Widerruf von Staatsbeitragsverfügungen - "Sprungrekurs" (Verfügung des Spitalamts der Gesundheits- und Fürsorgedirektion des Kantons Bern vom 23. August 2011)

100.2011.374 U HAT/SBE/RAP

Verwaltungsgericht des Kantons Bern Verwaltungsrechtliche Abteilung

Urteil vom 23. September 2015

Verwaltungsrichter Burkhard, Abteilungspräsident

Verwaltungsrichter Häberli und Daum

Gerichtsschreiberin Büchi

A.________ AG handelnd durch die statutarischen Organe vertreten durch Rechtsanwalt …

Beschwerdeführerin

gegen

Kanton Bern handelnd durch die Gesundheits- und Fürsorgedirektion, Rathausgasse 1, 3011 Bern

Beschwerdegegner

betreffend Widerruf von Staatsbeitragsverfügungen; «Sprungrekurs» (Verfügung des Spitalamts der Gesundheits- und Fürsorgedirektion des Kantons Bern vom 23. August 2011)

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 23.09.2015, Nr. 100.2011.374U, Seite 1

Sachverhalt:

A.

Die A.________ AG […] erfüllt als Regio­nales Spitalzentrum öffentliche Aufgaben im Bereich der Spitalversorgung der Bevölkerung des Kantons Bern. Der Umfang der von ihr zu erbringen­den Leistungen sowie die vom Kanton hiefür zu bezahlenden Beiträge er­geben sich aus den jeweils jährlich geschlossenen Leistungsverträgen. Gestützt auf die einschlägigen Verträge hat das Spitalamt der A.________ AG zur Abgeltung der in den Jahren 2007 bis 2009 für die Akutversorgung er­brachten Leistungen Staatsbeiträge in der Höhe von Fr. 35'088'677.--, Fr. 33'447'138.-- und Fr. 36'299'496.-- zugesprochen.

B.

Im Rahmen einer Überprüfung der ausgerichteten Staatsbeiträge kam die Finanzkontrolle des Kantons Bern zum Schluss, der A.________ AG seien in den Jahren 2007, 2008 und 2009 aufgrund von «berücksichtigtem, aber nicht beitragsberechtigtem Aufwand» für privatärztliche Tätigkeit (BVG-Arbeitgeberbeiträge) zu hohe Staatsbeiträge ausgerichtet worden; insgesamt seien Fr. 776'919.-- zurückzufordern. Da das Spitalamt die Sichtweise der Finanzkontrolle nicht teilte, intervenierte die Gesundheits- und Fürsorge­direktion des Kantons Bern (GEF) und ordnete eine Rückforderung an. Mit Verfügung vom 23. August 2011 verpflichtete das Spitalamt die A.________ AG – unter teilweisem Widerruf der betroffenen Verfügungen – zur Rückerstat­tung von Staatsbeiträgen in der Höhe von Fr. 220'647.-- für das Jahr 2007 (zuzüglich Zins von 3 % seit 26.5.2008), von Fr. 295'730.-- für das Jahr 2008 (zuzüglich Zins von 3 % seit 30.4.2009) und von Fr. 260'542.-- für das Jahr 2009 (zuzüglich Zins von 3 % seit 22.6.2010).

C.

In Abweichung von der Rechtsmittelbelehrung der Verfügung vom 23. August 2011 ist die A.________ AG am 23. September 2011 mit folgenden Be­gehren direkt an das Verwaltungsgericht gelangt:

«1. Es sei die Verfügung betreffend Widerruf der drei Staats­beitragsverfügungen für die Jahre 2007 bis 2009 und Rück­for­derung von Staatsbeiträgen betreffend BVG-Arbeitgeber­beiträ­gen vom 23. August 2001 [richtig: 2011] der Gesund­heits- und Fürsorgedirektion des Kantons Bern (Spitalamt) aufzuheben.

2. Eventualiter seien Ziff. 2, 4 und 6 der Verfügung betref­fend Widerruf der drei Staatsbeitragsverfügungen für die Jahre 2007 bis 2009 und Rückforderung von Staatsbeiträgen be­tref­fend BVG-Arbeitgeberbeiträgen vom 23. August 2001 [richtig: 2011] der Gesundheits- und Fürsorgedirektion des Kantons Bern (Spitalamt) in der Weise abzuändern, dass die Beschwer­deführerin keinen Verzugszins schuldet und es sei festzustel­len, dass sie nicht für weiteren Schaden haftet.

• Unter Kosten- und Entschädigungsfolge –»

Mit Verfügung vom 29. September 2011 hat der (damalige) Abteilungs­präsident das Verfahren vorläufig auf die Frage der Zulässigkeit des Sprungrekurses beschränkt. Aufgrund der Stellungnahme der GEF vom 28. Oktober 2011 hat er diese Verfahrensbeschränkung am 3. November 2011 aufgehoben und den ordentlichen Schriftenwechsel eingeleitet.

In seiner Beschwerdeantwort vom 23. Dezember 2011 schliesst der Kanton Bern auf Abweisung der Beschwerde.

Am 27. Februar, 12. April bzw. 1. Mai 2013 haben die Finanzkontrolle und die Parteien verschiedene Fragen des Instruktionsrichters beantwortet und weitere Unterlagen zu den Akten gegeben.

Mit Eingaben von 2. Juli bzw. 8. August 2013 konnten sich die Parteien zum Ergebnis der Instruktionsmassnahmen äussern. Sie halten an ihren Anträgen fest.

Erwägungen:

1.

1.1 Verfügungen des Spitalamts unterliegen der Beschwerde an die GEF als zuständiger Direktion (vgl. Art. 81 Abs. 1 des alten Spitalversor­gungs­gesetzes vom 5. Juni 2005 [aSpVG; BAG 05-106] und Art. 137 Abs. 1 des Spitalversorgungsgesetzes vom 13. Juni 2013 [SpVG; BSG 812.11] i.V.m. Art. 62 Abs. 1 Bst. a des Gesetzes vom 23. Mai 1989 über die Ver­waltungsrechtspflege [VRPG; BSG 155.21]); erst deren Ent­schei­de können anschliessend an das Verwaltungsgericht weitergezogen werden (Art. 81 Abs. 1 aSpVG und Art. 137 Abs. 1 SpVG i.V.m. Art. 74 Abs. 1, Art. 76 und 77 VRPG). Dennoch ist die Beschwerdeführerin gegen die Verfügung des Spitalamts vom 23. August 2011 direkt an das Verwal­tungs­gericht gelangt (sog. Sprungrekurs). Zwar wird die funktionelle Zu­stän­digkeit des Verwal­tungsgerichts von keiner Seite bestritten; sie ist als Sachurteilsvoraus­setzung jedoch von Amtes wegen zu prüfen (Art. 3 Abs. 4 VRPG; BVR 2013 S. 354 E. 1.2; Merkli/Aeschlimann/Herzog, Kommentar zum ber­nischen VRPG, 1997, Art. 3 N. 14, Art. 51 N. 6 und 8).

1.2 Das prozessuale Vorgehen der Beschwerdeführerin lässt sich we­der auf die Spezialgesetzgebung noch auf eine Bestimmung des VRPG stützen. Auch ohne ausdrückliche gesetzliche Grundlage hat das Verwal­tungsgericht verschiedentlich aber Sprungrekurse aus prozessökonomi­schen Gründen zugelassen, wenn die beschwerdeführende Partei dies ausdrücklich beantragt und sich die funktionell zuständige Behörde bereits eindeutig zur Sache geäussert hatte. Das Überspringen der ordentlichen Rechtsmittelinstanz setzt in der Regel voraus, dass diese ihre Vorinstanz in einer hängigen Sache konkret und fallbezogen angewiesen hat, wie zu entscheiden sei (BVR 2014 S. 360 E. 1.2.1, 2013 S. 354 E. 2.2 f., je mit Hinweisen; Merkli/Aeschlimann/Herzog, a.a.O., Art. 3 N. 15; vgl. auch BVR 2015 S. 213 E. 2.1). – Diese Voraussetzungen sind hier erfüllt: Zum einen verlangt die Beschwerdeführerin die erstinstanzliche Beurteilung ihrer Be­schwerde durch das Verwaltungsgericht und zum andern hat die GEF dem Spitalamt konkrete Anweisungen erteilt, indem die stellvertretende Gene­ralsekretärin die Amtsvorsteherin «nach vertiefter Prüfung des Geschäfts» und «nach Rücksprache mit dem Gesundheits- und Fürsorge­direktor» an­gewiesen hat, «das Verfahren zum Widerruf der […] Staats­beitrags­verfü­gungen» der Jahre 2007 bis 2009 einzuleiten (Schreiben vom 13.7.2011 [act. 3D/25]; vgl. auch Beschwerdevernehmlassung GEF vom 28.10.2011). Mit Blick auf die jüngste Rechtsprechung des Verwaltungs­gerichts (BVR 2015 S. 213 E. 2.3) könnte zwar anstatt des Sprungrekurses eine Stellvertretung des (befangenen) Gesundheitsdirektors durch ein anderes (nicht befangenes) Mitglied des Regierungsrats in Frage kommen (vgl. Art. 8 des Gesetzes vom 20. Juni 1995 über die Organisation des Regie­rungsrates und der Verwaltung [Organisationsgesetz, OrG; BSG 152.01]; vgl. auch Keusen/Lanz, Der Sprungrekurs im Kanton Bern, in BVR 2005 S. 49 ff., 80 f.; Peter Ludwig, Kein Sprungrekurs im Kanton Bern ?, in BVR 2005 S. 241 ff., 246 und 248). Die vorliegend zu be­urtei­lende Beschwerde wurde jedoch bereits im Jahr 2011 erhoben, während diese Fragestellung vom Verwaltungsgericht erst kürzlich einge­hen­der erörtert – und noch nicht abschliessend beurteilt – worden ist; im seit meh­reren Jahren hängigen verwaltungsgerichtlichen Verfahren ist zudem be­reits erheblicher Instrukti­onsaufwand geleistet worden, weshalb eine Nicht­zulassung des Sprung­rekurses im heutigen Zeitpunkt prozessökonomisch nicht mehr zu rechtfer­tigen wäre. Deshalb ist hier vom Erfordernis der Ausschöpfung des Instan­zenzugs abzusehen bzw. dessen Abkürzung zuzulassen. Das Verwal­tungsgericht ist somit zur Beurteilung der Be­schwerde zuständig.

