Sozialhilfe - Anrechnung Konkubinatsbeitrag (Entscheid des Regierungsstatthalteramts Seeland vom 18. Oktober 2012 - shbv / 99-2011)

100.2012.392Upubliziert in BVR 2014 S. 147

HER/MAM/RAP

Verwaltungsgericht des Kantons Bern Verwaltungsrechtliche Abteilung

Urteil vom 16. Oktober 2013

Verwaltungsrichter Müller, Abteilungspräsident

Verwaltungsrichterinnen Herzog und Steinmann

Verwaltungsrichter Häberli und Rolli

Gerichtsschreiberin Marti

A.___

Beschwerdeführerin

gegen

Einwohnergemeinde B.___ Abteilung Soziales

Beschwerdegegnerin

und

Regierungsstatthalteramt Seeland

sowie

C.___

Beigeladener

betreffend Sozialhilfe; Anrechnung Konkubinatsbeitrag (Entscheid des Regierungsstatthalteramts Seeland vom 18. Oktober 2012; shbv / 99-2011)

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 16.10.2013, Nr. 100.2012.392U, Seite 1

Sachverhalt:

A.

A.___, geb. … 1976, und ihre beide minderjährigen Kinder B.___, geb. 2006, und D.___, geb. 2002, werden seit 1. Juni 2006 von der Ein­wohnergemeinde (EG) B.___ wirtschaftlich unterstützt. Seit dem 28. Juni 2010 lebt C.___, geb. … 1959, im selben Haushalt. Mit Verfügung vom 13. September 2012 schloss die EG B.___ auf ein gefestigtes Konkubinatsverhältnis und rechnete ab Oktober 2012 im Budget von A.___ und ihren Kindern den für C.___ in einem sog. erweiterten Budget ermittelten Überschuss von Fr. 611.95 als Einkommen an (sog. Konkubinatsbeitrag). Zur Begründung hielt sie fest, dass infolge zweijährigen Zusammenlebens ein stabiles Konkubinat vor­liege, weshalb davon ausgegangen werden dürfe, dass sich A.___ und C.___ gegenseitig unterstützten.

B.

Am 17. September 2012 gelangte A.___ an das Regierungsstatthalteramt Seeland und beantragte sinngemäss die Aufhebung der angefochte­nen Verfügung. Der Regierungsstatthalter wies die Beschwerde am 18. Oktober 2012 ab.

C.

Hiergegen hat A.___ mit (innert Nachfrist verbesserter) Eingabe vom 29. Oktober 2012 Verwaltungsgerichtsbeschwerde erhoben. Sie beantragt sinngemäss, es sei der Entscheid vom 18. Oktober 2012 aufzuheben und ihr seien Sozialhilfeleistungen wie bisher ohne Anrechnung eines Konkubi­natsbeitrags von Fr. 611.95 auszurichten.

Die EG B.___ beantragt mit Beschwerdeantwort vom 27. November 2012 die Abweisung der Beschwerde. Das Regierungsstatthalteramt Seeland schliesst mit Vernehmlassung vom 8. November 2012 ebenfalls auf Abwei­sung der Beschwerde. Am 19. Dezember 2012 hat sich A.___ (unauf­gefordert) zu diesen Eingaben geäussert.

Mit Verfügung vom 7. März 2013 hat die Instruktionsrichterin C.___ von Amtes wegen zum Verfahren beigeladen und ihm Gelegen­heit zur Äusserung eingeräumt. Mit Eingabe vom 17. März 2013 hat er hiervon Gebrauch gemacht und die Aufhebung des angefochtenen Ent­scheids beantragt. Von der Gelegenheit, ihre Beschwerdeantwort bzw. Vernehmlassung im Licht dieser Eingabe zu ergänzen, haben die EG B.___ und der Regierungsstatthalter keinen Gebrauch gemacht. A.___ und C.___ haben auf das Einreichen von Schluss­bemerkungen verzichtet.

Erwägungen:

1.

1.1 Das Verwaltungsgericht ist zur Beurteilung der Beschwerde als letzte kantonale Instanz gemäss Art. 74 Abs. 1 i.V.m. Art. 76 und 77 des Gesetzes vom 23. Mai 1989 über die Verwaltungsrechtspflege (VRPG; BSG 155.21) zuständig (vgl. auch Art. 52 Abs. 3 des Gesetzes vom 11. Juni 2001 über die öffentliche Sozialhilfe [Sozialhilfegesetz, SHG; BSG 860.1]). Die Beschwerdeführerin hat am vorinstanzlichen Verfahren teilge­nommen, ist durch den angefochtenen Entscheid besonders berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung (Art. 79 Abs. 1 VRPG). Auf die form- und fristgerecht eingereichte Be­schwerde ist einzutreten.

1.2 Ein schutzwürdiges Interesse an der Verfahrensbeteiligung hat im Verfahren betreffend Festlegung eines Konkubinatsbeitrags auch der Mit­bewohner der Beschwerdeführerin; er kann seine Interessen als Beige­ladener wahrnehmen (vgl. BVR 2006 S. 366 E. 1.3).

1.3 Das Verwaltungsgericht überprüft den angefochtenen Entscheid auf Rechtsverletzungen hin (Art. 80 VRPG). Da sich Fragen von grundsätz­licher Bedeutung stellen, urteilt das Gericht in Fünferbesetzung (Art. 56 Abs. 2 Bst. a des Gesetzes vom 11. Juni 2009 über die Organisation der Gerichtsbehörden und der Staatsanwaltschaft [GSOG; BSG 161.1]).

2.

