Verwaltungsgericht 2. Kammer
WBE.2024.355 WBE.2024.360 / SW / jb (Nr. 79728/31.3) Art. 21
Urteil vom 14. Mai 2025
Besetzung Verwaltungsrichter Michel, Vorsitz Verwaltungsrichter Ch. Huber Verwaltungsrichter Winkler Gerichtsschreiberin Wittich
Beschwerdeverfahren I (WBE.2024.360):
Beschwerdeführerin I A._____
Beschwerdeführer I B._____
gegen
Einwohnergemeinde Q._____ handelnd durch den Gemeinderat dieser vertreten durch Dr. iur. David Fuhrer, Rechtsanwalt, Hintere Bahnhofstrasse 11A, 5080 Laufenburg
Departement Volkswirtschaft und Inneres, Gemeindeabteilung, Frey-Herosé-Strasse 12, 5001 Aarau
Beschwerdeverfahren II (WBE.2024.355):
Beschwerdeführer II C._____
gegen
Vorinstanzen Einwohnergemeinde Q._____ handelnd durch den Gemeinderat dieser vertreten durch Dr. iur. David Fuhrer, Rechtsanwalt, Hintere Bahnhofstrasse 11A, 5080 Laufenburg
Departement Volkswirtschaft und Inneres, Gemeindeabteilung, Frey-Herosé-Strasse 12, 5001 Aarau
Gegenstand Beschwerdeverfahren betreffend Urnenabstimmung vom 22. September 2024 (Gemeindezusammenschluss mit der Stadt R._____)
Entscheid des Departements Volkswirtschaft und Inneres vom 1. Oktober 2024
A.
An der ausserordentlichen Einwohnergemeindeversammlung vom 20. Juni 2024 wurde der Antrag betreffend Gemeindezusammenschluss der Einwohnergemeinden R._____ und Q._____ per 1. Januar 2026 mit 275 Jaund 91 Nein-Stimmen angenommen. Der Beschluss unterstand dem obligatorischen Referendum.
Am 29. August 2024 gelangten A._____ und B._____ mit einer "Stimmrechtsbeschwerde" an das Departement Volkswirtschaft und Inneres (DVI), Gemeindeabteilung, und verlangten die Verschiebung der Urnenabstimmung vom 22. September 2024. Zur Begründung führten sie aus, die Abstimmungserläuterungen seien einseitig und unausgewogen; wichtige Informationen und Gegenargumente würden fehlen.
C._____ reichte am 30. August 2024 beim Regierungsrat des Kantons Aargau ebenfalls eine "Stimmrechtsbeschwerde" ein mit demselben Antrag und einer ähnlichen Begründung. Die Eingabe wurde zuständigkeitshalber an das DVI, Gemeindeabteilung, weitergeleitet.
Mit separaten Zwischenentscheiden vom 12. September 2024 wies das DVI, Gemeindeabteilung, die beiden Gesuche um Verschiebung der Urnenabstimmung ab.
An der Urnenabstimmung vom 22. September 2024 nahmen die Stimmberechtigten die Vorlage "Vertrag über den Zusammenschluss der Einwohnergemeinden R._____ und Q._____" mit 467 Ja- zu 358 Nein-Stimmen an.
Am 1. Oktober 2024 wies das DVI, Gemeindeabteilung, die beiden Abstimmungsbeschwerden mit jeweils separaten Entscheiden ab. Verfahrenskosten wurden keine erhoben.
B.
Gegen den ihnen am 2. Oktober 2024 zugestellten Entscheid des DVI, Gemeindeabteilung, erhoben A._____ (nachfolgend: Beschwerdeführerin I) und B._____ (nachfolgend: Beschwerdeführer I) am 7. Oktober 2024
gemeinsam Verwaltungsgerichtsbeschwerde (Beschwerdeverfahren I, WBE.2024.360) mit den Anträgen:
Es sei die Referendumsabstimmung vom 22. September 2024 in Q._____ aufzuheben und zu wiederholen, nachdem die Stimmberechtigten von Q._____ zuvor in umfassender und objektiver Weise über die finanziellen und steuerlichen Verhältnisse in ihrer Gemeinde sowohl für den Fall ihrer weiteren Selbständigkeit als auch für den Fall eines Zusammenschlusses mit der Stadt R._____ informiert worden sind.
Von der Erhebung von Kosten in diesem Beschwerdeverfahren sei abzusehen.
Das DVI, Gemeindeabteilung, verwies in der Beschwerdeantwort vom 13. November 2024 auf die Erwägungen im angefochtenen Entscheid und verzichtete auf eine Stellungnahme.
Der Gemeinderat Q._____ beantragte mit Beschwerdeantwort vom 6. Dezember 2024:
Auf die Beschwerde sei nicht einzutreten; eventualiter sei sie abzuweisen.
Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen (zzgl. MWST) zu Lasten der Beschwerdeführer.
C._____ (nachfolgend Beschwerdeführer II) erhob am 7. Oktober 2024 gegen den ihm am 2. Oktober 2024 zugestellten Entscheid des DVI, Gemeindeabteilung, Verwaltungsgerichtsbeschwerde (Beschwerdeverfahren II, WBE.2024.355) mit den Anträgen:
Die Referendumsabstimmung vom 22. September 2024 in Q._____ ist für ungültig zu erklären und zu wiederholen.
Bis zur Wiederholung der Referendumsabstimmung sind alle formellen Massnahmen und rechtlichen Schritte zur Durchführung des Zusammenschlusses von R._____ mit Q._____ zu sistieren.
Vor der Wiederholung der Referendumsabstimmung vom 22. September 2024 in Q._____ hat der Gemeinderat entsprechend dem Beschluss der Gemeindeversammlung vom 23. November 2020 über den Projektkredit für die Prüfung eines solchen Zusammenschlusses endlich auch alle Nachteile und Argumente gegen einen Zusammenschluss mit R._____ zu prüfen und diese zusammen mit den Vorteilen und Argumenten für einen
Zusammenschluss in objektiver und ausgewogener Weise den Stimmbürgerinnen und Stimmbürgern aufzuzeigen.
In dieser Beschwerdesache ist auf die Erhebung von Gebühren und Kosten zu verzichten.
