Verwaltungsgericht 3. Kammer
WNO.2021.4 / ME / we
Art. 35
Urteil vom 20. April 2022
Besetzung Verwaltungsrichter Michel, Vorsitz Verwaltungsrichter Berger Verwaltungsrichter Plüss Verwaltungsrichterin Schöb Verwaltungsrichter Winkler Gerichtsschreiber Meier
Gesuchsteller A._____ vertreten durch lic. iur. Andrea Metzler, Rechtsanwältin, Bahnhofstrasse 24, Postfach, 5401 Baden
Gesuchsgegner Kanton Aargau, handelnd durch den Regierungsrat des Kantons Aargau, Regierungsgebäude, 5000 Aarau
Gegenstand Begehren betreffend Umsetzung des Entscheids des Verwaltungsgerichts WNO.2019.1 vom 16. September 2020
A.
Die Eigenmietwerte werden im Kanton Aargau aufgrund von Einzelschätzungen festgelegt. Allgemeine Neuschätzungen von Eigenmietwerten werden auf Anordnung des Grossen Rats vorgenommen (vgl. § 218 Abs. 1 des Steuergesetzes vom 15. Dezember 1998 [StG; SAR 651.100]). Die letzte allgemeine Neuschätzung erfolgte per 1. Januar 1999. Ausserhalb der allgemeinen Neuschätzung können die Eigenmietwerte nur beim Vorliegen besonderer Umstände im Rahmen einer Einzelschätzung geändert werden (vgl. § 218 Abs. 2 StG).
Bezüglich der Eigenmietwerte selbstbewohnter Liegenschaften nahm der Grosse Rat per 1. Januar 2016 auf dem Dekretsweg Anpassungen vor, indem für jede Gemeinde Zu- und Abschläge auf der allgemeinen Neuschätzung vom 1. Januar 1999 festgelegt wurden (Dekret über die Anpassung der Eigenmietwerte per 1. Januar 2016 vom 24. November 2015 [SAR 651.140] mit Anhang).
Am 5. August 2019 stellte der A. ein Normenkontrollbegehren und verlangte die Überprüfung von Gesetzes- und Dekretsbestimmungen, die den Eigenmietwert betreffen.
Mit Urteil vom 16. September 2020 (WNO.2019.1) hiess das Verwaltungsgericht das Normenkontrollgesuch gut, soweit es darauf eintrat, und hob § 218 Abs. 3 StG teilweise auf (Dispositiv-Ziffer 1.2); die Bestimmung lautet nunmehr wie folgt:
3 Der Regierungsrat überprüft die Marktlage periodisch. Er unterbreitet dem Grossen Rat Bericht und Antrag, wenn sich die Marktwerte gegenüber den nach § 30 Abs. 2 festgelegten Eigenmietwerten um mehr als 5 Prozentpunkte verändert haben oder wenn sich die Marktwerte der selbst bewohnten Liegenschaften wesentlich verändert haben.
Weiter hob das Verwaltungsgericht das Dekret über die Anpassung der Eigenmietwerte auf. Im Sinne einer Übergangsregelung ordnete es an, dass dieses Dekret weiter Bestand hat, bis eine verfassungskonforme Regelung an seine Stelle getreten ist (Dispositiv-Ziffer 1.3).
In den Erwägungen führte das Verwaltungsgericht aus, ein verfassungskonformer Zustand könne durch eine allgemeine Neuschätzung der Eigenmietwerte oder zumindest vorübergehend anhand einer Erhöhung der Eigenmietwerte auf dem Dekretsweg hergestellt werden (Erw. II/2.7.1).
B.
Mit Schreiben vom 5. Februar 2021 gelangte der A. an den Regierungsrat und verlangte, dass dieser "die Beseitigung der verfassungswidrigen Besteuerung der Mieterinnen und Mieter im Vergleich zu den Grundeigentümerinnen und Grundeigentümern umgehend in Angriff" nimmt. Der kommunizierte Anpassungshorizont von 3 Jahren genüge den Vorgaben des verwaltungsgerichtlichen Urteils vom 16. September 2020 nicht. Ergehe nicht umgehend ein angepasstes Dekret, habe der Regierungsrat selbst auf dem Verordnungsweg Übergangsregelungen zu erlassen.
Der Regierungsrat teilte am 31. März 2021 mit, eine verfassungskonforme Eigenmietwertbesteuerung sei Bestandteil eines Gesetzgebungsprojekts, das im Aufgaben- und Finanzplan (AFP) 2021-2024 aufgenommen und vom Grossen Rat beschlossen worden sei. Aufgrund des Gesetzgebungsprozesses sei die Inkraftsetzung der Revision erst auf den 1. Januar 2024 umsetzbar. Eine pauschale Übergangslösung für wenige Jahre mittels Anpassungsdekret werde – parallel zur Gesetzesrevision – als unverhältnismässig erachtet. Der Erlass eines Dekrets rechtfertige sich auch aus verfahrensökonomischen Gründen nicht. Schliesslich sei eine pauschale Anpassung der Eigenmietwerte ohnehin zu vermeiden, zumal diesfalls im Steuerverfahren mit zahlreichen Einsprachen zu rechnen wäre.
Der A. hielt im Schreiben vom 10. Mai 2021 daran fest, dass der Regierungsrat eine Übergangsregelung auf dem Verordnungsweg zu erlassen habe. Dabei unterbreitete er einen Vorschlag zu deren Ausgestaltung.
Der Regierungsrat führte in seiner Antwort vom 23. Juni 2021 aus, das Verwaltungsgericht habe im Urteil vom 16. September 2020 nicht verlangt, dass vor dem Inkrafttreten einer Neuregelung eine Übergangslösung zu schaffen sei. Der vom A. hierfür unterbreitete Vorschlag werde als bundesrechtswidrig erachtet. Das Gesetzgebungsprojekt werde wie aufgezeigt weiterverfolgt.
C.
Mit Eingabe vom 12. Juli 2021 gelangte der A. erneut ans Verwaltungsgericht und stellte folgende Anträge:
Es sei festzustellen, dass betreffend die Umsetzung des Normenkontrollentscheids des Verwaltungsgerichts des Kantons Aargau vom 16.09.2020 (WNO.2019.1) eine Rechtsverweigerung bzw. eventuell Rechtsverzögerung vorliegt.
Für den Fall der Gutheissung des Begehrens in Ziffer 1 sei der Regierungsrat des Kantons Aargau anzuweisen, bis zum 31.12.2021 eine verfassungskonforme Übergangsverordnung betreffend verfassungskonforme Eigenmietwertbesteuerung zu erlassen und die bisherige Übergangsregelung gemäss Entscheid vom 16.09.2020 (WNO.2019.1) zu widerrufen. Diese Übergangsverordnung hat bis zur Umsetzung des Normenkontrollentscheids des Verwaltungsgerichts des Kantons Aargau vom 16.09.2020 (WNO.2019.1) durch die zuständigen Organe in Kraft zu bleiben.
Eventuell sei durch das Verwaltungsgericht des Kantons Aargau die bisherige Übergangsregelung gemäss Ziffer 1.3 des Entscheids vom 16.09.2020 (WNO.2019.1) aufzuheben und bis zur Umsetzung des Normenkontrollentscheids des Verwaltungsgerichts des Kantons Aargau vom 16.09.2020 (WNO.2019.1) durch die zuständigen Organe eine verfassungskonforme Übergangsregelung mit Wirkung ab 01.01.2022 zu erlassen und die bisherige Übergangsregelung gemäss Entscheid vom 16.09.2020 (WNO.2019.1) zu widerrufen.
Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen (inkl. MWST) zu Lasten des Beschwerdegegners.
Der instruierende Verwaltungsrichter verfügte am 5. August 2021, die Eingabe werde im Normenkontrollverfahren behandelt.
In der Stellungnahme vom 8. September 2021 stellte der Regierungsrat folgende Anträge:
Die Begehren des Gesuchstellers (A.) seien abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
Unter Kostenfolge zulasten des Gesuchstellers.
Der A. hielt in der Replik vom 20. Oktober 2021 an seinen Begehren fest.
Der Regierungsrat nahm in der Duplik vom 15. Dezember 2021 Stellung zur Replik.
D. Das Verwaltungsgericht hat den Fall am 20. April 2022 beraten und entschieden.
I.
Gemäss § 70 Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege vom 4. Dezember 2007 (Verwaltungsrechtspflegegesetz, VRPG; SAR 271.200) können dem Verwaltungsgericht jederzeit Vorschriften verwaltungsrechtlicher Natur unter anderem in kantonalen Gesetzen, Dekreten und Verordnungen zur Prüfung auf ihre Übereinstimmung mit übergeordnetem Recht unterbreitet werden.
Das Gesuch vom 12. Juli 2021 zielt auf die Umsetzung des verwaltungsgerichtlichen Urteils vom 16. September 2020 (WNO.2019.1) ab. Der Gesuchsteller beantragt die Feststellung von Rechtsverweigerung bzw. Rechtsverzögerung im Erlassverfahren und verlangt, dass neue, verfassungskonforme Bestimmungen im Bereich der Eigenmietwertbesteuerung erlassen werden. Das Gesuch wurde vom instruierenden Verwaltungsrichter im Normenkontrollverfahren entgegengenommen. Nachfolgend ist zu beurteilen, ob darauf und gegebenenfalls inwiefern darauf eingetreten werden darf.
Aufgrund der Bedeutung des Falls urteilt das Verwaltungsgericht in der Besetzung mit fünf Richterinnen und Richtern (vgl. § 3 Abs. 6 lit. c des Gerichtsorganisationsgesetzes vom 6. Dezember 2011 [GOG; SAR 155.200]).
Der Gesuchsteller beantragt die Feststellung, dass bei der Umsetzung des verwaltungsgerichtlichen Urteils vom 16. September 2020 (WNO.2019.1) Rechtsverweigerung bzw. Rechtsverzögerung vorliegt (Begehren Ziffer 1). Das Verwaltungsgericht habe erwogen, es lasse sich nicht länger mit administrativen und finanziellen Aufwänden rechtfertigen, von einer allgemeinen Neuschätzung abzusehen. Der Gesetzgeber stehe in der Pflicht, eine adäquate Anpassung der Eigenmietwerte vordringlich an die Hand zu nehmen. Das Verwaltungsgericht habe das Dekret über die Anpassung der Eigenmietwerte als verfassungswidrig aufgehoben und es lediglich im Sinne einer Übergangsregelung von möglichst kurzer Dauer weiter für anwendbar erklärt. Die Absicht, die Steuergesetzreform per 1. Januar 2024 in
Kraft treten zu lassen, habe bereits während des ersten Normenkontrollverfahrens bestanden. An einer neuen Strategie des Schätzungswesens werde seit Januar 2019 gearbeitet. Der entsprechende Zeitplan genüge nicht. Wenn das Dekret über die Anpassung der Eigenmietwerte als Übergangsregelung während mindestens 3 ¼ Jahren Bestand habe, widerspreche dies den Erwägungen im Urteil des Verwaltungsgerichts. Der Regierungsrat habe mitgeteilt, dass keine andere Übergangsregelung getroffen werde. Deswegen und weil der Regierungsrat nicht bereit sei, selbst auf dem Verordnungsweg eine verfassungskonforme Übergangslösung zu erlassen, liege Rechtsverweigerung bzw. Rechtsverzögerung vor.
Der Regierungsrat weist den Vorwurf der Rechtsverweigerung bzw. Rechtsverzögerung zurück. Es werde seit Januar 2019 mit Hochdruck an einer neuen Strategie des Schätzungswesens gearbeitet. Das Gesetzgebungsprojekt sei mittels Entwicklungsschwerpunkt im AFP 2021-2024 aufgenommen und vom Grossen Rat beschlossen. Der Zeitplan sehe vor, dass der Regierungsrat im September 2021 über das Normkonzept der Steuergesetzrevision beschliesst, im 4. Quartal 2021 die Anhörungsvorlage erarbeitet und diese im Februar/März 2022 verabschiedet. Die Anhörung sei für März bis Juni 2022 und die Verabschiedung der Botschaft 1 durch den Regierungsrat im 3. Quartal 2022 geplant. Die erste Beratung im Grossen Rat solle im 4. Quartal 2022 erfolgen, die Verabschiedung der Botschaft 2 durch den Regierungsrat im 2. Quartal 2023, gefolgt von der zweiten Beratung im Grossen Rat im 2. Quartal 2023. Eine allfällige Volksabstimmung sei für 26. November 2023 und die Inkraftsetzung auf den 1. Januar 2024 vorgesehen. Der Gesuchsteller sei während der Grobkonzeptphase in die Projektorganisation eingebunden gewesen und habe bezüglich der Zeitplanung keine Vorbehalte angebracht. Der Gesetzgebungsprozess mit den vorgeschriebenen Abläufen müsse eingehalten werden, zumal es sich um ein politisch umstrittenes Thema handle. Dem Verwaltungsgericht sei bewusst gewesen, dass mit neuen Gesetzesbestimmungen zur Festlegung der Eigenmietwerte nicht vor dem 1. Januar 2024 zu rechnen sei. Die von ihm getroffene Übergangsregelung müsse nicht umgehend abgelöst werden. Der Kanton sei sich der Dringlichkeit der Angelegenheit bewusst und bemühe sich – unter Einhaltung der vorgegebenen Abläufe – um eine rasche Umsetzung des Gesetzgebungsprojekts.
Das Verwaltungsgericht hat im Urteil vom 16. September 2020 die Frage aufgeworfen, ob im Falle der Untätigkeit des Gesetz- bzw. Dekretgebers bei der Anhebung der Eigenmietwerte Rechtsverweigerung bzw. Rechtsverzögerung geltend gemacht werden könnte. Festgelegt hat es sich diesbezüglich nicht, aber erwogen, ein entsprechendes Vorgehen könnte
"durchaus in Betracht gezogen werden" (vgl. Entscheid des Verwaltungsgerichts WNO.2019.1 vom 16. September 2020, Erw. II/2.7.1).
Art. 29 Abs. 1 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV; SR 101) räumt jeder Person in Verfahren vor Gerichts- und Verwaltungsinstanzen Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung sowie auf Beurteilung innert angemessener Frist ein. Entsprechend können im Beschwerdeverfahren Rechtsverweigerung und Rechtsverzögerung gerügt werden. Das Verbot der Rechtsverweigerung bzw. Rechtsverzögerung wird verletzt, wenn eine Gerichts- oder Verwaltungsbehörde untätig bleibt oder das gebotene Handeln über Gebühr hinauszögert, obschon sie zum Tätigwerden verpflichtet wäre (ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Auflage, Zürich/St. Gallen 2020, Rz. 1045; vgl. ALFRED KÖLZ/ISABELLE HÄNER/MARTIN BERTSCHI, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Auflage, Zürich/Basel/Genf 2013, Rz. 1300). In diesem Sinne sieht § 41 Abs. 2 VRPG vor, dass Rechtsverweigerung und Rechtsverzögerung anfechtbaren Entscheiden gleichgestellt sind.
