Verwaltungsgericht 3. Kammer
WBE.2023.287 / SW / jb (2023-000717) Art. 97
Urteil vom 8. Oktober 2024
Besetzung Verwaltungsrichter Michel, Vorsitz Verwaltungsrichterin Dambeck Verwaltungsrichter Winkler Gerichtsschreiberin Wittich
Beschwerdeführerin 1 D._____
Beschwerdeführerin 2 C._____
Beschwerdeführer 3 B._____
Beschwerdeführer 4 A._____
alle vertreten durch Dr. iur. Meret Rehmann, Advokatin, Falknerstrasse 3, 4001 Basel
gegen
Beschwerdegegnerin I._____ AG vertreten durch Dr. iur. Dominik Strub und/oder MLaw Sophie Balz-Geiser, Rechtsanwälte, Belchenstrasse 3, 4601 Olten 1 Fächer
und
Regierungsrat des Kantons Aargau, Regierungsgebäude, 5000 Aarau handelnd durch das Departement Bau, Verkehr und Umwelt, Rechtsabteilung, Entfelderstrasse 22, 5001 Aarau
Gegenstand Beschwerdeverfahren betreffend Konzessionsanpassungs- und Projektgenehmigungsgesuch Projekt "Optimierung Kraftwerk Q." der I. AG
Entscheid des Regierungsrats vom 14. Juni 2023
A. Das ursprünglich von der L._____ erbaute und genutzte Kanalkraftwerk wurde vom Elektrizitätswerk der Stadt Q._____ übernommen, elektrifiziert und 1894 zur Stromversorgung der ersten elektrischen Nutzungen der Stadt Q._____ in Betrieb genommen. Im Laufe der Zeit wurde das Kraftwerk in mehreren Bauetappen erweitert und erneuert.
Die Wasserkraftanteile entfallen zu 82 % auf den Kanton Solothurn und zu 18 % auf den Kanton Aargau. Die Kraftwerksanlagen liegen im Kanton Aargau, das Wehr und das Dotierkraftwerk im Kanton Solothurn.
B.
Die frühere Konzession lief per 31. Dezember 2014 aus. Nach mehreren Verbesserungen und Ergänzungen reichte die G._____ AG am 9. September 2013 das Konzessionsgesuch sowie das Gesuch für den Ersatz der Zentrale II, Massnahmen an der Zentrale I und eine Erneuerung des Mittelbaus des Kraftwerks ein. Beim Oberwasserkanal sollten die Böschungen saniert, der Mitteldamm um 750 m verkürzt, eine Niederwasserrinne erstellt und Flachwasserzonen im Uferbereich geschaffen werden. Für den Hochwasserschutz der Stadt Q._____ sollten Dammbauten realisiert werden. Auf dem Gebiet des Kantons Solothurn sollte das Stauwehr an Stahlwasserbauten und Tosbecken umfassend saniert und ein neues Dotierkraftwerk erstellt werden, inklusive Horizontalrechen mit Fischabstieg und Schwemmgutabzug. Zur Gewährleistung der Umweltverträglichkeit des Wasserkraftwerks waren verschiedene ökologische Ausgleichs- und Ersatzmassnahmen im Konzessionsgebiet vorgesehen (nachfolgend: "Projekt 2013").
Sowohl gegen die Neukonzessionierung als auch gegen das Baugesuch gingen mehrere Einsprachen ein.
Der Regierungsrat des Kantons Solothurn genehmigte mit Beschluss vom 20. Oktober 2014 die Nutzungsplanung "Konzessionserneuerung und Ausbau Wasserkraftwerk Q." und entschied über die Einsprachen. Am 10. Dezember 2014 erteilte der Kantonsrat des Kantons Solothurn der G. AG die neue Konzession. Diese Beschlüsse standen unter dem Vorbehalt der rechtskräftigen Konzessionierung und Projektgenehmigung durch den Kanton Aargau.
Der Regierungsrat des Kantons Aargau erteilte die Projektgenehmigung zum Ausbau des Wasserkraftwerks Q._____ sowie die Konzession mit Be-
schluss vom 18. Februar 2015. Die dagegen erhobenen Beschwerden wies das Verwaltungsgericht des Kantons Aargau mit Urteil vom 23. August 2016 ab. Die Konzession wurde auf den 1. Januar 2018 in Kraft gesetzt.
Seither wurden erste Massnahmen aus dem genehmigten Projekt umgesetzt. Insbesondere wurde am 5. August 2022 das neue Dotierkraftwerk in Betrieb genommen.
C.
In der Zwischenzeit hat die I._____ AG aufgrund verschiedener Umstände Anpassungen am Projekt mit dem Titel "Optimierung Kraftwerk Q._____" vorgenommen. Es sollen ein Neubau des Hauptkraftwerks erstellt und der restliche Abschnitt des Mitteldamms (ein Teil wurde bereits 1992 abgebrochen) vollständig entfernt, Massnahmen zur freien Fischwanderung sowie eine Hochwasser- und Schwallentlastung umgesetzt werden. Weiter sind für die Bereiche Ökologie, Fischgängigkeit und Nutzung neue Ausgleichs- und Ersatzmassnahmen vorgesehen (nachfolgend: "Projekt Optimierung").
Heute besitzt das Wasserkraftwerk eine mittlere Bruttoleistung von 17 MW bzw. 24 MW installierte Leistung und je nach hydrologischer Betrachtungsperiode eine mittlere jährliche Stromproduktion von 100-106 GWh. Mit dem Projekt Optimierung soll die Energieproduktion insgesamt um über 20 % gesteigert werden. Die Erneuerung des Kraftwerks Q._____ wurde als Vorhaben in den Richtplänen der Kantone Aargau und Solothurn festgesetzt.
In den Kantonen Aargau und Solothurn ging am 11. Juli 2019 das Projekt Optimierung zur Vorprüfung ein und am 7. Juli 2020 bzw. am 17. Juli 2020 die Stellungnahmen des Bundesamts für Energie (BFE) und des Bundesamts für Umwelt (BAFU). Die Eingaben aus der öffentlichen Mitwirkung, die Ergebnisse der Vorprüfung durch die Kantone Aargau und Solothurn sowie die Stellungnahme des BAFU führten zu Überarbeitungen und Projektoptimierungen.
Das eingeholte Gutachten der Eidgenössischen Natur- und Heimatschutzkommission (ENHK) und der Eidgenössischen Kommission für Denkmalpflege (EKD) datiert vom 22. September 2020 (nachfolgend: "Gutachten ENHK/EKD"). In der Folge wurden Ergänzungen zum Fachbericht Ortsbild und Landschaft (Beilage zur UVB Hauptuntersuchung; nachfolgend: "Fachbericht") nachgereicht.
Am 5. März 2021 erfolgte die definitive Beurteilung durch die Umweltschutzfachstellen der Kantone Aargau und Solothurn.
Während der öffentlichen Auflage vom 6. April 2021 bis zum 5. Mai 2021 gingen verschiedene Einsprachen ein, unter anderen von D., C., B._____ und A._____.
Im Kanton Solothurn genehmigte der Regierungsrat mit zwischenzeitlich in Rechtskraft erwachsenem Beschluss vom 31. Januar 2023 den erforderlichen Nutzungsplan (kantonaler Erschliessungs- und Gestaltungsplan) und entschied über die Einsprachen. Der Kantonsrat des Kantons Solothurn erteilte der I._____ AG am 9. Mai 2023 die Konzessionsanpassung. Sowohl die Konzessionsanpassung als auch die Plangenehmigung stehen unter dem Vorbehalt, dass der Regierungsrat des Kantons Aargau seinerseits die beantragte Konzession erteilt und das Projekt genehmigt.
Der Regierungsrat des Kantons Aargau fällte am 14. Juni 2023 folgenden Beschluss (Auszug):
Umweltverträglichkeitsprüfung Gestützt auf den Umweltverträglichkeitsbericht vom 27. Januar 2021 und die definitive Beurteilung durch die Umweltschutzfachstellen der Kantone Aargau und Solothurn vom 5. März 2021 wird festgestellt, dass das Bauprojekt mit den vorgesehenen Ersatz- und Ausgleichsmassnahmen der Umweltschutzgesetzgebung entspricht und umweltverträglich ist. Voraussetzung für diese positive Beurteilung ist die Berücksichtigung und Umsetzung der Anträge im erwähnten Beurteilungsbericht.
Konzessionsanpassung Der I._____ AG in S._____ wird die Anpassung der Konzession gemäss dem Kapitel 6 und einer verlängerten Laufzeit um 8 Jahre bis 31. Dezember 2093 bewilligt. Weiterhin wird ihr das Recht verliehen und die Pflicht übertragen, gemäss dem Baugesuch vom 6. April 2021 die Anlage zu erneuern und entsprechend der angepassten Konzession (Beilage), die Wasserkraft der V zu nutzen.
Die Konzession bildet einen integrierenden Bestandteil dieses Beschlusses. [...]
[4. Sanierung Fischgängigkeit]
[5. Auflagen]
[...]
6.4 Die Einsprache von D._____ und 19 weiteren Einsprecherinnen und Einsprechern wird abgewiesen, soweit auf sie eingetreten werden kann. [...]
[7. Gebühren]
[8. Heimfallverzichtsentschädigung]
[9. Versand und Publikation]
D.
D., C., B._____ und A._____ fochten den Regierungsratsbeschluss vom 14. Juni 2023 mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Aargau vom 24. August 2023 an. Sie beantragten:
Es sei festzustellen, dass der Regierungsratsbeschluss Nr. 2015-000164 vom 18. Februar 2015, insofern er zu Eingriffen in das ISOS-Objekt Kraftwerk Q._____ führt, teilweise nichtig ist.
Der angefochtene Regierungsratsbeschluss Nr. 2023-00717 vom 14. Juni 2023 sei in Gutheissung der Beschwerde aufzuheben und das Projekt "Optimierung Kraftwerk Q._____" sei nicht zu genehmigen und die Konzession nicht zu ändern.
Eventualiter sei die Sache zur erneuten Prüfung und Einholung weiterer Abklärungen im Sinne der Beschwerdebegründung an die Vorinstanz zurückzuweisen, insbesondere sei die Vorinstanz anzuweisen, folgende Abklärungen einzuholen:
a. einen vollständigen, die Gesamtanlage umfassenden Umweltverträglichkeitsbericht; b. ein nach dem Ganzheitlichkeitsprinzip verfasstes Gutachten der ENHK/EDK nach Art. 7 Abs. 2 NHG; c. eine eingehende Prüfung der technischen und wirtschaftlichen Realisierbarkeit der in der Beschwerde vorgebrachten Alternativen zum Abbruch des Kraftwerkgebäudes sowie der Entfernung des Mitteldamms; d. transparente Darlegungen der Wirtschaftlichkeit des Projekts "Optimierung" (sämtliche Investitions- und Kapitalkosten auf die einzelnen Massnahmen des Projekts aufgeschlüsselt).
Subeventualiter seien diese Abklärungen direkt durch das Verwaltungsgericht im Rahmen des Beschwerdeverfahrens einzuholen.
Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdegegnerin.
Ausserdem stellten sie folgenden Sistierungsantrag:
Es sei das vorliegende Beschwerdeverfahren bis zum rechtskräftigen Abschluss des hängigen Beschwerdeverfahrens vor dem Verwaltungsgericht des Kantons Solothurn (VWBES.2023.55) gegen den Regierungsratsbeschluss Solothurn vom Nr. 2023/168 vom 31. Januar 2023 zu sistieren.
Das Departement Bau, Verkehr und Umwelt des Kantons Aargau, Rechtsabteilung, (nachfolgend: "Departement BVU") beantragte am 22. September 2023 namens des Regierungsrats, das Sistierungsgesuch sei abzuweisen, unter Kosten- und Entschädigungsfolge.
Auch die Beschwerdegegnerin beantragte mit Eingabe vom 27. September 2023, das Sistierungsgesuch der Beschwerdeführenden sei abzuweisen und das Verfahren ohne Verzug fortzuführen, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zuzüglich MWST unter solidarischer Haftung zu Lasten der Beschwerdeführenden.
Die Beschwerdeführenden nahmen dazu am 4. Oktober 2023 Stellung und ersuchten um Gutheissung des gestellten Sistierungsantrags unter Kostenund Entschädigungsfolge der Beschwerdegegner.