Das DVI, Gemeindeabteilung, verwies in der Beschwerdeantwort vom 12. November 2024 auf die Erwägungen im angefochtenen Entscheid und verzichtete auf eine Stellungnahme.
Der Gemeinderat Q._____ beantragte mit Beschwerdeantwort vom 6. Dezember 2024:
Auf die Beschwerde sei nicht einzutreten; eventualiter sei sie abzuweisen.
Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen (zzgl. MWST) zu Lasten der Beschwerdeführer.
Mit Replik vom 27. Januar 2025 äusserten sich die Beschwerdeführenden beider Verfahren gemeinsam und stellten folgende Anträge:
Die beiden Beschwerdeverfahren der drei Beschwerdeführenden seien wegen des identischen Streitgegenstandes, des identischen Verfahrensstandes, identischer Argumente und identischer Fristen zu vereinen und es sei die vorliegende Replik gemeinsam für alle drei Beschwerdeführenden entgegenzunehmen und zu behandeln.
Die vorliegende Beschwerde im Beschwerdeverfahren betreffend Urnenabstimmung vom 22. September 2024 sei mit den beim Verwaltungsgericht ebenfalls eingereichten Beschwerden der drei Beschwerdeführenden vom 7. Oktober 2024 im Beschwerdeverfahren betreffend Fusionsabstimmung in der ausserordentlichen Gemeindeversammlung vom 20. Juni 2024 wegen letztlich gleicher Zielsetzung der Aufhebung und Wiederholung der Fusionsabstimmung aufgrund gleichartiger Verstösse gegen das verfassungsmässige Grundrecht auf freie Meinungs- und Willensbildung sowie auf eine unverfälschte Stimmabgabe und auf freies Stimmrecht nach Artikel 34 der Bundesverfassung zu vereinen.
Es sei der Entscheid des Departements Volkswirtschaft und Inneres vom 1. Oktober 2024 wegen Verletzung der verfahrens- und verfassungsrechtlichen Befangenheits- und Ausstandsregeln aufzuheben und an den Regierungsrat resp. an das zuständige Departement zur Fällung eines neuen Entscheides einer unbefangenen und unabhängigen Verwaltungsbehörde zurückzuweisen.
Es sei der vorliegenden Beschwerde die aufschiebende Wirkung in dem Sinne zuzuerkennen, dass die Arbeiten für die Vorbereitung und Umsetzung des Gemeindezusammenschlusses zwischen Q._____ und R._____ bis zum Vorliegen eines rechtskräftigen Entscheides in der vorliegenden Beschwerdeangelegenheit zu sistieren sind.
Es sei festzustellen, dass in den Abstimmungserläuterungen für die Abstimmung über den Zusammenschluss der Gemeinde Q._____ mit der Stadt R._____ in der Referendumsabstimmung vom 22. September 2024 die Nachteile eines Gemeindezusammenschlusses nicht in ausreichender Weise aufgeführt waren, Argumente der Fusionsgegner völlig fehlten und die Stimmbürgerinnen und Stimmbürger insbesondere durch den Finanzplan 2024, auf dessen Zahlen in den Abstimmungserläuterungen abgestellt wird, in unzutreffender Weise über die finanziellen und steuerlichen Verhältnisse in der Gemeinde informiert und getäuscht worden sind.
Es sei festzustellen, dass das Fehlen von Gegenargumenten und Nachteilen in den Abstimmungserläuterungen nicht dem Projektierungsbeschluss der Gemeindeversammlung vom 23. November 2022 und den dabei gegebenen mündlichen Zusagen des Gemeinderates entspricht, nach denen für die vertiefte und detaillierte Prüfung eines solchen Zusammenschlusses die Prüfung und Auflistung sämtlicher Vor- und Nachteile eines solchen Zusammenschlusses versprochen und beschlossen wurden.
Es sei deshalb die Referendumsabstimmung vom 22. September 2024 – und im Falle einer Verfahrensvereinigung auch die Fusionsabstimmung in der ausserordentlichen Gemeindeversammlung vom 20. Juni 2024 – über den Zusammenschluss der Gemeinde Q._____ mit der Stadt R._____ aufzuheben und dann zu wiederholen, wenn die Stimmbürgerinnen und Stimmbürger von Q._____ zuvor in umfassender, objektiver und zutreffender Weise über die finanziellen und steuerlichen Verhältnisse in ihrer Gemeinde sowohl für den Fall der weiteren Selbständigkeit als auch für den Fall eines Zusammenschlusses mit der Stadt R._____ informiert worden sind.
Von der Erhebung von Kosten in diesem Beschwerdeverfahren sei abzusehen.
Der Gemeinderat Q._____ hielt in seiner Duplik vom 28. März 2025 an seinen Rechtsbegehren fest und beantragte zusätzlich, auf die in der Replik neu gestellten Anträge sei nicht einzutreten, eventualiter seien sie abzuweisen, soweit auf sie eingetreten werden könne.
Mit Eingabe vom 28. April 2025 reichten die Beschwerdeführenden eine weitere Stellungnahme ein.
Das Verwaltungsgericht hat den Fall auf dem Zirkularweg entschieden (vgl. § 7 Abs. 1 und 2 des Gerichtsorganisationsgesetzes vom 6. Dezember 2011 [GOG; SAR 155.200]).
I.
Der sachliche Anwendungsbereich des Gesetzes über die politischen Rechte erstreckt sich unter anderem auf die kommunalen Abstimmungen an der Urne (§ 1 Abs. 1 des Gesetzes über die politischen Rechte vom 10. März 1992 [GPR; SAR 131.100]). Mit der Wahl- und Abstimmungsbeschwerde können Unregelmässigkeiten bei der Vorbereitung oder Durchführung einer Wahl oder Abstimmung geltend gemacht werden (§ 66 Abs. 1 GPR). Gemäss § 71 Abs. 2 GPR entscheidet das Verwaltungsgericht als zweite Rechtsmittelinstanz über Wahl- und Abstimmungsbeschwerden, soweit diese nicht kantonale Wahlen und Abstimmungen betreffen (vgl. auch § 54 Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege vom 4. Dezember 2007 [VRPG; SAR 271.200]).
