht der Beschwerdeführer – für die ZPP Nr. 17 nicht zwingend Satteldächer vor­sieht. Art. 43 Abs. 7 GBR legt lediglich fest, dass bei Satteldächern die First­linie für Hauptbauten Richtung Ost-West verlaufen muss. Die Bestim­mung lässt die Dachform jedoch offen. Das Siedlungsentwicklungskonzept erwähnt für den Fall einer Zone mit zwei erlaubten Geschossen ausdrück­lich Flachdachhäuser (vgl. S. 9). Am Augenschein hat sich gezeigt, dass nach der übereinstimmenden Auffassung der Parteien eine sinnvolle Über­bauung der ZPP Nr. 17 nur mit Flachdachbauten möglich ist (vgl. Protokoll, S. 9 f.). Aus Sicht der OLK ist die Dachform kein entscheidender Punkt (vgl. Protokoll, S. 10), kommen also Flachdachbauten ebenfalls in Betracht. In­sofern ist Art. 43 Abs. 7 GBR entbehrlich (vgl. dazu auch die Ausführungen der Gemeinde in ihrer Beschwerdeantwort, Ziff. III/4.4). Da die Beschwer­deführer keinen Anspruch haben, mit Satteldächern zu bauen und dies auch gar nicht verlangen (vgl. Protokoll, S. 9 f.), ist bei den nachfolgenden Erwägungen von einer Überbauung mit Flachdachbauten auszugehen.

5.3 Die Beschwerdeführer haben mehrere Breiten- und Längsprofile von Flachdachhäusern eingereicht, um zu belegen, dass mit einer Hö­henbeschränkung auf 816 m.ü.M. auf der ZPP Nr. 17 keine sinnvolle Über­bauung möglich ist bzw. für eine Überbauung viel Terrain abgegraben wer­den muss. Abzustellen ist vorab auf die aktuellsten, d.h. zuletzt eingereich­ten Längsprofile, welche die Positionierung von acht identischen, zweige­schossigen Flachdachhäusern auf der ZPP Nr. 17 zeigen (jeweils mit Süd­fassade, Hausmitte und Nordfassade; vgl. Beilagen Nrn. 58-61 zur Duplik), sowie auf die aktuellsten Breitenprofile (Beilagen Nrn. 41 sowie 43-45 zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde). Dazu ist festzuhalten, dass nicht abschliessend geklärt ist, ob das eingezeichnete gewachsene Terrain der Wirklichkeit entspricht. Diese Frage müsste von einem Geometer be­antwortet werden. Die Profile scheinen jedoch professionell hergestellt zu sein und die Gemeinde hat sie auch nicht als offensichtlich falsch beurteilt, so dass zu Gunsten der Beschwerdeführer von deren Richtigkeit auszuge­hen ist.

5.4 In den Profilen sind acht identische, in gleichmässigen Abständen angeordnete, zweigeschossige und relativ grosse Baukörper eingezeichnet (Grundfläche ca. 19,4 x 9,6 m). Das Terrain der rund 35 m breiten und 200 m langen ZPP Nr. 17 (vgl. vorne E. 3.1) weist im mittleren Bereich eine Senke sowie im Osten eine Kuppe auf und ist gegen Süden hin abfallend (Fotodossier, Fotos Nrn. 22 ff.). Eine den Profilen der Beschwerdeführer entsprechende Überbauung könnte wohl tatsächlich nicht ohne grössere Abgrabungen erstellt werden, entspricht jedoch auch nicht den Vorstellun­gen der Gemeinde und überschreitet – was auch die Beschwerdeführer letztlich anerkennen (Schlussbemerkungen, Ziff. 4) – das in Art. 43 Abs. 5 GBR vorgesehene Nutzungsmass (Protokoll, S. 18). Die Gemeinde stellt sich die Überbauung vielmehr so vor, dass diese im Westen kompakt ist (z.B. Doppel- oder Reiheneinfamilienhäuser) und sich gegen Osten und die Kuppe hin auflockert (vgl. Beschwerdeantwort, Ziff. III/4.3, sowie Protokoll, S. 15). Zudem geht sie davon aus, dass teilweise nur eingeschossig gebaut werden kann (Protokoll, S. 18), und erachtet eine gestaffelte Bauweise als sinnvoll, bei der nur ein Geschoss voll belichtet ist (Protokoll, S. 15, sowie am Augenschein angefertigte Skizze [act. 21B]).