Nach Art. 12 der Bundesverfassung (BV; SR 101) und Art. 29 Abs. 1 der Verfassung des Kantons Bern (KV; BSG 101.1) – dieser geht nicht über die bundesverfassungsrechtliche Garantie hinaus (BVR 2005 S. 400 E. 5.2) – hat, wer in Not gerät und nicht in der Lage ist, für sich zu sorgen, Anspruch auf Hilfe und Betreuung und auf die Mittel, die für ein menschenwürdiges Dasein unabdingbar sind. Der kantonal-gesetzliche Anspruch auf Sozial­hilfe gewährleistet jeder bedürftigen Person persönliche und wirtschaftliche Hilfe, wobei als bedürftig gilt, wer für seinen Lebensunterhalt nicht hin­reichend oder nicht rechtzeitig aus eigenen Mitteln aufkommen kann (Art. 23 Abs. 1 und Abs. 2 SHG). Für die Ausrichtung und Bemessung der wirtschaftlichen Hilfe sind gemäss Art. 31 SHG i.V.m. Art. 8 der Verordnung vom 24. Oktober 2001 über die öffentliche Sozialhilfe (Sozialhilfeverord­nung, SHV; BSG 860.111) die SKOS-Richtlinien verbind­lich, soweit das SHG und die SHV keine abweichende Regelung vorsehen. Vorliegender Streit betrifft die Frage, in welcher Höhe der Beschwerdeführerin ab Okto­ber 2012 Sozialhilfeleistungen auszurichten sind. Es ist daher die im Kan­ton Bern seit dem 1. Januar 2012 gültige Fassung der Richtlinien vom April 2005 mit den Ergänzungen 12/05, 12/07, 12/08 und 12/10 massgebend (Art. 8 SHV in der Fassung vom 2.11.2011 [BAG 11-132, 12-9]; vgl. BVR 2013 S. 45 E. 5.1).

3.

3.1 Strittig ist, ob und – wenn ja – inwieweit Einkommen und Ver­mögen des mit der Beschwerdeführerin im selben Haushalt lebenden Bei­geladenen im Sozialhilfebudget der Beschwerdeführerin berücksichtigt werden dürfen. Insbesondere liegt im Streit, ob bereits nach zweijährigem Zusammenleben von einem stabilen Konkubinat ausgegangen werden kann und im Budget der Beschwerdeführerin ein sog. Konkubinatsbeitrag als Einnahme angerechnet werden darf. – Die Gemeinde und der Regie­rungsstatthalter halten für erstellt, dass die Beschwerdeführerin und der Beigeladene als Paar zusammenleben, und erachten die Anrechnung eines Konkubinatsbeitrags gestützt auf F.5.1 der SKOS-Richtlinien als zulässig. Danach ist von einem stabilen Konkubinat namentlich dann auszugehen, wenn es mindestens zwei Jahre andauert. Die Beschwerdeführerin und der Beigeladene bestreiten nicht nur, in einer stabilen, sondern überhaupt in einer Konkubinatsbeziehung zusammenzuleben. Sachverhaltlich steht Fol­gendes fest:

3.2 Die Beschwerdeführerin lebt seit der Trennung von ihrem Ehe­mann zusammen mit den zwei Kindern in der (ehemaligen) Familien­wohnung. Seit dem 28. Juni 2010 wohnt der Beigeladene bei ihnen. Er ist Fernfahrer im internationalen Geschäft und verbringt gemäss eigenen An­gaben lediglich wenige Tage pro Monat bei der Beschwerdeführerin (vier bis sechs Tage gemäss undatierter Beilage zur Beschwerde im vorinstanz­lichen Verfahren, eine bis zwei Nächte gemäss Eingabe vom 17.3.2013, act. 11). Laut der Arbeitgeberin des Beigeladenen ist dieser «die meiste Zeit unterwegs und verbringt höchstens 1 bis 2 Wochenenden bei seiner Freundin in B.___» (Schreiben ... GmbH vom 11.10.2010, in unpag. Vorakten). Die Beschwerdeführerin unterliess es, die EG B.___ über den Einzug des Beigeladenen zu informieren. Sie bestä­tigte später, über den Einzug «ihres Partners» nicht informiert zu haben (sog. Schuldanerkennung vom 6.10.2010, in unpag. Vorakten). Dieser be­zahlte ihr fortan einen Mietzins von monatlich Fr. 380.--. Aktenkundig ist ferner, dass die Beschwerdeführerin und der Beigeladene im Sommer 2012 gemeinsam Ferien in den USA verbrachten (vgl. Aktennotiz vom 29.8.2012, in unpag. Vorakten, sowie Verfügung vom 13.9.2012). Der Beigeladene ist nicht gewillt, an den Lebensunterhalt der Beschwerdeführerin und ihrer Kinder beizutragen (die Beteiligung an den Mietkosten vorbehalten); auch für die Zukunft hat er keine Absicht bekundet, sich finanziell stärker zu en­gagieren (vgl. act. 11).

4.

4.1 Sozialhilfeleistungen unterliegen dem Grundsatz der Subsidiarität (Art. 9 Abs. 1 SHG); sie werden nur gewährt, wenn die bedürftige Person sich nicht selber helfen kann oder Hilfe von dritter Seite nicht oder nicht rechtzeitig erhältlich ist (Art. 9 Abs. 2 und Art. 23 Abs. 2 SHG). Die eigenen Mittel und die Leistungs *ansprüche * gegenüber Dritten werden bei der Be­messung der Hilfe in angemessener Weise angerechnet (Art. 30 Abs. 3 SHG). Die Sozialhilfe hat somit ergänzenden Charakter und verlangt, dass zunächst alle anderen Möglichkeiten der Hilfe ausgeschöpft werden. Dazu gehören auch *freiwillige * Leistungen Dritter,weil bei der Bemessung der Sozialhilfeleistungen von den faktischen Verhältnissen auszugehen ist. Allerdings sind freiwillige Leistungen Dritter nur in dem Ausmass als Ein­kommen in die Berechnung mit einzubeziehen, als sie tatsächlich ausge­richtet werden oder aufgrund von Zusicherungen ohne weiteres erhältlich sind; nicht anrechenbar sind solche Leistungen, wenn sie sich in einem relativ bescheidenen Umfang halten, ausdrücklich zusätzlich zu den Sozialhilfeleistungen erbracht werden und bei einer Anrechnung entfallen würden. Im Ausmass, in dem freiwillige Leistungen Dritter der Sozial­hilfebezügerin oder dem Sozialhilfebezüger anrechenbar sind, sind Leis­tungen der Sozialhilfe ausgeschlossen (zum Ganzen BVR 2006 S. 22 E. 3.1 mit Hinweisen, 2009 S. 232 [VGE 23397 vom 26.1.2009], nicht publ. E. 4.1, 2000 S. 229 E. 4b/aa).