1.3 Die Beschwerdeführerin hat am vorinstanzlichen Verfahren teilge­nommen, ist durch die angefochtene Verfügung besonders berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung (Art. 79 Abs. 1 VRPG). Auf die form- und fristgerecht eingereichte Beschwerde ist – unter folgendem Vorbehalt – einzutreten: Mit ihrem Eventualantrag verlangt die Beschwerdeführerin nicht nur, von der Pflicht zur Verzinsung der zu­rückgeforderten Staatsbeiträge befreit zu werden, sondern auch die Fest­stellung, dass sie nicht für weiteren Schaden haftet. Feststellungsbegehren bedürfen eines ausgewiesenen Feststellungsinteresses. Sie sind gegen­über leistungsverpflichtenden und rechtsgestaltenden Begehren subsidiär und damit nur zulässig, wenn das schutzwürdige Interesse der das Fest­stellungsbegehren stellenden Partei mit einem Leistungs- oder Gestal­tungsbegehren nicht gewahrt werden kann (BVR 2014 S. 33 E. 1.4, 2011 S. 564 E. 3.3; Merkli/Aeschlimann/Herzog, a.a.O., Art. 49 N. 19 ff.). Das Vorliegen eines solchen Feststellungsinteresses ist stets eigens zu be­gründen (BVR 2007 S. 441 E. 5.2), was die Beschwerdeführerin hier un­terlassen hat. Soweit sie beantragt, es sei festzustellen, dass sie nicht für weiteren Schaden haftet, ist auf ihre Beschwerde mithin schon mangels rechtsgenüglicher Begründung nicht einzutreten. Es ist sodann auch nicht ersichtlich, worin das erforderliche besondere Feststellungsinteresse be­stehen soll.

1.4 Das Verwaltungsgericht überprüft die angefochtene Verfügung auf Rechtsverletzungen hin (Art. 80 VRPG). Für eine Ausdehnung der Kogni­tion auf eine Angemessenheitsprüfung, wie sie die Beschwerdeführerin verlangt, besteht kein Anlass, zumal sich bezüglich des Widerrufs von Staatsbeitragsverfügungen einzig Rechtsfragen stellen (vgl. E. 5 hinten; vgl. auch BVR 2014 S. 360 E. 1.2.4 und 1.4); die Beschwerdeführerin er­hebt denn auch selber keinerlei Unangemessenheitsrügen.

2.

Am 1. Januar 2014 und damit während des vor dem Verwaltungsgericht hängigen Beschwerdeverfahrens sind das SpVG und die Spitalversor­gungsverordnung vom 23. Oktober 2013 (SpVV; BSG 812.112) in Kraft getreten (vgl. Art. 158 Abs. 1 SpVG i.V.m. RRB Nr. 1564 vom 20.11.2013; Art. 57 SpVV). Mangels einschlägiger übergangsrechtlicher Bestimmungen ist die Frage nach dem intertemporal anwendbaren Recht aufgrund der durch die Rechtsprechung entwickelten allgemeinen Prinzipien zu beant­worten. Gemäss diesen ist die Rechtmässigkeit einer Verwaltungsver­fügung grundsätzlich nach der Rechtslage zur Zeit ihres Erlasses zu beur­teilen (statt vieler BVR 2015 S. 15 E. 3.1; BGE 139 II 243 E. 11.1; vgl. Merkli/Aeschlimann/Herzog, a.a.O., Art. 25 N. 6 ff.). Massgebend für die vorliegende Streitigkeit ist somit das im Zeitpunkt des erstinstanzlichen Verfahrensabschlusses geltende (materielle) Recht (vgl. auch Art. 10 Abs. 1 des Staatsbeitragsgesetzes vom 16. September 1992 [StBG; BSG 641.1]). Die streitige (teilweise) Rückerstattung von Staatsbeiträgen bestimmt sich demnach noch nach dem alten Spitalversorgungsgesetz sowie der alten Spitalversorgungsverordnung vom 30. November 2005 (aSpVV; BAG 06-10) in der bis zum 31. Dezember 2011 geltenden Fas­sung.

3.

3.1 Den Regionalen Spitalzentren (RSZ) kommt die Sicherstellung der umfassenden Grundversorgung in den Regionen zu (Art. 10 Abs. 1 und Art. 35 Abs. 1 aSpVG), wobei sich der Umfang ihrer Tätigkeit aus den mit dem Kanton geschlossenen Leistungsverträgen bestimmt (Art. 35 Abs. 2 aSpVG). Diese regeln zudem die vom Kanton zu leistenden finanziellen Beiträge an die Betriebs- und Investitionskosten (Art. 29 Abs. 1 aSpVG). Die Beiträge an die Behandlung sowie den Aufenthalt von Patientinnen und Patienten erfolgen in Form von leistungsbezogenen, nach einheitlichen Kriterien festgelegten Pauschalen (Art. 30 Abs. 1 aSpVG). Im stationären Bereich vergütet der Kanton die vereinbarten Leistungen auf der Grundlage einer im Voraus festgelegten Fallpauschale und der voraussichtlichen An­zahl Behandlungsfälle (Art. 33 Abs. 1 aSpVV). Die Fallpauschalen berech­nen sich aufgrund der durchschnittlichen Kosten der vergangenen Jahre pro Fall, zusätzlicher absehbarer Kostenfaktoren sowie der vom Grossen Rat bereit gestellten finanziellen Mittel und decken den Aufwand für sämtli­che gesetzlichen Leistungen (Art. 34 Abs. 1 und 2 aSpVV). Die Leistungs­abgeltung des Kantons erfolgt unter Abzug der Erträge, auf die die RSZ gegenüber Dritten Anspruch haben (Art. 33 Abs. 2 aSpVV).

3.2 Gemäss den Leistungsverträgen für die Jahre 2007 bis 2009 hat die Beschwerdeführerin im Rahmen der Akutversorgung Leistungen der umfassenden Grundversorgung in den darin aufgelisteten Fachbereichen zu erbringen (vgl. Leistungsvertrag 2007 vom 26.3.2007 [act. 3D/33], Leis­tungsvertrag 2008 vom 1.11.2007 inkl. Änderungsvertrag vom 29.4.2008 [act. 3D/34] und Leistungsvertrag 2009 vom 2.12.2008 [act. 3D/35]), was sowohl die medizinischen, pflegerischen, therapeutischen und medizinisch-technischen Leistungen an den Patientinnen und Patienten als auch Unter­kunft und Verpflegung, durchgehende Dienst- und Aufnahmebereitschaft sowie Spitalseelsorge und Sozialdienst umfasst (Art. 23 Abs. 1 Bst. a bis e aSpVV; Leistungsverträge, Ziff. 2.1.1 bzw. 2.1.1.1). Zur Abgeltung der Leistungen im Bereich der somatischen Akutversorgung (exkl. Aus- und Weiterbildung) hat das Spitalamt der Beschwerdeführerin im interessieren­den Zeitraum Staatsbeiträge in der Höhe von Fr. 35'088'677.-- (2007), Fr. 33'447'138.-- (2008) und Fr. 36'299'496.-- (2009; im Verfügungsdisposi­tiv irrtümlich Fr. 36'299'446.--) zugesprochen, die wie folgt zusammenge­setzt sind (Verfügungen vom 26.5.2008; 30.4.2009 und 22.6.2010; act. 3D/30-32):

	2007	** 2008**	** 2009**
Betriebsbeitrag Akutversorgung	32'747'982	32'571'487	34'922'671
Betriebsbeitrag für Zusatzaufga­ben (exkl. Aus- und Weiterbildung	1'188'694	709'137	1'044'418
Einmalige Beiträge	1'152'000	166'514	332'406
Betriebsbeitrag total	** 35'088'677**	** 33'447'138**	** 36'299'496**