Die Beschwerdeführenden rügen die Erläuterungen zu einer kommunalen Abstimmung. Beschwerdeobjekt bzw. -grund ist damit eine Vorbereitungshandlung des Gemeinderats im Vorfeld einer Abstimmung; dagegen ist eine Abstimmungsbeschwerde zulässig. Das Verwaltungsgericht ist als zweite Rechtsmittelinstanz zu deren Behandlung zuständig und überprüft den angefochtenen Entscheid im Rahmen der Beschwerdeanträge auf unrichtige oder unvollständige Feststellung des Sachverhalts sowie auf Rechtsverletzungen (§ 48 Abs. 2 und 55 Abs. 1 VRPG).
Den Beschwerden vom 7. Oktober 2024 und den angefochtenen Entscheiden des DVI, Gemeindeabteilung, vom 1. Oktober 2024 liegt derselbe Streitgegenstand zugrunde, nämlich die Urnenabstimmung vom 22. September 2024. Die beidseits aufgeworfenen Streitfragen, insbesondere ob die Erläuterungen des Gemeinderats in den Abstimmungsunterlagen zur Urnenabstimmung die politischen Rechte der Stimmberechtigten verletzt haben, beruhen auf demselben Sachverhalt und verlangen eine identische rechtliche Beurteilung. Insofern hängen die Beschwerden inhaltlich eng zusammen. Es rechtfertigt sich deshalb, die beiden Beschwerdeverfahren WBE.2024.355 und WBE.2024.360 antragsgemäss zu vereinigen und die Sache in einem einzigen Urteil zu behandeln (vgl. BGE 128 V 192, Erw. 1 mit Hinweisen; Urteil des Bundesgerichts 1C_327/2021, 1C_328/2021 vom 3. Februar 2022, Erw. 1; Entscheide des Verwaltungsgerichts
WBE.2022.175/176 vom 1. März 2023, Erw. I/2; WBE.2016.466/470 vom 30. Juni 2017, Erw. I/2).
Demgegenüber ist eine Vereinigung der Verfahren WBE.2024.355 und WBE.2024.360 mit den ebenfalls von den Beschwerdeführenden I und II angehobenen verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren WBE.2024.385 und WBE.2024.386 nicht möglich. Streitgegenstand der Verfahren WBE.2024.385 und WBE.2024.386 sind hauptsächlich die Erläuterungen zur ausserordentliche Gemeindeversammlung vom 20. Juni 2024. Bei Abstimmungen an der Urne und Abstimmungen in der Gemeindeversammlung gelangen unterschiedliche rechtliche Grundlagen zur Anwendung (vgl. Entscheid des Verwaltungsgerichts WBE.2024.385/386 vom 14. Mai 2025, Erw. I/3), weshalb eine Vereinigung sämtlicher Verfahren im Zusammenhang mit dem geplanten Zusammenschluss der Gemeinden Q._____ und R._____ nicht gerechtfertigt ist. Der entsprechende verfahrensrechtliche Antrag Ziff. 2 der Replik ist abzuweisen.
Der Gemeinderat moniert, die Beschwerdeführenden würden vor Verwaltungsgericht erstmals inhaltliche Kritik zur Finanzplanung äussern, was zu einer unzulässigen Erweiterung des Streitgegenstands führe (Beschwerdeantwort, S. 6 ff.).
Das Rechtsmittelverfahren ist durch den Streitgegenstand begrenzt, der seinerseits durch die angefochtene Verfügung (Anfechtungsobjekt) bestimmt wird. Nur was Gegenstand des Verwaltungsverfahrens war, hätte sein sollen oder im verwaltungsinternen Beschwerdeverfahren zusätzlich geregelt wurde, kann im verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren Streitgegenstand sein (BGE 136 II 457, Erw. 4.2 mit Hinweisen; Aargauische Gerichts- und Verwaltungsentscheide [AGVE] 1999, S. 367, Erw. I/1/a). Als zweites Element sind die Parteibegehren heranzuziehen, die den Streitgegenstand auf Teile des jeweiligen Anfechtungsobjekts beschränken können (vgl. BGE 125 V 413, Erw. 1 und 2 mit Hinweisen; MICHAEL MERKER, Rechtsmittel, Klage und Normenkontrollverfahren nach dem aargauischen Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege, Kommentar zu den §§ 38-72 [a]VRPG, 1998, N. 3 zu § 38 [a]VRPG und N. 24 f. zu § 39 [a]VRPG). Der Streitgegenstand darf sich im Laufe des Rechtsmittelzugs nicht erweitern, sondern lediglich verengen und um nicht mehr streitige Punkte reduzieren (vgl. AGVE 2001, S. 611, Erw. 2/c/bb; MERKER, a.a.O., N. 28 und 38 zu § 39 [a]VRPG; REGINA KIENER/BERNHARD RÜTSCHE/ MATHIAS KUHN, Öffentliches Verfahrensrecht, 2. Aufl. 2015, Rz. 1615).
Die Beschwerdeführenden beanstanden im verwaltungsgerichtlichen Verfahren erstmals detailliert die Abstimmungserläuterungen zu den finanziellen und steuerlichen Folgen eines Zusammenschlusses der Gemeinden Q._____ und R._____. Eine unzulässige Erweiterung des Streitgegenstands ist damit jedoch nicht verbunden. Die Beschwerdeführenden bezwecken vielmehr unverändert die Aufhebung des Ergebnisses der Urnenabstimmung vom 22. September 2024 und eine Wiederholung der Abstimmung, weil ihres Erachtens die Informationen und Erläuterungen in den Abstimmungsunterlagen ungenügend, falsch und täuschend gewesen seien. Neue Vorbringen zur Begründung der Beschwerde sind im verwaltungsrechtlichen Beschwerdeverfahren aufgrund des Untersuchungsgrundsatzes explizit zulässig (vgl. § 17 Abs. 1 VRPG; MERKER, a.a.O., N. 44 ff. zu § 39 [a]VRPG]).