Eine formelle Rechtsverweigerung liegt vor, wenn eine Behörde auf eine Eingabe fälschlicherweise nicht eintritt oder eine solche ausdrücklich oder stillschweigend nicht an die Hand nimmt und behandelt, obwohl sie dazu verpflichtet wäre (GEROLD STEINMANN, in: Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 3. Auflage, 2014, Art. 29 N 18). Eine Rechtsverweigerung ist somit nur dann möglich, wenn ein Anspruch der Privaten auf Behandlung ihrer Begehren, also ein "Recht auf Verfügung" besteht (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 1045).
Rechtsverzögerung ist eine abgeschwächte Form der Rechtsverweigerung; die Behörde gibt dabei zu erkennen, dass sie sich mit der Sache befassen will, verzögert aber die Entscheidung ohne zureichenden Grund (Aargauische Gerichts- und Verwaltungsentscheide [AGVE] 2008, S. 478, Erw. 4d; Entscheid des Verwaltungsgerichts WBE.2021.46 vom 4. März 2021, Erw. II/4). Sie trifft den Entscheid nicht binnen der Frist, welche nach der Natur der Sache und nach der Gesamtheit der übrigen Umstände noch als angemessen erscheint (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 1046).
Ausserhalb von Beschwerdeverfahren wird das Verbot der Rechtsverweigerung bzw. Rechtsverzögerung aufsichtsrechtlich geahndet. So kann insbesondere bei Verfahren der erstinstanzlichen Bundesgerichte (Bundesstrafgericht, Bundesverwaltungsgericht, Bundespatentgericht), gegen deren Endentscheide kein Rechtsmittel offensteht, beim Bundesgericht Aufsichtsanzeige wegen Rechtsverzögerung erstattet werden. Das Bundesgericht behandelt diese gestützt auf die Aufsichtskompetenz über die
Geschäftsführung der erstinstanzlichen Bundesgerichte gemäss Art. 1 Abs. 2 des Bundesgesetzes über das Bundesgericht vom 17. Juni 2005 (Bundesgerichtsgesetz, BGG; SR 173.110).
Ein vergleichbares Aufsichtsrecht steht dem Verwaltungsgericht weder gegenüber dem Regierungsrat noch dem Grossen Rat zu. Der Regierungsrat steht der kantonalen Verwaltung vor und beaufsichtigt die anderen Verwaltungsträger (vgl. § 90 Abs. 1 der Verfassung des Kantons Aargau vom 25. Juni 1980 [KV; SAR 110.000]). Damit ist der Regierungsrat kraft Verfassungsrechts höchste und letzte Stelle für Aufsichtsbeschwerden (KURT EICHENBERGER, Verfassung des Kantons Aargau, Aarau 1986, § 90 N 7). Dem Grossen Rat steht selbst ein allgemeines Aufsichtsrecht auch gegenüber den übrigen Staatsgewalten zu (parlamentarische Oberaufsicht gemäss § 80 KV; vgl. EICHENBERGER, a.a.O., § 80 N 3).
In der Lehre kontrovers behandelt wird die Frage, ob und unter welchen Umständen im Falle einer Untätigkeit in kantonalen Erlassverfahren, mithin wenn der Gesetzgeber aufgrund von übergeordnetem Recht zum Handeln verpflichtet wäre, Rechtsverweigerung bzw. Rechtsverzögerung geltend gemacht werden kann. MÜLLER/SCHEFER führen aus, es sei in Anlehnung an die deutsche Praxis die Zulassung einer entsprechenden "Beschwerde" zu erwägen, wenn ein ausdrücklicher Gesetzgebungsauftrag bestehe, welcher Inhalt und Umfang der Gesetzgebung klar umgrenze (JÖRG PAUL MÜLLER/MARKUS SCHEFER, Grundrechte in der Schweiz, 4. Auflage, Bern 2008, S. 830). Nach STEINMANN stellt der Vorwurf gesetzgeberischer Untätigkeit diesfalls nicht auf die formelle Garantie von Art. 29 Abs. 1 BV ab, sondern sei mit Blick auf (hinreichend bestimmt umschriebene) Gesetzgebungsaufträge materiell-rechtlich zu beurteilen (STEINMANN, a.a.O., Art. 29 N 19). Die betreffenden Auffassungen fordern bei Untätigkeit des Gesetzgebers eine analoge Lösung, wie sie die deutsche Praxis ursprünglich im Bereich der Verfassungsbeschwerden kannte. Diese liess zwar die Verfassungsbeschwerde gegen Untätigkeit des Gesetzgebers grundsätzlich nicht zu, aber doch ausnahmsweise, wenn ein ausdrücklicher Auftrag des Grundgesetzes bestanden hat, der Inhalt und Umfang der Gesetzgebungspflichten umgrenzte (vgl. BGE 137 I 305, Erw. 2.2 f.; WALTER KÄLIN, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, 2. Auflage, Bern 1994, S. 149 mit Hinweisen; kritisch: GEORG MÜLLER, in: Kommentar zur Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 29. Mai 1874, Band I, Basel/Zürich/Bern 1996, Art. 4 N 88). Nach RHINOW/ KOLLER/KISS/THURNHERR/BRÜHL-MOSER kann ausnahmsweise auch der Gesetzgeber Gegenstand einer "Rechtsverweigerungsbeschwerde" sein, wenn die Untätigkeit des Gesetzgebers die Inanspruchnahme grundrechtlicher Gewährleistungen vereitle, wobei sich die Frage generell bei grundrechtlichen Ansprüchen auf staatliche Leistungen stelle (vgl. RENÉ RHINOW/HEINRICH KOLLER/CHRISTINA KISS/DANIELA THURNHERR/
DENISE BRÜHL-MOSER, Öffentliches Prozessrecht, 4. Auflage, Basel 2021, Rz. 281).