5.5 Da sich das eingezonte Gebiet in einer ZPP befindet (vgl. vorne Bst. A und E. 3.1), hat die Gemeinde die Möglichkeit, in der noch zu er­lassenden ÜO dessen Überbauung unter Einhaltung der Vorgaben von Art. 43 GBR näher zu regeln. So kann sie z.B. Art, Zahl, Lage und Gestaltung der Bauten festlegen (Art. 88 Abs. 1 Bst. d BauG). Dabei gilt es zu beach­ten, dass das in Art. 43 Abs. 5 festgelegte Nutzungsmass für die ZPP als Ganze gilt. Bei der näheren Planung kann die Nutzung auf die einzelnen Parzellenteile unterschiedlich aufgeteilt werden (Zaugg/Ludwig, a.a.O., Art. 92-93 N. 1 Bst. b; VGE 2011/468 vom 29.6.2012, E. 3.2).

5.6 Die Beschwerdeführer haben demnach keinen Anspruch darauf, nach der Regelbauweise zu bauen und die Baukörper nach Wunsch bzw. Gutdünken zu platzieren. Geht man davon aus, dass nicht nach der Regel­bauweise, sondern gestaffelt, zum Teil mit Reihen- und Doppeleinfami­lienhäusern und unterschiedlich kompakt gebaut wird, sollte eine Überbau­ung mit einer Ausnützungsziffer von 0,4 realisierbar sein. Möglicherweise sind kleinere Abgrabungen notwendig. Jedoch werden die Häuser sicher nicht – wie die Beschwerdeführer geltend machen – in einer Grube zu lie­gen kommen, ist doch auch die Gemeinde an einer attraktiven Überbauung interessiert (vgl. Protokoll, S. 15). Die von den Beschwerdeführern einge­reichten Breiten- und Längsprofile, welche grosse Abgrabungen vorsehen, basieren auf unzutreffenden bzw. unrealistischen Annahmen. Dies ergibt sich auch aus den weiteren Ausführungen der Beschwerdeführer im ver­waltungsgerichtlichen Verfahren: An der Augenscheins- und Instruk­tionsverhandlung haben sie zuerst ausgeführt, mit 1,5-2 m zusätzlicher Höhe, also einer maximalen Höhe von 817,5 bzw. 818 m.ü.M., wäre eine Überbauung mit Flachdächern möglich (Protokoll, S. 16). Später haben sie erklärt, mit einer Mehrhöhe von 1 m, also einer Höhenbegrenzung auf 817 m.ü.M., wären sie einverstanden, wenn sie mit Flachdächern bauen könn­ten (Protokoll, S. 16 f.). Diese Auffassung haben sie in ihren Schlussbe­merkungen bestätigt (Ziff. 3). Die Beschwerdeführer gehen somit selber davon aus, dass sie ihre Parzelle mit einer Mehrhöhe von 1 m sinnvoll überbauen können. Dieser zusätzliche Meter ist aber kaum erforderlich, um die Ausnützungsziffer von 0,4 im Rahmen der übrigen Vorgaben von Art. 43 GBR zu erreichen. Eine Reduktion des grossen Grenzabstands Richtung Süden dürfte dafür ebenfalls nicht zwingend notwendig sein. Kann die Ausnützungsziffer von 0,4 erreicht werden, widerspricht die Höhen­begrenzung auch von vornherein nicht dem Ziel einer haushälteri­schen Bodennutzung. Jedoch müssen die Beschwerdeführer hinnehmen, dass sie aufgrund der Höhenbegrenzung möglicherweise nicht überall zwei­geschossig bauen können. Zudem ist nicht ausgeschlossen, dass – wie die Beschwerdeführer geltend machen (Schlussbemerkungen, Ziff. 6.10) – bei Terrainveränderungen die Hauszufahrten ein (zusätzliches) Gefälle aufweisen.