4.2 Zwischen zwei Personen, die – wie hier – ausserhalb einer Ehe oder registrierten Partnerschaft in gemeinsamem Haushalt leben, bestehen keine gesetzliche Unterhalts- oder Beistandspflichten (BGE 106 II 1 E. 2). Die Betroffenen bilden rechtlich nur eine – gegebenenfalls besondere (Konkubinat) – Form einer Wohn- und Lebensgemeinschaft. Dessen unge­achtet gebieten es der Grundsatz der Subsidiarität (Art. 9 Abs. 1 und 2 so­wie Art. 23 Abs. 2 SHG) und jener der Gleichbehandlung aller Empfänge­rinnen und Empfänger wirtschaftlicher Hilfe (Art. 31 Abs. 2 Bst. a SHG; Art. 8 Abs. 1 BV und Art. 10 KV), die wirtschaftlichen Verhältnisse der nicht unterstützten Wohnpartnerinnen oder -partner unter Umständen zu berück­sichtigen. Bei Wohn- und Lebensgemeinschaften steht die Anrechnung eines Beitrags an die Haushaltführung im Budget der unterstützten nicht (voll) erwerbstätigen Person zur Diskussion im Sinn eines Vorteilsaus­gleichs (vgl. hinten E. 8.1). Ein weitergehender Einbezug der wirtschaft­lichen Verhältnisse der nicht unterstützten Person fällt in Betracht, wenn eine gefestigte Lebensgemeinschaft, d.h. ein stabiles Konkubinat vorliegt; davon geht das Verwaltungsgericht in ständiger Praxis aus, wenn das Paar mit einem gemeinsamen Kind zusammenlebt oder wenn die Beziehung fünf Jahre angedauert hat (BVR 2006 S. 22 E. 4, 2009 S. 232 [VGE 23397 vom 26.1.2009], nicht publ. E. 5, 2000 S. 229 E. 4b/bb; VGE 21845 vom 11.5.2004, E. 3). Andernfalls würde ein Konkubinat gegenüber der Ehe oder der eingetragenen Partnerschaft unzulässig begünstigt (vgl. VGE 21845 vom 11.05.2004, E. 3.2.1). Es wird dabei von der Tatsachen­vermutung ausgegangen, das Paar bilde infolge fünfjährigen Zusammen­lebens ein stabiles Konkubinat, weshalb angenommen werden darf, dass die Partnerin und der Partner einander soweit nötig unterstützen. Die wirt­schaftlichen Verhältnisse des Konkubinatspartners oder der Konkubinats­partnerin werden daher angemessen berücksichtigt unabhängig davon, ob dieser oder diese zur Unterstützung seiner bedürftigen Partnerin bzw. sei­nes bedürftigen Partners bereit ist (zur Beweislage hinten E. 7.3). Insoweit wird in der Praxis zum bernischen SHG eine freiwillige Leistung im Sinn eines Konkubinatsbeitrags * fingiert* (im Ergebnis gleich BGer 2P.386/1997 vom 24.8.1998, in FZR 1998 S. 396 E. 3c; s. auch Claudia Hänzi, Streitfall Konkubinat, in ZESO 3/2012 S. 24).

4.3 Für das Verwaltungsgericht ist erstellt, dass die Beschwerdeführe­rin vom Beigeladenen keine über seine Mietkostenbeteiligung hinausge­henden Leistungen erhält (vgl. E. 3.2 hiervor). Zwischen den beiden beste­hen mangels ehelicher oder verwandtschaftlicher Bande denn auch kei­nerlei gesetzliche Unterhaltsverpflichtungen. Sie bilden eine Wohn- und Lebensgemeinschaft, allenfalls ein Konkubinat. Der Regierungsstatthalter und die Gemeinde haben auf eine stabile Konkubinatsbeziehung geschlos­sen, ob zu Recht, ist nachfolgend zu prüfen.

5.

5.1 Die Schweizerische Konferenz für Sozialhilfe (SKOS) hat ihre Richt­linien zur Behandlung von Wohn- und Lebensgemeinschaften im letzten Jahrzehnt laufend verfeinert. Gemäss der hier massgeblichen Fas­sung der Vorgabe F.5.1 (vgl. vorne E. 2) dürfen die in einer familienähn­lichen Gemeinschaft zusammenlebenden Personen in der Regel nicht als Unterstützungseinheit erfasst werden. Hierunter fallen alle Paare oder Gruppen, welche die Haushaltsfunktionen (Wohnen, Essen, Waschen, Reinigen, Telefonieren usw.) gemeinsam ausüben und finanzieren, also zusammenleben, ohne ein Ehepaar oder eine Familie zu bilden (z.B. Kon­kubinatspaare, Geschwister, Kolleginnen, Freunde usw.). Einkommen und Vermögen der in solchen Gemeinschaften zusammenlebenden Personen dürfen daher nicht zusammengerechnet werden; vielmehr ist für jede un­terstützte Person ein individuelles Unterstützungskonto zu führen. Lebt die unterstützte Person demgegenüber in einer stabilen (hetero- oder gleich­geschlechtlichen) Konkubinatsbeziehung und wird nur eine Person unter­stützt, dürfen nach den SKOS-Richtlinien bei der Ermittlung des Unter­stützungsbedarfs Einkommen und Vermögen des nicht unterstützten Part­ners oder der nicht unterstützten Partnerin angemessen mitberücksichtigt werden (sog. Konkubinatsbeitrag). In der Fassung der vierten überarbeite­ten Ausgabe vom April 2005 ging die Vorgabe F.5.1 von einem stabilen Konkubinat aus, wenn es mindestens fünf Jahre andauert oder das Paar mit einem gemeinsamen Kind zusammenlebt. Seit der Ergänzung 12/07 empfiehlt die SKOS in der Fallvariante ohne gemeinsame Kinder was folgt:

Von einem stabilen Konkubinat ist namentlich dann auszugehen, wenn es mindestens zwei Jahre andauert […].