Die diesbezügliche bundesgerichtliche Rechtsprechung entwickelte sich über die letzten Jahrzehnte. Ein Urteil vom 18. Januar 1985 betraf die Gleichbehandlung von Mädchen und Knaben in der Grundausbildung. Darin warf das Bundesgericht die Frage auf, ob eine dem luzernischen Gesetzgeber vorgeworfene Untätigkeit das Verbot der Rechtsverweigerung und Rechtsverzögerung verletze oder aber das im Einzelfall betroffene verfassungsmässige Recht. Es liess die Frage offen, da die dem Gesetzgeber zur Verfügung stehende Frist für die Gesetzesanpassung noch nicht abgelaufen gewesen und dieser auch nicht völlig untätig geblieben sei (Urteil des Bundesgerichts P.815/1984 vom 18. Januar 1985, Erw. 3, in: Schweizerisches Zentralblatt und Staats- und Verwaltungsrecht [ZBl] 86/1985, S. 492 ff.). Im Entscheid 2P.44/2004 vom 8. Juni 2004 hatte das Bundesgericht ein verzögertes Inkraftsetzen einer Steuergesetzrevision durch den Zürcher Regierungsrat zu beurteilen. In diesem Zusammenhang erwog es, das Verbot der Rechtsverzögerung beziehe sich auf das Verfahren der Rechtsanwendung und grundsätzlich nicht auf jenes der Rechtsetzung (Erw. 2.2). In der verzögerten Inkraftsetzung liege vorliegend keine willkürliche Missachtung des Willens des Gesetzgebers (Erw. 2.4) (veröffentlicht als BGE 130 I 174). Im Bereich der politischen Rechte liess das Bundesgericht im Urteil vom 16. November 1994 eine Stimmrechtsbeschwerde zu, als dem Regierungsrat und dem Grossen Rat des Kantons Basel-Stadt Untätigkeit vorgeworfen wurde, die dazu geführt haben soll, dass eine vom Volk angenommene Initiative gut zwei Jahre nach der Abstimmung noch immer nicht umgesetzt worden sei (Urteil des Bundesgerichts 1P.179/1994 vom 16. November 1994, Erw. 1, in: ZBl 96/1995, S. 419 ff.). Am 21. November 2011 hatte sich das Bundesgericht mit einem Beschluss des zugerischen Kantonsrats zu befassen, mit dem die Weiterführung der Kommission für die Gleichstellung von Mann und Frau abgelehnt wurde. In diesem Zusammenhang prüfte es, ob die gesetzlichen Grundlagen zu erlassen waren, um eine entsprechende Kommission oder Fachstelle weiterzuführen bzw. zu schaffen. Es gelangte zusammenfassend zum Ergebnis, dass der Kanton verpflichtet war, eine Ersatzlösung zu treffen, d.h. vorzusehen, von wem, wie und mit welchen Mitteln der Gleichstellungsauftrag künftig umgesetzt werden soll (Urteil des Bundesgerichts 1C_549/2010 vom 21. November 2011, veröffentlicht als BGE 137 I 305). Im Urteil vom 29. April 2020 überprüfte das Bundesgericht Bestimmungen im bernischen Polizeigesetz zur Wegweisung und Fernhaltung von Fahrenden. Im Rahmen der Verhältnismässigkeitsprüfung nahm es auf verfassungs- und völkerrechtliche Gesetzgebungsaufträge Bezug (Urteil des Bundesgerichts 1C_181/2019 vom 29. April 2020, veröffentlicht als BGE 147 I 103). Ein neueres Urteil des Bundesgerichts betraf die abstrakte
Normenkontrolle des zugerischen Gesetzes über Denkmalpflege, Archäologie und Kulturgüterschutz. Das Bundesgericht hob eine Bestimmung auf, die Unterschutzstellungen von Objekten und Bauten unter einem bestimmten Alter gegen den Willen der Eigentümerschaft untersagte. Bei der Überprüfung der Vereinbarkeit mit übergeordnetem Recht nahm es Bezug auf verfassungs- bzw. völkerrechtliche Gesetzgebungsaufträge (Urteil des Bundesgerichts 1C_43/2020 vom 1. April 2021, veröffentlicht als BGE 147 I 308).
Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist es in erster Linie Sache des kantonalen Gesetz- oder Verordnungsgebers, verfassungs- und völkerrechtliche Gesetzgebungsaufträge umzusetzen und zu konkretisieren. Aus föderalistischer Sicht sei die Umsetzungs- und Vollzugsautonomie der Kantone zu respektieren (Urteil des Bundesgerichts 1C_504/2016 vom 19. Oktober 2017, Erw. 6.3 mit Hinweis). Die bundesgerichtliche Rechtsprechung anerkennt, dass Rechtsetzung auf einem politischen Prozess beruht, der sowohl eine gewisse Zeit beansprucht als auch über eine inhaltliche Spannbreite verfügt. Ein gerichtliches Eingreifen könne sich daher nur rechtfertigen, wenn eine völkerrechtliche oder verfassungsrechtliche Handlungspflicht des kantonalen Gesetzgebers inhaltlich und zeitlich zureichend bestimmt und messbar erscheine (BGE 147 I 308, Erw. 5.3). Diese Rechtsprechung bejaht die Justiziabilität von Angelegenheiten, in welchen der Gesetzgeber untätig bleibt, wenn Völker- oder Verfassungsrecht ausnahmsweise Gesetzgebungsaufträge derart präzise umschreiben, dass gerichtlich überprüfbar ist, ob der Gesetzgeber seinen Pflichten nachgekommen ist; die Rechtsetzungspflicht nähert sich in diesem Fall einem subjektiven Anspruch des einzelnen auf positives gesetzgeberisches Handeln (vgl. KÄLIN, a.a.O., S. 149; MÜLLER, a.a.O., Art. 4 N 88 Fn 221).
Die Kantone sind von Bundesrechts wegen nicht verpflichtet, eine Verfassungsgerichtsbarkeit mit abstrakter Normenkontrolle einzuführen (vgl. RALPH DAVID DOLESCHAL, Die abstrakte Normenkontrolle in den Kantonen, Basel/Zürich/Genf 2019, S. 34 f.; Urteil des Bundesgerichts 8C_233/2020 vom 5. August 2020, Erw. 1.1). Sofern eine solche besteht, gelangen somit die Bestimmungen über die Einheit des Verfahrens (Art. 111 Abs. 3 i.V.m. Art. 95 ff. BGG) auf das kantonale Verfahren nicht zur Anwendung. Dies gilt unabhängig davon, ob gegen den jeweiligen Entscheid des kantonalen Verfassungsgerichts Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten geführt werden kann. Die bundesgerichtliche Rechtsprechung setzt hierfür voraus, dass das Begehren um abstrakte Normenkontrolle innert 30 Tagen nach Inkrafttreten des beanstandeten kantonalen Erlasses erhoben wurde (vgl. Art. 101 BGG; BGE 137 I 107 ff.; Urteil des Bundesgerichts 2C_1013/2016 vom 21. September 2017, Erw. 1.1 ff.; HEINZ AEMISEGGER/
KARIN SCHERRER REBER, in: Basler Kommentar, Bundesgerichtsgesetz, 3. Auflage, 2018, Art. 101 N 3).
Im aargauischen Normenkontrollverfahren können dem Verwaltungsgericht Vorschriften verwaltungsrechtlicher Natur unter anderem in kantonalen Gesetzen, Dekreten und Verordnungen jederzeit auf ihre Übereinstimmung mit übergeordnetem Recht unterbreitet werden (§ 70 Abs. 1 VRPG). Die prinzipale Normenkontrolle ist unter dem 5. Titel des VRPG "Überprüfung von Erlassen durch das Verwaltungsgericht" geregelt. § 73 Abs. 1 VRPG sieht vor, dass das Verwaltungsgericht die angefochtenen Bestimmungen, die übergeordnetem Recht widersprechen, aufhebt. Führt die Aufhebung der rechtswidrigen Norm zu einer unbefriedigenden Rechtslage, kann das Verwaltungsgericht eine befristete Übergangsregelung erlassen (§ 73 Abs. 2 VRPG).