5.7 Zusammenfassend ist festzuhalten, dass mit der Höhenbegren­zungslinie auf 816 m.ü.M. die in Art. 43 Abs. 5 GBR vorgesehene Ausnüt­zungsziffer von 0,4 voraussichtlich erreicht werden kann. Die Einschrän­kungen für die Beschwerdeführer liegen lediglich darin, dass sie nicht mit Satteldächern und nicht überall zweigeschossig und gleich kompakt bauen können (z.T. wohl auch mit Doppel- oder Reiheneinfamilienhäusern); mit grosser Wahrscheinlichkeit kommen sie nicht ohne Abgrabungen aus, wo­bei sich diese möglicherweise auf das Gefälle der Hauszufahrten auswir­ken. Eine wesentliche Beeinträchtigung ihrer privaten Interessen liegt darin nicht.

5.8 Soweit die Beschwerdeführer geltend machen, beim Abschluss des Vertrags über die Abgeltung von Planungsvorteilen mit der EG Schwarzen­burg seien sie von einer uneingeschränkten Nutzung ihrer Parzelle gemäss den Bestimmungen der Wohnzone W2 ausgegangen, und dieser Vertrag müsste – falls die Überbauungsmöglichkeiten mit der nachträglich einge­führten Höhenbeschränkung eingeschränkt würden – überdacht werden (Be­schwerde, Ziff. III/42), ist ihnen entgegenzuhalten, dass dieser Vertrag nicht Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens bildet. Darauf ist nicht weiter einzugehen.

6.

Bei der raumplanungsrechtlichen Interessenabwägung steht dem öffentli­chen Interesse am Schutz einer intakten und schönen Landschaft und da­mit an einer Beschränkung der Bauhöhe somit im Wesentlichen das private Interesse der Beschwerdeführer an einer möglichst uneingeschränkten Nutzung ihrer Parzelle gegenüber. Dabei überwiegt das öffentliche Inte­resse das private bei Weitem, sind doch die Einschränkungen für die Be­schwerdeführer wie ausgeführt gering. Dass mit diesen Einschränkungen keine attraktive Überbauung möglich ist, trifft – entgegen den Ausführungen der Beschwerdeführer – nicht zu. Sowohl die Beschwerdeführer als auch die Gemeinde haben ein Interesse an einer qualitativ hochstehenden Über­bauung, und es wird Aufgabe der Gemeinde sein, bei der Ausarbeitung der ÜO die verschiedenen Interessen zu berücksichtigen und eine für alle Betei­ligten ausgewogene Lösung zu finden. Unter diesen Voraussetzungen ist auch der Eingriff in die Eigentumsgarantie der Beschwerdeführer gerecht­fertigt (vgl. Art. 36 BV).

7.

Schliesslich machen die Beschwerdeführer geltend, die Gemeinde verletze mit Art. 43 Abs. 4 GBR das Gebot der Rechtsgleichheit.

7.1 Vorab ist festzuhalten, dass sich, entgegen den Ausführungen der Beschwerdeführer in ihren Schlussbemerkungen (S. 1 f.), Fotos vom Lan­genwilweg in Richtung Voremberg West im Fotodossier befinden (vgl. Fo­tos Nrn. 12 f.). Im Übrigen ergibt sich der für die nachfolgenden Erwägun­gen massgebende Sachverhalt ohne weiteres aus den vorhandenen Akten, weshalb keine weiteren Beweismassnahmen erforderlich sind.