Der instruierende Verwaltungsrichter wies den Antrag der Beschwerdeführenden, das vorliegende Beschwerdeverfahren bis zum rechtskräftigen Abschluss des hängigen Beschwerdeverfahrens vor dem Verwaltungsgericht des Kantons Solothurn (VWBES.2023.55) zu sistieren, mit Verfügung vom 9. Oktober 2023 ab.
Die I._____ AG erstattete am 6. November 2023 ihre Beschwerdeantwort. Sie stellte folgende Anträge:
Auf die Beschwerde der Beschwerdeführer 1-4 sei nicht einzutreten.
Eventualiter sei die Beschwerde der Beschwerdeführer 1-4 abzuweisen.
Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zuzüglich MWST zulasten der Beschwerdeführer 1-4.
Das Departement BVU, Rechtsabteilung, stellte mit Beschwerdeantwort vom 8. November 2023 namens des Regierungsrats den Antrag, die Verwaltungsgerichtsbeschwerde sei unter Kosten- und Entschädigungsfolge abzuweisen.
Das Bundesgericht setzte das Verwaltungsgericht am 11. Dezember 2023 darüber in Kenntnis, dass gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Solothurn vom 3. November 2023 (VWBES.2023.55) Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten eingereicht worden war (Verfahren 1C_663/2023 betreffend Kantonaler Erschliessungs- und Gestaltungsplan mit Sonderbauvorschriften / Projekt Optimierung Kraftwerk Q._____).
Am 24. Januar 2024 ging die Verfügung des Präsidenten der I. öffentlichrechtlichen Abteilung des Bundesgerichts vom 12. Januar 2024 im Verfahren 1C_663/2023 ein, wonach das Gesuch um aufschiebende Wirkung abgewiesen wurde.
Am 14. Februar 2024 erstatteten die Beschwerdeführenden Replik und ersuchten um Gutheissung der Beschwerde.
Das Departement BVU verzichtete mit Eingabe vom 5. März 2024 auf eine Duplik.
Die Beschwerdegegnerin duplizierte mit Eingabe vom 18. März 2024, wobei sie an den in der Beschwerdeantwort vom 6. November 2023 gestellten Anträgen vollumfänglich festhielt.
E. Das Verwaltungsgericht hat den Fall auf dem Zirkularweg (vgl. § 7 Abs. 1 des Gerichtsorganisationsgesetzes vom 6. Dezember 2011 [GOG; SAR 155.200]) entschieden.
I.
Der Regierungsrat ist zuständig für die Erteilung der Konzessionen für Wasserkraftwerke mit 10 oder mehr Megawatt Bruttoleistung (§ 2 Abs. 1 Satz 1 des Wassernutzungsgesetzes vom 11. März 2008 [WnG; SAR 764.100]). Sind zur Ausübung der Nutzungsrechte bewilligungspflichtige Bauten, Anlagen und Einrichtungen vorgesehen, erfolgt für Wasserkraftanlagen und Wasserbauvorhaben an öffentlichen Gewässern ein einstufiges, kantonales Verfahren, das die Prüfung der Nutzung sowie der dafür benötigten Bauten, Anlagen und Einrichtungen umfasst (§ 29 Abs. 1 lit. a WnG).
Die Konzessionsstrecke liegt mehrheitlich im Kanton Solothurn, die rückzubauenden Kraftwerksanlagen befinden sich hingegen im Kanton Aargau. In Bezug auf den Kanton Aargau war der Regierungsrat für die Behandlung der Einsprachen, die Konzessionsanpassung und die Projektgenehmigung zuständig (§ 2 Abs. 1 i.V.m. § 28 Abs. 5 und § 29 WnG). Sein Entscheid kann mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde angefochten werden (§ 54 Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege vom 4. Dezember 2007 [Verwaltungsrechtpflegegesetz, VRPG; SAR 271.200]). Das Verwaltungsgericht ist daher zur Beurteilung der vorliegenden Beschwerde zuständig.
Zur Beschwerde ist befugt, wer ein schutzwürdiges eigenes Interesse an der Aufhebung oder der Änderung des Entscheids hat (§ 42 lit. a VRPG).
Die Beschwerdeführenden 3 und 4 bewohnen die Liegenschaften an der U-Strasse aa bzw. bb in Q._____. Die Beschwerdegegnerin anerkennt in ihrer Beschwerdeantwort, dass sich diese beiden Liegenschaften rund 60 m vom Kraftwerk entfernt befinden (Beschwerdeantwort, Rz. 5). Damit haben die Beschwerdeführenden ein schutzwürdiges eigenes Interesse an der Aufhebung oder Abänderung des angefochtenen Beschlusses. Sie haben sich zudem bereits am Einspracheverfahren mit eigenen Anträgen beteiligt, ohne damit durchzudringen. Somit sind sie zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde legitimiert. Ob auch die Beschwerdeführenden 1 und 2 zur Beschwerde berechtigt sind, kann bei diesem Ergebnis offenbleiben.
Die übrigen Beschwerdevoraussetzungen geben zu keinen Bemerkungen Anlass. Auf die rechtzeitig erhobene Beschwerde ist einzutreten.
Mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde können die unrichtige oder unvollständige Feststellung des Sachverhalts sowie Rechtsverletzungen gerügt werden (§ 55 Abs. 1 VRPG). Nicht zulässig ist die Rüge der Unangemessenheit (Umkehrschluss aus § 55 Abs. 3 VRPG).
II.
Die Beschwerdeführenden beantragen zunächst, es sei festzustellen, dass der Regierungsratsbeschluss vom 18. Februar 2015, soweit er zu Eingriffen in das im Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz von nationaler Bedeutung (ISOS) erfasste Objekt Kraftwerk Q._____ führt, teilweise nichtig sei.
Die Beschwerdeführenden begründen ihren Feststellungsantrag damit, dass das Projekt 2013 vom Regierungsrat genehmigt und gestützt darauf die Konzessionsanpassungen bewilligt worden seien, ohne dass ein Gutachten nach Art. 7 Abs. 2 des Bundesgesetzes über den Natur- und Heimatschutz vom 1. Juli 1966 (NHG; SR 451) eingeholt worden sei. Dies obwohl mit der Zentrale II und Teilen des Mitteldamms zentrale und architektonisch wertvolle Teile eines ISOS-Objekts zum Abbruch freigegeben worden seien. Angesichts der grossen Bedeutung, die dem Gutachten gemäss Art. 7 Abs. 2 NHG nach der Rechtsprechung zukomme, sei von einem äusserst gravierenden Verfahrensmangel auszugehen. Hinzu komme, dass der Regierungsrat in seinem Entscheid vom 18. Februar 2015 in keiner Weise berücksichtigt habe, dass das Kraftwerk ein ISOS-Objekt sei. Zudem habe der Bund im Rahmen der Genehmigung des Richtplans die Bedingung aufgestellt, dass bei der Neufestsetzung des Kraftwerks Q._____ die Schutzziele des ISOS bestmöglich zu berücksichtigen seien.
Die Beschwerdegegnerin führt in ihrer Beschwerdeantwort diesbezüglich aus, es habe kein Gutachten gemäss Art. 7 Abs. 2 NHG eingeholt werden müssen. Weder das angehörte BAFU noch die Umweltschutzfachstellen beider Kantone hätten Entsprechendes angeordnet. Zudem sei auch der Aargauer Heimatschutz Teil der Begleitgruppe des Projekts 2013 gewesen.
Das Departement BVU schreibt in seiner Beschwerdeantwort, im Verfahren, das zur rechtskräftigen Bewilligung 2015 geführt habe, sei eine Interessenabwägung vorgenommen worden. Wesentliche Grundlage habe dabei der Umweltverträglichkeitsbericht (UVB) zum Projekt 2013 gebildet. Darin seien die Auswirkungen des damaligen Projekts auf die Landschaft und das Ortsbild untersucht worden. Als Schlussfolgerung der Untersuchung sei – in Kenntnis und unter Einbezug des ISOS-Einzeleintrags des Elektrizitätswerks – festgestellt worden, dass das Konzessions- und Bauprojekt keine negativen Veränderungen bewirke. Die Leitbehörde habe sich deshalb zu Recht nicht veranlasst gesehen, ein Gutachten gemäss Art. 7 Abs. 2 NHG einzuholen. Entsprechend liege auch kein Verfahrensfehler vor, geschweige denn ein offensichtlicher oder zumindest leicht erkennbarer, wie er für die Nichtigkeit vorausgesetzt wäre. Dies werde zusätzlich durch den Umstand belegt, dass mit der Fachstelle Ortsbild, Siedlung und Städtebau des Kantons Aargau ein Austausch stattgefunden habe, in dessen Folge das Erscheinungsbild der Fassade zur besseren Einpassung in das Ortsbild überarbeitet worden sei. Auch die zuständige kantonale Fachstelle sei demnach nicht von einer erheblichen Beeinträchtigung des Elektrizitätswerks als ISOS-Objekt ausgegangen, die Voraussetzung für die Pflicht zur Einholung eines Gutachtens der zuständigen Kommission ge-
wesen wäre. Ein entsprechendes Begehren sei denn auch nicht von den sechs unterschiedlichen, prozesserfahrenen Umweltverbänden, die Einsprache und teilweise Verwaltungsgerichtsbeschwerde erhoben hätten, oder den zahlreichen privaten, teilweise anwaltlich vertretenen Einsprechern geltend gemacht worden. Von einem offenkundigen oder leicht erkennbaren Mangel, wie ihn die Nichtigkeit voraussetze, könne vor diesem Hintergrund nicht gesprochen werden.
Fehlerhafte Verwaltungsakte sind in der Regel nicht nichtig, sondern nur anfechtbar, und sie werden durch Nichtanfechtung rechtsgültig. Nichtigkeit, d.h. absolute Unwirksamkeit einer Verfügung, wird nur angenommen, wenn der ihr anhaftende Mangel besonders schwer wiegt, wenn er offensichtlich oder zumindest leicht erkennbar ist und wenn zudem die Rechtssicherheit durch die Annahme der Nichtigkeit nicht ernsthaft gefährdet wird. Inhaltliche Mängel haben nur in seltenen Ausnahmefällen die Nichtigkeit einer Verfügung zur Folge. Als Nichtigkeitsgründe fallen hauptsächlich funktionelle und sachliche Unzuständigkeit einer Behörde sowie schwerwiegende Verfahrensfehler in Betracht (BGE 145 III 436, Erw. 4; 144 IV 362, Erw. 1.4.3; 139 II 243, Erw. 11; 132 II 21, Erw. 3.1 mit Hinweisen; ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Aufl. 2020, Rz. 1098 ff.). Nichtigkeit ist somit nicht leichthin anzunehmen (BGE 130 III 430, Erw. 3.3).
Gemäss Art. 7 Abs. 2 NHG verfasst die ENHK oder die EKD zuhanden der Entscheidbehörde ein Gutachten, wenn bei der Erfüllung einer Bundesaufgabe ein Objekt, das in einem Inventar des Bundes nach Art. 5 NHG aufgeführt ist, erheblich beeinträchtigt werden kann oder sich in diesem Zusammenhang grundsätzliche Fragen stellen. Die Kommission gibt darin an, ob das Objekt ungeschmälert zu erhalten oder wie es zu schonen ist (vgl. Art. 25 Abs. 1 NHG i.V.m. Art. 23 Abs. 4 der Verordnung über den Naturund Heimatschutz vom 16. Januar 1991 [NHV; SR 451.1]). Art. 7 NHG stellt keine blosse Ordnungsvorschrift dar. Sind die Voraussetzungen erfüllt, ist eine Begutachtung durch die ENHK bzw. die EKD vorgeschrieben (Urteile des Bundesgerichts 1C_409/2008 vom 8. April 2009, Erw. 4.3, nicht publ. in: BGE 135 II 238; 1A.122/2004 vom 30. Mai 2005, Erw. 2.2). Andernfalls liegt regelmässig eine Bundesrechtsverletzung vor (JÖRG LEIMBACHER, in: PETER M. KELLER/JEAN-BAPTISTE ZUFFEREY/KARL-LUDWIG FAHRLÄNDER [Hrsg.], Kommentar NHG, Ergänzt um Erläuterungen zu JSG und BGF, 2. Aufl. 2019, N. 10 zu Art. 7 NHG). Beim ISOS handelt es sich um ein Inventar im Sinne von Art. 5 Abs. 1 NHG (Urteil des Bundesgerichts 1C_58/2021 vom 27. Juli 2023, Erw. 4.1).