Das kantonale Beschwerdeverfahren und das Normenkontrollverfahren unterscheiden sich in mehrfacher Hinsicht grundlegend. Während im Beschwerdeverfahren ein Entscheid im Sinne von § 26 VRPG angefochten wird (vgl. § 41 Abs. 1 VRPG), hat das Normenkontrollverfahren Erlassbestimmungen zum Gegenstand (vgl. § 70 Abs. 1 VRPG). Die Rechtsmittelbefugnis unterscheidet sich in dem Sinne, dass die Beschwerde eine Beschwerdelegitimation (vgl. § 42 VRPG) und das Normenkontrollbegehren eine virtuelle Betroffenheit (vgl. § 71 VRPG) voraussetzt. Die Parteistellung im Beschwerdeverfahren (§ 13 Abs. 2 VRPG) unterscheidet sich von jener im Normenkontrollverfahren, wo sich regelmässig die Gesuchstellenden und das Gemeinwesen, welches die beanstandete Norm erlassen hat, gegenüberstehen (vgl. § 72 VRPG). Die Beschwerdeinstanz verfügt über eine andere Prüfungsbefugnis (vgl. § 52 bzw. § 55 VRPG) als das Verwaltungsgericht im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle (vgl. § 70 Abs. 1 VRPG). Letzteres überprüft lediglich die Vereinbarkeit von Erlassbestimmungen mit übergeordnetem Recht. Die Beschwerdeinstanz ist schliesslich – im Gegensatz zum Verwaltungsgericht im Normenkontrollverfahren – neben einem kassatorischen auch zu einem reformatorischen Entscheid berechtigt (vgl. § 49 VRPG).
Beim Erlass des VRPG vom 4. Dezember 2007 wurde – entsprechend dem früheren Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege vom 9. Juli 1968 – daran festgehalten, dass das Verwaltungsgericht die angefochtenen Bestimmungen nur aufheben, nicht jedoch abändern kann. Begründet wurde diese Regelung mit der Gewaltenteilung. Der Gesetzgeber ermächtigte das Verwaltungsgericht indessen, die angefochtene und aufgehobene Norm im Sinne des Gesetzes verfassungs- und gesetzeskonform umzuformulieren und die so gefundene Bestimmung als Übergangsregelung während einer kurzen Übergangsfrist gelten zu lassen (Botschaft des
Regierungsrats des Kantons Aargau an den Grossen Rat vom 14. Februar 2007, VRPG, Bericht und Entwurf zur 1. Beratung, 07.27, S. 83).
Gemäss § 78 Abs. 1 KV erlässt der Grosse Rat in der Form des Gesetzes alle wichtigen Bestimmungen, insbesondere diejenigen, welche die Rechte und Pflichten der Bürgerinnen und Bürger oder Grundzüge der Organisation des Kantons und der Gemeinden festlegen. Er regelt den Vollzug des Bundesrechts durch Gesetz, soweit das Bundesrecht, die Kantonsverfassung oder Gesetze nichts Anderes bestimmen. Als Kriterien für die Wichtigkeit bzw. Wesentlichkeit einer Bestimmung werden etwa die Grösse des Adressatenkreises, finanzielle Auswirkungen für das Gemeinwesen und Private oder die Akzeptierbarkeit der Entscheidung durch die Rechtsgemeinschaft genannt (vgl. EICHENBERGER, a.a.O., § 78 N 13, 15 f.).
Der Grosse Rat kann für ausführende Bestimmungen Dekrete erlassen, soweit die Gesetze ihn dazu ausdrücklich ermächtigen. Dekrete unterliegen keiner Volksabstimmung (§ 78 Abs. 2 KV). Das vorausgehende Gesetz muss das Dekret ausdrücklich vorsehen; dieses kann den sachlichen Regelungsgegenstand des vorangehenden Gesetzes nicht überschreiten und nur ausführende Normierungen enthalten (vgl. EICHENBERGER, a.a.O., § 78 N 21 f., 25; ANDREAS ZÜND, Gesetz und Dekret im Kanton Aargau, Aarau 1986, S. 87 ff.; Botschaft des Regierungsrats des Kantons Aargau an den Grossen Rat vom 13. Dezember 2000, Demokratiereform, Änderung der Kantonsverfassung und verschiedener Gesetze, Bericht und Entwurf zur 1. Beratung, 00.422, S. 13 ff.).
Bezüglich des Vollzugs von Bundesrecht geht die Kantonsverfassung von der Zuständigkeit des Gesetzgebers aus, wenn das Bundesrecht den Kantonen bei der Umsetzung einen wesentlichen Entscheidungsspielraum überlässt und der Kanton wichtige Bestimmungen gemäss § 78 Abs. 1 KV zu erlassen hat. Ausserhalb des Dringlichkeitsrechts soll das Bundesrecht durch Verordnung umgesetzt werden, falls dieses eine Vorsteuerung in dem Sinne enthält, dass den Kantonen nur noch ein geringer Spielraum verbleibt (vgl. § 91 Abs. 2 KV; Botschaft Demokratiereform I, S. 19; Botschaft des Regierungsrats des Kantons Aargau an den Grossen Rat vom 30. Mai 2001, Demokratiereform, Änderung der Kantonsverfassung sowie verschiedener Gesetze und Dekrete, Bericht und Entwurf zur 2. Beratung, 01.158, S. 7).
Die Beschwerde wegen Rechtsverweigerung bzw. Rechtsverzögerung gemäss § 41 Abs. 2 VRPG steht im Falle einer geltend gemachten Untätigkeit des Gesetz- oder Dekretgebers nicht zur Verfügung, da nicht der Erlass
eines Entscheids, sondern von Normen resp. Bestimmungen verlangt wird (vgl. vorne Erw. 4.2). Fraglich sein kann hingegen, ob und unter welchen Voraussetzungen gegen eine allfällige Untätigkeit des Gesetz- oder Dekretgebers im prinzipalen Normenkontrollverfahren nach § 70 VRPG vorgegangen werden kann.
Den §§ 70 ff. VRPG und den Materialien der Gesetzgebung lassen sich keine Hinweise entnehmen, wonach eine Untätigkeit des kantonalen Gesetz- oder Dekretgebers mit einem Normenkontrollbegehren beanstandet werden könnte. Insbesondere die anwendbaren Bestimmungen des VRPG schliessen ein entsprechendes Vorgehen aber auch nicht aus.
Die bundesgerichtliche Rechtsprechung hat bis anhin nicht explizit entschieden, dass kantonale Instanzen im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle verpflichtet sind, auf Anträge einzutreten, die auf die Umsetzung völker- und verfassungsrechtlicher Gesetzgebungsaufträge abzielen (vgl. DOLESCHAL, a.a.O., S. 39). Nicht alle Kantone verfügen über ein Verfahren der abstrakten Normenkontrolle (vgl. DOLESCHAL, a.a.O., S. 590 ff.) und so ein solches vorgesehen ist, bestehen Unterschiede in dessen Ausgestaltung (vgl. zum Ganzen: DOLESCHAL, a.a.O., S. 57 ff.).
Die Vorschriften des BGG über die Einheit des Verfahrens gelangen auf das prinzipale Normenkontrollverfahren – wie vorne ausgeführt (vgl. Erw. 4.6) – nicht zur Anwendung. Unabhängig davon dient es der Rechtssicherheit, wenn die Voraussetzungen einer abstrakten Normenkontrolle im Bereich Verwaltungsrecht auf Stufe Kanton nicht enger gefasst sind als diejenigen der abstrakten Normenkontrolle durch das Bundesgericht. Ansonsten müsste stets geprüft werden, ob ein abstraktes Normenkontrollgesuch beim Verwaltungsgericht oder ausnahmsweise direkt beim Bundesgericht einzureichen ist. Insofern liegt es nahe, dass eine Untätigkeit im Erlassverfahren, die im bundesgerichtlichen Beschwerdeverfahren überprüft wird, auch im vorangehenden kantonalen Normenkontrollverfahren geltend gemacht werden kann. Die betreffende bundesgerichtliche Rechtsprechung (vgl. BGE 147 I 308, Erw. 5.3; 137 I 305, Erw. 2.1 ff.) entspricht einer Rechtsfortbildung, die sich insofern auch auf die kantonale Verfassungsgerichtsbarkeit auswirkt. Dies entspricht nicht nur der teleologischen Auslegung, sondern dürfte auch mit dem Willen des historischen Gesetzgebers übereinstimmen; es ist davon auszugehen, dass dieser in Bezug auf das Verwaltungsrecht ausnahmslos der Normenkontrolle des Bundesgerichts eine innerkantonale Normenkontrolle voranstellen wollte.