3.3 Für die Bemessung des «Betriebsbeitrags Akutversorgung» wird der Umfang der Leistungen, welche die Beschwerdeführerin in der somati­schen Akutversorgung im stationären und teilstationären Bereich zu erbrin­gen hat, im Voraus über den sog. Case Mix bestimmt. Diese Grösse be­schreibt den (ökonomischen) Schweregrad der Behandlungsfälle eines Spitals und ergibt sich aus der Summe der jeweiligen Kostengewichte sämtlicher Behandlungsfälle in einem bestimmten Zeitraum (vgl. <www.swissdrg.org>, Rubriken «Informationen zu SwissDRG/Wichtige Be­griffe»). Für das Jahr 2007 haben die Parteien ausgehend von 10ʹ875 Aus­tritten (Behandlungsfällen) und einem durchschnittlichen Fallschweregrad (sog. Case Mix Index) von 0,812916 für die stationären Austritte (7ʹ568) bzw. 0,498844 für die teilstationären Austritte (3ʹ307) einen Case Mix von 7ʹ802 vereinbart (vgl. Leistungsvertrag 2007 [Ziff. 3.1.1] und Anhang [Ziff. 2.1 und «Budget 2007]»). Für das Jahr 2008 wurde der Case Mix auf 8'063 (vgl. Leistungsvertrag 2008 [Ziff. 3.1.1 und 6.4] und Änderungsver­trag sowie Anhang 1) und für das Jahr 2009 auf 6'970 festgelegt (vgl. Leis­tungsvertrag 2009 [Ziff. 3.1.1 und 6.4] und Anhang 1). Die leistungsbezo­gene Fallpauschale (d.h. den Basispreis pro Behandlungsfall mit Kosten­gewicht 1,0; sog. Base Rate) haben die Parteien auf Fr. 8ʹ900.-- (2007), 8ʹ920.-- (2008) bzw. Fr. 9ʹ830.-- (2009) festgesetzt. Im Einzelnen hat das Spitalamt die «Betriebsbeiträge Akutversorgung» wie folgt berechnet (vgl. die Aufstellungen in act. 17A, 17B und 17C):

	2007	** 2008**	** 2009**
Case Mix vereinbart	7802	8063	6970
Case Mix Differenz	438	263	77
Base Rate	8900	8920	9830
Nettobetriebsaufwand (CM vereinbart)	69'436'246	71'760'113	68'515'100
+ Nettobetriebsaufwand (CM Differenz)	779'640	468'660	151'382
Nettobetriebsaufwand effektiv	** 70'215'886**	** 72'228'773**	** 68'666'482**
+ Leistungsbezogene Investitionsabgeltung	3'510'793	4'333'663	4'119'989
+ Arzthonorare Zusatzversicherungen	3'055'217	3'088'515	2'781'334
Nettobetriebsaufwand gem. Leistungsvertrag	** 76'781'896**	** 79'650'951**	** 75'567'805**
- Nettobetriebsertrag akut (= Patientenerträge)	44'033'914	47'079'465	40'645'133
Betriebsbeitrag für akute stationäre und teil­stationäre Grundversorgung	** 32'747'982**	** 32'571'487**	** 34'922'671**

Der «Nettobetriebsaufwand CM vereinbart» entspricht der Multiplikation von Base Rate und Case Mix. Der «Nettobetriebsaufwand effektiv» errech­net sich alsdann, indem die «Case Mix Differenz», also die Differenz zwi­schen dem vertraglich festgelegten und dem effektiv erbrachten Leis­tungsumfang, mit 20 % der Base Rate multipliziert und dieses Produkt zum vereinbarten Nettobetriebsaufwand hinzugezählt wird (vgl. Ziff. 3.1.1 Abs. 5 bzw. Ziff. 3.1.1.1 Abs. 4 der Leistungsverträge). Weiter hat das Spitalamt die leistungsbezogene Investitionsabgeltung, die 5 % bzw. 6 % des effekti­ven Nettobetriebsaufwands beträgt, sowie einen als «Arzthonorare Zusatz­versicherungen» bezeichneten Posten addiert. Vom resultierenden Netto­betriebsaufwand werden anschliessend die Erträge der (teil-)stationären Akutpatientinnen und -patienten subtrahiert. Die Differenz ergibt den Be­triebsbeitrag des Kantons.

3.4 Der zum effektiven Nettobetriebsaufwand hinzugerechnete Posten «Arzthonorare Zusatzversicherungen» umfasst drei Aufwandpositionen aus der Buchhaltung der Beschwerdeführerin: Kto. 382000 «Arzthonorare Spi­talärzte» bzw. «AzHon ZUVER Spitalärzte», Kto. 382001 «Arzthonorare Δ Spitalärzte» bzw. «AzHon ZUVER Differenzkto» und Kto. 405700 [richtig: 405200] «Arzthonorare Belegärzte» bzw. «AzHon ZUVER Belegärzte». Diese Buchhaltungskonten weisen für den interessierenden Zeitraum fol­gende Beträge aus (vgl. die Aufstellung «Nachweis AzHon ZUVER A.________» in act. 3D/10 sowie Ziff. 2 der Schlussprüfungsberichte des Spitalamts für die Jahre 2007-2009, Beschwerdebeilagen [BB] 10-12):

	2007	** 2008**	** 2009**
Arzthonorare Spitalärzte	2'434'480	2'405'266	2'132'588
Arzthonorare Δ Spitalärzte	220'647	295'730	260'542
Arzthonorare Belegärzte	400'090	387'519	388'204
Total	** 3'055'217**	** 3'088'515**	** 2'781'334**

Auf ersterem und letzterem Konto wird jener Teil der Honorare für privat­ärztliche Tätigkeit als Aufwand verbucht, der der berechtigten Ärzteschaft ausbezahlt wird (vgl. hinten E. 3.5 f.). Die vorliegende Streitigkeit betrifft allein die Position «Arzthonorare Δ Spitalärzte» bzw. «AzHon ZUVER Diffe­renzkto» (Kto. 382001). Auf dieses Konto bucht die Beschwerdeführerin nicht Aufwand für an die Ärzteschaft weitergeleitete Honorare, sondern die Aufwendungen für die berufliche Vorsorge ihrer Ärzteschaft im Bereich der privatärztlichen Tätigkeit. Die Beschwerdeführerin nimmt eine Umbuchung vor, indem sie das Aufwandkonto, über das sie die BVG-Beiträge ansons­ten verbucht (Kto. 371000), um den Arbeitgeberanteil (von 50 %) auf den Arzthonoraren entlastet und die Arbeitgeberbeiträge dem eigens hiefür ge­schaffenen Aufwandkonto Nr. 382001 belastet (vgl. Stellungnahme der Beschwerdeführerin vom 12.4.2013, S. 5 und 10 [act. 16]; vgl. auch E-Mail der Beschwerdeführerin vom 8.9.2010 [act. 3D/10] und E-Mail der Be­schwerdeführerin vom 13.9.2007 [BB 6]). Die für die Abgeltung dieser BVG-Arbeitgeberbeiträge ausgerichteten Staatsbeiträge in der Höhe von Fr. 220'647.-- für das Jahr 2007, Fr. 295'730.-- für das Jahr 2008 und Fr. 260'542.-- für das Jahr 2009, insgesamt ausmachend Fr. 776'919.--, hat das Spitalamt zurückgefordert (vgl. vorne Bst. B).

3.5 Als Leistungserbringer, an denen der Kanton beteiligt ist (Art. 9 Abs. 4, Art. 36 Abs. 1 i.V.m. Art. 45 Bst. b aSpVG), unterliegen die RSZ den Bestimmungen über die privatärztliche Tätigkeit (Art. 45 ff. aSpVG und Art. 63 ff. aSpVV). Demnach haben sie von den bei ihnen zur privatärzt­lichen Tätigkeit berechtigten Ärztinnen und Ärzten – sofern diese von ihren Patientinnen und Patienten ein Honorar beziehen dürfen (vgl. Art. 49 Abs. 1 aSpVG) – eine Abgeltung für den gesamten durch die privatärztliche Tätig­keit verursachten Infrastruktur-, Sach- und Personalaufwand zu erheben (Art. 47 aSpVG). Die Abgeltung kann dabei in Form einer den tatsächlichen ungedeckten Kosten entsprechenden Abgabe (sog. Aufwandsentschädi­gung; Art. 47 aSpVG i.V.m. Art. 64 Abs. 1 aSpVV) oder stattdessen in Form einer Pauschale erhoben werden (Art. 48 Abs. 1 aSpVG i.V.m. Art. 64 Abs. 2 aSpVV). Wählt ein RSZ das System der Pauschalabgabe, gilt die­ses für die privatärztliche Tätigkeit an sämtlichen Patientinnen und Patien­ten des Spitals (Art. 48 Abs. 2 aSpVG). Der Abgabesatz beträgt 37 bzw. 41 % der aus privatärztlicher Tätigkeit erzielten Honorare, je nachdem, ob diese von der Ärztin bzw. vom Arzt in selbständiger oder unselbständiger Erwerbstätigkeit erzielt werden (Art. 64 Abs. 2 Bst. a und b aSpVV). Wird nicht eine Pauschalabgabe erhoben, sondern der (gesamte) ungedeckte Infrastruktur-, Sach- und Personalaufwand, der durch die privatärztliche Tätigkeit im stationären Bereich des Leistungserbringers verursacht wird, weiterverrechnet, so ist dieser Aufwand auf der Grundlage der Kosten- und Leistungsrechnung zu ermitteln (Art 64 Abs. 1 aSpVV). Weicht das RSZ von diesen gesetzlichen Bestimmungen über die privatärztliche Tätigkeit ab, wird der Staatsbeitrag für die Leistungserbringung nach Massgabe der Abweichung gekürzt (Art. 72 aSpVV).