7.2 Wie bereits die JGK ausgeführt hat (angefochtener Entscheid, E. 6.1) und von den Beschwerdeführern anerkannt wird (Beschwerde, Ziff. III/15), kommt dem Gleichheitsgebot nach ständiger Rechtsprechung bei Planungsmassnahmen nur eine abgeschwächte Bedeutung zu und ge­nügt in verfassungsrechtlicher Hinsicht, dass die Planung sachlich vertret­bar, d.h. nicht willkürlich ist. Das Gebot der Rechtsgleichheit fällt insoweit mit dem Willkürverbot zusammen (BGE 122 I 279 E. 5a; BVR 2003 S. 57 E. 9b; Zaugg/Ludwig, a.a.O., Art. 61 N. 19).

7.3 Die Beschwerdeführer sehen das Rechtsgleichheitsgebot in erster Linie darin verletzt, dass nach der Übersichtskarte zum Regionalen Gesamt­verkehrs- und Siedlungskonzept RGSK Bern-Mittelland vom 10. Mai 2012 (aktualisierte Fassung vom 23.10.2012; act. 22A) der Re­gionalkonferenz Bern-Mittelland (nachfolgend: Regionalkonferenz) im Voremberg West nicht nur – wie im Voremberg Ost vorgesehen – bis an die Kuppe gebaut werden soll, sondern über den Hügelzug hinaus weit in die nächste, nördlich gelegene und sensible Geländekammer hinein. Es sei nicht nachvollziehbar, weshalb aus landschaftsschützerischen Überlegun­gen nur gerade die Freihaltung der in der ZPP Nr. 17 liegenden Kuppe erforderlich sei.

7.4 Beim RGSK handelt es sich um einen regionalen Teilrichtplan (vgl. Art. 98a Abs. 4 BauG), welcher behördenverbindlich ist (Art. 98 Abs. 3 BauG). Es trifft zu, dass die Übersichtskarte zum RGSK im Bereich Voremberg West ein Vorranggebiet Siedlungserweiterung Wohnen und Arbeiten vorsieht, welches über den Hügelzug nach Norden hinausreicht. Dabei handelt es sich jedoch lediglich um eine Vororientierung (vgl. Mass­nahmeblätter zum RGSK [nachfolgend: Massnahmeblätter; act. 32B], S. 22, sowie Bericht zum RGSK [nachfolgend: Bericht; act. 32A], S. 166 [beides auch einsehbar unter: http://www.jgk.be.ch, Rubriken «Raumpla­nung/Regionale Raumplanung/Regionale Gesamtverkehrs- und Siedlungs­konzepte/RGSK Bern-Mittelland»]). Vororientierungen zeigen auf, welche raumwirksamen Tätigkeiten sich erst in unbestimmten Konturen abzeich­nen (Art. 5 Abs. 2 Bst. c RPV; Zaugg/Ludwig, a.a.O., Art. 57 N. 1a). Ge­mäss RGSK stellen sie die schwächsten Verbindlichkeitsstufen dar und weisen (z.B. bezüglich Dimensionierung) noch grossen Koordinations- bzw. Klärungsbedarf auf (vgl. Massnahmeblätter, S. 5, und Bericht, S. 163). Beim Vorranggebiet im Voremberg West besteht insbesondere noch Koordi­nationsbedarf bezüglich des Konflikts mit dem Landschaftsschonge­biet und den Hecken (vgl. Massnahmeblätter, S. 22). Dass Inhalt und Ver­fahren dieser Vororientierung noch mit den Gemeinden und den Fachstel­len zu bereinigen sind, bestätigt auch der Leiter Raumplanung der Re­gionalkonferenz Bern-Mittelland. Gemäss seinen Ausführungen sollen im Rahmen der nächsten Aktualisierung des RGSK die Vorranggebiete für regionale Siedlungserweiterungen detaillierter betrachtet, Konflikte aufge­zeigt, nach Möglichkeit gelöst (z.B. durch eine Anpassung oder Verkleine­rung des Perimeters) und schliesslich in eine Festsetzung geführt werden (vgl. Mail vom 17.1.2013 [Beilage 4 zur Beschwerdeantwort; act. 3A]). Die genaue Siedlungsabgrenzung steht somit noch aus. Die Gemeinde hat dargelegt, dass sie nicht beabsichtigt und auch nie beabsichtigt hat, im Ge­biet Voremberg West über die Krete hinaus Land der Bauzone zuzuweisen (vgl. Protokoll, S. 5 f.). Aus der von der Gemeinde eingereichten E-Mail vom 13. Mai 2011 (Beilage 2 zur Beschwerdeantwort) ist denn auch er­sichtlich, dass sich die von der Gemeinde im Rahmen der Anhörung zum RGSK vorgeschlagene Siedlungserweiterung auf das Gebiet südlich der Krete beschränkt und damit weniger weit geht als die in der Übersichtskarte zum RGSK eingetragene Vororientierung. Dies wird vom Leiter Raumpla­nung der Regionalkonferenz bestätigt (vgl. Beilage 4 zur Beschwerdeant­wort). Gemäss seinen Ausführungen liegt die im RGSK eingetragene Sied­lungserweiterung ca. 80 m weiter nördlich und 50 m weiter westlich als von der Gemeinde vorgeschlagen. Inzwischen hat die Gemeinde bei der Re­gionalkonferenz interveniert und ihr mitgeteilt, sie beabsichtige nicht, das Siedlungsgebiet Voremberg West über den Stand der Ortsplanung hinaus in nördlicher Richtung zu erweitern (vgl. Schreiben des Gemeinderats der EG Schwarzenburg vom 21.3.2013 [Beilage 9 zur Duplik; act. 9A]).