In der französischen Fassung:

Un concubinage est considéré comme stable notamment s’il dure de­puis deux ans au moins […].

Laut dieser SKOS-Vorgabe soll demnach bereits nach zwei Jahren von der Tatsachenvermutung ausgegangen werden, dass die Partnerschaft so stabil ist, dass angenommen werden darf, die Partnerin und der Partner unterstützten einander eheähnlich (vgl. vorne E. 4.2).

5.2 Zu Recht unstrittig ist, dass der Regierungsstatthalter F.5.1 der SKOS-Richtlinien grundsätzlich zutreffend zur Anwendung gebracht hat. Allerdings ist im Rahmen einer akzessorischen Normenkontrolle zu prüfen, ob diese durch Verordnung für verbindlich erklärte Vorgabe gesetzmässig ist (sie gilt im Kanton Bern seit 1.8.2009, vgl. aArt. 8 SHV in BAG 09-73). Nur wenn dies zutrifft, durften die Vorinstanzen nach einer Beziehungs­dauer von bloss zwei Jahren – unterstellt, eine Lebensgemeinschaft im engeren Sinn liege hier überhaupt vor – ohne weiteres auf ein stabiles Konkubinat schliessen (vgl. Art. 66 Abs. 3 KV; BVR 2013 S. 151 E. 3.1, 2008 S. 284 E. 5.2, 2005 S. 97 E. 5.1). Die kantonalen Behörden sind im Übrigen nach höchstrichterlicher Rechtsprechung auch dann, wenn das kantonale Recht auf die Richtlinien der SKOS verweist, nicht dazu ver­pflichtet, diese Richtlinien bis ins kleinste Detail zu befolgen («appliquer dans leurs moindres détails») und können in begründeten Fällen davon abweichen (vgl. BGE 136 I 129 E. 8.1 [Pra 99/2010 Nr. 107]).

6.

6.1 Der sozialhilferechtliche Konkubinatsbeitrag geht teilweise auf Überlegungen der Zivilgerichtspraxis zum alten Eherecht zurück. Danach führte ein stabiles Konkubinat der unterhaltsberechtigten Person zur Auf­hebung des eherechtlich geschuldeten Unterhaltsbeitrags, wenn sich der neue Partner oder die neue Partnerin und die unterhaltsberechtigte Person so beistanden, wie sie es gemäss Art. 159 des Schweizerischen Zivil­gesetzbuches (ZGB; SR 210) hätten tun müssen, wenn sie verheiratet ge­wesen wären (BGE 116 II 394 E. 3, 124 III 52 E. 2a/aa). Ein derart enges Verhältnis wurde ab dem Zeitpunkt vermutet, in welchem das Konkubinat fünf Jahre angedauert hatte (BGE 114 II 295 E. 1b). Der Gedanke der (vermuteten) faktischen gegenseitigen Unterstützung von im Konkubinat lebenden Personen wurde im Sozialhilferecht aufgenommen, um dem sub­sidiären Charakter der Sozialhilfe Rechnung zu tragen. Lebt eine unter­stützte Person in einem stabilen Konkubinat, so ist es nach der Rechtspre­chung trotz Fehlens gesetzlicher Unterhalts- und Beistandspflichten zu­lässig, der (vermuteten) tatsächlichen Bereitschaft, sich gegenseitig zu un­terstützen, Rechnung zu tragen (vgl. BGE 136 I 129 E. 6.1 [Pra 99/2010 Nr. 107], 134 I 313 E. 5.5 [Pra 98/2009 Nr. 50]; BGer 8C_356/2011 vom 17.8.2011, E. 2.2, 2P.242/2003 vom 12.1.2004, E. 2.3, 2P.218/2003 vom 12.1.2004, E. 3.2, 2P.386/1997 vom 24.8.1998, in FZR 1998 S. 396 E. 3c). Das Gemeinwesen soll analog einem bzw. einer geschiedenen und unterhalts­pflichtigen Ehegatten bzw. Ehegattin von seiner sozialhilferecht­lichen Unterstützungspflicht entlastet werden, wenn eine solche stabile Lebens­gemeinschaft vorliegt (Claudia Hänzi, Die Richtlinien der schwei­zerischen Konferenz für Sozialhilfe, Diss. Basel 2011 [Richtlinien], S. 397; dies., Leistungen der Sozialhilfe in den Kantonen, in Christoph Häfeli [Hrsg.], Das Schweizerische Sozialhilferecht, 2008 [Sozialhilferecht], S. 87 ff., 146). Generell gilt es unter Rechtsgleichheitsaspekten zu ver­hindern, dass ein Konkubinatspaar, das sozialhilferechtlich unterstützt wird, besser gestellt ist als ein verheiratetes (oder registriertes) Paar (BGE 136 I 129 E. 6.3 [Pra 99/2010 Nr. 107]; BGer 8C_356/2011 vom 17.8.2011, E. 3.2.1, 2P.386/1997 vom 24.8.1998, in FZR 1998 S. 396 E. 3d). Umgekehrt setzt das der Rechtsgleichheitsgarantie inhärente Diffe­ren­zierungsgebot der Gleich­stellung mit Ehepaaren aber Grenzen im Fall, dass nur eine Person unter­stützt wird (vgl. die Nachweise auf ent­sprechende kantonale Praxen bei Claudia Hänzi, Richtlinien, S. 398 f.; dies., Sozialhilferecht, S. 146 ff.). Dies ergibt sich daraus, dass das Kon­kubinat nicht wie die Ehe eine Wirtschaftsgemeinschaft, d.h. eine Erwerbs- und Ver­brauchs-Einheit (BGE 110 Ia 7 E. 3c) bildet, und der Zugriff auf Einkommen und Vermögen des bzw. der nicht sozialhilfeabhängigen Kon­kubinatspartners bzw. -part­nerin seine innere Rechtfertigung nur bei ehe­ähn­licher Stabilität der Bezie­hung hat. Die bundesgerichtliche Recht­sprechung anerkennt denn auch die Zulässigkeit einer insoweit differenzie­renden Betrachtungsweise (vgl. BGE 136 I 129 E. 6.2 [Pra 99/2010 Nr. 107]).