3.6 Was die Abgeltung privatärztlicher Tätigkeit an den Spitälern der Beschwerdeführerin betrifft, beschränken sich die Leistungsverträge auf den Hinweis, die einschlägigen gesetzlichen Bestimmungen von Art. 45 ff. aSpVG und Art. 63 ff. aSpVV seien «zwingend zu beachten» (Leistungs­verträge Ziff. 3.6 bzw. 3.5). Die Beschwerdeführerin hat interne Richtlinien erlassen, welche die von den zur privatärztlichen Tätigkeit berechtigten Ärztinnen und Ärzte zu entrichtende Abgabe (nachfolgend: PAT-Abgabe) näher regeln. Darin wird als «Grundsatz» festgehalten, die angestellten «Kaderärzte» und die selbständigen «Belegärzte» hätten für die aus ihrer privatärztlichen Tätigkeit entstehenden Kosten «aufgrund des dem Spital erwachsenen tatsächlichen Aufwandes» abzurechnen (Ziff. 9 i.V.m. Ziff. 3 f. der Weisung des Verwaltungsrats über privatärztliche Tätigkeiten vom 5.12.2007 [act. 16A/1]; nachfolgend: PAT-Weisung). Die Beschwerdeführe­rin stellt auch für die privaten Honorare der Ärzteschaft Rechnung und bringt dann vom Bruttobetrag die PAT-Abgabe zum Abzug (Ziff. 10.1 Abs. 1 der PAT-Weisung; vgl. auch vorne E. 3.3 a.E.). Konkret haben «Kader­ärzte» für ihre privatärztliche Tätigkeit im stationären Bereich zugunsten von zusatzversicherten Patientinnen und Patienten eine Abgabe von 28,8 % des Bruttohonorars zu entrichten; die Beschwerdeführerin überwälzt ihnen den Arbeitgeberanteil der Sozialversicherungsbeiträge und -prämien (AHV, IV, EO, UV, ALV, BVG und Krankentaggeld; vgl. Ziff. 10.2.2-10.2.5 der PAT-Weisung), ausmachend 16,3 %, und behält zu­sätzlich 2,5 % des Honorars für Haftpflichtversicherungsprämien sowie 10 % «für Verwaltungskosten gemäss Weisung GEF/Spitalamt» ein (Ziff. 10.2.8 der PAT-Weisung). Für Leistungen nach den Bestimmungen des Bundesgesetzes vom 18. März 1994 über die Krankenversicherung (KVG; SR 832.10) beträgt der Abgabesatz 17,7 % des Bruttohonorars (die Beschwerdeführerin belastet hier weder Haftpflichtversicherungsprämien noch Verwaltungskosten, erhebt aber einen etwas höheren BVG-Beitrag; vgl. auch Ziff. 10.1 Abs. 2 der PAT-Weisung). «Belegärzte» (vgl. Ziff. 13 der PAT-Weisung) und «Kaderärzte», die ungeachtet ihres Anstellungsverhält­nisses eine sozialversicherungsrechtlich anerkannte selbständige Er­werbs­tätigkeit ausüben, rechnen demgegenüber mit den Sozialversiche­rungs­trägern «in eigenem Namen und auf eigene Rechnung ab». Die Be­schwer­de­führerin beteiligt sich nicht an Beitrags- und Prämienzahlungen und erhebt für privatärztliche Tätigkeit zugunsten von zusatzversicherten Pati­entinnen und Patienten eine PAT-Abgabe von «pauschal 10 %» der Brutto­honorare (Ziff. 10.3 der PAT-Weisung; vgl. zum Ganzen die Über­sicht in act. 16A/3).

3.7 Zu bemerken bleibt, dass für das Jahr 2007 eine Übergangsrege­lung galt: Damals bestand für die Honorare aus privatärztlicher Tätigkeit weder eine Unfall- noch eine Krankentaggeldversicherung, weshalb «die entsprechenden Abgabesätze» um 1,3 % tiefer ausfielen (Ziff. 15 der PAT-Weisung). Sodann hat die Beschwerdeführerin mit Wirkung auf den 1. Januar 2009 eine (leichte) Anpassung der Abgabesätze vorgenommen, um einer Reduktion der BVG-Beiträge Rechnung zu tragen. Seither beträgt die reglementarische PAT-Abgabe 17,45 % des Honorars für privatärztliche Tätigkeit im Bereich des KVG und 28,60 % für solche im zusatzver­sicherten Bereich (Ziff. 10.2.9 und 16 der PAT-Weisung in der Fassung vom 28.1.2009 [act. 16A/2]; vgl. auch die Übersicht in act. 16A/4).

4.

4.1 Das Spitalamt hat in der angefochtenen Verfügung geprüft, ob die Beschwerdeführerin von den Bestimmungen über die privatärztliche Tätig­keit abgewichen sei (vgl. Art. 72 aSpVV), bzw. «ob die BVG-Arbeitgeber­beiträge für PAT im Grundversichertenbereich als Staatsbeitrag geltend gemacht» werden dürfen. Es erachtete eine entsprechende Mitberück­sichtigung der BVG-Beiträge als «gesetzlich nicht ausgeschlossen», wes­halb die Frage aufgrund der Leistungsverträge zu beurteilen sei. In Ausle­gung der vertraglichen Vereinbarungen – insbesondere der in Anhang 1 enthaltenen Aufstellung der Finanzzahlen («Budget») – kam das Spitalamt zum Schluss, dass die fraglichen BVG-Arbeitgeberbeiträge nicht zum «Netto­akutaufwand» hinzugerechnet werden dürfen (Verfügung, E. 4). Die gegenteilige Abrechnungspraxis verstosse gegen den Leistungsvertrag, weshalb die Staatsbeitragsverfügungen gemäss Art. 23 Abs. 1 StBG zu widerrufen und die zu viel ausgerichteten Beiträge zurückzufordern seien. Die gesetzlichen Voraussetzungen für einen Verzicht auf den Widerruf seien nicht erfüllt (Verfügung, E. 5).

4.2 Das Spitalamt erachtete die Abgeltung der BVG-Arbeitgeber­beiträge für privatärztliche Tätigkeit mit Staatsbeiträgen demnach als ver­traglich ausgeschlossen. Es ging aber – ohne jegliche Begründung – davon aus, die einschlägigen gesetzlichen Bestimmungen von Art. 45 ff. aSpVG und Art. 63 ff. aSpVV stünden einer solchen Mitberücksichtigung nicht ent­gegen. Diese Auffassung verkennt den Regelungsgehalt der gesetzlichen Bestimmungen:

4.2.1 Durch Art. 47 aSpVG wird die Spitalärzteschaft verpflichtet, mit der PAT-Abgabe den gesamten Infrastruktur-, Sach- und Personalaufwand abzugelten, der der Beschwerdeführerin durch ihre privatärztliche Tätigkeit entsteht. Gleichzeitig ist die Beschwerdeführerin gehalten, den Ärztinnen und Ärzten sämtliche Kosten zu überwälzen, die mit der privatärztlichen Tätigkeit an ihren Spitälern verbunden sind; der Infrastruktur-, Sach- und Personalaufwand ist «vollumgänglich abzugelten» (Art. 64 Abs. 1 aSpVV). Der Gesetzesentwurf des Regierungsrats zur PAT-Abgabe hatte gar noch eine Fortführung der Regelung von Art. 11a ff. des alten Gesetzes vom 2. Dezember 1973 über Spitäler und Schulen für Spitalberufe (SpG [GS 1973 S. 416 ff.] in der Fassung vom 19.3.1996 [BAG 96-83]) vorgesehen, die eine über die reine Kostendeckung hinausgehende Abgeltung des Goodwills und des Privilegs zusätzlicher Verdienstmöglichkeit erlaubte, indem die PAT-Abgabe «mindestens den gesamten» Aufwand decken sollte, den die privatärztliche Tätigkeit verursacht (vgl. Art. 48 des Entwurfs sowie Vortrag des Regierungsrats betreffend das aSpVG [Tagblatt des Grossen Rates 2004, Beilage 6, S. 71 bzw. S. 29 f.]). Im Rahmen der par­lamentarischen Beratungen (bzw. der Vorberatung durch die parlamentari­sche Kommission) wurde jedoch der Zusatz «mindestens» aus dem Wort­laut der Bestimmung gestrichen, sodass der Gesamtaufwand nicht mehr die Untergrenze, sondern den Zielwert für die Bemessung der PAT-Abgabe bildete. Die PAT-Abgabe nach Art. 47 ff. aSpVG wurde mithin kosten­abhängig ausgestaltet und hat die gesamten Aufwendungen zu decken, die den Spitälern im Zusammenhang mit privatärztlicher Tätigkeit anfallen (VGE 2013/199 vom 18.9.2015, E. 5.5 f. [noch nicht rechtskräftig]).