Praktische Gründe der Umsetzbarkeit lassen fraglich erscheinen, ob eine Untätigkeit des Gesetz- oder Dekretgebers im Verfahren der prinzipalen Normenkontrolle beanstandet werden kann. Der Regierungsrat weist diesbezüglich zu Recht darauf hin, dass im Verfahren der Rechtsetzung die vorgegebenen Abläufe einzuhalten sind. So sind insbesondere die Vorgaben der Verfassung, wonach Gesetze der zweimaligen Beratung bedürfen (§ 78 Abs. 3 KV), jene des Geschäftsverkehrsgesetzes vom 19. Juni 1990 (GVG; SAR 152.200) und im Falle eines fakultativen Referendums das Gesetz über die politischen Rechte vom 10. März 1992 (GPR; SAR 131.100) zu beachten. Schliesslich ist das Ergebnis des Gesetzgebungsprozesses seitens der involvierten Akteure nur beschränkt beeinflussbar. Letzteres gilt auch im Verfahren der Dekretgebung. Das Dekret unterscheidet sich verfahrensrechtlich vom Gesetz, indem die Anhörung nicht zwingend vorgeschrieben ist (vgl. § 66 KV), im Grossen Rat in der Regel nur eine einzige Lesung stattfindet (vgl. § 33 Abs. 1 GVG) und keine Volkabstimmung erfolgt (vgl. zum Ganzen: ZÜND, a.a.O., S. 37 ff., 48 f.).
Diese Umstände schliessen eine Normenkontrolle bei Untätigkeit von Gesetz- und Dekretgeber indessen nicht grundsätzlich aus; sie verlangen aber, eine solche nur zurückhaltend anzunehmen und den zuständigen Behörden genügend Zeit einzuräumen, damit die verfahrensrechtlichen Vorgaben des Erlassverfahrens eingehalten werden können.
Insgesamt erscheint es angezeigt, die bundesgerichtliche Rechtsprechung betreffend eine allfällige Untätigkeit des Gesetzgebers auch im Bereich der prinzipalen Normenkontrolle gemäss §§ 70 ff. VRPG zu übernehmen.
Der Gesuchsteller beantragt die Feststellung, dass bezüglich der Umsetzung des verwaltungsgerichtlichen Urteils vom 16. September 2020 (WNO.2019.1) eine Rechtsverweigerung bzw. eventuell Rechtsverzögerung vorliegt (Begehren Ziffer 1). Das Verwaltungsgericht trat im betreffenden Verfahren auf das Normenkontrollbegehren teilweise ein und hob § 218 Abs. 3 StG teilweise sowie das Anpassungsdekret vollständig auf. Nicht eingetreten ist es auf das Feststellungsbegehren, welches auf die Feststellung der Verfassungs- und Gesetzeswidrigkeit von § 218 Abs. 3 StG sowie des Anpassungsdekrets abzielte. Ebenfalls nicht eingetreten werden durfte auf den Antrag, der Regierungsrat sei anzuweisen, dem Grossen Rat eine verfassungs- und gesetzeskonforme Vorlage über die Anpassung der Eigenmietwerte zu unterbreiten und für die Zwischenzeit eine rechtmässige Ersatzordnung zu treffen. Zur Begründung erwog das Verwaltungsgericht, seine Kompetenz beschränke sich im Rahmen der
abstrakten Normenkontrolle auf eine allfällige Aufhebung der angefochtenen Bestimmungen (Entscheid des Verwaltungsgerichts WNO.2019.1 vom 16. September 2020, Erw. I/4.2). In den Erwägungen brachte das Verwaltungsgericht klar zum Ausdruck, dass ein verfassungskonformer Zustand über eine Erhöhung der Eigenmietwerte herzustellen sei (vgl. Entscheid des Verwaltungsgerichts WNO.2019.1 vom 16. September 2020, Erw. II/2.7.1 und II/3).
Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung kann sich ein Anspruch auf gesetzgeberisches Tätigwerden aus den Grundrechten oder aus bundesoder völkerrechtlichen Gesetzgebungsaufträgen ergeben. Eine gerichtliche Beurteilung erscheine aber nur zulässig, "wenn sich aus dem Bundes- oder Völkerrecht – sei es ausdrücklich, sei es auf dem Wege der Auslegung – (potentiell) ein klarer und bestimmter Auftrag an den kantonalen Gesetzgeber ergebe" (Urteil des Bundesgerichts 1C_504/2016 vom 19. Oktober 2017, Erw. 1.3 mit Verweis auf BGE 137 I 305, Erw. 2.5). Namentlich das Gebot der Rechtssicherheit (vgl. vorne Erw. 6.4) verlangt, dass unter diesen Voraussetzungen auch im Verfahren der prinzipalen Normentrolle eine Untätigkeit des Gesetz- bzw. Dekretgebers beanstandet werden kann. Von einer entsprechenden Handlungspflicht des Grossen Rats ist mit Bezug auf die Herstellung einer bundesrechtskonformen Eigenmietwertbesteuerung auszugehen, wie im verwaltungsgerichtlichen Urteil vom 16. September 2020 klar festgehalten wurde (vgl. Entscheid des Verwaltungsgerichts WNO.2019.1 vom 16. September 2020, Erw. II/2.7.1 und II/3).
Das Dispositiv des verwaltungsgerichtlichen Urteils vom 16. September 2020 enthält keine gegenüber dem Gesetz- bzw. Dekretgeber durchsetzbaren Anordnungen. Das Bundesgericht erwog in diesem Zusammenhang, das Gericht könne den "rechtmässigen Zustand nicht selbst herstellen, sondern allenfalls an den Gesetzgeber appellieren, seinem verfassungsoder völkerrechtlichen Auftrag nachzukommen." Ob dies in Form einer Feststellung oder Verpflichtung formuliert werde, ändere nichts an der fehlenden Durchsetzbarkeit des Urteilsdispositivs (Urteil des Bundesgerichts 1C_504/2016 vom 19. Oktober 2017, Erw. 1.5 mit Hinweis). Mit einer entsprechenden Argumentation kann die Zulässigkeit von Feststellungsbegehren begründet werden, womit beispielsweise die Feststellung beantragt wird, der Gesetz- bzw. Dekretgeber habe die Pflicht zur Herstellung einer bundesrechtskonformen Eigenmietwertbesteuerung verletzt.
Abgesehen davon hat das Verwaltungsgericht im Normenkontrollverfahren die Möglichkeit, einen allfälligen Handlungsbedarf seitens des Gesetz- bzw. Dekretgebers im Rahmen der Erwägungen zu benennen und diesen gegebenenfalls aufzufordern, aktiv zu werden. Diesbezügliche Hinweise und Anregungen werden vom Gesetz- bzw. Dekretgeber erfahrungsgemäss
aufgenommen und im Erlassverfahren behandelt. Eine Möglichkeit, den Erlass eines Gesetzes oder Dekrets zu beschleunigen oder gar zu erzwingen, besteht hingegen nicht.