Ob es sich beim Antrag Ziff. 3 der Replik ("Rückweisung" an Regierungsrat wegen Verletzung von Ausstandsvorschriften) ebenfalls um eine unzulässige Erweiterung des Streitgegenstands handelt und deshalb auf den Antrag nicht eingetreten werden darf, kann vorliegend offenbleiben. Wie im Entscheid des Verwaltungsgerichts WBE.2024.385/386 vom 14. Mai 2025, Erw. II/1, betreffend Beschluss der ausserordentlichen Einwohnergemeindeversammlung vom 20. Juni 2024 und Entscheid des DVI, Gemeindeabteilung, vom 25. September 2024 dargelegt, wäre das Ausstandsbegehren ohnehin als verspätet und unbegründet abzuweisen.
Grundsätzlich können bei der Beschwerdeinstanz auch Feststellungsbegehren gestellt werden, sofern an der konkreten Feststellung ein schutzwürdiges Interesse besteht. Dieses ist zu bejahen, wenn eine Ungewissheit, Unsicherheit oder Gefährdung der Rechtsstellung vorliegt, deren Fortdauer unzumutbar ist, und die nicht auf andere Weise als durch ein Feststellungsbegehren behoben werden kann (vgl. BGE 108 Ib 540, Erw. 3; MERKER, a.a.O., N. 26 f. zu § 38 [a]VRPG, mit Hinweisen). Dies ist vorliegend nicht der Fall. Den Feststellungsanträgen Ziff. 5 und 6 der Replik kommt keine eigenständige Bedeutung zu; sie dienen vielmehr der Begründung des Antrags Ziff. 7 der Replik, welcher weitgehend mit dem Hauptbegehren der Beschwerde I und den Anträgen Ziff. 1 und 3 der Beschwerde II übereinstimmt. Soweit Antrag Ziff. 7 der Replik darüber hinausgeht, ist infolge unzulässiger Erweiterung des Streitgegenstands nicht darauf einzutreten (siehe vorne Erw. I/3.2). Unabhängig davon, ob die Feststellungsanträge Ziff. 5 und 6 der Replik verspätet gestellt wurden oder nicht, darf auf sie nach dem Gesagten ohnehin nicht eingetreten werden.
Die Beschwerdeführenden haben in ihrer gemeinsamen Replik um Gewährung der aufschiebenden Wirkung ersucht.
Abstimmungsbeschwerden kommt nur aufschiebende Wirkung zu, wenn diese von der Beschwerdeinstanz auf Antrag oder von Amtes wegen angeordnet wird (§ 70 GPR). Wie sich aus den Rechtschriften der Beschwerdeführenden ergibt, wollen sie mit ihrem Gesuch um aufschiebende Wirkung erreichen, dass sämtliche Arbeiten im Zusammenhang mit dem vom Stimmvolk beschlossenen Zusammenschluss der Gemeinden Q._____ und R._____ bis zum Vorliegen eines rechtkräftigen Entscheids sistiert werden. Dafür bedürfte es einer entsprechenden Anordnung des Verwaltungsgerichts. Es kann offenbleiben, ob das Gesuch um aufschiebende Wirkung als Gesuch um Erlass einer derartigen positiven Anordnung interpretiert werden kann. Mit dem Endentscheid des Verwaltungsgerichts in der Sache erübrigt sich ein (verfahrensleitender) Entscheid über das Gesuch.
Die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen geben zu keinen Bemerkungen Anlass. Auf die frist- und formgerecht eingereichten Beschwerden im Beschwerdeverfahren I (WBE.2024.360) sowie im Beschwerdeverfahren II (WBE.2024.355) ist unter dem Vorbehalt der obigen Erw. I/4 einzutreten.
Mit der Beschwerde an das Verwaltungsgericht können die unrichtige oder unvollständige Feststellung des Sachverhalts und Rechtsverletzungen, einschliesslich Ermessensmissbrauch und Ermessensüberschreitung, geltend gemacht werden (§ 55 Abs. 1 VRPG). Eine Ermessenskontrolle ist dagegen ausgeschlossen (Umkehrschluss aus § 55 Abs. 3 VRPG).
II.
Umstritten ist im vorliegenden Verfahren, ob die Abstimmungsbotschaft des Gemeinderats den rechtlichen Anforderungen entsprach und die Nachteile eines Zusammenschlusses der Gemeinden Q._____ und R._____ bzw. insbesondere die Argumente der Gegnerschaft genügend dargestellt wurden.
Die in Art. 34 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV; SR 101) als Grundrecht verankerte Abstimmungsfreiheit gibt den Stimmberechtigten Anspruch darauf, dass kein Abstimmungsergebnis anerkannt wird, das nicht den freien Willen der Stimmberechtigten zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt. Es
soll garantiert werden, dass alle Stimmberechtigten ihren Entscheid gestützt auf einen möglichst freien und umfassenden Prozess der Meinungsbildung treffen und entsprechend mit ihrer Stimme zum Ausdruck bringen können. Die Abstimmungsfreiheit gewährleistet die für den demokratischen Prozess und die Legitimität direktdemokratischer Entscheidungen erforderliche Offenheit der Auseinandersetzung (BGE 146 I 129, Erw. 5.1; 139 I 2, Erw. 6.2; 135 I 292, Erw. 2, je mit Hinweisen; Urteile des Bundesgerichts 1C_43/2024 vom 9. Dezember 2024, Erw. 1.5; 1C_343/2022 vom 30. Dezember 2022, Erw. 3.2; 1C_596/2017 vom 19. April 2018, Erw. 2.1, je mit Hinweisen).
Das Ergebnis eines Urnengangs kann unter anderem durch eine unzulässige behördliche Beeinflussung der Willensbildung der Stimmberechtigten im Vorfeld von Urnengängen verfälscht werden. Eine solche fällt namentlich in Bezug auf amtliche Abstimmungserläuterungen in Betracht (vgl. BGE 139 I 2, Erw. 6.2; 138 I 61, Erw. 6.2 mit Hinweisen; 119 Ia 271, Erw. 3a). In diesem Zusammenhang wird aus Art. 34 Abs. 2 BV eine Verpflichtung der Behörden auf korrekte und zurückhaltende Information im Vorfeld von Abstimmungen abgeleitet Bei Sachabstimmungen im eigenen Gemeinwesen kommt den Behörden aber eine gewisse Beratungsfunktion zu, welche sie unter anderem mit der Redaktion der Abstimmungserläuterungen wahrnehmen (BGE 145 I 282, Erw. 5.1; 143 I 78, Erw. 4.4; Urteile des Bundesgerichts 1C_43/2024 vom 9. Dezember 2024, Erw. 1.5; 1C_468/2021 vom 17. Juni 2022, Erw. 3.3).