4.2.2 Den «Kaderärzten» wird zwar gesetzlich die Möglichkeit geboten, mittels privatärztlicher Tätigkeit ihr Renommee zu pflegen und einen priva­ten Zusatzverdienst zu erzielen; diese Tätigkeit darf aber nicht mit öffentli­chen Mitteln – seien es eigene des RSZ (vgl. insb. Art. 64 Abs. 1 aSpVV) oder solche des Kantons – subventioniert werden. Der Gesetzgeber wollte durch die Regelung der PAT-Abgabe ausdrücklich dafür sorgen, dass «die privatärztliche Tätigkeit […] ausserhalb allfälliger Vorgaben des KVG nicht mit öffentlichen Mitteln finanziert wird» (Vortrag, a.a.O., S. 29). Daraus folgt, dass die Beschwerdeführerin als Personalaufwand nach Art. 47 aSpVG auch alle Lohnnebenkosten für privatärztliche Tätigkeit auf die be­troffenen Ärztinnen und Ärzte zu überwälzen hat, selbst wenn sie nach sozialversicherungsrechtlichen Gesichtspunkten (auch) insoweit als Arbeit­geberin gelten mag (vgl. Vortrag, a.a.O., S. 29). Die unterschiedlichen An­sätze der Pauschalabgabe gemäss Art. 48 aSpVG i.V.m. Art. 64 Abs. 2 aSpVV für selbständige und unselbständige Erwerbstätigkeit gehen denn auch gerade auf die unterschiedliche Belastung der RSZ mit Lohnneben­kosten zurück in Abhängigkeit vom sozialversicherungsrechtlichen Status der betroffenen Ärztinnen und Ärzte (vgl. Vortrag der GEF betreffend aSpVV, S. 23). Unterliegen die Arbeitgeberbeiträge an die berufliche Vor­sorge von Ärztinnen und Ärzten für die Honorare aus privatärztlicher Tätig­keit der PAT-Abgabe, ist zugleich ausgeschlossen, dass diese im Rahmen der Staatsbeitragsrechnung als abzugeltender Betriebsaufwand berück­sichtigt werden können, werden diese Kosten doch gerade deshalb der berechtigten Ärzteschaft überbunden, um sicherzustellen, dass deren Finanzierung nicht durch öffentliche Gelder erfolgt. Es wird denn auch – was auch der Beschwerdeführerin nicht entgangen ist (vgl. die Stellung­nahme zuhanden der GEF vom 12.8.2011 [act. 3D/28 S. 3 unten]) – durch Art. 70 aSpVV ausdrücklich ausgeschlossen, dass RSZ Arbeitgeber­beiträge an die berufliche Vorsorge von Ärztinnen und Ärzten für die Hono­rare und Zulagen aus privatärztlicher Tätigkeit zu Lasten der Betriebsrech­nung entrichten (ausser der koordinierte Lohn gemäss Art. 8 des Bundes­gesetzes vom 25. Juni 1982 über die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge [BVG; SR 831.40] würde nicht erreicht).

4.2.3 Nach dem Gesagten steht fest, dass die BVG-Arbeitgeberbeiträge in der Höhe von insgesamt Fr. 776'919.--, welche die Beschwerdeführerin für die Jahre 2007, 2008 und 2009 dem Aufwandkonto Nr. 382001 belastet hat (vgl. vorne E. 3.4), von Gesetzes wegen nicht zum staatsbeitrags­berechtigten Betriebsaufwand zählen. Auf eine Auslegung der Leistungs­verträge kann deshalb verzichtet werden. Es ist ohnehin ausgeschlossen, dass die Parteien darin etwas vereinbaren wollten, das von den verbindli­chen Vorgaben von Gesetz und Verordnung abweichen würde, zumal in den Verträgen ausdrücklich festgehalten wird, die Regelung der PAT-Ab­gabe gemäss Art. 45 ff. aSpVG und Art. 63 ff. aSpVV sei «zwingend zu beachten» (vgl. vorne E. 3.6).

4.3 Da in der Staatsbeitragsrechnung von der Regelung gemäss Art. 47 f. aSpVG i.V.m. Art. 64 und Art. 70 aSpVV abgewichen wurde, so­weit die BVG-Arbeitgeberbeiträge, die im Zusammenhang mit der privat­ärztlichen Tätigkeit der Ärzteschaft der Beschwerdeführerin angefallen sind, eingerechnet wurden, sind die Staatsbeiträge gestützt auf Art. 72 aSpVV in entsprechendem Umfang zu kürzen. Ausführungen zum Einwand der Beschwerdeführerin, ein Abweichen von vertraglichen Vereinbarungen rechtfertige keine Beitragskürzung nach Art. 72 aSpVV (Beschwerde, Rz. 55 ff.), erübrigen sich mithin. Ebenso wenig braucht auf die Vorbringen eingegangen zu werden, in der angefochtenen Verfügung werde in unzu­lässiger Weise nach dem «Versicherungsstatus des Patienten» differen­ziert (Beschwerde, Rz. 58 ff.), oder es sei das Verhalten der Vertragspar­teien nach Vertragsschluss zu würdigen (Beschwerde, Rz. 61 ff.). Soweit die Beschwerdeführerin schliesslich einen Verstoss gegen Art. 70 aSpVV mit dem Verweis auf ein Schreiben des Spitalamts zu bestreiten sucht (Be­schwerde, Rz. 64), kann ihr nicht gefolgt werden: Es ist unstrittig, dass es sich bei den fraglichen Fr. 776'919.-- auf dem Konto Nr. 382001 um BVG-Arbeitgeberbeiträge der Jahre 2007, 2008 und 2009 für privatärztliche Tä­tigkeit handelt, die der Staatsbeitragsberechnung belastet wurden. Diese Tatsache wird durch die betreffenden Ausführungen der Vorsteherin des Spitalamts nicht in Frage gestellt (vgl. Schreiben vom 11.3.2011; BB 14 S. 2).

5.

Zu prüfen bleibt, ob die teilweise Rückforderung der bereits ausgerichteten Staatsbeiträge der Jahre 2007, 2008 und 2009 rechtmässig ist.

5.1 Anders als das geltende Recht (vgl. Art. 10 SpVG) bestimmt die spezialgesetzliche Regelung von aSpVG und aSpVV bloss den Umfang des Staatsbeitrags sowie dessen Kürzung beim Abweichen von Vorgaben, nicht aber die Rückforderung von zu Unrecht ausgerichteten Beiträgen. Insoweit ist hier auf das Staatsbeitragsgesetz zurückzugreifen, das grund­sätzlich auf alle Staatsbeiträge Anwendung findet (Art. 2 Abs. 1 StBG; vgl. auch Art. 1 Abs. 2 StBG). Massgebend ist Art. 23 StBG, gemäss dem die zuständige Behörde eine Staatsbeitragsverfügung widerruft, wenn die Leistung in Verletzung von Rechtsvorschriften oder aufgrund eines unrich­tigen oder unvollständigen Sachverhalts zu Unrecht zugesichert oder aus­bezahlt worden ist (Abs. 1). Mit dem Widerruf werden die bereits ausge­richteten Staatsbeiträge zurückgefordert; die Staatsbeitragsempfängerin hat zusätzlich einen Zins seit deren Auszahlung zu entrichten, wenn sie diese durch schuldhaftes Verhalten ausgelöst hat. In diesem Fall ist auch für allfälligen weiteren Schaden Ersatz zu leisten (Abs. 4). Der Anspruch auf Rückerstattung von Staatsbeiträgen verjährt ein Jahr, nachdem die zuständige Behörde vom Rechtsgrund des Anspruchs Kenntnis erhalten hat, in jedem Fall aber zehn Jahre nach Entstehung des Anspruchs (Art. 25 Abs. 2 StBG).

5.2 Die streitigen Staatsbeiträge sind in Verletzung von Rechtsvor­schriften ausbezahlt worden, soweit sie die BVG-Arbeitgeberbeiträge der Jahre 2007, 2008 und 2009 für privatärztliche Tätigkeit abgelten; Widerruf und Rückforderung sind also gemäss Art. 23 Abs. 1 und 4 StBG grundsätz­lich zu Recht erfolgt (E. 4 hiervor). – Die Beschwerdeführerin erhebt jedoch verschiedene Einwendungen. Zunächst macht sie geltend, der Rückforde­rungsanspruch sei verjährt. Sie geht davon aus, dass das Spitalamt spä­testens per Ende Juli 2010, als die Finanzkontrolle ihre Prüfung abschloss, Kenntnis vom Rechtsgrund für die Rückforderung erhalten habe. Die Ver­fügung vom 23. August 2011 sei demnach ergangen, als die einjährige relative Verjährungsfrist bereits abgelaufen gewesen sei (Beschwerde, Rz. 33-52).