6.2 Was ein Konkubinat ist, umschreibt das SHG nicht. Auch findet sich keine allgemeingültige Definition in der schweizerischen Rechts­ordnung. Im Wesentlichen hat die Gerichtspraxis diese Rechtsfigur um­schrieben:

6.2.1 Als stabiles Konkubinat ist eine auf längere Zeit, wenn nicht auf Dauer angelegte umfassende Lebensgemeinschaft von zwei Personen unterschiedlichen Geschlechts mit grundsätzlich Ausschliesslichkeitscha­rakter zu verstehen, die sowohl eine geistig-seelische als auch eine körper­liche und eine wirtschaftliche Komponente aufweist und auch etwa als Wohn-, Tisch- und Bettgemeinschaft bezeichnet wird (BGE 138 III 157 E. 2.3.3 [Pra 101/2012 Nr. 120]). Diese Praxisformel wurde im Zusammen­hang mit dem nachehelichen Unterhalt entwickelt, kann heute indes in der schweizerischen Rechtsordnung als durchgesetzt gelten (überholt er­scheint freilich der ausschliessliche Bezug auf heterosexuelle Paare). Ob eine solche qualifizierte Lebensgemeinschaft vorliegt, muss aus Praktikabi­litätsgründen an äusseren Merkmalen festgemacht werden.

6.2.2 Ein solches Merkmal, das im Bereich der Sozialhilfe anerkannter­massen für eine gefestigte Beziehung spricht, liegt vor, wenn das Paar mit einem gemeinsamen Kind zusammenwohnt. Denn in solchen Fällen drängt sich im Licht des erforderlichen Zusammenwirkens beider gegenüber dem Kind je unterhaltspflichtiger Elternteile eine gemeinsame Betrachtung gera­dezu auf (vgl. die Nachweise zur bernischen Sozialhilfepraxis vorne E. 4.2; ebenso BGer 2P.218/2003 vom 12.1.2004, E. 3.3.2, 2P.242/2003 vom 12.1.2004, E. 2.4, 8C_356/2011 vom 17.8.2011, E. 2.2; gleich auch die SKOS-Richtlinien, vgl. vorne E. 5.1).

6.2.3 Auch die Dauer der Lebensgemeinschaft ist als objektives Krite­rium von Bedeutung; denn je länger ein Paar zusammenlebt, desto eher ist die Annahme berechtigt, die beiden stünden einander bei. Dieses Kriterium nimmt denn auch die Rechtsprechung in verschiedenen Rechtsgebieten auf. Im alten Eherecht leitete man wie dargelegt (E. 6.1) aus einem fünf­jährigen Zusammenleben die Vermutung ab, dass die unterhaltsberechtigte Person, welche in einer solchen Beziehung lebt, ähnliche Vorteile zieht, wie sie ihr eine Ehe bieten würde; Rechtsfolge war, dass sie ihren Unterhalts­anspruch wie im Fall einer Wiederverheiratung verlor. Unter der Geltung des neuen Eherechts (Art. 129 ZGB) wurde eine bedingte Sistierung der Unterhaltsrente (bereits zum Zeitpunkt des Scheidungsurteils) in Bezug auf ein Konkubinatsverhältnis von knapp vier Jahren als zulässig erachtet (vgl. BGer 5A_81/2008 vom 11.6.2008). In ausländerrechtlichen Streitigkeiten wurde entschieden, dass eine drei- oder vierjährige Lebensgemeinschaft bei einem Paar, das weder Heiratspläne noch Kinder hat, nicht auf eine Beziehung schliessen lässt, welche diejenige Stabilität und Intensität er­reicht, die erforderlich ist, um sie wie eine Ehegemeinschaft dem konven­tions- und verfassungsrechtlichen Schutz des Familienlebens zu unterstel­len (vgl. BGer 2C_97/2010 vom 4.11.2010, E. 3.3, 2C_1194/2012 vom 31.5.2013, E. 4.4, 2C_1035/2012 vom 21.12.2012, E. 5.2). Zu Art. 47 des Schweizerischen Obligationenrechts (OR; SR 220) hat das Bundesgericht erkannt, dass aufgrund des mehr als vierjährigen Zusammenlebens und der übrigen Umstände im konkreten Fall – Heiratspläne [die Betroffenen waren noch nicht geschieden], enge und harmonische Beziehung, keine Zweifel am Bestehen einer Wohn-, Tisch- und Bettgemeinschaft – auf ein stabiles Konkubinatsverhältnis zu schliessen sei, welches der Partnerin einen Anspruch auf Genugtuung infolge Todes des Partners verleiht (BGE 138 III 157 E. 2.4 [Pra 2012/101 Nr. 120]). Vereinzelt hat aber auch der Gesetzgeber die Dauer bestimmt, mit welcher Rechtsfolgen bzw. staat­liche Leistungsansprüche verbunden sind. So macht Art. 20a Abs. 1 Bst. a des Bundesgesetzes vom 25. Juni 1982 über die berufliche Alters-, Hinter­lassenen- und Invalidenvorsorge (BVG; SR 831.40) den Anspruch des Konkubinatspartners oder der Konkubinatspartnerin auf Hinterlassenen­leistungen von einer ununterbrochenen Lebensgemeinschaft von mindes­tens fünf Jahren vor dem Tod abhängig; in diesem Kontext ist laut dem Bundesgericht das Bestehen einer ständigen Wohngemeinschaft kein begriffsnotwendiges Element der Lebensgemeinschaft (BGE 134 V 369 E. 7.1). Es gibt demnach, was das Kriterium der Dauer des Zusammen­lebens angeht, keine für alle rechtlichen Materien einheitliche und verbind­liche Definition der gefestigten Lebensgemeinschaft. Zu beachten ist alle­mal, dass in Fällen, in denen nicht bereits die Dauer des Zusammenlebens für sich allein eine eheähnliche Beziehung vermuten lässt, die gesamten Umstände des Zusammenlebens von Bedeutung sind, um die Qualität einer Lebensgemeinschaft zu beurteilen (vgl. BGE 138 III 157 E. 2.3.3 a.E.; BGer 8C_196/2010 vom 19.7.2010, E. 5.3 a.E.).