Generell gilt, dass Informationen im Vorfeld einer Abstimmung den Geboten der Sachlichkeit, der Transparenz und der Verhältnismässigkeit unterliegen. Dies bedeutet, behördliche Informationen zu eigenen Vorlagen müssen geeignet sein, zur offenen Meinungsbildung beizutragen, und dürfen nicht in dominanter und unverhältnismässiger Art im Sinne eigentlicher Propaganda eine freie Willensbildung der Stimmberechtigten erschweren oder geradezu verunmöglichen (BGE 145 I 1, Erw. 5.2.1; 145 I 282, Erw. 5.1; 140 I 338, Erw. 5.1 mit Hinweisen; Urteil des Bundesgerichts 1C_43/2024 vom 9. Dezember 2024, Erw. 1.5). Die Behörde ist dabei nicht zur Neutralität verpflichtet und darf eine Abstimmungsempfehlung abgeben. Das Gebot der Sachlichkeit verbietet aber, über den Zweck und die Tragweite einer Vorlage falsch zu orientieren, für die Meinungsbildung bedeutende Gegebenheiten zu verschweigen oder Argumente von gegnerischen Referendums- oder Initiativkomitees falsch wiederzugeben. Für negative Bewertungen (z.B. von Argumenten des Referendumskomitees) müssen gute Gründe bestehen. Die Behörde muss sich überdies nicht mit jeder Einzelheit einer Vorlage befassen und nicht alle denkbaren Einwendungen erwähnen, welche gegen eine Vorlage erhoben werden können (BGE 145 I 282, Erw. 5.1 mit Hinweisen; 145 I 1, Erw. 5.2.1; 139 I 2, Erw. 6.2; Urteile des Bundesgerichts 1C_43/2024 vom 9. Dezember 2024,
Erw. 1.5; 1C_468/2021 vom 17. Juni 2022, Erw. 3.3; vgl. zum Ganzen auch GEROLD STEINMANN/MICHEL BESSON, in: Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 4. Aufl. 2023, N. 28 f. zur Art. 34 BV). Als unzulässig erachtet wird hingegen die selektive Wiedergabe von Abstimmungspositionen oder eine bloss die Vorteile einer Vorlage herausstreichende längere Medienmitteilung (vgl. STEINMANN/BESSON, a.a.O., N. 29 zu Art. 34 BV)
Die genannten, gestützt auf die Bundesverfassung geltenden Anforderungen ergänzend und teilweise überlappend verlangt § 73 Abs. 2 der Verfassung des Kantons Aargau vom 25. Juni 1980 (KV; SAR 110.000) für kantonale Abstimmungen und Wahlen, dass der Regierungsrat die ausgewogene Information der Stimmberechtigten sicherstellt. Darüber hinaus schreibt das GPR formelle und materielle Anforderungen für Inhalt und Verteilung von Abstimmungserläuterungen sowohl auf kantonaler als auch auf kommunaler Ebene vor. So hat der Gemeinderat gemäss § 15a Abs. 2 GPR zu kommunalen Abstimmungen einen kurzen erläuternden Bericht zu verfassen. Dieser muss das Ergebnis des Gemeindeversammlungs- oder Einwohnerratsbeschlusses enthalten und auch die Meinung wesentlicher Minderheiten berücksichtigen. Der gemeinderätliche Bericht muss sodann zusammen mit der Vorlage und allfälligen weiteren Unterlagen spätestens 14 Tage vor dem Abstimmungstag den Stimmberechtigten zugestellt werden, wobei der Regierungsrat diese Frist ausnahmsweise bis auf 10 Tage verkürzen kann (§ 16 Abs. 2 GPR).
Zusammengefasst verlangen die bundesgerichtliche Rechtsprechung und das kantonale Recht, dass Abstimmungserläuterungen inhaltlich objektiv und vollständig sein müssen, wozu klarerweise die Aufnahme von an der Gemeindeversammlung geäusserten Argumenten der Gegnerschaft einer Vorlage gehört.
Die Vorinstanz erwog in der Hauptsache, dass der Gemeinderat die Vorlage in der Abstimmungsbotschaft eingehend beschrieben habe. Er habe sowohl die Synergieeffekte angesprochen als auch auf Risiken hingewiesen. Die Abstimmungsbotschaft enthalte die wichtigen Informationen, um sich selbst ein richtiges Bild über die Vorlage machen zu können. Insgesamt würden sachliche, objektive und zweckdienliche Angaben zum Abstimmungsgegenstand vorliegen. Was die Folgen eines Zusammenschlusses angehe, handle es sich um Wertungs- und Ermessensfragen; diesbezüglich räume die bundesgerichtliche Rechtsprechung beim Verfassen amtlicher Erläuterungen einen weiten Spielraum ein. Den Behörden sei es
nicht verwehrt, hierzu Stellung zu beziehen und ihre Abstimmungsempfehlung auf Argumente zu stützen, welche sich nicht klar und ohne weiteres objektiv belegen lassen würden.
Die Beschwerdeführenden machen dagegen im Wesentlichen geltend, in der Abstimmungsbotschaft seien nur einzelne wenige Nachteile des geplanten Zusammenschlusses der Gemeinden Q._____ und R._____ aufgeführt worden. Insbesondere sei der Inhalt der Abstimmungsbotschaft hinsichtlich der finanziellen und steuerlichen Aspekte sowie der Auswirkungen auf das Gemeindepersonal teilweise lückenhaft oder irreführend und unzutreffend gewesen. Einzelne Argumente, welche für die Beibehaltung der Selbständigkeit der Gemeinde Q._____ sprechen und die für eine umfassende und objektive Information massgebend wären, würden fehlen. Zudem sei das Stimmvolk mit den Abstimmungsunterlagen in Bezug auf die steuerliche und finanzielle Situation der Gemeinde Q._____ bewusst getäuscht worden. Der Gemeinderat habe "mit seinen unvollständigen, unkorrekten und täuschenden Informationen ein eigentliches Narrativ aufgebaut".