5.2.1 Am 31. August 2010 wurden an einer Schlussbesprechung zwi­schen Vertretern der Finanzkontrolle, des Spitalamts und der Beschwer­deführerin die Ergebnisse der Staatsbeitragsprüfung 2009 diskutiert (vgl. act. 3D/5 f.). Dabei kamen unter anderem Bedenken der Finanzkontrolle bezüglich der vergleichsweise geringen Höhe der reglementarisch be­stimmten PAT-Abgabesätze (vgl. vorne E. 3.5) zur Sprache. Hinweise da­für, dass auch die hier strittige Berücksichtigung von BVG-Arbeitgeber­beiträgen thematisiert worden wäre, gibt es keine (vgl. Notiz vom 6.9.2010 zur Schlussbesprechung vom 31.8.2010 [act. 11A, Ziff. 9], E-Mail der Fi­nanzkontrolle vom 26.8.2010 [act. 3D/4] sowie den «Entwurf zur Stellung­nahme Hr. …» vom 3.9.2010 [act. 3D/9]). Aus den Akten ist vielmehr ersichtlich, dass die Finanzkontrolle auf die gesetzwidrige Handhabung der BVG-Arbeitgeberbeiträge auf Honoraren aus privatärztlicher Tätigkeit erst anlässlich der Erörterung von jenen Punkten gestossen ist, die nach der Schlussbesprechung noch zu klären waren; das Thema wurde von den Beteiligten erstmals am 9. und 10. September 2010 in mehreren E-Mails aufgegriffen (vgl. act. 3D/11 f.). In ihrem Prüfbericht vom 20. September 2010 hat die Finanzkontrolle dann festgehalten, für die Anerkennung der betreffenden BVG-Arbeitgeberbeiträge «im Rahmen der Staatsbeitrags­rechnung fehle eine gesetzliche bzw. vertragliche Grundlage» (act. 11B, S. 9), wobei das Spitalamt hiezu erst noch förmlich Stellung zu nehmen hatte (Frist bis 30.10.2010 [vgl. act. 11B, S. 3]). Es ergab sich in der Folge ein reger Meinungsaustausch zur Frage, wie die BVG-Arbeitgeberbeiträge korrekt zu handhaben seien (act. 3D/14 f., 19 und 22), wobei die Finanz­kontrolle ihren Rechtsstandpunkt erst am 23. Juni 2011 in einem an die GEF gerichteten (und dem Spitalamt in Kopie zugestellten) Schreiben ein­lässlich begründete (act. 3D/23). Anschliessend forderte die GEF das Spitalamt zunächst zur Stellungnahme auf (Schreiben vom 29.6.2011; act. 3D/24), wies das Amt aber dann am 13. Juli 2011 unmittelbar an, die Staatsbeitragsverfügungen der Jahre 2007-2009 entsprechend der Be­anstandung der Finanzkontrolle (teilweise) zu widerrufen (act. 3D/25). Am 28. Juli 2011 stellte das Spitalamt der Beschwerdeführerin den Widderruf der Staatsbeitragsverfügungen in Aussicht und gab ihr Gelegenheit, sich dazu zu äussern (act. 3D/27). Nach Eingang der Vernehmlassung der Be­schwerdeführerin (Eingabe vom 12.8.2011; act. 3D/28) forderte das Spital­amt mit Verfügung vom 23. August 2011 von der Beschwerdeführerin die Rückerstattung von Staatsbeiträgen in der Höhe von insgesamt Fr. 776'919.-- zuzüglich Zins (vgl. vorne Bst. B).

5.2.2 Angesichts der geschilderten Abläufe kann ausgeschlossen wer­den, dass die strittige Forderung verjährt ist: Erst mit Erhalt des Schreibens der Finanzkontrolle vom 23. Juni 2011 erlangte das Spitalamt ausreichende Kenntnis vom Rechtsgrund für die teilweise Rückforderung der Staatsbei­träge 2007, 2008 und 2009 (vgl. auch BGer 2C_88/2012 vom 28.8.2012 E. 4.3.1 zu Art. 32 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 5. Oktober 1990 über Finanzhilfen und Abgeltungen [Subventionsgesetz, SuG; SR 616.1], dem Art. 25 Abs. 2 StBG nachgebildet ist). Zwar hatte die Finanzkontrolle be­reits früher zu erkennen gegeben, dass sie die Abrechnungspraxis der Be­schwerdeführerin bzw. deren Akzeptanz durch das Spitalamt für rechts­widrig erachtete. Allein der Umstand, dass sie eine (nicht näher erläuterte) andere Rechtsauffassung vertrat als (vorerst) das Spitalamt, begründete aber bei diesem noch keine Kenntnis vom die Rückerstattungspflicht der Beschwerdeführerin auslösenden Rechtsmangel. Dass der Kanton von seinem Anspruch hätte Kenntnis haben können, genügt nicht, um den Fristenlauf auszulösen (vgl. BGE 111 II 55 E. 3a [Pra 74/1985 Nr. 129]). Die einjährige relative Verjährungsfrist, auf deren ungenutzten Ablauf sich die Beschwerdeführerin beruft, hat deshalb frühestens am 24. Juni 2011 zu laufen begonnen und war bei Erlass der Verfügung vom 23. August 2011 offensichtlich noch nicht verstrichen.

5.2.3 Hinzu kommt, dass das Spitalamt die Beschwerdeführerin am 28. Juli 2011 über die erhaltene Anweisung, die streitigen Staatsbeiträge zurückzufordern, informierte und klar zum Ausdruck brachte, dass es die Durchsetzung der Forderung anstrebte. Dem betreffenden Schreiben (act. 3D/27) kam verjährungsunterbrechende Wirkung zu: Anders als im Privatrecht, wo es einer qualifizierten Rechtshandlung bedarf, damit der Lauf einer Verjährungsfrist unterbrochen wird (Art. 135 des Schweizeri­schen Obligationenrechts [OR; SR 220] erwähnt namentlich Schuldaner­kennung, Schuldbetreibung und Klage), genügt im öffentlichen Recht jede Handlung, mit der die Forderung gegenüber der Schuldnerschaft in geeig­neter bzw. genügend bestimmter Weise geltend gemacht wird; regelmässig wirken bereits die blosse Mitteilung der Forderung oder eine formlose Mah­nung verjährungsunterbrechend (BVR 2011 S. 458 E. 9.1; VGE 22113 vom 9.2.2006, E. 8.2; vgl. auch Thomas Meier, Verjährung und Verwirkung öffentlich-rechtlicher Forderungen, Diss. Freiburg 2013, S. 219 ff.). Die ein­jährige relative Frist wurde demnach am 28. Juli 2011 unterbrochen, so­dass selbst eine Fristauslösung per Ende Juli 2010, wie sie die Beschwer­deführerin behauptet, nicht zum Verjährungseintritt führen würde.

5.2.4 Die Verjährung wäre im Übrigen auch dann noch nicht eingetreten, wenn bereits der blosse Hinweis der Finanzkontrolle, die Buchungspraxis sei gesetzwidrig, ausgereicht hätte, um den Fristenlauf auszulösen. Eine entsprechende (definitive) Einschätzung findet sich erstmals im Prüfbericht vom 20. September 2010, sodass die einjährige relative Frist erst mit des­sen Zustellung hätte zu laufen beginnen können. Von einer früheren Fristauslösung kann auch die Beschwerdeführerin nicht ausgehen, da auf­grund der Akten feststeht, dass die Frage der BVG-Arbeitgeberbeiträge am 9. September 2010 erstmals aufgegriffen worden ist (vorne E. 5.2.1), und sie selber die Auffassung vertritt, dass es insoweit auf die Kenntnisnahme von der rechtswidrigen Verbuchung der BVG-Beiträge ankomme (Be­schwerde, Rz. 46 a.E.). Deshalb wird ihr Antrag abgewiesen, die Vorstehe­rin des Spitalamts zum Informationsfluss im Vorfeld der Schlussbesprech­ung vom 31. August 2010 zu befragen (Beschwerde, Rz. 47). Ebenfalls abgewiesen wird der Antrag, die Vorsteherin zu befragen, wann die Schlussbesprechung stattgefunden habe (Beschwerde, Rz. 43). Aus den Akten ist klar ersichtlich, dass dieses Treffen am 31. August 2010 stattfand und dass es sich um ein redaktionelles Versehen handelt, wenn in der an­gefochtenen Verfügung einmal fälschlicherweise vom 31. Mai 2010 die Rede ist (E. 7 a.E.). Zudem war die Beschwerdeführerin an der Schlussbe­sprechung vertreten, weshalb ihr von Anfang an bekannt sein musste, dass diese am 31. August und nicht am 31. Mai 2010 stattgefunden hat.