Ein Feststellungsbegehren kann sich nicht auf eine ungenügende Umsetzung des verwaltungsgerichtlichen Urteils vom 16. September 2020 beziehen. Konkrete Anordnungen gegenüber dem Gesetz- bzw. Dekretgeber wurden darin nicht getroffen bzw. konnten auch gar nicht getroffen werden (vgl. vorne Erw. 7.1). Entsprechend ist ein Feststellungsbegehren in dem Sinne zu formulieren, dass der Kanton die Pflicht zur Regelung einer bundesrechtskonformen Eigenmietwertbesteuerung verletzt habe. Es ist mithin auf die übergeordneten Bestimmungen abzustellen, aus welchen sich für den Gesuchsteller ein Anspruch auf ein Tätigwerden des Gesetz- bzw. Dekretgebers ergibt; eine Feststellung, wonach der Gesetz- bzw. Dekretgeber einen Gesetzgebungsauftrag aus dem übergeordneten Recht missachtete, ist entsprechend den vorstehenden Erwägungen im Normenkontrollverfahren möglich.
Eine Feststellung, dass bei der Umsetzung des verwaltungsgerichtlichen Normenkontrollentscheids Rechtsverweigerung bzw. Rechtsverzögerung (vgl. vorne Erw. 4.2) vorliegt, ist demgegenüber ausgeschlossen. Begehren Ziffer 1 ist daher in dem Sinne aufzufassen, dass die Feststellung beantragt wird, der Kanton verletze die Pflicht zur Herstellung einer bundesrechtskonformen Eigenmietwertbesteuerung. Insoweit ist auf Begehren Ziffer 1 einzutreten.
Der Gesuchsteller beantragt, der Regierungsrat sei anzuweisen, auf dem Verordnungsweg eine verfassungskonforme Übergangsregelung zur Eigenmietwertbesteuerung zu erlassen (Begehren Ziffer 2 Abs. 1). In der Sache fordert er – im Vergleich zum Anpassungsdekret – höhere Zuschläge auf der allgemeinen Neuschätzung vom 1. Januar 1999; dabei werden zwei Varianten zur Ermittlung der jeweiligen Anpassungszuschläge zur Diskussion gestellt (vgl. Gesuch, S. 19 ff.).
Das Verwaltungsgericht kann im Normenkontrollverfahren gemäss § 73 Abs. 2 VRPG eine befristete Übergangsregelung erlassen, wenn die Aufhebung einer rechtswidrigen Norm zu einer unbefriedigenden Rechtslage führt. Eine Befugnis, die betreffende Kompetenz an den Verordnungsgeber zu delegieren, besteht nicht. Das vom Gesuchsteller geforderte Vorgehen ist im Verwaltungsrechtspflegegesetz somit nicht vorgesehen.
Gemäss § 218 Abs. 3 Satz 2 StG unterbreitet der Regierungsrat dem Grossen Rat Bericht und Antrag, wenn sich die Marktwerte gegenüber den nach § 30 Abs. 2 StG festgelegten Eigenmietwerten verändert haben oder wenn sich die Marktwerte der selbst bewohnten Liegenschaften wesentlich verändert haben. Der Regierungsrat regelt die Bewertung der Grundstücke und der Eigenmietwerte (§ 218 Abs. 4 StG). Das Steuergesetz geht somit davon aus, dass der Grosse Rat bei veränderter Marktlage eine Neuschätzung anordnen oder die Eigenmietwerte gegenüber der letzten allgemeinen Neuschätzung mit einem prozentualen Auf- oder Abschlag generell anpassen kann (vgl. MARTIN PLÜSS, in: Kommentar zum Aargauer Steuergesetz, 3. Auflage, Muri-Bern 2009, § 218 N 26). Gemäss § 218 Abs. 4 StG hat der Regierungsrat Ausführungsvorschriften zu erlassen, die unter anderem die Bewertung der Eigenmietwerte regeln. Die betreffende Kompetenz bezieht sich nicht auf generelle Anpassungen der Zuschläge auf allgemeinen Neuschätzungen, sondern auf Ausführungsrecht im Hinblick auf die Bewertung. Eine Zuständigkeit des Regierungsrats zum Erlass der geforderten Übergangsregelung besteht folglich auch im Steuergesetz nicht.
Schliesslich liegt im Bereich der Eigenmietwertbesteuerung grundsätzlich keine Vorsteuerung des Bundesrechts vor, bei welcher der Regierungsrat gestützt auf § 91 Abs. 2 KV Verordnungsrecht erlassen könnte (vgl. vorne Erw. 5.3). Entsprechend besteht auch in dieser Hinsicht keine Kompetenz des Verordnungsgebers.
Mit Begehren Ziffer 2 Abs. 1 verlangt der Gesuchsteller somit, dass das Verwaltungsgericht den Regierungsrat anweist, in einer Angelegenheit tätig zu werden, für die er gar nicht zuständig ist. Auf diesen Antrag kann nicht eingetreten werden.
Im Eventualbegehren beantragt der Gesuchsteller, dass das Verwaltungsgericht die im Urteil vom 16. September 2020 (WNO.2019.1) getroffene Übergangsregelung "widerruft" und durch eine verfassungskonforme Übergangsregelung ersetzt (Begehren Ziffer 2 Abs. 2).
Der Regierungsrat führt aus, das Verwaltungsgericht habe in seinem Entscheid angeordnet, dass das Anpassungsdekret im Sinne einer Übergangsregelung weiterhin Bestand habe, bis eine verfassungskonforme Regelung an seine Stelle getreten sei. Die betreffende Übergangsregelung sei keiner abstrakten Normenkontrolle zugänglich. Das Urteil des Verwaltungsgerichts sei nicht mehr abänderbar und, unter Vorbehalt ausserordentlicher
Rechtsmittel, keiner erneuten Überprüfung zugänglich. Rechtskräftige Gerichtsurteile könnten unter Vorbehalt der Wiederaufnahme nicht mehr geändert werden. Die Voraussetzungen hierzu würden nicht vorliegen. Eine Wiedererwägung oder ein Widerruf sei ebenfalls nicht möglich.
Das Verwaltungsgericht hat das Anpassungsdekret mit Urteil vom 16. September 2020 (WNO.2019.1) aufgehoben (Dispositiv-Ziffer 1.3 Satz 1). Im Sinne einer Übergangsregelung gemäss § 73 Abs. 2 VRPG hat es angeordnet, dass dieses Dekret weiter Bestand hat, bis eine verfassungskonforme Regelung an seine Stelle getreten ist (Dispositiv-Ziffer 1.3 Satz 2). Das verwaltungsgerichtliche Urteil ist rechtskräftig.