Ob ein Gutachten durch eine Kommission erforderlich ist, beurteilt nach Art. 7 Abs. 1 NHG die zuständige Fachstelle für den Naturschutz, den Heimatschutz und die Denkmalpflege, d.h. das BAFU, das Bundesamt für Kultur (BAK) oder das Bundesamt für Strassen (ASTRA), wenn der Bund für die Erfüllung einer Bundesaufgabe zuständig ist, und die zuständige kantonale Fachstelle, wenn die Zuständigkeit beim Kanton liegt (Art. 7 Abs. 1, Art. 24h Abs. 1 und Art. 25 Abs. 2 NHG; Urteil des Bundesgerichts 1C_315/2022 vom 10. November 2023, Erw. 5.3). Gemäss Art. 24 Abs. 4 NHV wird das Sekretariat der ENHK vom BAFU und dasjenige der EKD vom BAK geführt. ENHK und BAFU sind für die Bereiche des Natur- und Landschaftsschutzes zuständig; EKD und BAK für die Bereiche Denkmalpflege, Archäologie und Ortsbildschutz (Art. 23 Abs. 1 NHV; Urteil des Bundesgerichts 1C_409/2008 vom 8. April 2009, Erw. 4.4). Kantonale Fachstelle gemäss Art. 25 Abs. 2 NHG ist im Kanton Aargau die Abteilung Landschaft und Gewässer des Departements BVU (§ 15 Abs. 1 der Verordnung über den Schutz der einheimischen Pflanzen- und Tierwelt und ihrer Lebensräume vom 17. September 1990 [Naturschutzverordnung; SAR 785.131]). Erachtet die Fachstelle ein Gutachten für erforderlich, so sind die kantonalen Entscheidbehörden verpflichtet, dieses einzuholen (JÖRG LEIMBACHER, a.a.O., N. 8 zu Art. 7 NHG in fine). Davon kann nur abgewichen werden, wenn die Voraussetzungen gemäss Art. 7 Abs. 2 NHG klarerweise nicht vorliegen (Urteil des Bundesgerichts 1C_315/2022 vom 10. November 2023, Erw. 5.3.1).
Im Verfahren betreffend das Projekt 2013 wurde unbestrittenermassen kein Gutachten der ENHK oder der EKD eingeholt. Ob zu Recht davon abgesehen wurde, braucht vorliegend nicht geprüft und auf die entsprechenden Vorbringen der Beschwerdeführenden demzufolge nicht eingegangen zu werden. Wie nachfolgend aufgezeigt wird, ist der damalige Beschluss des Regierungsrats bzw. das Urteil des Verwaltungsgerichts unabhängig davon nicht nichtig.
Aus dem Regierungsratsbeschluss vom 18. Februar 2015 ergibt sich, dass die im Kanton Aargau zuständige Fachstelle, die Abteilung Landschaft und Gewässer, (bereits) im damaligen Verfahren involviert war. So seien die Gesuchsunterlagen vom 31. März 2010 wie auch die überarbeiteten und ergänzten Gesuchsunterlagen vom 22. Oktober 2012 insbesondere den kantonalen Fachstellen wie auch dem BAFU zur Stellungnahme unterbreitet worden. Die kantonale Umweltschutzfachstelle sei zum Schluss gekommen, der Umweltverträglichkeitsbericht beschreibe und bewerte die Auswirkungen des Projekts in genügendem Umfang. Das Kraftwerk Q._____ sei umweltverträglich, wenn es gemäss Umweltverträglichkeitsbericht
realisiert werde und ihre Auflagen umgesetzt würden. Das BAFU habe sich der Beurteilung der Umweltschutzfachstellen beider Kantone angeschlossen und das Projekt als umweltverträglich erklärt, wenn die Auflagen umgesetzt würden. Daraus ist zu schliessen, dass die zuständigen kantonalen und nationalen Fachbehörden die Voraussetzungen für die Begutachtung durch die zuständige Kommission im Sinne von Art. 7 NHG damals als nicht erfüllt erachteten. Dies ergibt sich auch aus dem Protokoll des im Rahmen des Projekts Optimierung durchgeführten Augenscheins vor Ort durch die ENHK und die EKD. Dem Protokoll ist zu entnehmen, dass ein Mitarbeiter des Departements BVU ausgeführt hat, gegenüber dem geringfügigen bis höchstens mittelschweren (sicher aber nicht schweren) Eingriff in das Bundesinventarobjekt durch das Projekt 2013 liege nun mit dem Projekt Optimierung unwidersprochen ein schwerer Eingriff vor (act. 474). Ob diese Beurteilung korrekt war, ist vorliegend (wie erwähnt) nicht zu prüfen. Vielmehr hätte dies Gegenstand des Rechtsmittelverfahrens gegen den Regierungsratsbeschluss vom 18. Februar 2015 sein müssen. Jedenfalls ergibt sich nicht, dass die Bedeutung des ISOS hätte verschleiert werden sollen, wie dies die Beschwerdeführenden vorbringen.
Der Umstand, dass das Projekt sowohl dem BAFU als auch den kantonalen Fachstellen nach Art. 25 Abs. 2 NHG zur Stellungnahme unterbreitet wurde und diese sich zu Gunsten des Projekts ausgesprochen haben, zeigt in zweierlei Hinsicht, dass selbst wenn die Voraussetzungen für die Einholung eines Kommissionsgutachtens erfüllt gewesen wären, es sich bei der unterbliebenen Begutachtung um keinen offensichtlichen oder leicht erkennbaren Mangel handelt: Auch wenn die Begutachtung im Fall der erfüllten Voraussetzungen obligatorisch ist, obliegt die Beurteilung, ob die Voraussetzungen überhaupt erfüllt sind, der zuständigen Fachstelle. Dabei kommt dieser ein gewisser Spielraum zu, da die Voraussetzungen der Begutachtungspflicht mit unbestimmten Rechtsbegriffen umschrieben sind (vgl. vorne Erw. II./1.2.2; FORIAN WILD, Vereinfachung des Einbezugs der beratenden Kommissionen nach NHG in Entscheidverfahren, in: URP 2000/4, S. 321). Ein Blick in das ISOS reicht dazu – entgegen der Auffassung der Beschwerdeführenden – nicht aus. Wie zudem das Departement BVU in seiner Beschwerdeantwort festhält, haben sowohl Private wie auch Umweltverbände gegen den damaligen Regierungsratsbeschluss Verwaltungsgerichtsbeschwerde erhoben, ohne dass die unterbliebene Begutachtung thematisiert worden wäre. Schliesslich bringen auch die Beschwerdeführenden die Nichtigkeit des Regierungsratsbeschlusses vom 18. Februar 2015 im vorliegenden verwaltungsgerichtlichen Verfahren erstmals (ausdrücklich) vor.
Nach diesen Ausführungen läge mit der unterbliebenen Begutachtung, selbst wenn die diesbezüglichen Voraussetzungen erfüllt gewesen wären, kein offensichtlicher oder zumindest leicht erkennbarer Mangel vor.
Gemäss Art. 7 Abs. 3 NHG bildet das Gutachten sodann eine der Grundlagen für die Abwägung aller Interessen durch die Entscheidbehörde. Die Ergänzung von Art. 7 NHG durch Abs. 3 bezweckte, den verfahrensrechtlichen Stellenwert der Gutachten von ENHK und EKD zu präzisieren. Die gängige Praxis, wonach Gutachten dieser beiden Kommissionen nicht als einzige, sondern als eine Grundlage unter anderen für den Entscheid über Vorhaben in Bundesinventarobjekten betrachtet werden, wird damit gesetzlich verankert und die Rechtssicherheit im Rahmen der Bewilligungsverfahren gestärkt (Parlamentarische Initiative, Die Eidgenössische Naturund Heimatschutzkommission und ihre Aufgabe als Gutachterin, Bericht der Kommission für Umwelt, Raumplanung und Energie des Ständerats vom 22. Oktober 2018, BBl 2019 349). Wird auf die Erstellung eines obligatorischen Gutachtens verzichtet, kommt dies einer Schwächung der Schutzanliegen gleich, da die in Art. 6 NHG geforderte Interessenabwägung nicht umfassend und vollständig ist (JÖRG LEIMBACHER, a.a.O., N. 10 f. zu Art. 7 NHG). Die verlangte obligatorische Begutachtung gewährleistet, dass ein unabhängiges Fachorgan bei der Beurteilung eines Projekts auf die Anliegen des Natur- und Heimatschutzes speziell achtet und dass die zuständigen Instanzen diesbezüglich über zuverlässige Unterlagen verfügen (BGE 143 II 77, Erw. 3.2; Urteile des Bundesgerichts 1C_109/2018 vom 6. Februar 2019, Erw. 4.3; 1A.185/2006 vom 5. März 2007, Erw. 6.1).
Auch wenn dem Gutachten der zuständigen Kommission eine grosse Bedeutung zukommt, hat die Begutachtung keine konstitutive Wirkung. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführenden bildet sie nicht unabdingbare Voraussetzung für die Bewilligung von Beeinträchtigungen in ISOS- Objekte. Das Unterbleiben der Begutachtung trotz erfüllter diesbezüglicher Voraussetzungen führt dazu, dass die Entscheidbehörde über eine der gesetzlich vorgeschriebenen Entscheidgrundlagen nicht verfügt und ihre Interessenabwägung in dieser Hinsicht nicht umfassend und vollständig durchführen kann; nicht aber zur Ungültigkeit des von ihr getroffenen Entscheids. Auch wenn dem Regierungsrat damals kein Gutachten der zuständigen Kommissionen gemäss Art. 7 NHG vorlag, blieben die Interessen des Ortsbild- und Landschaftsschutzes – entgegen der Vorbringen der Beschwerdeführenden – sodann nicht vollständig unberücksichtigt. Wie das Departement BVU im Rahmen seiner Beschwerdeantwort festhält, fanden die Landschaft und das Ortsbild sowie die Kulturdenkmäler und archäologischen Stätten Eingang in den Bericht über die Umweltverträglichkeit vom 23. Oktober 2013 (nachfolgend: "UVB Projekt 2013"). So wurde unter dem Titel "Landschaft und Ortsbild" namentlich ausgeführt, dass das Kraftwerk als Einzelelement zum Ortsbild der Stadt Q._____ im ISOS enthalten sei und dass als Erhaltungsziel des Elektrizitätswerks cc "Integrales Erhalten der Substanz" angegeben werde (Erhaltungsziel A). Die architektonische
Gestaltung der neuen Baukörper erfordere die nötige Sorgfalt (UVB Projekt 2013, S. 185). Für die Gestaltung der Gebäudehülle der Zentrale II sei ein Studienauftrag mit sechs namhaften Architekturbüros durchgeführt worden. Über die Gestaltung des Mittelbaus seien mit der Fachstelle Ortsbild, Siedlung und Städtebau des Kantons Aargau Korrespondenzen geführt worden. Es sei eine entsprechende Überarbeitung des Erscheinungsbilds der Fassade erfolgt (UVB Projekt 2013, S. 188). Als Schlussfolgerung wurde festgehalten, das Konzessions- und Bauprojekt bewirke keine negativen Veränderungen im Landschaftsbild (UVB Projekt 2013, S. 189). Unter "Kulturdenkmäler, archäologische Stätten" ist dem UVB Projekt 2013 weiter zu entnehmen, dass das im Jahr 1894 am ersten Gewerbekanal erstellte und im 20. Jahrhundert in mehreren Etappen erweiterte und umgebaute Kraftwerk industriegeschichtlich und städtebaulich bedeutend sei. Diese Bedeutung des Kraftwerkgebäudes sei nicht zusammenfassend dokumentiert. Eine entsprechende Dokumentation werde in Auftrag gegeben (UVB Projekt 2013, S. 190). Auf Empfehlung des Denkmalpflegers des Kantons Aargau wurde Dr. H._____ beauftragt, eine historische Dokumentation des Kraftwerks Q._____ zu erstellen, samt Plandokumentation, Fotodokumentation und Text zu Anlass, Geschichte, Wertung und Empfehlung, Vergleich mit anderen Kraftwerken, Beschreibung Tiefbauten / Hochbauten / Maschinenausrüstung. Die Details seien mit der Denkmalpflege des Kantons Aargau abzusprechen. Die Dokumentation in Buchform werde vor Baubeginn zur Verfügung stehen und den Denkmalpflegern der Kantone zur Beurteilung eingereicht (UVB Projekt 2013, S. 191). Aufgrund der Prüfung der Unterlagen und der Ergebnisse in den Einspracheverfahren folgerte der Regierungsrat im Beschluss vom 18. Februar 2015, dass die Nutzung der Wasserkraft mit der geplanten Erneuerung des Kraftwerks am bestehenden Standort unter den in der Konzession, in der definitiven Beurteilung der Umweltschutzfachstellen beider Kantone und den weiteren im Beschluss genannten Auflagen und Bedingungen sowie mit den zu den Einsprachen genannten Zusicherungen im öffentlichen Interesse liege, einen wirtschaftlichen Betrieb zulasse und die privaten Interessen der Betroffenen angemessen wahre. In der Interessenabwägung überwögen die Interessen an der Kraftwerkserneuerung die entgegengesetzten Interessen (Regierungsratsbeschluss vom 18. Februar 2015, Erw. 9).