5.2.5 Schliesslich begann die Verjährungsfrist für die Rückforderung der Staatsbeiträge 2007 und 2008 gemeinsam mit jener betreffend die Staats­beiträge 2009 zu laufen und wurde nicht bereits am 20. September 2009 ausgelöst (vgl. Beschwerde, Rzn. 48 f. und 52). Es ist für den Beginn des Fristenlaufs unerheblich, dass das Spitalamt in einem Bericht «zur Vor­prüfung des Jahres 2008» die Buchungspraxis der Beschwerdeführerin als «sonderbar» bezeichnet hat (Verfügung, E. 5.2.1), zumal unstrittig bleibt, dass es bis zur Intervention der Finanzkontrolle bzw. bis zur Anweisung der GEF, einen Teil der Staatsbeiträge zurückzufordern, der Auffassung war, die Praxis sei rechtmässig (vgl. Beschwerde, Rz. 50). Sind die Verantwort­lichen des Spitalamts insoweit von einer ungewöhnlichen Handhabung durch die Beschwerdeführerin ausgegangen, hatten sie deswegen nicht Kenntnis vom Rechtsgrund für die Rückforderung im Sinn von Art. 25 Abs. 2 StBG; hiefür war vielmehr erforderlich, dass sie die Rechtswidrigkeit der Buchungspraxis kannten. Der Antrag der Beschwerdeführerin, zwei Controller des Spitalamts zu befragen (Beschwerde, Rz. 48), ist deshalb unerheblich und wird abgewiesen.

5.3 Die Beschwerdeführerin macht weiter geltend, es sei gestützt auf Art. 23 Abs. 2 StBG vom teilweisen Widerruf abzusehen. – Gemäss dieser Bestimmung ist auf den Widerruf der Verfügung und die Rückforderung der Beiträge unter folgenden kumulativen Voraussetzungen zu verzichten: Die Rechtsverletzung war für die den Staatsbeitrag empfangende Person nicht leicht erkennbar (Bst. a), diese hat aufgrund der Verfügung Massnahmen getroffen, die sie nicht ohne unzumutbare finanzielle Einbussen rückgängig machen kann (Bst. b) und eine allfällige unrichtige oder unvollständige Feststellung des Sachverhalts ist nicht auf ihr schuldhaftes Verhalten zu­rückzuführen (Bst. c).

5.3.1 Das Spitalamt hat einen Verzicht auf den Widerruf ausgeschlos­sen; dabei hat es die leichte Erkennbarkeit der Rechtsverletzung für die Beschwerdeführerin bejaht, weil es diese «bereits im Bericht vom 20. Sep­tember 2009 zur Vorprüfung des Jahres 2008 in Ziff. 2.2 ausdrück­lich auf die sonderbare Abrechnungspraxis» hingewiesen habe (Verfügung, E. 5.2.1). Die Beschwerdeführerin beanstandet diese Argumentation zu Recht als widersprüchlich (Beschwerde, Rzn. 69 ff.): Es bedurfte einer ent­schlossenen Intervention der Finanzkontrolle, damit die zuständigen Stellen die Gesetzwidrigkeit der Abgeltung von BVG-Arbeitgeberbeiträgen aus privatärztlicher Tätigkeit anerkannten. Das Spitalamt hat noch mit Schrei­ben vom 11. März 2011 die Buchungspraxis der Beschwerdeführerin ge­genüber der Finanzkontrolle als rechtmässig verteidigt (act. 3D/22) und ist überhaupt erst auf verbindliche Anweisung der GEF zur teilweisen Rück­forderung der Staatsbeiträge geschritten (vgl. vorne E. 5.2.1). Die zustän­dige Fachbehörde kann nicht selber bis zuletzt von der Rechtmässigkeit einer Buchungspraxis überzeugt sein und gleichzeitig argumentieren, die von ihr verkannte Rechtsverletzung sei für die Empfängerin der Staatsbei­träge leicht erkennbar gewesen. Vielmehr ist unter diesen Umständen da­von auszugehen, dass die Voraussetzung von Art. 23 Abs. 2 Bst. a StBG erfüllt ist.

5.3.2 Zur Voraussetzung von Art. 23 Abs. 2 Bst. b StBG hat das Spital­amt erwogen, die Beschwerdeführerin lege nicht dar, welche konkreten Massnahmen sie aufgrund der (teilweise) widerrufenen Verfügung getroffen habe; angesichts ihrer guten finanziellen Lage sei eine Rückforderung der Staatsbeiträge aber ohnehin zumutbar (Verfügung, E. 5.2.2). Auch vor Verwaltungsgericht macht die Beschwerdeführerin nicht geltend, gestützt auf den widerrufenen Teil der Staatsbeitragsverfügungen konkrete Mass­nahmen getroffen zu haben. Sie verweist lediglich auf verschiedene Finanzzahlen (Anlagevermögen von 14 Mio. Franken, Eigenkapitalquote von 18 % und Rückstellungen für Investitionen von rund 12 Mio. Franken) und macht geltend, die bei diesen Gegebenheiten ohnehin nicht einfache Finanzierung künftiger Investitionen aus dem Eigenkapital werde durch die teilweise Rückforderung der Staatsbeiträge «wesentlich erschwert» (Be­schwerde, Rz. 73 ff.). – Mit dieser Argumentation vermag die Beschwer­deführerin indes keine unzumutbaren finanziellen Einbussen im Sinn von Art. 23 Abs. 2 Bst. b StBG darzutun. Jede Kürzung von Staatsbeiträgen schmälert die finanzielle Leistungsfähigkeit der Empfängerin, während der Verzicht auf eine solche bzw. die Gewährung höherer Beiträge stets die wirtschaftliche Lage verbessert. Es versteht sich deshalb von selbst, dass es im Rahmen von Art. 23 Abs. 2 Bst. b StBG nicht bereits ausreichen kann, wenn die Rückforderung für die Empfängerin spürbare Konsequen­zen hat. Damit die betreffende Voraussetzung für einen Verzicht auf den Widerruf erfüllt ist, muss dieser vielmehr gravierende oder zumindest er­hebliche finanzielle Auswirkungen haben. Nur wenn die Folgen einer Rückforderung für die Empfängerin gemessen an den öffentlichen Interes­sen – vorab an jenen des gesetzmässigen Handelns und des haushälteri­schen Umgangs mit allgemeinen Finanzmitteln – unverhältnismässig schwer wiegen, sind sie geradezu «unzumutbar». Entsprechende Auswir­kungen sind hier weder ersichtlich noch geltend gemacht: Die Rückforde­rung macht für alle drei betroffenen Beitragsjahre zusammen weniger als Fr. 800'000.-- aus, während die Beschwerdeführerin im gleichen Zeitraum allein für die hier interessierende Akutversorgung Staatsbeiträge von ins­gesamt über 100 Mio. Franken erhalten hat. Die Rückforderung entspricht weniger als 0,8 % der bezogenen Subventionen und erscheint deshalb kaum bedeutsam. Auch gemessen an der Höhe der Rückstellungen für Investitionen (12 Mio. Franken), welche die Beschwerdeführerin besonders anspricht, kommt dem zurückgeforderten Betrag kein besonderes Gewicht zu. Es wird denn auch kein konkretes Investitionsvorhaben genannt, das durch die Rückforderung gefährdet sein könnte. Die Voraussetzung von Art. 23 Abs. 2 Bst. b StBG ist mithin nicht erfüllt, wobei offenbleiben kann, ob und inwieweit zusätzlich konkrete Massnahmen bzw. das Rückgängig­machen von solchen in Frage stehen müsste.

5.3.3 Da auf den (teilweisen) Widerruf der Staatsbeitragsverfügungen mangels unzumutbarer finanzieller Folgen nicht zu verzichten ist, brauchen Bedeutung und Tragweite von Art. 23 Abs. 2 Bst. c StBG vorliegend nicht erörtert zu werden.

5.4 Die Beschwerdeführerin beruft sich ferner auf den verfassungs­rechtlichen Grundsatz von Treu und Glauben (Art. 9 der Bundesverfassung [BV; SR 101] und Art. 11 Abs. 2 der Verfassung des Kantons Bern [KV; BSG 101.1]). Das Spitalamt hat sich mit diesem Vorbringen nicht aus­einandergesetzt, weil es ihm als Verwaltungsbehörde verwehrt sei, Art. 23 StBG auf seine Verfassungsmässigkeit hin zu überprüfen. Indes macht die Beschwerdeführerin nicht geltend, die gesetzliche Regelung sei verfas­sungswidrig (sog. akzessorische Normenkontrolle), sondern argumentiert, die teilweise Rückforderung der Staatsbeiträge sei nicht nur nach den Bestimmungen des StBG, sondern vorab auch mit Blick auf ihren verfas­sungsrechtlichen Anspruch auf Vertrauensschutz unzulässig. Sie ist der Auffassung, dass der Schutz ihres Vertrauens in die Rechtsbeständigkeit der (fehlerhaften) Staatsbeitragsverfügungen, wie er sich unmittelbar ge­stützt auf Art. 9 BV bzw. Art. 11 Abs. 2 KV ergebe, noch neben die Rege­lung von Art. 23 Abs. 2 StBG über den Verzicht auf den Widerruf trete (Be­schwerde, Rzn. 66 f. und 80 ff.).