Der Gemeinderat Q._____ informierte das Stimmvolk in einer vier Seiten umfassenden Abstimmungsbotschaft, welche auch online abrufbar ist (www.aaa.ch / Aktuelles / Abstimmungen und Wahlen; zuletzt besucht am 14. Mai 2025), über die Abstimmungsvorlage (vgl. Beschwerdebeilage II; Vorakten I, act. 6 f.). In einem ersten Teil legte der Gemeinderat die wichtigsten Eckpunkte des zur Genehmigung vorgelegten Vertrags betreffend den Zusammenschluss der Einwohnergemeinden R._____ und Q._____ dar. Die Übersicht zeigte weitgehend wertungsfrei auf, welche Konsequenzen ein Gemeindezusammenschluss für die Gemeinde Q._____ haben würde. Der Gemeinderat hob in diesem Zusammenhang zwar in einer separaten Spalte optisch hervor, worin er die "Chancen des Gemeindezusammenschluss" sah; mangelnde Objektivität kann ihm deswegen aber nicht vorgeworfen werden (vgl. Urteil des Bundesgerichts 1C_388/2010 vom 10. November 2010, Erw. 4.3). Die Argumente veranschaulichen vielmehr, welche Gründe für die beteiligten Exekutiven ausschlaggebend dafür waren, dem Stimmvolk den Antrag betreffend Zusammenschluss der beiden Gemeinden zu unterbreiten (vgl. hierzu auch Entscheid des Verwaltungsgerichts WBE.2024.385/386 vom 14. Mai 2025, Erw. 2.3.1).
Dem zweiten Teil der Abstimmungsbotschaft lassen sich die (einmaligen und wiederkehrenden) finanziellen Auswirkungen des Gemeindezusammenschlusses entnehmen, wobei der Gemeinderat die einmaligen und jährlich wiederkehrenden Kosten detailliert auswies. Er listete zudem die Kantonsbeiträge und finanzielle Kennzahlen zu den Eigenwirtschaftsbetrie-
ben auf. Im dritten Teil zeigte er das weitere Vorgehen auf. Auch diese Informationen sind zwar knapp, insgesamt aber entsprechend den gesetzlichen Vorgaben ausreichend und sachlich sowie objektiv formuliert.
Auf der Rückseite der Faltbroschüre legte der Gemeinderat schliesslich (wiederum farblich hervorgehoben) die Abstimmungsresultate der ausserordentlichen Einwohnergemeindeversammlung vom 20. Juni 2024 sowie der Sitzung des Einwohnerrats R._____ vom 28. Juni 2024 offen und fasste sowohl vier von den Befürwortern vorgebrachten Vorteile eines Gemeindezusammenschlusses als auch vier Argumente der Fusionsgegner zusammen. Ergänzend wurde festgehalten, dass die Befürworter der Meinung seien, dass die Chancen gegenüber den Risiken deutlich überwiegen und gute Voraussetzungen bieten würden für eine positive Entwicklung des gemeinsamen Lebensraums sowie für die immer anspruchsvolleren Herausforderungen der Zukunft. Demgegenüber hätten die Gegner der Vorlage an der Gemeindeversammlung zur Sprache gebracht, dass im Zusammenschlussvertrag und in den Abstimmungsunterlagen zu einseitig die Vorteile hervorgehoben und die Nachteile zu wenig berücksichtigt worden seien. Dass die Vorbringen der Gegner als "Minderheitsmeinung" bezeichnet wurden, schadet nicht; immerhin belegt das klare Abstimmungsergebnis der ausserordentlichen Einwohnergemeindeversammlung (275 Ja- zu 91 Nein- Stimmen), dass die Gegnerschaft tatsächlich in der Minderheit war. Insgesamt hat der Gemeinderat in den Abstimmungsunterlagen das Ergebnis der Gemeindeversammlung korrekt dargestellt. Gleichzeitig hat er auf die anlässlich der Gemeindeversammlung kontrovers geäusserten Meinungen hingewiesen und (wie erwähnt) Argumente der Fusionsgegner in die Erläuterungen aufgenommen. Damit kommt die Position der Fusionsgegner in den Abstimmungsunterlagen genügend deutlich zum Ausdruck. Die Voraussetzungen von § 15a Abs. 2 GPR sind jedenfalls erfüllt.
Die Vorbringen der Beschwerdeführenden, es würden Argumente der Gegner fehlen, ist nicht nachvollziehbar. Der Gemeinderat ist gestützt auf § 15a Abs. 2 GPR einzig verpflichtet, die Meinung wesentlicher Minderheiten in den erläuternden Bericht aufzunehmen. Dies hat er – wie vorstehend erläutert – in ausreichender Art und Weise getan. Dies gilt insbesondere auch in Relation zur Darstellung der Pro-Argumente. Es ist in diesem Zusammenhang zusätzlich darauf hinzuweisen, dass der Gesetzestext in § 15a Abs. 2 GPR festhält, dass der Gemeinderat einen "kurzen erläuternden Bericht" zu verfassen hat. Ziel ist es, den Stimmberechtigten einen Überblick über die Abstimmungsvorlage zu verschaffen. Dass in einem "kurzen" Bericht nicht sämtliche Pro- und Contra-Argumente wiedergegeben werden können, versteht sich von selbst. Der Gemeinderat ist denn auch nicht verpflichtet, sich mit sämtlichen Einzelheiten einer Vorlage zu befassen und alle denkbaren Einwendungen zu thematisieren (siehe vorne Erw. II/2.2). Insgesamt ist die Information der Stimmberechtigten mittels der Abstimmungsbotschaft nicht zu beanstanden.