Selbst wenn die Voraussetzungen für die Begutachtung des Projekts durch die zuständige Behörde erfüllt gewesen wären, läge mit dem Unterbleiben der Begutachtung somit kein besonders schwerwiegender Mangel vor, wie ihn die Nichtigkeit voraussetzt.
Nachdem weder ein offensichtlicher oder zumindest leicht erkennbarer noch ein schwerwiegender Mangel vorliegt, braucht auf den Aspekt der Rechtssicherheit und die diesbezüglichen Vorbringen der Beschwerdefüh-
renden sowie auf die Frage der Teilnichtigkeit nicht mehr eingegangen zu werden.
Zusammenfassend ist festzuhalten, selbst wenn die Voraussetzungen für die Einholung eines Gutachtens im Sinne von Art. 7 NHG erfüllt gewesen wären, führte eine entsprechende Rechtsverletzung in aller Regel zur Anfechtbarkeit des Entscheids und nicht zu dessen Nichtigkeit. Eine solche liegt nur in seltenen Ausnahmefällen vor; ein solcher ist hier nach den obigen Darlegungen nicht gegeben. Das Begehren der Beschwerdeführenden um Feststellung, dass der Regierungsratsbeschluss vom 18. Februar 2015 teilweise nichtig sei, ist demnach abzuweisen.
Zu klären ist weiter, ob sich der Eintrag im ISOS nur auf das Kraftwerk oder auch auf den Mitteldamm und die beiden voneinander getrennten Ausleitkanäle bezieht.
Die Vorinstanz hielt fest, die Kanalanlage bilde nicht Gegenstand des ISOS. Ebenso wenig sei sie bzw. die sogenannte "Kanallandschaft" im Bundesinventar der Landschaften und Naturdenkmäler von nationaler Bedeutung (BLN) als Objekt verzeichnet. Das Gutachten, demzufolge gestützt auf Art. 9 Abs. 4 lit. a der Verordnung über das Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz vom 13. November 2019 (VISOS; SR 451.12) auch die Kanalanlage integral zu erhalten und bestehende Beeinträchtigungen zu beseitigen seien, greife deshalb zu weit.
Die Beschwerdeführenden machen geltend, die Kraftwerksanlage des Kraftwerks Q._____ sei im ISOS aufgenommen. Die ENHK und die EKD seien für die Konkretisierung der Schutzziele zuständig. Gemäss deren Gutachten seien die Substanz und die Wirkung der im ISOS als Einzelelement bezeichneten Kraftwerksanlage ungeschmälert zu erhalten. Davon dürfe nicht grundlos abgewichen werden. Dem ISOS komme bei der Erfüllung von Bundesaufgaben, wie es die Genehmigung eines Wasserkraftwerks darstelle, zudem unmittelbare Wirkung zu. Neben dem Kraftwerksgebäude seien auch die dazugehörige Kanallandschaft mit den beiden Kanälen und dem Mitteldamm Teil des ISOS. Gemäss Gutachten bildeten das Kraftwerk und die Kanäle ein funktional zusammenhängendes System. Mit Blick auf die von den Kommissionen formulierten Schutzziele erachteten sie den Mitteldamm und die Kanalanlage als Bestandteil des ISOS, die gemäss heutigem Zustand zu erhalten seien. Es seien keine Gründe ersichtlich, weshalb von den Feststellungen im Gutachten
abgewichen werden solle. Vielmehr ergebe sich das Ziel, die Kanalanlage zu erhalten, auch aus Art. 9 Abs. 4 VISOS und dem Auswirkungsprinzip.
Die Beschwerdegegnerin hält dem entgegen, eine Konkretisierung der Schutzziele sei nicht zu verwechseln mit einer Erweiterung des Schutzobjekts. Abgesehen davon bestehe das Schutzziel von Gesetzes wegen in der ungeschmälerten Erhaltung oder jedenfalls grösstmöglichen Schonung der im ISOS verzeichneten Objekte. Einer weiteren Konkretisierung der Schutzziele bedürfe es nicht. Hinzu komme, dass der Bundesrat für die Erstellung von Inventaren von Objekten nationaler Bedeutung zuständig sei. Das ISOS erfasse sodann nicht Einzelbauten, sondern Siedlungen in ihrer Gesamtheit. Die Erwähnung des Elektrizitätswerks als Einzelelement im ISOS könne nicht zu einer räumlichen Ausdehnung auf den Mitteldamm oder weitere Kraftwerksanlagen führen. Zudem ziehe das ISOS keine automatische absolute Unterschutzstellung nach sich, sondern bilde ein Grundlageninstrument für die qualitätsvolle Siedlungsentwicklung.
Das Departement BVU hält in seiner Beschwerdeantwort fest, einzig das Elektrizitätswerk sei als Einzelobjekt im ISOS aufgeführt, nicht aber der Mitteldamm oder die Kanalanlage. Die von den eidgenössischen Kommissionen in ihrem Gutachten unzulässigerweise vorgenommene Erweiterung des Schutzobjekts "Elektrizitätswerk" auf den Mitteldamm und die Kanalanlage ändere daran nichts. Eine derartige Erweiterung müsste zwingend im Verfahren nach Art. 5 NHG erfolgen und setzte insbesondere eine vorherige Anhörung der betroffenen Kantone Aargau und Solothurn voraus. Vorliegend hätte – sofern als notwendig erachtet – der Bundesrat seit dem Ergehen der Projektgenehmigung 2015 ohne weiteres Gelegenheit gehabt, die Aufnahme der Kanäle und des Mitteldamms in das Bundesinventar in die Wege zu leiten.
Die Beschwerdeführenden widersprechen in ihrer Replik insofern, als es sich nicht um eine Erweiterung, sondern um eine Konkretisierung der Schutzziele durch die dafür zuständigen eidgenössischen Kommissionen handle. Den eidgenössischen Kommissionen komme genau die Aufgabe zu, bei einem Eingriff in ein ISOS-Objekt zu gewährleisten, dass ein unabhängiges Fachorgan bei der Beurteilung des Projekts auf die Anliegen des Natur- und Heimatschutzes speziell achte und dass die zuständigen Instanzen diesbezüglich über zuverlässige Unterlagen verfügten. Ihren Feststellungen komme eine hohe Bindungswirkung zu und es dürfe nicht ohne triftige Gründe davon abgewichen werden.
Die Beschwerdegegnerin betont in ihrer Duplik, eine Konkretisierung der Schutzziele dürfe nicht zu einer Erweiterung des Schutzobjekts führen. Die ENHK und die EKD seien für die Erweiterung der Schutzziele nicht zuständig. Auch die Kommissionen hielten im Gutachten sodann fest, dass weder der Kanal noch die Reste des Mitteldamms, die an die beiden ursprünglichen Kraftwerkskanäle erinnerten, im ISOS erwähnt seien.
Die Bundesinventare von Objekten von nationaler Bedeutung, wozu auch das ISOS gehört, sind in Art. 5 NHG geregelt. Gemäss dessen Abs. 1 erstellt der Bundesrat nach Anhören der Kantone Inventare von Objekten von nationaler Bedeutung. Die für die Auswahl der Objekte massgebenden Grundsätze sind in den Inventaren darzulegen. Ausserdem haben diese mindestens die genaue Umschreibung der Objekte (lit. a), die Gründe für ihre nationale Bedeutung (lit. b), die möglichen Gefahren (lit. c), die bestehenden Schutzmassnahmen (lit. d), den anzustrebenden Schutz (lit. e) und die Verbesserungsvorschläge zu enthalten (lit f). Gemäss Art. 5 Abs. 2 NHG sind die Inventare nicht abschliessend und regelmässig zu überprüfen sowie zu bereinigen. Über die Aufnahme, die Abänderung oder die Streichung von Objekten entscheidet nach Anhören der Kantone der Bundesrat. Die Kantone können von sich aus eine Überprüfung beantragen.
Das Eidgenössische Departement des Innern kann nach Anhörung der Kantone die genaue Umschreibung der Objekte geringfügig ändern (Art. 3 VISOS). Bei der Überprüfung und Bereinigung des ISOS im Sinne von Art. 5 Abs. 2 NHG sowie der geringfügigen Änderung von Objektumschreibungen nach Art. 3 VISOS sind die Kantone möglichst frühzeitig einzubeziehen. Diese wiederum sorgen dafür, dass die Öffentlichkeit in geeigneter Art und Weise einbezogen wird (Art. 4 VISOS).
Die Aufnahme eines Objekts in ein Inventar nach Art. 5 NHG ist unabdingbare Voraussetzung für seinen verstärkten Schutz gemäss Art. 6 NHG sowie für die Begutachtungspflicht gemäss Art. 7 NHG. Solange ein Objekt – selbst wenn es von nationaler Bedeutung ist – (noch) nicht in ein Inventar nach Art. 5 NHG aufgenommen worden ist, kann es nicht in den Genuss der strengeren Schutzbestimmungen kommen. In diesen Fällen greift nur der weniger strenge Schutz gemäss Art. 3 NHG (Urteile des Bundesgerichts 1C_196/2010 vom 16. Februar 2011, Erw. 3; 1A.6/2007 vom 6. September 2007, Erw. 3.2; JÖRG LEIMBACHER, a.a.O., N. 4 zu Art. 6 NHG).
Q._____ ist als Stadt im ISOS aufgeführt. Das Kraftwerk Q._____ ist unter der Bezeichnung "Elektrizitätswerk cc" als Einzelelement dd im ISOS
erfasst und mit dem Erhaltungsziel A versehen. Das Erhaltungsziel A bedeutet das Erhalten der Substanz, mithin sollen alle Bauten, Anlageteile und Freiräume integral erhalten und störende Eingriffe beseitigt werden (Art. 9 Abs. 4 lit. a VISOS).
Rechtsufrig der V, beginnend im Bereich der alten V und weiter entlang des Unterwassers, ist die Umgebungszone (U-Zo) III "Uferbereich vor Altstadt, Brückenauffahrt mit neuen Anschlussstrassen" verzeichnet. Linksufrig, entlang des Oberwassers und bis vor das Kraftwerk, ist die Richtungszone (Ri-Zo) XXIX "Nordseitiger Uferhang, Wohnüberbauungen 2.H.20.Jh." erfasst. Daran anschliessend befindet sich die U-Zo XXVIII "Werkareal beim Kraftwerk" sowie das Gebiet 16 "Nordseitige Brückenkopfbebauung mit epochenspezifisch unterschiedlicher Bausubstanz 19./20.Jh." Dem Inventartext ist diesbezüglich zu entnehmen: "Der breite Flussraum der V mit dem unverbauten Uferbereich vor der Altstadt (U-Zo III) sowie die grosse Flussebene des Q.-Schachens (U-Ri XXXI) sind die mit Abstand wichtigsten Umgebungsbereiche der Stadt Q.. Nebst ihrer Bedeutung für die grossräumige städtebauliche Gliederung haben die Landschaftselemente auch die Funktion als attraktive Naherholungsgebiete und der Q.-Schachen zudem als traditioneller Festplatz." (ISOS-Objektblatt zu Q., S. 23).