6.3 Die Kürzung der in den SKOS-Richtlinien vorgesehenen Frist von fünf auf zwei Jahre geht auf eine Praxis des Kantons Solothurn zurück, wonach bereits nach einer Beziehungsdauer von zwei Jahren von einem gefestigten Konkubinat ausgegangen werden durfte. Diese Praxis fusst auf der Überlegung, dass im Sozialhilferecht jederzeit die Möglichkeit bestehe, eine Neubeurteilung der Hilfe zu veranlassen, sofern die Konkubinats­beziehung scheitern sollte, während im Eherecht der nacheheliche Unter­halt infolge eines stabilen Konkubinats definitiv erlösche (vgl. Claudia Hänzi, Richtlinien, S. 264 f., 398; dies., Sozialhilferecht, S. 146). Das Bun­desgericht hat dazu auf staatsrechtliche Beschwerden hin erkannt, es sei nicht willkürlich, für die Prüfung des Sozialhilfeanspruchs für Mutter und Kind die Einkommen beider Konkubinatspartner zu addieren (vgl. BGer 2P.242/2003 vom 12.1.2004, E. 2.4, 2P.218/2003 vom 12.1.2004, E. 3.3.2). Hieraus lässt sich für die hier interessierende Frage nichts ableiten; denn zur Beurteilung standen Paare mit gemeinsamen Kindern, weshalb die Dauer des Zusammenlebens keine entscheidende Rolle spiel­te. Anderes ergibt sich auch nicht aus dem Urteil des Bundesgerichts vom 21. Juni 2005; hier erinnert das Gericht daran, dass es die Solothurner Praxis als haltbar beurteilt hat (vgl. BGer 2P.85/2005 vom 21.6.2005, E. 3.3), trat aber auf das Rechtsmittel nicht ein, weshalb es sich mit mate­riellen Fragen nicht zu beschäftigen hatte.

6.4 Im kantonalen Recht äussert sich die Verordnung vom 2. No­vem­ber 2011 über die Angebote zur sozialen Integration (ASIV; BSG 860.113) zur Frage, nach welcher Beziehungsdauer die wirtschaftlichen Verhältnisse der Konkubinatspartnerin oder des Konkubinatspartners zu berücksichtigen sind. Gemäss Art. 24 ASIV werden im Zusammenhang mit der Gebühren­erhebung für familienergänzende Kinderbetreuung das Ein­kommen und Vermögen einer Konkubinatspartnerin oder eines Konkubi­natspartners berücksichtigt, wenn das Paar gemeinsame Kinder hat oder wenn das Konkubinat länger als fünf Jahre dauert. Diese Norm hat zwar nicht direkt eine staatliche Geldleistung zum Gegenstand. Die Angebote der sozialen Integration zählen aber zum Sozialhilferecht (vgl. Art. 71 und 71a SHG) und durch die Bereitstellung der familienergänzenden Kinder­betreuung zu einem einkommensabhängigen Tarif werden wirtschaftlich Schwächere mittelbar unterstützt. Das Verwaltungsgericht hat unter der Geltung des alten Rechts, welches keine Art. 24 ASIV vergleichbare Re­gelung enthielt, erkannt, dass in diesem Zusammenhang analog zum Sozi­alhilferecht bei der Bemessung des Elternbeitrags an die Kindertagesstätte die faktischen Verhältnisse berücksichtigt werden dürfen; im konkreten Fall hielt es das Gericht für unzulässig, von einem zweijährigen Zusammen­leben ohne gemeinsame Kinder automatisch auf eine eheähnliche Unter­stützung zu schliessen und die Bruttoeinkommen des Paars zusammenzu­rechnen (vgl. BVR 2000 S. 229 E. 4b-d).

7.