Unter Berücksichtigung der Tatsache, dass der Gemeinderat die Meinung der Gegnerschaft des Gemeindezusammenschlusses entsprechend der gesetzlichen Regelung ausreichend dargelegt hat, vermag auch die Argumentation der Vorinstanz, wonach sich die Stimmberechtigten ausgehend von den Abstimmungserläuterungen einen Überblick hätten verschaffen können und selbst weitergehende Informationen hätten besorgen können, zu überzeugen (angefochtene Entscheide, Erw. 3.4). Dass sich die Stimmberechtigten über die Erläuterungen in der Abstimmungsbotschaft hinaus selbst die für sie relevanten Informationen beschaffen müssen, ist selbstverständlich. Diesbezüglich wurde in der Abstimmungsbotschaft auf der letzten Seite nach der Abstimmungsfrage nochmals darauf hingewiesen, dass weitere Informationen – insbesondere auch das Protokoll der Einwohnergemeindeversammlung vom 20. Juni 2024, welches auch gegnerische Voten enthält – auf den Websites der Gemeinden R._____ und Q._____ abrufbar seien. Ebenso hatte die Gegnerschaft die Möglichkeit, ihre Argumente anderweitig (medial, Flugblätter oder über ihre Website www.bbb.ch; zuletzt besucht am 14. Mai 2025) den Stimmberechtigten zugänglich zu machen.
Soweit die Beschwerdeführenden den Vorwurf erheben, das Stimmvolk sei in Bezug auf eine mögliche Steuersenkung und die finanzielle Lage der Gemeinde Q._____ bewusst getäuscht worden und der Gemeinderat habe wider besseren Wissens gestützt auf den Finanzplan vom 26. April 2024 behauptet, es sei ohne den Gemeindezusammenschluss keine Steuersenkung möglich, ist nicht weiter darauf einzugehen. Wie bereits vorne in Erw. II/3.2 und 3.3 festgestellt, entsprechen die Abstimmungsunterlagen den gesetzlichen Anforderungen und sind nicht zu beanstanden. Im Übrigen mag es gute Gründe geben, weshalb die Beschwerdeführenden ihrerseits die finanzielle Situation der Gemeinde ganz anders als der Gemeinderat und die Mehrheit der Stimmbürger beurteilten (vgl. zu den Informationen betreffend die finanziellen und steuerlichen Auswirkungen ausführlich: Entscheid des Verwaltungsgerichts WBE.2024.385/386 vom 14. Mai 2025, Erw. II/2.3.2); der Vorwurf mangelnder Information und insbesondere die mehrfach wiederholten Anschuldigungen der "krassen Unterlassungen, Unkorrektheiten und Täuschungen" entbehren aber jeder Grundlage.
Dem Gemeinderat war es überdies erlaubt, zu den gegnerischen Argumenten in Flugblättern, Leserbriefen und auf der Website www.bbb.ch im amtlichen Publikationsorgan vom 12. September 2024 eine Stellungnahme abzugeben (vgl. Beschwerde I, S. 5 f.). Der Gemeinderat hielt darin unter "Steuerfuss und Investitionsplanung" Folgendes fest:
Der Finanzplan vom 26.04.2024 und der Facharbeitsgruppenbericht Finanzen sowie die Finanzkommission Q._____ zeigen auf, dass bei einem Alleingang von Q._____ die Steuern nicht gesenkt werden können, wenn nach heutigem Wissensstand die geplanten, notwendigen Investitionen (auch grössere) zweckmässig (nicht luxuriös) umgesetzt werden sollen und die Steuereinnahmen nicht markant steigen.
Der Gemeinderat Q._____ und Stadtrat R._____ gehen davon aus, dass durch die Attraktivitätssteigerung und Steuersenkung von 23 % in Q._____ bis in 3-8 Jahren das Steuersubstrat im Ortsteil Q._____ gesteigert werden kann.
Im Weiteren erachtet der Gemeinderat Q._____, dass Investitionen in die Infrastruktur, die Gemeindestrassen und Eigenwirtschaftsbetriebe mit Abwasser und Trinkwasser gemäss Finanzplan notwendig und Aufgabe einer seriösen Gemeindeführung sind.
Der Gemeinderat wies damit nochmals hinreichend sachlich und objektiv auf finanzielle und steuerliche Aspekte hin und trug damit in transparenter und verhältnismässiger Weise zur offenen Meinungsbildung bei. Solche zusätzlichen Stellungnahmen können sich vor allem bei komplexen Vorlagen rechtfertigen (STEINMANN/BESSON, a.a.O., N. 29 zu Art. 34 BV; PIERRE TSCHANNEN, in: Basler Kommentar, Bundesverfassung, 2015, N. 34 zu Art. 34 BV). Eine Fehlinformation, Täuschung oder dergleichen lässt sich dem zitierten Passus nicht entnehmen. Dies gilt ohne Weiteres auch in Bezug auf die übrigen in der Stellungnahme vom 12. September 2024 enthaltenen Ausführungen.
Zusammengefasst hat der Gemeinderat Q._____ mit der Abstimmungsbotschaft die Voraussetzungen der Bundesverfassung sowie insbesondere diejenigen von § 15a GPR erfüllt. Die Meinung der Gegner kam hinreichend klar zum Ausdruck und es sind keine Erläuterungen (oder Lücken) ersichtlich, welche geeignet wären, das Abstimmungsergebnis zu verfälschen. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerden sind somit abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden darf.
Soweit die Beschwerdeführenden in ihren Rechtschriften Mängel im Zusammenhang mit der ausserordentlichen Gemeindeversammlung vom 20. Juni 2024 vorbringen, ist nicht weiter darauf einzugehen. Diese Rügen sind Gegenstand der Beschwerdeverfahren WBE.2024.385 und WBE.2024.386 und im vorliegenden Verfahren nicht zu behandeln.
Werden bei der Durchführung von Wahlen oder Abstimmungen Verfahrensmängel festgestellt, so sind nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung die betroffenen Wahlen oder Abstimmungen nur aufzuheben, wenn die gerügten Unregelmässigkeiten erheblich sind und das Ergebnis beeinflusst
haben könnten. Die Beschwerdeführenden müssen in einem solchen Fall allerdings nicht nachweisen, dass sich der Mangel auf das Ergebnis der Abstimmung entscheidend ausgewirkt hat; es genügt, dass nach dem festgestellten Sachverhalt eine derartige Auswirkung im Bereich des Möglichen liegt. Mangels einer ziffernmässigen Feststellbarkeit der Auswirkung eines Verfahrensmangels ist nach den gesamten Umständen zu beurteilen, ob der gerügte Mangel das Wahl- oder Abstimmungsergebnis beeinflusst haben könnte. Dabei ist auch die Grösse des Stimmenunterschieds, die Schwere des festgestellten Mangels und dessen Bedeutung im Rahmen der Abstimmung mit zu berücksichtigen (BGE 130 I 290, Erw. 3.4).