Das Fachgutachten der Kommission gemäss Art. 7 NHG muss Ziel und Zweck des Schutzes, der in den entsprechenden Objektblättern eher allgemein umschrieben ist, konkretisieren, allenfalls näher differenzieren und gewichten. Weiter soll die Kommission dank ihres Sachverstands auf Tatsachen und Zusammenhänge hinweisen, die der zuständigen Entscheidbehörde entgehen könnten (HEINZ AEMISEGGER/STEPHAN HAAG, Gedanken zu Inhalt und Aufbau der Gutachten der Eidg. Natur- und Heimatschutzkommission, in: URP 1998/6, S. 569). Im Gutachten ist insbesondere darzulegen, weshalb und auf welche Weise das Objekt ungeschmälert zu erhalten, jedenfalls aber weitgehend zu schonen sei. Dazu müssen zunächst Ziel und Zweck des Schutzes eines Objekts im Gutachten konkretisiert, allenfalls näher (z.B. räumlich) differenziert und gewichtet werden. Es geht dabei im Wesentlichen um die Beantwortung der Frage: Was ist durch die Inventarisierung wirklich geschützt? Damit sollen insbesondere die teilweise nicht sehr detaillierten Ausführungen in den jeweiligen Objektblättern ergänzt werden. Nicht erforderlich ist, die grundsätzliche Schutzwürdigkeit eines Objekts zu begründen, da dies bereits durch die Aufnahme in eines der Inventare (BLN, ISOS, IVS) geschehen ist (AEMISEGGER/HAAG, a.a.O., S. 571).
Dem gestützt auf Art. 7 Abs. 2 NHG für das Projekt Optimierung eingeholten Gutachten der ENHK und der EKD vom 22. September 2020 ist zu ent-
nehmen, dass das Elektrizitätswerk cc als ISOS-Einzelelement die Zentrale I von 1956, die ehemalige thermische Kraftwerkzentrale von 1900, die Schaltzentrale mit dem Turm der Schaltzentrale und die Zentrale II von 1913 umfasse. Obwohl der Kanal als integraler Teil der Anlage eng mit der Geschichte des Kraftwerks verknüpft sei, seien weder der Kanal noch die Reste des Mitteldamms, die an die beiden ursprünglichen Kraftwerkskanäle erinnern, im ISOS erwähnt. Oberwasserseitig bildeten der Kanal und das Kraftwerk ein funktional zusammengehörendes System (Gutachten ENHK/EKD, S. 6). Für das betroffene Gebiet des ISOS-Objekts Q._____ und für das Kraftwerk Q._____ in seinem heutigen Bestand konkretisieren die ENHK und die EKD zwei für die Beurteilung des Bauprojekts relevante Schutzziele: Einerseits die ungeschmälerte Erhaltung von Substanz und Wirkung der im ISOS als Einzelelement bezeichneten Kraftwerksanlage, andererseits die Erhaltung des Mitteldamms und der beiden voneinander getrennten Ausleitkanäle in ihrer bis heute erhaltenen Substanz als Zeugnis der ersten Kraftwerkanlage (Gutachten ENHK/EKD, S. 6 f.).
Nicht umstritten ist, dass das Kraftwerk im Sinne von Art. 6 Abs. 1 NHG im ISOS aufgenommen ist. Fraglich ist hingegen, inwiefern dies auch für den Mitteldamm und die beiden voneinander getrennten Ausleitkanäle gilt.
Gemäss den obigen Ausführungen ist das Kraftwerk als Einzelelement im ISOS erfasst. Das Einzelelement bezeichnet einen kleinstmöglichen Ortsbildteil mit grossem Eigen- und Stellenwert im Ort. Gemäss den Weisungen über das Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz von nationaler Bedeutung ISOS vom 1. Januar 2020 (WISOS) handelt es sich bei einem Einzelelement um gut erhaltene Bauten oder Anlagen von hohem architekturhistorischem Wert, die einen hohen Situationswert aufweisen und wesentlich zur Eigenheit des Ortsbilds bzw. des Ortsbildteils beitragen. Schützenswerte Einzelelemente haben stets das höchste Erhaltungsziel und die höchste Bedeutung. Ihrer Definition entsprechend werden weder Erhaltungszustand zum Zeitpunkt der Inventarisierung (Aufnahmekategorie) noch architekturhistorische Qualität bewertet, und weil es sich um Einzelbauten oder um Teile von Bauten handelt, sind sie auch nicht nach den räumlichen Qualitäten bewertet.
Somit ist fraglich, ob die Erfassung des Elektrizitätswerks als Einzelelement auch den mehrere hundert Meter entfernten und mehrere hundert Meter langen Mitteldamm sowie die beiden Ausleitkanäle umfasst, zumal diese im ISOS nicht erwähnt sind. Aus dem Inventareintrag zur Stadt Q._____ geht die Existenz des Mitteldamms und der beiden Ausleitkanäle nicht hervor.
Die Inventarisierung von Q._____ datiert aus dem Jahr 1986, wobei der Eintrag in Bezug auf das Kraftwerk eher knapp ausgefallen ist. Neben der Verzeichnung des Elektrizitätswerks cc als Einzelelement mit hoher Bedeutung und Erhaltungsziel A ist dem Inventartext lediglich zu entnehmen: "Vom rechten V-ufer aus zeigt der Blick gegen Osten den relativ unverbauten Flussraum. Flussabwärts das imposante Kraftwerk und gegen die Altstadt hin den nördlichen Brückenkopf, der heute hauptsächlich aus Bauten aus dem 19. und 20. Jahrhundert besteht" (ISOS-Objektblatt zu Q., S. 6); "Mit der Einführung der Elektrizität (erstes Kraftwerk 1893, E dd) wurden die Standorte der Fabrikanlagen mehrheitlich ins bahnhofnahe Gebiet bei der S-Strasse verlagert" (ISOS-Objektblatt zu Q., S. 21). Zwar sind mittlerweile Bestrebungen im Gange, die einzelnen Objekte und deren Schutzziele genauer zu definieren. Soweit dies nicht geschehen ist, müssen Schutzobjekt und Schutzziel im Einzelfall unter Beizug weiterer sachbezogener Informationen konkretisiert werden. Diese Arbeit obliegt den beratenden Kommissionen für den Naturschutz, den Heimatschutz und die Denkmalpflege (PIERRE TSCHANNEN/FABIAN MÖSCHING, Nationale Bedeutung von Aufgaben- und Eingriffsinteressen im Sinne von Art. 6 Abs. 2 NHG, Gutachten im Auftrag des Bundesamts für Umwelt [BAFU], Bern 2012, S. 9).
Vor diesem Hintergrund und mit Blick darauf, dass den Kommissionen insbesondere auch die Aufgabe zukommt, die Schutzziele zu konkretisieren und den Inventareintrag insofern zu ergänzen (vgl. vorne Erw. 2.2.4), und sie selber explizit erkannt haben, dass weder der Kanal noch die Reste des Mitteldamms im ISOS erwähnt sind, ist auf die im Gutachten formulierten Schutzziele abzustellen, die sich nicht nur auf das Kraftwerk, sondern auch auf den Mitteldamm und die beiden Ausleitkanäle beziehen (vgl. vorne Erw. 2.2.5). Wie dem Gutachten zu entnehmen ist, stehen diese in einem historischen und funktionalen Zusammenhang mit dem Elektrizitätswerk und bilden einen integrierenden Anlageteil. Eine gesonderte Betrachtung des Kraftwerks allein rechtfertigt sich daher nicht (vgl. BGE 120 Ia 270, Erw. 4c). Gemäss dem Erhaltungsziel A, das auch für das Elektrizitätswerk gilt, sind denn auch insbesondere die Anlageteile integral zu erhalten. Insofern ist der Mitteldamm samt Ausleitkanälen als mit der Verzeichnung des Elektrizitätswerks als Einzelelement im ISOS mitumfasst zu erachten. Dies gilt umso mehr, als einem Gutachten der Kommission rechtsprechungsgemäss grosses Gewicht zukommt. Vom Ergebnis der Begutachtung darf nur aus triftigen Gründen abgewichen werden, auch wenn der entscheidenden Behörde eine im Übrigen freie Beweiswürdigung zusteht. Dies trifft namentlich für die dem Gutachten zugrunde liegenden tatsächlichen Feststellungen zu (BGE 136 II 214, Erw. 5; 127 II 273, Erw. 4b, je mit Hinweisen; Urteil des Bundesgerichts 1C_583/2017 vom 11. Februar 2019, Erw. 5.6).
Der Auffassung der Vorinstanz, wonach die Kanalanlage nicht Gegenstand des ISOS bilde und das Gutachten der ENHK und der EKD in diesem Punkt zu weit greife, kann nach diesen Ausführungen nicht gefolgt werden. Dies hat zur Folge, dass entgegen den Ausführungen im angefochtenen Beschluss auch der Mitteldamm und die beiden ausleitenden Kanäle vom verstärkten Schutz gemäss Art. 6 NHG profitieren und nicht "nur" vom einfachen Schutz gemäss Art. 3 NHG.
In einem nächsten Schritt ist auf den verstärkten Schutz gemäss Art. 6 NHG einzugehen.
Gemäss Art. 6 NHG wird durch die Aufnahme eines Objekts von nationaler Bedeutung in ein Inventar des Bundes dargetan, dass es in besonderem Masse die ungeschmälerte Erhaltung, jedenfalls aber unter Einbezug von Wiederherstellungs- oder angemessenen Ersatzmassnahmen die grösstmögliche Schonung verdient (Abs. 1). Ein Abweichen von der ungeschmälerten Erhaltung im Sinne der Inventare darf bei Erfüllung einer Bundesaufgabe nur in Erwägung gezogen werden, wenn ihr bestimmte gleich- oder höherwertige Interessen von ebenfalls nationaler Bedeutung entgegenstehen (Abs. 2). Beeinträchtigungen im Sinne eines Abweichens von der ungeschmälerten Erhaltung als schwere Eingriffe in ein geschütztes Objekt sind mithin nur unter den Voraussetzungen von Art. 6 Abs. 2 NHG zulässig. Damit statuiert diese Bestimmung strengere Anforderungen an das Abwägungsprozedere als z.B. Art. 3 der Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 (RPV; SR 700.1) über die allgemeine Interessenabwägung. Bei einem schweren Eingriff dürfen konsequenterweise nur Eingriffsinteressen von ebenfalls nationaler Bedeutung in die Abwägung einbezogen werden (BGE 150 II 133, Erw. 4.1.1 mit Hinweis).
Art. 6 NHG wird durch Art. 10 VISOS konkretisiert. Demnach stellen Eingriffe ohne Auswirkungen auf die Erreichung der Erhaltungsziele keine Beeinträchtigung der Objekte dar und sind zulässig. Geringfügige Beeinträchtigungen eines Objekts sind zulässig, wenn sie sich durch ein überwiegendes Interesse rechtfertigen lassen (Abs. 1).
Bei schwerwiegenden Eingriffen in ein Objekt darf eine Interessenabwägung nur vorgenommen werden, wenn bestimmte gleich- oder höherwertige Interessen von nationaler Bedeutung vorliegen. Schwerwiegende Beeinträchtigungen eines Objekts sind nur zulässig, wenn sie sich durch ein überwiegendes Interesse von ebenfalls nationaler Bedeutung rechtfertigen lassen (Art. 10 Abs. 2 VISOS). Dabei ist eine qualifizierte Interessenabwägung vorzunehmen: In einem ersten Schritt erfolgt die Beurteilung, ob für
den Eingriff ein Interesse von nationaler Bedeutung gegeben ist, das gleich- oder höherwertig ist gegenüber dem Interesse an der Erhaltung des Objekts. Nur wenn diese gesetzliche Voraussetzung erfüllt ist, darf in einem zweiten Schritt eine Beeinträchtigung "in Erwägung" gezogen werden (vgl. Art. 6 Abs. 2 NHG), d.h. darf die eigentliche Interessenabwägung angelehnt an Art. 3 RPV erfolgen (BAK, Verordnung über das Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz, Totalrevision, Erläuterungen, 12. September 2019 [nachfolgend: "Erläuterungen VISOS"], S. 11).