7.1 Wie dargelegt, können freiwillige Leistungen Dritter nach dem Grundsatz der Subsidiarität und jenem der Gleichbehandlung aller Sozial­hilfeempfängerinnen und -empfänger gegebenenfalls un­terstellt werden (vgl. vorne E. 4.1 und 4.2). Für die Frage, unter welchen Voraussetzungen ein Zusammenleben die Vermutung tatsächlicher ehe­ähnlicher Solidarität erlaubt, vermag die der solothurnischen Praxis zu­grunde liegende Sicht­weise nicht zu überzeugen, welche zur Änderung der SKOS-Vorgabe F.5.1 geführt hat (vgl. vorne E. 6.3). Denn diese trägt dem Umstand nicht ge­bührend Rechnung, dass die Annahme faktischer Unter­stützung nicht sozialhilfeabhängige Dritte betrifft, welche der unterstützten Person gegen­über weder unterstützungs- noch beistandspflichtig sind. Das Konkubinat bildet anders als die Ehe keine Wirtschaftseinheit (vgl. vorne E. 6.1). Eine solche lässt sich vor dem gesetzlichen Hintergrund nur unter­stellen, wenn aufgrund der gelebten Beziehung auf die tatsächliche Bereit­schaft, einan­der eheähnlich zu unterstützen, geschlossen werden darf. Bei einer Bezie­hungsdauer von zwei Jahren kann dies nicht automatisch ver­mutet werden. Die herrschenden Anschauungen und Zeitverhältnisse haben sich insoweit auch nicht derart verändert, dass heute, anders als bis ins Jahr 2007 bzw. 2009, bereits nach einer Beziehungsdauer von zwei Jahren auf ein stabiles Konkubinat und damit auf eine faktische gegen­seitige Unterstützung ge­schlossen werden dürfte. In der eheähnlichen Sta­bilität der Partnerschaft ist nach ständiger Verwaltungsgerichtspraxis der Grund zu sehen, der es mit Blick auf den Grundsatz der Gleichbehandlung aller Empfängerinnen und Empfänger von wirtschaftlicher Hilfe rechtfertigt, einen Konkubinats­beitrag zu berücksichtigen (vgl. vorne E. 4.2 und 6.1). Die Anrechnung eines solchen Beitrags ist sowohl für die nicht unterstützte Person als auch für die unterstützte Person mit erheblichen Eingriffen ver­bunden: Erstere wird vom Gemeinwesen ohne Rechtsverpflichtung faktisch in die Pflicht genommen. Letzterer werden die Sozialhilfeleistungen um einen fiktiven Betrag gekürzt, obschon der Konkubinatsbeitrag unter kei­nem Titel recht­lich durchgesetzt werden kann. Vor diesem Hintergrund ist die Zweijahres­frist, welche die Vermutung eheähnlicher Solidarität bereits nach relativ kurzer Zeit des Zusammenlebens begründet, unverhältnis­mässig, über­wiegen doch die involvierten privaten Interessen das öffentli­che Interesse an Einsparungen (vgl. Art. 31 Abs. 2 Bst. d SHG). An der Fünfjahresfrist ist damit grundsätzlich festzuhalten. Anders urteilen hiesse, (noch) nicht gleichartige Sachverhalte gleich zu behandeln. Dieselbe Differenzierung hat der Kanton Bern im Übrigen im Zusammenhang mit der Gebühren­erhebung für fami­lienergänzende Kinderbetreuung getroffen (vgl. vorne E. 6.4).

7.2 Dieses Ergebnis rechtfertigt sich auch unter beweisrechtlichen Aspekten: Wer aus einer beweisbedürftigen Tatsache etwas für seinen Rechtsstandpunkt ableiten oder vom Gesetz als beweispflichtig bezeichnet wird, trägt die Beweislast, d.h. die Folgen der Beweislosigkeit (Merkli/Aeschli­mann/Herzog, Kommentar zum bernischen VRPG, 1997, Art. 19 N. 3). Es ist grundsätzlich Sache der Gemeinde, einen den An­spruch auf Sozialhilfeleistungen mindernden Um­stand zu beweisen (vgl. BVR 2009 S. 385 E. 4.3.1, 2004 S. 446 E. 4.3.2; VGE 2012/20 vom 19.2.2013, E. 4.3, 2009/187 vom 25.3.2010, E. 3.4.2). Die von der Verwal­tungsjustizpraxis zum Konkubinat entwickelte Tat­sachenvermutung (vorne E. 4.2) greift erheblich in diesen Grundsatz ein. Beweist die Sozialhilfe­behörde, dass ein Paar seit fünf Jahren in gemein­samem Haushalt lebt (Vermutungsbasis), hat sie die Vermutungsfolge für sich, dass das Konku­binat gefestigt ist mit der Konsequenz, dass die ehe­ähnliche Unterstützung des bzw. der wirtschaftlich unabhängigen Partners bzw. Partnerin unter­stellt wird. Es ist an den Betroffenen, den Gegenbeweis zu erbringen, dass gar keine Kon­kubinatsbeziehung vorliegt oder die Beziehung noch keine fünf Jahre angedauert hat (Ent­kräftung der Vermutungsbasis). Sie können weiter den Beweis des Ge­genteils erbringen, indem sie die Vermutungs­folge, die Stabilität der Bezie­hung, widerlegen. Die Vorgabe F.5.1 der SKOS-Richt­linien stellt eine eigentliche Beweisregel dar, welche in das kantonale Beweis­recht eingreift und demnach weder auf Verordnungsstufe zu regeln ist (vgl. vorne E. 5.2) noch Gegenstand von Fachrichtlinien bilden soll, welche Empfehlungen zur Ausgestaltung der Sozialhilfe im Allgemei­nen und zur Bemessung des sozialen Existenzminimums im Speziellen geben (vgl. Art. 31 Abs. 2 Bst. b SHG).

7.3 Art. 8 SHV i.V.m. F.5.1 der SKOS-Richtlinien ist aus diesen Grün­den die Anwendung insoweit zu versagen, als bei Paaren ohne gemein­same Kinder ab zweijährigem Zusammenleben schematisch auf eine stabile Konkubinatsbeziehung samt Fiktion eheähnlicher Unterstützung geschlossen werden darf. Spielraum oder Autonomie haben die bernischen Sozialhilfebehörden in dieser Frage nicht. Es geht um die Auslegung von kantonalem Sozialhilferecht in einer Frage, welche einheitlich zu beant­worten ist und den Gemeinden, anders als in personnahen Fragen sozial­hilferechtlicher Unterstützung (vgl. etwa BVR 2008 S. 372 E. 5.3), keinen Beurteilungsspielraum lässt.