5.4.1 Verfügungen werden nach unbenutztem Ablauf der Rechtsmittel­frist oder nach Abschluss des Rechtsmittelverfahrens formell rechtskräftig und grundsätzlich unabänderlich. Die materielle Rechtskraftwirkung von Verfügungen wird allerdings durch verschiedene Rückkommensmöglich­keiten relativiert, weshalb statt von materieller Rechtskraft von Rechts­beständigkeit der Verwaltungsverfügungen gesprochen wird (BVR 2002 S. 464 E. 2b mit Hinweisen). Insbesondere können Verfügungen über Dauerrechtsverhältnisse wegen unrichtiger Sachverhaltsfeststellung, feh­lerhafter Rechtsanwendung oder nachträglicher Änderung der Sach- oder Rechtslage widerrufen werden, sofern wichtige öffentliche Interessen be­rührt sind. Wo besonders wichtige öffentliche Interessen wie Polizeigüter auf dem Spiel stehen, kann sogar eine blosse Praxisänderung Anlass zur Umgestaltung von dauernden Rechtsverhältnissen geben. Fehlen positiv­rechtliche Bestimmungen über die Möglichkeit der Änderung einer Ver­fügung, so ist darüber anhand einer Interessenabwägung zu befinden, bei welcher das Interesse an der richtigen Anwendung des objektiven Rechts dem Interesse an der Rechtssicherheit bzw. dem Vertrauensschutz gegen­überzustellen ist. Sind dagegen die Voraussetzungen über die Aufhebung oder Änderung einer Verfügung in der massgeblichen Gesetzgebung gere­gelt, so bestimmt sich die Zulässigkeit des nachträglichen Eingreifens der Behörde in erster Linie nach dieser (BGE 127 II 306 E. 7a mit Hinweisen).

5.4.2 Vorliegend besteht eine solche gesetzliche Regelung: Art. 23 StBG bestimmt, wann eine rechtsbeständig gewordene Staatsbeitragsver­fügung zu widerrufen ist (Abs. 1) und unter welchen Voraussetzungen aus­nahmsweise auf den Widerruf zu verzichten ist (Abs. 2). Das Gesetz konkre­tisiert dabei für seinen Anwendungsbereich den verfassungsrechtli­chen Vertrauensschutz und nimmt die erforderliche Abwägung zwischen diesem und den betroffenen öffentlichen Interesse auf abstrakter Ebene vor (vgl. auch Tschannen/Zimmerli/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl. 2014, § 31 N. 35, mit Hinweis auf die Parallelbestimmung von Art. 30 SuG, sowie Wiederkehr/Richli, Praxis des allgemeinen Verwaltungs­rechts, Band II, 2014, Rz. 1574). Bei korrekter Anwendung von Art. 23 StBG ist mithin auch dem Vertrauensschutz Genüge getan. Angesichts dieser klaren spezialgesetzlichen Regelung könnte die Beschwerdeführerin ohnehin nicht erfolgreich geltend machen, auf die Rechtsbeständigkeit von fehlerhaften Staatsbeitragsverfügungen vertraut haben zu dürfen. Nach dem Gesagten kann sodann offenbleiben, ob allenfalls doch Situationen denkbar sind, in denen auf den Widerruf einer Staatsbeitragsverfügung zu verzichten wäre, obschon die gesetzlichen Voraussetzungen hiefür nicht erfüllt sind. Diese Frage könnte sich etwa mit Blick auf das Verbot wider­sprüchlichen Verhaltens der Behörden stellen (Art. 9 BV; Art. 11 Abs. 2 KV). Da ein Verstoss gegen dieses verfassungsmässige Recht aber voraussetzt, dass es an einem sachlichen Grund für das Abweichen vom bisher eingenommen Standpunkt fehlt (Tschannen/Zimmerli/Müller, a.a.O., § 22 N. 22), was hier offensichtlich nicht der Fall ist (vgl. vorne E. 4), könnte die Beschwerdeführerin daraus von vornherein nichts zu ihren Gunsten ableiten.

5.5 Zusammenfassend ergibt sich, dass das Spitalamt die Staatsbei­tragsverfügungen der Jahre 2007, 2008 und 2009 zu Recht teilweise wider­rufen hat und dass dem Widerruf weder der Verjährungseintritt noch der Anspruch auf Vertrauensschutz entgegenstehen. Demnach ist die Be­schwerde in Bezug auf das Hauptbegehren, die Widerrufs- und Rückforde­rungs­verfügung sei aufzuheben, abzuweisen.

6.

Gemäss Art. 23 Abs. 4 StBG hat die Staatsbeitragsempfängerin auf dem zurückzuerstattenden Staatsbeitrag einen Zins seit dessen Auszahlung zu entrichten, wenn diese durch ihr schuldhaftes Verhalten ausgelöst wurde. Das Spitalamt hat ein solches Verhalten bejaht, weil die Beschwerdeführe­rin «über umfangreiches Detailwissen in finanz- und abrechnungstechni­schen Belangen» verfüge, das es ihr «bei hinreichender Sorgfalt» erlaubt hätte, zu erkennen, dass die BVG-Arbeitgeberbeiträge für privatärztliche Tätigkeit «nicht abgeltungsberechtigt» seien (Verfügung, E. 5.2.3). Mit ihrem Eventualantrag verlangt die Beschwerdeführerin, die angefochtene Verfügung sei aufzuheben, soweit sie zur Bezahlung von Zinsen verpflich­tet werde. Ihr könne kein schuldhaftes Verhalten vorgeworfen werden, da die Frage der BVG-Beiträge eingehend mit dem Spitalamt diskutiert worden sei, das die Richtigkeit der entsprechenden Abrechnungspraxis mehrfach bestätigt und auch gegen «verwaltungsinternen Widerstand» verteidigt habe (Beschwerde, Rz. 92 ff.). – Diese Vorbingen der Beschwerdeführerin leuchten vorbehaltlos ein: Es ist nicht nachvollziehbar, inwiefern ihr als Staatsbeitragsempfängerin ein Verhalten zum Vorwurf gemacht werden könnte, von dessen Rechtmässigkeit die zuständige Fachbehörde selber bis zuletzt überzeugt war (vgl. vorne E. 5.3.1). Die Finanzkontrolle ist in ihrem Prüfungsbericht zudem davon ausgegangen, die Beschwerdeführerin habe die beanstandete Verbuchung der BVG-Arbeitgeberbeiträge mit dem Spitalamt abgesprochen (act. 3D/13, S. 9). Bei diesen Gegebenheiten ist die Auszahlung des zurückgeforderten Teils der Staatsbeiträge nicht durch ein schuldhaftes Verhalten der Beschwerdeführerin ausgelöst worden. Die Beschwerde ist bezüglich des Eventualantrags gutzuheissen und Ziff. 2, 4 und 6 der angefochtenen Verfügung sind aufzuheben, soweit die Be­schwerdeführerin zur Zahlung von Zinsen verpflichtet wird.

7.

7.1 Bei diesem Ausgang des Verfahrens obsiegt die Beschwerde­führerin lediglich in einem Nebenpunkt; sie ist deshalb im Umfang von neun Zehnteln als unterliegend zu betrachten, und ihr sind die Verfahrenskosten in diesem Umfang aufzuerlegen (vgl. Art. 108 Abs. 1 VRPG). Die restlichen Kosten sind nicht zu erheben (Art. 108 Abs. 2 VRPG).

7.2 Die Beschwerdeführerin hat Anspruch darauf, dass ihr der Kanton Bern (GEF) einen Zehntel ihrer Parteikosten ersetzt (Art. 108 Abs. 3 i.V.m. Art. 104 Abs. 1 VRPG). Die Kostennote ihres Rechtsvertreters gibt zu kei­nen Bemerkungen Anlass. Die zu ersetzenden Parteikosten machen mithin Fr. 2'232.50 (inkl. Auslagen) aus. Auf Seiten des Kantons sind keine ersatz­fähigen Parteikosten angefallen (Art. 104 VRPG).

Demnach entscheidet das Verwaltungsgericht:

1. Die Beschwerde wird dahin gutgeheissen, dass die Ziffern 2, 4 und 6 der Verfügung des Spitalamts des Kantons Bern vom 23. August 2011 auf­gehoben werden, soweit die Beschwerdeführerin zur Zinszahlung ver­pflichtet wird. Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen, soweit auf sie eingetreten wird.

2. Die Kosten des Verfahrens vor dem Verwaltungsgericht, bestimmt auf eine Pauschalgebühr von Fr. 7'000.--, werden der Beschwerdeführerin zu neun Zehnteln, ausmachend Fr. 6'300.--, auferlegt. Die restlichen Kosten werden nicht erhoben.

3. Der Kanton Bern (GEF) hat der Beschwerdeführerin für das Verfahren vor dem Verwaltungsgericht die Parteikosten, bestimmt auf insgesamt Fr. 22'325.-- (inkl. Auslagen), zu einem Zehntel, ausmachend Fr. 2'232.50, zu ersetzen.

4. Zu eröffnen:

• der Beschwerdeführerin

• der Gesundheits- und Fürsorgedirektion des Kantons Bern

Der Abteilungspräsident:Die Gerichtsschreiberin:

Rechtsmittelbelehrung

Gegen dieses Urteil kann innert 30 Tagen seit Zustellung der schriftlichen Begrün­dung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gemäss Art. 39 ff., 82 ff. und 90 ff. des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (BGG; SR 173.110) geführt werden.