Hängen mehrere Eingriffe sachlich, räumlich oder zeitlich zusammen, die einzeln als zulässig zu beurteilen sind, oder wenn Folgeeingriffe eines zulässigen Eingriffs zu erwarten sind, ist auch die Gesamtwirkung auf das Objekt zu beurteilen (Art. 10 Abs. 3 VISOS). Namentlich bei schleichenden Veränderungen ist die Entwicklung durch laufende, wiederkehrende kleinere Eingriffe über längere Zeiträume in der Beurteilung zu berücksichtigen. Dabei ist die faktische Situation ebenso zu beachten wie die juristische. So erscheint es beispielsweise nicht zulässig, die geplante Beeinträchtigung eines Ortsbildteils durch bereits erfolgte Beeinträchtigungen zu rechtfertigen, die durch rechtskräftige, aber aus Sicht des Ortsbildschutzes fragwürdige Baubewilligungen entstanden sind (Erläuterungen VISOS, S. 11).
Erweist sich eine Beeinträchtigung aufgrund der Interessenabwägung als zulässig, so muss sie sich auf ein Mindestmass beschränken. Dabei hat der Verursacher oder die Verursacherin das Gebot der grösstmöglichen Schonung der baukulturellen, insbesondere städtebaulichen Qualitäten des Objekts zu beachten (Art. 10 Abs. 4 VISOS). Grösstmögliche Schonung verlangt nach der bundesgerichtlichen Praxis in erster Linie, dass ein Eingriff nicht weiter gehen darf, als dies zur Erreichung des Ziels des Vorhabens erforderlich ist (Verhältnismässigkeitsprinzip), und dass keine ungeeigneten oder unnötig schädigenden Massnahmen ergriffen werden dürfen. Zudem sind zum Ausgleich der vorgenommenen Beeinträchtigung Wiederherstellungs- bzw. angemessene Ersatzmassnahmen zu treffen. Im Zusammenhang mit Ortsbildern sind lediglich Wiederherstellungsmassnahmen möglich, da historische Qualitäten unwiederbringlich verloren gehen und nicht gleichwertig ersetzbar sind. Der geschichtliche Zeugniswert eines Ortsbilds oder eines Ortsbildteils kann tatsächlich selbst durch einen Ersatz von hoher gestalterischer Qualität nicht aufgewogen werden. Als Wiederherstellungsmassnahmen gelten denkmalpflegerische und baukulturelle Massnahmen, welche die Gesamtsituation eines durch das Vorhaben beeinträchtigten Ortsbilds verbessern können, z.B. eine Instandstellung oder eine Aufwertung. Diese Art von Massnahmen muss stets die Bewahrung der Authentizität der Ortsbilder zum Ziel haben. Sie erfolgt am Ort der Intervention und muss sich auf jeden Fall an den bestehenden städtebaulichen Qualitäten orientieren (Erläuterungen VISOS, S. 11 f.).
Die ENHK und die EKD setzten sich im Gutachten vom 22. September 2020 mit dem Kraftwerk Q., mit Q. als Ortsbild von nationaler Bedeutung und mit dem Stellenwert des Kraftwerks Q._____ im Ortsbild von nationaler Bedeutung auseinander und führten anschliessend zu den Schutzzielen aus:
Für das betroffene Gebiet des ISOS-Objekts Q._____ und für das Kraftwerk Q._____ in seinem heutigen Bestand konkretisieren die ENHK und die EKD die folgenden, für die Beurteilung des vorliegenden Bauprojektes relevanten Schutzziele:
Nach weiteren Erörterungen zur Vorgeschichte des Kraftwerks Q._____ und zum Bauvorhaben hielten die ENHK und die EKD schliesslich fest:
Gemäss Art. 6 des Bundesgesetzes über den Natur- und Heimatschutz (NHG) wird „durch die Aufnahme eines Objektes von nationaler Bedeutung in ein Inventar des Bundes dargetan, dass es in besonderem Masse die ungeschmälerte Erhaltung, jedenfalls aber unter Einbezug von Wiederherstellungs- oder angemessenen Ersatzmassnahmen die grösstmögliche Schonung verdient. Ein Abweichen von der ungeschmälerten Erhaltung im Sinne der Inventare darf bei der Erfüllung einer Bundesaufgabe nur in Erwägung gezogen werden, wenn ihr bestimmte gleich- oder höherwertige Interessen von ebenfalls nationaler Bedeutung entgegenstehen“. Daraus folgt, dass die Auswirkungen von jedem geplanten Vorhaben auf die generellen und besonderen Schutzziele des Ortsbildes von nationaler Bedeutung abgeklärt werden müssen.
Die heute bestehende Anlage hat für die Stadt Q._____ und die Region eine hohe industriegeschichtliche Bedeutung. Mit dem Abbruch der Zentrale II, des Kesselhauses sowie weiterer 850 m des Mitteldamms, der mit der Konzession vom 12.12.2016 bewilligt wurde und heute rechtskräftig ist, werden die aufgrund ihres Substanz- und Zeugniswertes denkmalpflegerisch bedeutsamsten Bestandteile des Kraftwerks unwiederbringlich zerstört respektive massiv in ihrer Zeugniskraft geschwächt. Die übrigen verbleibenden Teile – der Turm als Relikt der Zentrale II von 1912/13, der seines baulichen Kontextes beraubt würde, wie auch die Zentrale I von 1957 – sind, wie in Kapitel 3 ausführlich dargestellt, denkmalpflegerisch ohne besonderen Wert. Nach Ansicht der Kommissionen sind der bereits beschlossene und rechtskräftig bewilligte Abbruch der Zentrale II, des Kesselhauses und des Mitteldamms als schwerwiegende Beeinträchtigung des Denkmals KW Q._____ inklusive des Mitteldamms und der beiden Ausleitkanälen zu bezeichnen. Mit dem Verlust der denkmalpflegerisch wichtigsten Bestandteile der Kraftwerksanlage wird mit dem Projekt 2013 auch die Zeugniskraft der
beiden historischen, durch einen Mitteldamm getrennten Kanäle entscheidend geschwächt.
Das rechtskräftig bewilligte Projekt 2013 steht aufgrund des Substanzverlustes auch im grundlegenden Widerspruch zum ISOS. Zudem geht mit dem Abbruch der heutigen Gebäude und dem Neubau einer transparenten Halle die raumbildende Riegelwirkung der historischen Anlage weitgehend verloren. Die monumentale und symbolhafte Wirkung der Zentrale II wird durch eine scheinbar leere, gläserne Halle ersetzt. Der Turm vermag im Zusammenspiel mit den bescheidenen architektonischen Qualitäten der Zentrale I und der neuen Halle ebenfalls keine überzeugende Wirkung mehr zu entfalten. Damit führt das Projekt 2013 zu einem dauerhaften und unwiederbringlichen Abweichen vom Schutzziel „Ungeschmälerte Erhaltung von Substanz und Wirkung der im ISOS als Einzelelement bezeichneten Kraftwerksanlage“ und ist als eine schwerwiegende Beeinträchtigung des Ortsbilds von nationaler Bedeutung einzustufen.
Mit dem Projekt 2019 und dem damit verbundenen nun vollständigen Abbruch des bestehenden, monumentalen und symbolhaften Kraftwerks entsteht – da die neue Zentrale ohne Hochbauten auskommt – eine komplett neue Situation, mit der sich der Landschaftsraum gegen Westen hin öffnet. Von der durch das rechtskräftige Projekt 2013 verursachten schweren Beeinträchtigung von Denkmal und Ortsbild ausgehend, stellt die mit dem aktuell zur Diskussion stehenden Projekt 2019 vorgesehene Beseitigung von Turm und Zentrale I aus denkmalpflegerischer Sicht keine zusätzliche Beeinträchtigung dar. Auch dieses Projekt steht zudem in grundlegendem Widerspruch zu den ortsbildlichen Qualitäten der heutigen Anlage im Sinne des in Kapitel 5 konkretisierten Schutzziels. Ebenfalls vom rechtskräftigen Projekt 2013 bzw. von der schweren Beeinträchtigung des Ortbildes von nationaler Bedeutung ausgehend, ist das Projekt 2019 als leichte zusätzliche Beeinträchtigung des Ortsbilds gemessen an seinen für die Inventarisierung massgebenden Werten zu beurteilen. Die angrenzenden U-Zo XXVIII, U-Ri XXIX und G 16 werden durch das Projekt 2019 nicht beeinträchtigt.
Aufgrund der vorliegenden Unterlagen und des Augenscheins einer Delegation der beiden Kommissionen kommen ENHK und EKD zum Schluss, dass bereits der mit dem rechtskräftigen Projekt 2013 bewilligte, aber noch nicht ausgeführte, Teilersatz des heutigen KW Q._____ zu einer schwerwiegenden Beeinträchtigung des Denkmals und des Ortsbildes von nationaler Bedeutung führte. Auch das optimierte Projekt 2019 stellt im Vergleich zur aktuell noch bestehenden Situation eine schwere Beeinträchtigung von Denkmal und Ortsbild dar. Gemessen am rechtskräftigen Projekt 2013 stellt das Projekt 2019 hingegen keine zusätzliche Beeinträchtigung des Denkmals und lediglich eine leichte zusätzliche Beeinträchtigung des Ortsbildes von nationaler Bedeutung dar. Die negativen Auswirkungen auf das historische Bauwerk und das Ortsbild durch die Beseitigung der relevanten baulichen Werte aufgrund des bewilligten Projektes 2013 sind irreversibel und können deshalb nicht durch denkmalpflegerische Massnahmen zur grösstmöglichen Schonung gemäss Art. 6 NHG gemildert werden.
Gemessen an den im Gutachten der ENHK und der EKD formulierten Schutzzielen sind der vollständige Rückbau des Kraftwerks und die Entfernung des ganzen Mitteldamms gestützt auf eine Gesamtbetrachtung gemäss Art. 10 Abs. 3 VISOS als schwerer Eingriff in das inventarisierte Objekt zu qualifizieren. Zu Recht wird von einem solchen auch im Fachbericht Ortsbild und Landschaft und in der Beurteilung der kantonalen Umweltschutzfachstellen vom 5. März 2021 ausgegangen.
Der Vorinstanz, die gestützt auf die in Ziffer 8 des Gutachtens gezogenen Schlussfolgerungen der ENHK und der EKD vom rechtskräftig bewilligten Projekt 2013 ausgeht und die mit dem Projekt Optimierung zusätzlich hinzutretenden Massnahmen als von nur noch marginaler Bedeutung erachtet, kann nicht gefolgt werden. Diese Auffassung steht der gemäss Art. 10 Abs. 3 VISOS gebotenen Gesamtbetrachtung entgegen; hängen das Projekt 2013 und das Projekt Optimierung doch sachlich, räumlich und zeitlich zusammen (siehe dazu auch hinten, Erw. 4.4.1). Im Übrigen hielten auch die ENHK und die EKD fest, dass das Projekt Optimierung im Vergleich zur aktuell noch bestehenden Situation eine schwere Beeinträchtigung von Denkmal und Ortsbild darstelle.
Wie bereits erwähnt, ist eine schwerwiegende Beeinträchtigung in ein geschütztes Objekt nur unter den Voraussetzungen gemäss Art. 6 Abs. 2 NHG und Art. 10 Abs. 2 VISOS zulässig, wenn sie sich durch ein Interesse von nationaler Bedeutung rechtfertigen lässt, das gewichtiger ist als das Interesse am Schutz des Objekts. Im Folgenden ist zunächst zu prüfen, ob ein nationales Interesse am streitigen Projekt besteht.
Die bundesgerichtliche Rechtsprechung zu Art. 6 NHG verlangt eine zweistufige Prüfung des nationalen Interesses: Zum einen muss die Aufgabe als solche einem öffentlichen Interesse von nationaler Bedeutung dienen; zum anderen muss auch das zu beurteilende Projekt ausreichend zur Verwirklichung dieser Aufgabe beitragen (BGE 150 II 133, Erw. 4.5.1; 147 II 164, Erw. 4.1; Urteil des Bundesgerichts 1C_118/2016 vom 21. März 2017, Erw. 4.2).