Die Fünfjahresfrist bedeutet allein, dass (erst) nach deren Ablauf die Ver­mutung eheähnlicher Solidarität verbunden mit der Fiktion gegenseitiger Unterstützung greift (vgl. E. 7.2 hiervor). Im Übrigen ist die Dauer des Zu­sammenlebens lediglich ein Element der Beurteilung, ob ein stabiles Kon­kubinat vorliegt (vgl. E. 4.2 und 6.2.3). Der Behörde steht daher der Nach­weis offen, dass im konkreten Fall aufgrund der gesamten Umstände des Zusammenlebens bereits zu einem früheren Zeitpunkt auf die Stabilität des Konkubinats geschlossen werden darf. Die Betroffenen haben hierbei mit­zuwirken (Art. 8c Abs. 1 Bst. c und Art. 28 Abs. 1 SHG), sind aber nicht beweisbelastet.

7.4 Die Gemeinde hat, bestätigt durch das Regierungsstatthalteramt, auf ein Konkubinat nach gut zweijährigem Zusammenleben geschlossen. Indes deutet nichts darauf hin oder wird seitens der Behörden vor­gebracht, dass die Beziehung zwischen der Beschwerdeführerin und dem Bei­geladenen eine geistig-seelische, körperliche sowie wirtschaftliche Ver­bunden­heit im Sinn eines stabilen Konkubinats aufweist. Die Beschwerde erweist sich demnach insoweit als begründet.

8.

8.1 Unter diesen Umständen fällt zum gegenwärtigen Zeitpunkt einzig ein weitergehender Einbezug der wirtschaftlichen Möglichkeiten des Bei­geladenen unter dem Titel des Beitrags an die Haushaltführung in Betracht (vgl. vorne E. 4.2): Personen, die Sozialhilfe beanspruchen, sind nach Art. 28 Abs. 2 Bst. b SHG verpflichtet, das zum Vermeiden, Beheben oder Vermindern der Bedürftigkeit Erforderliche selber vorzukehren. Dazu kann nach ständiger Rechtsprechung auch das Erledigen von Hausarbeiten und Dienstleistungen für Wohnpartnerinnen und Wohnpartner gehören (BVR 2006 S. 366 E. 1.3). Solche geldwerten Vorteile und Leistungen im Innenverhältnis einer einfachen Gesellschaft – deren Vorschriften sind für Mehrpersonenhaushalte heranzuziehen – sind grundsätzlich abzugelten (Art. 531 Abs. 1 und 2 i.V.m. Art. 530 Abs. 1 OR; BVR 2006 S. 22 E. 5.2, S. 366 [VGE 22502 vom 23.2.2006] E. 1.3 und nicht publ. E. 4, 1996 S. 321 E. 3; VGE 2009/187 vom 25.3.2010, E. 3.3). Die Höhe des anrechenbaren Betrags ist im Einzelfall anhand der konkreten Umstände festzusetzen. Wohlhabenden bzw. gut Verdienenden ist die Unterstützung in weiter ge­hendem Ausmass zuzumuten als einer Person, die wenig verdient und sich Leistungen einer anderen Person im Haushalt nur in einem bescheidenen Ausmass oder zu einem bescheidenem Ansatz leisten kann (BVR 2006 S. 22 E. 5.2.1, S. 366 [VGE 22502 vom 23.2.2006], nicht publ. E. 4.2). Die Entschädigung ist demnach zu verringern oder zu erhöhen, wenn die finan­ziellen Verhältnisse der nicht unterstützten erwerbstätigen Person dies ge­bieten. Grundsätzlich Vergleichbares sieht F.5.2 der SKOS-Richtlinien vor; maximal soll der unterstützten Person für die erwartete Haushaltarbeit der Betrag von Fr. 950.-- als Einnahme angerechnet werden.

8.2 Die Gemeinde hat im Budget der Beschwerdeführerin und ihrer Kinder den Betrag von Fr. 611.95 als Einkommen eingestellt in der An­nahme, in diesem Umfang habe der Beigeladene als Partner einer stabilen Konkubinatsbeziehung an deren Lebensunterhalt beizutragen. Als Ent­schädigung für Haushaltführung ist dieser Betrag unter den konkreten Ge­gebenheiten klar zu hoch. Es ist nicht Sache des Verwaltungsgerichts, als letzte kantonale Instanz erstmals zu prüfen, ob ab Oktober 2012 im Budget der Beschwerdeführerin mit Blick auf die konkreten Umstände überhaupt eine Entschädigung für die Haushaltführung anrechenbar ist, und wenn ja, in welcher Höhe. Die Sache ist insoweit an die Gemeinde zurückzuweisen, damit sie das Verfahren fortsetze.

9.

Die Beschwerde erweist sich damit insoweit als begründet, als der ange­fochtene Entscheid aufzuheben und die Sache an die Gemeinde zurück­zuweisen ist, damit sie im Sinn der Erwägungen neu über den Sozial­hilfeanspruch der Beschwerdeführerin ab Oktober 2012 entscheide.

Verfahrenskosten sind keine zu erheben (Art. 53 SHG). Parteikosten sind keine angefallen (vgl. Art. 104 VRPG).

Demnach entscheidet das Verwaltungsgericht:

1. Die Beschwerde wird dahin gutgeheissen, dass der Entscheid des Re­gierungsstatthalteramts Seeland vom 18. Oktober 2012 aufgehoben und die Sache zur Fortsetzung des Verfahrens im Sinn der Erwägungen an die Einwohnergemeinde B.___ zurückgewiesen wird.

2. Es werden weder Verfahrenskosten erhoben noch Parteikosten gespro­chen.

3. Zu eröffnen:

• der Beschwerdeführerin

• der Beschwerdegegnerin

• dem Beigeladenen

• dem Regierungsstatthalteramt Seeland

und mitzuteilen (anonymisiert):

• der Gesundheits- und Fürsorgedirektion des Kantons Bern

Der Abteilungspräsident:Die Gerichtsschreiberin:

Rechtsmittelbelehrung

Gegen dieses Urteil kann innert 30 Tagen seit Zustellung der schriftlichen Begrün­dung beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, Beschwerde in öf­fentlich-rechtlichen Angelegenheiten gemäss Art. 39 ff., 82 ff. und 90 ff. des Bun­desgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (BGG; SR 173.110) ge­führt werden.