Es ist zwar zutreffend, dass weder die Bestimmungen über die Wiederaufnahme (§§ 65 ff. VRPG) noch jene über den Widerruf und die Wiedererwägung von Entscheiden (§ 37 und § 39 VRPG) eine Grundlage bilden, um auf das verwaltungsgerichtliche Urteil vom 16. September 2020 zurückzukommen. Dies ist indessen nicht erforderlich. Eine abstrakte Normenkontrolle der vom Verwaltungsgericht erlassenen Übergangsregelung erfolgt ebenfalls nicht. Vielmehr liegt ein neues, vom ursprünglichen Verfahren grundsätzlich unabhängiges Normenkontrollgesuch vor, worin der Gesuchsteller eine Untätigkeit des kantonalen Gesetz- bzw. Dekretgebers beanstandet. Wird wie vorliegend geltend gemacht, dieser sei zum Erlass von Bestimmungen verpflichtet, kann vom Verwaltungsgericht verlangt werden, eine befristete Übergangsregelung zu erlassen. Dies ergibt sich aus einer analogen Anwendung von § 73 Abs. 2 VRPG. Die Begründung hierfür liegt darin, dass die Kompetenzen im Bereich der abstrakten Normenkontrolle nicht lediglich bei mangelhafter Umsetzung durch den Erlassgeber, sondern auch im Falle dessen Untätigkeit bestehen sollen.
Auf das Eventualbegehren Ziffer 2 Abs. 2 ist somit einzutreten.
Die weiteren formellen Voraussetzungen des Normenkontrollverfahrens geben zu keinen Bemerkungen Anlass, wobei auf Erw. I des Urteils des Verwaltungsgerichts vom 16. September 2020 (WNO.2019.1) verwiesen werden kann. Insgesamt ergibt sich, dass auf das Begehren in Ziffer 2 Abs. 1 nicht eingetreten werden darf. Im Übrigen ist auf das Gesuch einzutreten, auf das Begehren in Ziffer 1 allerdings nur im dargelegten Sinne.
II.
Zunächst ist auf die beantragte Feststellung, dass der Kanton die Pflicht zur Herstellung einer bundesrechtskonformen Eigenmietwertbesteuerung verletzt habe, einzugehen.
Der Regierungsrat legt einen konkreten Zeitplan für die Steuergesetzrevision vor, die bereits im Gange ist (aktuell läuft – in Übereinstimmung mit dem vom Regierungsrat angegebenen Zeitplan – die öffentliche Anhörung). In deren Rahmen sollen namentlich die Eigenmietwertbesteuerung und das betreffende Schätzungswesen neu geregelt werden (vgl. vorne Erw. I/3.2). Wie vorne ausgeführt (vgl. Erw. I/6.5), sind beim Erlass der betreffenden Bestimmungen die verfahrensrechtlichen Vorgaben von Verfassung und Gesetz zu beachten. Gerade in politisch umstrittenen Materien wie der Eigenmietwertbesteuerung beansprucht der Prozess der Rechtssetzung Zeit (vgl. BGE 147 I 308, Erw. 5.3). Unter Berücksichtigung dessen erscheint die Zielsetzung, neue Gesetzesbestimmungen zur Festlegung der Eigenmietwerte auf den 1. Januar 2024 in Kraft treten zu lassen, weder auffällig noch unüblich. Jedenfalls kann dem Gesetzgeber unter diesen Umständen im aktuellen Zeitpunkt nicht vorgeworfen werden, er bleibe untätig oder verzögere den Erlass der betreffenden Normen ohne zureichenden Grund.
Für eine Feststellung, dass der Kanton die Pflicht zur Herstellung einer bundesrechtskonformen Eigenmietwertbesteuerung verletze, besteht somit keine Grundlage. Diesbezüglich erweist sich das Gesuch als unbegründet.
Der Gesuchsteller verlangt für den Fall der Gutheissung von Begehren Ziffer 1, dass das Verwaltungsgericht in Anwendung von § 73 Abs. 2 VRPG eine neuerliche Übergangsregelung zur Eigenmietwertbesteuerung erlässt. Da das Begehren Ziffer 1 abzuweisen ist bzw. derzeit keine unrechtmässige Untätigkeit des Gesetz- bzw. Dekretgebers vorliegt (vgl. vorne Erw. 1), ist auch Begehren in Ziffer 2 Abs. 2 abzuweisen.
Dieses Resultat rechtfertigt sich umso mehr, als der Gesetzgeber im Hinblick auf eine Übergangsregelung gemäss § 73 Abs. 2 VRPG in erster Linie an Normen dachte, die "mit wenigen Handgriffen der Rechtmässigkeit zugeführt werden" könnten (Botschaft VRPG, S. 83). Davon kann mit Bezug auf die Grundlagen der Eigenmietwertbesteuerung, die eine komplexe und politisch umstrittene Materie bilden, grundsätzlich nicht ausgegangen werden. Damit einhergehende Entscheidungen sind in erster Linie durch den Grossen Rat zu treffen (vgl. vorne Erw. I/5.2). Eine Verbindlichkeit des Anpassungsdekrets als Übergangsregelung während gut drei Jahren lässt sich unter diesen Umständen weiterhin vertreten.
Somit ist das Begehren, das Verwaltungsgericht habe im Bereich der Eigenmietwertbesteuerung eine neue Übergangsregelung zu treffen, abzuweisen.
Zusammenfassend erweist sich das Gesuch als unbegründet und ist abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden darf.
III.
Entsprechend dem Verfahrensausgang hat der Gesuchsteller die verwaltungsgerichtlichen Kosten zu tragen (vgl. § 75 i.V.m. § 31 Abs. 2 VRPG).
Die Staatsgebühr wird unter Berücksichtigung des Zeitaufwands und der Bedeutung der Sache auf Fr. 3'000.00 festgelegt (vgl. § 3 Abs. 1 i.V.m. § 22 Abs. 1 lit. c des Dekrets über die Verfahrenskosten vom 24. November 1987 [Verfahrenskostendekret, VKD; SAR 221.150]). Für die Kanzleigebühr und die Auslagen wird auf §§ 25 ff. VKD verwiesen.
Parteikosten sind nicht zu ersetzen (vgl. § 75 i.V.m. § 29 und § 32 Abs. 2 VRPG).
Das Verwaltungsgericht erkennt:
Das Gesuch wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.
Die verwaltungsgerichtlichen Verfahrenskosten, bestehend aus einer Staatsgebühr von Fr. 3'000.00 sowie der Kanzleigebühr und den Auslagen von Fr. 276.00, gesamthaft Fr. 3'276.00, sind vom Gesuchsteller zu bezahlen.
Es werden keine Parteikosten ersetzt.
Zustellung an: den Gesuchsteller (Vertreterin) den Gesuchsgegner (Regierungsrat)
Subsidiäre Verfassungsbeschwerde
Dieser Entscheid kann wegen Verletzung von verfassungsmässigen Rechten innert 30 Tagen seit Zustellung mit der subsidiären Verfassungsbeschwerde beim Schweizerischen Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
angefochten werden. Die Frist steht still vom 7. Tag vor bis und mit 7. Tag nach Ostern, vom 15. Juli bis und mit 15. August und vom 18. Dezember bis und mit 2. Januar. Die unterzeichnete Beschwerde muss das Begehren, wie der Entscheid zu ändern ist, sowie in gedrängter Form die Begründung, inwiefern der angefochtene Akt Verfassungsrecht verletzt, mit Angabe der Beweismittel enthalten. Der angefochtene Entscheid und als Beweismittel angerufene Urkunden sind beizulegen (Art. 113 ff. des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht [Bundesgerichtsgesetz, BGG; SR 173.110]).
Aarau, 20. April 2022
Verwaltungsgericht des Kantons Aargau 3. Kammer Vorsitz: Gerichtsschreiber:
Michel Meier