Im Energiegesetz vom 30. September 2016 (EnG; SR 730.0) hat der Gesetzgeber die Nutzung erneuerbarer Energien und ihren Ausbau als nationale Interessen deklariert (Art. 12 Abs. 1 EnG). Einzelne Anlagen zur Nutzung erneuerbarer Energien, namentlich auch Speicherkraftwerke sowie Pumpspeicherkraftwerke, sind ab einer bestimmten Grösse und Bedeutung von nationalem Interesse (Abs. 2). Der Bundesrat legt für die Wasser- und für die Windkraftanlagen die erforderliche Grösse und Bedeutung fest, und zwar sowohl für neue Anlagen als auch für Erweiterungen und Erneuerun-
gen bestehender Anlagen (Abs. 4), unter Berücksichtigung von Kriterien wie Leistung oder Produktion sowie die Fähigkeit, zeitlich flexibel und marktorientiert zu produzieren (Abs. 5). Diesem Auftrag ist der Bundesrat in der Energieverordnung vom 1. November 2017 (EnV; SR 730.01) nachgekommen. Art. 8 EnV lautet (ohne Fussnoten; Fassung vom 24. November 2021, in Kraft seit dem 1. Januar 2022):
Art. 8 Wasserkraftanlagen von nationalem Interesse [...] 2 Bestehende Wasserkraftanlagen sind von nationalem Interesse, wenn sie über: a. eine mittlere erwartete Produktion von jährlich mindestens 10 GWh verfügen; oder b. eine mittlere erwartete Produktion von jährlich mindestens 5 GWh und über mindestens 400 Stunden Stauinhalt bei Vollleistung verfügen. 2 bis Werden bestehende Wasserkraftanlagen erneuert oder erweitert, so sind diese auch dann von nationalem Interesse, wenn die Schwellenwerte nach Absatz 2 nur vor oder nach der Erneuerung oder der Erweiterung erreicht werden. 2 ter Bewirkt eine Erweiterung oder eine Erneuerung eine neue schwerwiegende Beeinträchtigung eines Objekts von nationaler Bedeutung in einem Bundesinventar nach Artikel 5 Absatz 1 des Bundesgesetzes vom 1. Juli 1966 über den Natur- und Heimatschutz (NHG) oder eine Abweichung von den Schutzzielen eines Biotops von nationaler Bedeutung nach Artikel 18a NHG, so ist die Wasserkraftanlage von nationalem Interesse, wenn zusätzlich zu den Schwellenwerten nach Absatz 2: a. bei einer Erweiterung die Leistung, die Produktion oder der Stauinhalt um mindestens 20 Prozent oder 10 GWh erhöht wird; b. bei einer Erneuerung der Wegfall von mindestens 20 Prozent der Produktion oder des Stauinhalts oder von mindestens 10 GWh verhindert wird. [...]"
Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung handelt es sich bei den Werten gemäss Art. 8 Abs. 2 EnV um Ziel- und nicht um Produktionssteigerungswerte (BGE 147 II 164, Erw. 4.3).
3.4.2. Mit der neuen Kraftwerksanlage soll die jährliche Gesamtproduktion je nach hydrologischer Betrachtungsperiode von etwa 100 bis 106 GWh auf etwa 124 bis 132 GWh steigen, was einer Zunahme von rund 23 % entspricht (Technischer Bericht, S. 47). Die Produktionssteigerung beim Hauptkraftwerk alleine beträgt rund 21 %. Die restliche Produktionssteigerung erfolgt bei der neuen Dotierturbine beim Wehr in T._____.
Die geplante Gesamtproduktion von 124 bis 132 GWh/a erfüllt die in Art. 8 Abs. 2 lit. a EnV vorgesehene mittlere erwartete Produktion von jährlich mindestens 10 GWh, womit ein nationales Interesse am bestehenden Werk besteht.
3.4.3. Gemäss den obigen Ausführungen führt das Projekt zu einer schwerwiegenden Beeinträchtigung des inventarisierten Objekts von nationaler Bedeutung, weshalb zusätzlich die in Art. 8 Abs. 2 ter EnV vorgesehenen Werte eingehalten sein müssen. Wie sich aus den vorstehenden Zahlen ergibt, soll die jährliche Gesamtproduktion um rund 23 % und etwa 20 GWh/a zunehmen, womit auch diese Voraussetzung erfüllt ist. Das Projekt wird damit zu einer relevanten Mehrproduktion von Strom führen, womit auch ein nationales Interesse am vorliegenden Projekt zu bejahen ist (vgl. BGE 147 II 164, Erw. 4.4 f.), was vom Bundesamt für Energie (BFE) in seiner Stellungnahme vom 7. Juli 2020 bestätigt (act. 507) und von den Beschwerdeführenden nicht bestritten wird (Beschwerde, Rz. 64).
3.5. Besteht somit ein nationales Interesse am Projekt, ist dieses gemäss Art. 12 Abs. 3 EnG bei der Interessenabwägung als gleichrangig zu betrachten mit anderen nationalen Interessen; insbesondere darf bei ISOS- Objekten ein Abweichen von der ungeschmälerten Erhaltung gemäss Art. 6 Abs. 2 NHG und Art. 10 VISOS in Erwägung gezogen werden. Der nationale Rang der Nutzinteressen öffnet somit das Tor für eine Interessenabwägung im Einzelfall, ohne das Ergebnis in die eine oder andere Richtung zu präjudizieren (vgl. zum Ganzen: BGE 147 II 164, Erw. 4.7 mit Hinweisen).
3.6. 3.6.1. Ob das Interesse an der Realisierung des Projekts im konkreten Fall überwiegt, ist anhand einer umfassenden Interessenabwägung zu prüfen. In ihr sind alle vom Projekt berührten Belange mit der ihnen zukommenden Bedeutung einzustellen, d.h. auf dieser Stufe dürfen zugunsten des Projekts auch quantitative und qualitative Aspekte berücksichtigt werden, die in Art. 8 EnV (für die nationale Bedeutung der Anlage) nicht erwähnt werden. Umgekehrt sind alle Schutzinteressen zu berücksichtigen, auch wenn sie von "nur" kantonaler oder lokaler Bedeutung sind (vgl. BGE 147 II 164, Erw. 4.7 mit Hinweis). Ziel der Interessenabwägung ist es, das Projekt so zu optimieren, dass alle Interessen möglichst umfassend berücksichtigt werden (so ausdrücklich Art. 3 Abs. 1 lit. c RPV). Zwar kann es bei Unvereinbarkeiten dazu kommen, dass ein Interesse bevorzugt und das andere zurückgestellt wird; anzustreben ist jedoch eine ausgewogene Lösung, die den beteiligten Interessen ein Maximum an Geltung einträgt und ein Minimum an Wirkungsverzicht aufnötigt (BGE 148 II 36, Erw. 13.5 mit Hinweisen). Bei Projekten für Wasserkraftwerke berücksichtigt die Behörde namentlich den Natur- und den Landschaftsschutz, das öffentliche Wohl, die wirtschaftliche Ausnutzung des Gewässers und die an ihm bestehenden Interessen sowie den Ortsbild- und den Denkmalschutz (Art. 22 und Art. 39 des Bundesgesetzes über die Nutzbarmachung der Wasser-
kräfte vom 22. Dezember 1916 [Wasserrechtsgesetz, WRG; SR 721.80]; BGE 140 II 262, Erw. 4.4).
Dabei ist zu prüfen, welche Alternativen und Varianten in Frage kommen, wobei die Behörde nur ernsthaft in Betracht fallende Varianten näher zu prüfen hat und andere Varianten bereits aufgrund einer summarischen Prüfung ausgeschieden werden können (BGE 139 II 499, Erw. 7; Urteile des Bundesgerichts 1C_86/2020 vom 22. April 2021, Erw. 4.5.2; 1C_152/2017 vom 28. August 2018, Erw. 4.5; PIERRE TSCHANNEN, Interessenabwägung bei raumwirksamen Vorhaben, in: URP 2018-2, S. 122 ff.). Die Unterlassung einer vorgeschriebenen Variantenprüfung ist eine Rechtsverletzung und hat regelmässig zur Folge, dass der Sachverhalt für die Bewilligung eines Projekts nur ungenügend festgestellt ist. Dies bedeutet wiederum, dass der UVB nicht den inhaltlichen Anforderungen von Art. 10b Abs. 2 lit. b des Bundesgesetzes über den Umweltschutz vom 7. Oktober 1983 (Umweltschutzgesetz, USG; SR 814.01) genügt (zum Ganzen: Urteil des Bundesgerichts 1C_567/2020, 1C_568/2020 vom 1. Mai 2023, Erw. 6.3 mit Hinweisen).
Ist ein Abweichen vom Grundsatz der ungeschmälerten Erhaltung zulässig, ist jedenfalls für die grösstmögliche Schonung der Schutzobjekte zu sorgen, durch Schutz-, Wiederherstellungs- und Ersatzmassnahmen (Art. 10 Abs. 4 VISOS; vgl. vorne, Erw. 3.1.2 sowie Urteile des Bundesgerichts 1C_654/2021 vom 28. November 2022, Erw. 7.3 und 7.6; 1C_528/2018, 1C_530/2018 vom 17. Oktober 2019, Erw. 4.3; PIERRE TSCHANNEN, a.a.O., S. 125 f.).
3.6.2. Aus dem angefochtenen Beschluss geht hervor, der nur summarisch begründeten Rüge der fehlenden umfassenden Interessenabwägung stehe bereits der UVB Projekt Optimierung entgegen. Darin würden über 25 Seiten die vorhandenen und damit potenziell betroffenen Pflanzen- und Tierarten sowie ihre Lebensräume erhoben und beschrieben, die Auswirkungen des Vorhabens in der Bau- und Betriebsphase erläutert und die zu deren Vermeidung oder Minderung bzw. zur Wiederherstellung und zum Ersatz vorgesehenen Massnahmen dargestellt. Weiter verwies die Vorinstanz auf den Beurteilungsbericht der kantonalen Umweltschutzfachstellen und die Stellungnahme des BAFU. Auf die Rügen der fehlenden entwickelten Alternativen, des fehlenden Nachweises der Wirtschaftlichkeit und des fehlenden unabhängigen Gutachtens zur Rechtsfrage, inwiefern bei Inanspruchnahme von Bundessubventionen ein Abweichen von den Zielen des ISOS überhaupt zulässig sei, werde in der Folge vertieft eingegangen.
Vor dem Hintergrund, dass sich der eidgenössische Gesetzgeber dazu bekannt habe, dass zugunsten der Gewinnung erneuerbarer Energie selbst bei Vorliegen eines durch den Bund inventarisierten Objekts ein Abweichen
vom Gebot seines ungeschmälerten Erhalts in Erwägung gezogen werden dürfe, könne der vorgesehene Rückbau des Mitteldamms als mit Art. 3 NHG vereinbar beurteilt werden. Nachdem mit dem vorliegend zu beurteilenden Projekt gemäss Gutachten der ENHK und EKD vom 22. September 2020 keine zusätzliche Beeinträchtigung des Kraftwerkbaus als Denkmal und lediglich eine leichte zusätzliche Beeinträchtigung des Ortsbilds von nationaler Bedeutung einhergehe, liege auch kein Verstoss gegen Art. 6 NHG vor.
Unter dem Titel "Gesamtinteressenabwägung" (Erw. 9) verwies die Vorinstanz auf die Energiestrategie 2050 des Bundes und hielt fest, der Kanton Aargau setze sich ebenfalls für die Erhaltung der Wasserkraftnutzung ein und unterstütze eine nachhaltige Steigerung. Die vorgesehenen baulichen Massnahmen umfassten im Wesentlichen den Bau einer neuen Kraftwerkzentrale auf Seite des Kantons Aargau sowie die Entfernung des restlichen Teils des Mitteldamms überwiegend auf Seite des Kantons Solothurn. Hinzu kämen Ausgleichs- und Ersatzmassnahmen. Als Ersatz für den Verlust des Wegs auf dem Mitteldamm seien am Oberwasserkanal abschnittsweise neue Fusswege zwischen Inseli und Grien sowie weitere Massnahmen für die Naherholung geplant. Das Projekt sei einer umfassenden Mitwirkung unterzogen worden. Die Eingaben aus der öffentlichen Mitwirkung, die Ergebnisse der Vorprüfung durch die Kantone Aargau und Solothurn sowie die Stellungnahme des BAFU hätten zu Projektoptimierungen geführt. In Bezug auf den Eingriff in das Ortsbild in Abwägung zur Erzeugung erneuerbarer Energie kämen die Umweltschutzfachstellen gestützt auf das Gutachten der ENHK/EKD und das Fachgutachten der K._____ zum Schluss, dass die Realisierung des Vorhabens sachlich gerechtfertigt und für das Ortsbild tragbar sei. Aufgrund vorstehender Ausführungen, der Prüfung der Unterlagen und der Ergebnisse in den Einspracheverfahren ergebe sich, dass die Nutzung der Wasserkraft mit dem geplanten Ersatz des Kraftwerks am bestehenden Standort unter den in der Konzession, in der definitiven Beurteilung der Umweltschutzfachstellen beider Kantone und den weiteren im Beschluss genannten Auflagen und Bedingungen sowohl im öffentlichen Interesse liege, umweltverträglich sei, einen wirtschaftlichen Betrieb ermögliche und die privaten Interessen der Betroffenen angemessen wahre. Das Projekt erfülle die gesetzlichen Vorschriften und könne daher genehmigt und die beantragten Änderungen der Konzession gutgeheissen werden.