7.5 Daraus erhellt, dass das RGSK die Grenzen der Siedlungserweite­rung im Voremberg West nicht abschliessend und verbindlich festlegt und daraus nicht geschlossen werden kann, die Gemeinde wolle das Gebiet über die Kuppe hinaus einzonen. Diese hat vielmehr überzeugend darge­legt, dass sie eine solche Einzonung gerade nicht beabsichtigt. Wie das Richtplanungsverfahren im Detail abgelaufen ist, inwiefern das Raument­wicklungskonzept Gantrisch in die Richtplanung eingeflossen ist und inwie­weit die Gemeinde am Richtplanungsverfahren mitgewirkt hat, spielt dabei keine Rolle. Aus dem RGSK lässt sich somit keine Verletzung des Rechts­gleichheitsgebots ableiten.

7.6 Soweit die Beschwerdeführer weiter geltend machen, das Rechts­gleichheitsgebot werde auch dadurch verletzt, dass im bestehenden Bau­gebiet Voremberg West ohne Höhenbeschränkung gebaut werden dürfe, kann ihnen ebenfalls nicht gefolgt werden. Das Gebiet Voremberg West unterscheidet sich in verschiedener Hinsicht vom Gebiet Voremberg Ost. Die ZPP Nr. 17 im Gebiet Voremberg Ost stellt eine beschränkte Erweite­rung des Siedlungsgebiets am Siedlungsrand dar. Die Einzonung befindet sich an heikler Hang- bzw. Kuppenlage angrenzend an eine schützens­werte Landschaft und ist vom in dieser Hinsicht sensiblen Norden her gut einsehbar (vorne E. 4.3). Beim Gebiet Voremberg West handelt es sich um ein Siedlungsentwicklungsgebiet, in dem sich die Siedlungstätigkeit gegen Westen hin noch weiter ausdehnen kann. Das Gebiet ist bereits durch Bau­ten beeinträchtigt (vgl. Protokoll, S. 12, und Fotodossier, Fotos Nrn. 12 f.). Wie auch die Vertreter der OLK am Augenschein ausgeführt haben, wurde dort über den Kuppenrand hinaus gebaut; die Bauten sind von Norden her gut einsehbar (Protokoll, S. 8, und Fotodossier, Fotos Nrn. 4 und 6). Entge­gen der Ansicht der Beschwerdeführer ist die Landschaft im Gebiet Vorem­berg West deshalb insgesamt weniger schutzwürdig als diejenige im Gebiet Voremberg Ost. Dass das Siedlungsgebiet im Voremberg West teilweise direkt an das Landschaftsschongebiet angrenzt, ändert nichts an dieser Einschätzung. Weiter trifft zwar zu, dass nicht die ZPP Nr. 17 direkt an das Landschaftsschongebiet angrenzt, sondern die (nur teilweise eingezonte) Parzelle Nr. 1________ (vgl. Replik, Ziff. III//75.2). Wie die Gemeinde in ihrer Duplik ausführt (vgl. Ziff. III/4.2), hängt dies damit zusammen, dass sie die Grenze des Landschaftsschongebiets auf die Parzellengrenzen abge­stimmt hat. Aber selbst wenn man zum Schluss käme, die Landschaft im Gebiet Voremberg West sei ebenso schutzwürdig wie diejenige im Gebiet