Vorliegend haben an der Urnenabstimmung 467 Stimmenberechtigte die Abstimmungsfrage "Wollen Sie den Vertrag über den Zusammenschluss der Einwohnergemeinden R._____ und Q._____ genehmigen?" bejaht. 358 Stimmberechtigte haben die Vorlage abgelehnt. Die Vorlage ist somit mit einem Verhältnis von 56.6 zu 43.4 % angenommen worden. Selbst wenn – entgegen den obigen Erwägungen – davon ausgegangen würde, dass gewisse Erläuterungen oder Ausführungen in der Abstimmungsbotschaft ausführlicher hätten sein müssen, wäre die Abstimmung kaum gegenteilig ausgefallen. Dies gilt umso mehr, als die Finanzen, deren Darstellung die Beschwerdeführenden hauptsächlich kritisieren, nur eines von mehreren Argumenten pro oder contra eine Fusion waren. Hinzu kommt, dass die Stimmberechtigten wie dargelegt, ihre Informationen aus zahlreichen weiteren Quellen beziehen konnten (siehe vorne Erw. II/3.3; vgl. zu den umfassenden [online abrufbaren] Informationen Entscheid des Verwaltungsgerichts WBE.2024.385/386 vom 14. Mai 2025, Erw. II/2.3.4). Eine Aufhebung des umstrittenen Beschlusses der Urnenabstimmung wäre folglich auch unter dem Blickwinkel des klaren Ergebnisses nicht gerechtfertigt. Der Umstand, dass die Beschwerdeführenden zum einen der Fusionsabstimmung und zum anderen den behaupteten Mängeln eine besonders hohe Bedeutung beimessen, vermag keine Ausnahme von der dargelegten Rechtsprechung zu begründen, wonach stets zu berücksichtigen ist, ob allfällige Fehler für das Abstimmungsergebnis wesentlich waren oder nicht.
Soweit die Beschwerdeführenden eine Befragung der früheren Finanzverwalterin, Frau D., als Zeugin verlangen, kann darauf in antizipierter Beweiswürdigung verzichtet werden. Die Erhebung der finanziellen und steuerlichen Verhältnisse der Gemeinde Q. ist zur Beurteilung, ob die Erläuterungen des Gemeinderats im Vorfeld und während der ausserordentlichen Gemeindeversammlung dem Erfordernis der Sachlichkeit und Objektivität genügten, nicht notwendig. Der Fall lässt sich gestützt auf die Akten schlüssig beurteilen. Von weiteren Beweisabnahmen wären keine neuen entscheidrelevanten Erkenntnisse zu erwarten (vgl. BGE 141 I 60, Erw. 3.3; 136 I 229, Erw. 5.3; 134 I 140, Erw. 5.3).
III. Gemäss § 72 Abs. 2 GPR sind in Abstimmungsverfahren vor Verwaltungsgericht die Normen des VRPG anwendbar. Nach § 72 Abs. 1 GPR, welcher als lex specialis zu den Bestimmungen des VRPG Anwendung beansprucht (§ 1 Abs. 3 VRPG), werden jedoch in Verfahren über Stimmrechts- , Wahl- und Abstimmungsbeschwerden vor Verwaltungsgericht grundsätzlich weder Verfahrenskosten erhoben noch Parteientschädigungen zugesprochen. Von der Kostenbefreiung ausgenommen sind mutwillige und trölerische Beschwerden. Von einem solchen kostenpflichtigen Ausnahmefall ist vorliegend nicht auszugehen, weshalb den Beschwerdeführenden keine Kosten aufzuerlegen sind.
Das Verwaltungsgericht erkennt:
Die Beschwerdeverfahren WBE.2024.360 (Beschwerdeverfahren I) und WBE.2024.355 (Beschwerdeverfahren II) werden vereinigt.
Die Beschwerden in den Verfahren WBE.2024.360 (Beschwerdeverfahren I) und WBE.2024.355 (Beschwerdeverfahren II) werden abgewiesen, soweit darauf eingetreten werden darf.
Die verwaltungsgerichtlichen Verfahrenskosten gehen zu Lasten des Staates.
Es werden keine Parteikosten ersetzt.
Zustellung der Stellungnahme der Beschwerdeführenden vom 28. April 2025 an die Einwohnergemeinde Q._____ und das Departement Volkswirtschaft und Inneres, Gemeindeabteilung, zur Kenntnisnahme.
Zustellung an: die Beschwerdeführenden I den Beschwerdeführer II den Gemeinderat Q._____ (Vertreter) das DVI, Gemeindeabteilung
Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten
Dieser Entscheid kann wegen Verletzung von Bundesrecht, Völkerrecht, kantonalen verfassungsmässigen Rechten sowie interkantonalem Recht innert 30 Tagen seit der Zustellung mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Schweizerischen Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, angefochten werden. Die Frist steht still vom 7. Tag vor bis und mit 7. Tag nach Ostern, vom 15. Juli bis und mit 15. August und vom 18. Dezember bis und mit 2. Januar. Die unterzeichnete Beschwerde muss das Begehren, wie der Entscheid zu ändern sei, sowie in gedrängter Form die Begründung, inwiefern der angefochtene Akt Recht verletzt, mit Angabe der Beweismittel enthalten. Der angefochtene Entscheid und als Beweismittel angerufene Urkunden sind beizulegen (Art. 82 ff. des Bundesgesetzes über das Bundesgericht [Bundesgerichtsgesetz, BGG; SR 173.110] vom 17. Juni 2005).
Aarau, 14. Mai 2025
Verwaltungsgericht des Kantons Aargau 2. Kammer Vorsitz: Gerichtsschreiberin:
Michel Wittich