Voremberg Ost, könnten die Beschwerdeführer daraus nichts zu ihren Gunsten ableiten. Die Gemeinde hat mehrfach ausgeführt, die Überbau­ungssituation im Voremberg West sei nicht vollständig befriedigend und sie wolle die dort gemachten Fehler nicht wiederholen (vgl. Beschwerdeant­wort, Ziff. III/3.3; Duplik, Ziff. III/2.2; Protokoll, S. 6). Gestützt auf das Rechtsgleichheitsgebot kann sie nicht verpflichtet werden, eine nicht be­friedigende Planung in einem anderen Gemeindegebiet zu wiederholen. Die Planung der Gemeinde ist sachlich vertretbar und daher nicht willkür­lich bzw. rechtsungleich.

7.7 Die Beschwerdeführer weisen schliesslich auf ihre Ausführungen zur Rechtsgleichheit vor der JGK hin (Beschwerde, Ziff. III/14). Insoweit kann auf die zutreffenden Ausführungen der Vorinstanz verwiesen werden (angefochtener Entscheid, E. 6.2 und 6.3). Dagegen bringen die Beschwer­deführer nichts mehr vor.

7.8 Eine Verletzung des Rechtsgleichheitsgebots ist somit zu vernei­nen.

8.

Die Beschwerde erweist sich zusammenfassend in allen Teilen als unbe­gründet und ist abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. Bei diesem Aus­gang des Verfahrens werden die unterliegenden Beschwerdeführer kosten­pflichtig. Sie haben die Kosten des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens unter Solidarhaft zu tragen, einschliesslich der Kosten des Augenscheins (Art. 106 und 108 Abs. 1 VRPG). Parteikosten sind keine zu sprechen (Art. 104 Abs. 4 VRPG).

Demnach entscheidet das Verwaltungsgericht:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.

2. Die Kosten des Verfahrens vor dem Verwaltungsgericht, bestimmt auf eine Pauschalgebühr von Fr. 3'500.--, und die Kosten für die Bemü­hun­gen der OLK im verwaltungsgerichtlichen Verfahren von Fr. 1'009.70, ins­gesamt Fr. 4'509.70, werden den Beschwerdeführern auferlegt.

3. Es werden keine Parteikosten gesprochen.

4. Zu eröffnen:

den Beschwerdeführern

der Beschwerdegegnerin

der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion des Kantons Bern

dem Bundesamt für Kultur

dem Bundesamt für Raumentwicklung

und mitzuteilen:

dem Amt für Gemeinden und Raumordnung des Kantons Bern z.H. der kantonalen Kommission zur Pflege der Orts- und Landschaftsbilder, Gruppe Bern-Mittelland

Der Abteilungspräsident:Die Gerichtsschreiberin:

Rechtsmittelbelehrung

Gegen dieses Urteil kann innert 30 Tagen seit Zustellung der schriftlichen Begrün­dung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gemäss Art. 39 ff., 82 ff. und 90 ff. des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (BGG; SR 173.110) geführt werden.