3.6.3. Mit diesen Erwägungen hat die Vorinstanz keine umfassende Interessenabwägung vorgenommen, wie sie gemäss den Ausführungen unter Erw. 3.6.1 hiervor erforderlich wäre. Daran ändert nichts, dass im UVB eine Interessenabwägung stattgefunden hat, die von den Umweltschutzfachstellen nicht beanstandet wurde. Es ist Aufgabe des Regierungsrats als zuständige Entscheidbehörde, die nötigen Abklärungen zu treffen und eine
umfassende Interessenabwägung im dargelegten Sinn vorzunehmen, was mit Blick auf die Anträge der Beschwerdeführenden namentlich auch hinsichtlich der Wirtschaftlichkeit des Projekts sowie möglicher Alternativen zum Abbruch des Kraftwerkgebäudes sowie zur vollständigen Entfernung des Mitteldamms gilt (wobei es selbstredend nicht genügen kann, lediglich anzunehmen, dass die Beschwerdegegnerin alle reellen Optionen adäquat geprüft habe; vgl. angefochtener Beschluss, S. 34). Der angefochtene Beschluss ist daher aufzuheben und die Sache an den Regierungsrat zurückzuweisen zur Durchführung einer umfassenden Interessenabwägung im dargelegten Sinn. Es ist nicht Aufgabe des Verwaltungsgerichts, diese selber vorzunehmen, zumal den Parteien diesfalls kein vollständiger Instanzenzug mehr zur Verfügung stünde und die Kognition des Verwaltungsgerichts eingeschränkt ist (siehe vorne Erw. I/4).
Im Rahmen der umfassenden Interessenabwägung wird der Regierungsrat neben der Kraftwerksanlage auch den Mitteldamm und die beiden voneinander getrennten Ausleitkanäle als vom ISOS-Eintrag erfasst zu berücksichtigen haben (vgl. vorne Erw. 2). Dies hat zur Folge, dass auch dem Mitteldamm und den beiden Ausleitkanälen der verstärkte Schutz gemäss Art. 6 NHG (und nicht der einfache Schutz gemäss Art. 3 NHG) zukommt. Darüber hinaus wird der Regierungsrat gestützt auf Art. 10 Abs. 3 VISOS eine Gesamtbetrachtung vornehmen und von einem schweren Eingriff in das inventarisierte Objekt ausgehen müssen. Wie sich auch nachfolgend noch zeigen wird, darf das rechtskräftig bewilligte Projekt 2013 nicht als Ausgangszustand betrachtet und das Projekt Optimierung isoliert beurteilt werden (vgl. vorne Erw. 3.3). Zudem wird im Rahmen der Interessenabwägung eine Auseinandersetzung mit den von der Beschwerdegegnerin angeblich geprüften Optionen erfolgen müssen; ebenso wird sich der Regierungsrat zu den von den Beschwerdeführenden angesprochenen Varianten zu äussern haben.
Des Weiteren wird sich der Regierungsrat auch mit dem Gebot der ungeschmälerten Erhaltung bzw. der grösstmöglichen Schonung gemäss Art. 6 Abs. 1 NHG auseinanderzusetzen haben. In diesem Zusammenhang wird insbesondere die Frage zu klären sein, ob ein neues Gutachten der ENHK und der EKD einzuholen ist oder ob die ENHK und die EKD aufzufordern sind, das Gutachten vom 22. September 2020 zu ergänzen: Die Kommissionen sind in ihrem Gutachten vom rechtskräftig bewilligten Projekt 2013 ausgegangen und haben ihre Begutachtung auf die Änderungen beschränkt, die durch das Projekt Optimierung erfolgen sollen. Entsprechend hielten sie abschliessend fest, dass die negativen Auswirkungen auf das historische Bauwerk und das Ortsbild durch die Beseitigung der relevanten baulichen Werte aufgrund des bewilligten Projekts 2013 irreversibel seien und deshalb nicht durch denkmalpflegerische Massnahmen zur grösstmöglichen Schonung gemäss Art. 6 NHG gemildert werden könnten. Diese ein-
geschränkte Begutachtung genügt im Hinblick auf die erforderliche Gesamtbetrachtung nach Art. 10 Abs. 3 VISOS offensichtlich nicht.
4.1. 4.1.1. Die Vorinstanz hielt fest, das Projekt 2013 sei rechtskräftig genehmigt. Die geplanten Änderungen und Ergänzungen im Rahmen des Projekts Optimierung könnten daher nicht als "vorbelastet" erachtet werden. Vielmehr seien sie isoliert zu beurteilen. Zwar müssten die vorliegend zur Diskussion stehenden Optimierungsmassnahmen auch vor dem Hintergrund der rechtskräftig genehmigten Sinn ergeben, soweit an diesen festgehalten werde. Indessen seien die letzteren selbst nicht erneut zu hinterfragen. Die anzustellende Gesamtbetrachtung sei insofern eine beschränkte.
Weiter erwog die Vorinstanz, mit dem am 1. Juli 2020 in Kraft getretenen Abs. 5 von Art. 58a WRG sei der massgebende Referenzzustand jener gemäss rechtskräftig genehmigten Projekt 2013. Dies bedeute, dass die neuen (zusätzlichen) Massnahmen die zusätzlichen Eingriffe wie auch gegebenenfalls entfallende alte Massnahmen voll ausgleichen müssten. Auch in diesem Zusammenhang sei mithin eine partielle Betrachtung angezeigt.
Mit Blick auf das Unterwerk führte die Vorinstanz aus, das Koordinationsgebot gemäss Art. 25a RPG finde grundsätzlich nur bei Vorhaben im Bereich der kantonalen Bewilligungshoheit Anwendung. Für Bauten und Anlagen, die – wie das Unterwerk – der Bewilligungskompetenz des Bundes unterlägen, bestünden in allen Bereichen besondere Koordinationsvorschriften. Die Notwendigkeit einer Gesamtbeurteilung der Immissionen gemäss Art. 8 USG sei beim "Immissions-Produkt" der nichtionisierenden Strahlung (NIS) zu orten, da solche Strahlung sowohl am Ort der Stromerzeugung (Kraftwerk) wie auch bei den Anlagen zur Stromverteilung (Unterwerk) anfalle. Darauf gehe der UVB allerdings ein.
4.1.2. Die Beschwerdeführenden beanstanden, der UVB beziehe sich explizit nur auf das Projekt Optimierung, mithin die Änderungen gegenüber dem Projekt 2013. Eine umfassende Beurteilung dränge sich insbesondere hinsichtlich der geplanten Entfernung des Mitteldamms auf. Zudem sei seit der Beurteilung des Projekts 2013 eine neue Bewertungsmethode für Eingriffe in schutzwürdige Lebensräume eingeführt worden. Diese sei lediglich in Bezug auf das Projekt Optimierung angewendet worden, sei aber auf das Projekt 2013 auszudehnen. Der von der Vorinstanz angeführte Art. 58a Abs. 5
WRG sei auf das vorliegende Verfahren aus zeitlichen Gründen nicht anwendbar.
Eine Verletzung des Ganzheitlichkeitsprinzip sei sodann auch insofern gegeben, als das geplante neue Unterwerk des Kraftwerks Q._____ nicht in rechtsgenüglicher Weise vom UVB erfasst sei. Es fehle eine Auseinandersetzung in Bezug auf die Altlasten, den Grundwasserschutz, den Lärmschutz und das Brandrisiko.
4.1.3. Die Beschwerdegegnerin hält dagegen, der UVB berücksichtige sämtliche Massnahmen des bewilligten und des optimierten Projekts. Auf Wunsch des Amtes für Umwelt des Kantons Solothurn seien die Massnahmen auch noch mit der Methode PiU bewertet worden, die in Übereinstimmung mit der damaligen Gesetzeslage als Referenzzustand die Situation ohne Kraftwerk vor über 100 Jahren vorgegeben habe. Die Bewertung zeige, dass die Entfernung des Mitteldamms ausschliesslich mit den bereits im Projekt 2013 bewilligten ökologischen Massnahmen deutlich kompensiert werden könnte. Es handle sich damit um eine gesamtheitliche Betrachtung.
Beim Unterwerk handle es sich sodann um ein komplett losgelöstes Projekt, das in keiner Hinsicht auf das streitgegenständliche Projekt angewiesen sei. Es diene der Stromverteilung und nicht der Stromerzeugung und werde von der J._____ AG gebaut und nicht von ihr. Das Unterwerk werde in einem Plangenehmigungsverfahren nach Bundesrecht durch das Eidgenössische Starkstrominspektorat (ESTI) bewilligt, das Kraftwerk in den kantonalen Verfahren der beiden involvierten Kantone. Das Unterwerk sei überdies nicht UVP-pflichtig.
4.2. 4.2.1. Bevor eine Behörde über die Planung, Errichtung oder Änderung von Anlagen entscheidet, prüft sie möglichst frühzeitig die Umweltverträglichkeit (Art. 10a Abs. 1 USG). Wer eine Anlage, die der Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) untersteht, planen, errichten oder ändern will, muss der zuständigen Behörde einen Umweltverträglichkeitsbericht (UVB) unterbreiten. Dieser bildet die Grundlage der UVP (Art. 10b Abs. 1 USG).
4.2.2. Gemäss Art. 8 USG werden Einwirkungen sowohl einzeln als auch gesamthaft und nach ihrem Zusammenwirken beurteilt. Das dieser Bestimmung zugrunde liegende Prinzip der ganzheitlichen Betrachtungsweise verlangt – insbesondere für den Bereich der Emissionsbegrenzung – eine gesamthafte Beurteilung aller Anlagen, die aufgrund ihres räumlichen, zeitlichen und funktionalen Zusammenhangs als Gesamtanlage erscheinen. Daraus folgt, dass die UVP-Pflicht sich auf alle Teile erstrecken muss, die
zusammen eine Gesamtanlage in diesem Sinne bilden (BGE 146 II 36, Erw. 3.4 mit Hinweisen; Urteil des Bundesgerichts 1C_664/2018 vom 14. November 2019, Erw. 3.1). Entsprechend ist in Art. 9 Abs. 3 der Verordnung über die Umweltverträglichkeitsprüfung vom 19. Oktober 1988 (UVPV; SR 814.011) vorgesehen, dass der UVB die der geplanten Anlage zurechenbaren Auswirkungen auf die Umwelt sowohl einzeln als auch gesamthaft und in ihrem Zusammenwirken ermitteln und bewerten muss.
4.2.3. Für die Frage des Umfangs einer UVP, d.h. des Einbezugs einer Anlage in die UVP einer auch für sich alleine UVP-pflichtigen Anlage, ist ein funktionaler Zusammenhang dann zu bejahen, wenn sich einzelne Projekte derart ergänzen oder ergänzen können, dass sie als betriebliche Einheit zu betrachten sind (BGE 142 II 20, Erw. 3.2). Gehören die Einzelanlagen demselben Eigentümer oder Betreiber oder besteht eine gemeinsame Organisation oder Planung, so kann ein funktionaler Zusammenhang eher angenommen werden (BGE 142 II 20, Erw. 3.2; Urteil des Bundesgerichts 1C_99/2023 vom 4. Juni 2024, Erw. 2.1 mit Hinweis). In zeitlicher Hinsicht sind in die Prüfung der Umweltverträglichkeit alle Teilvorhaben einzubeziehen, die in relativ rasch aufeinander folgenden Etappen verwirklicht werden sollen (Urteile des Bundesgerichts 1C_467/2018 vom 3. Mai 2019, Erw. 4.3; 1A.129/2005 vom 23. August 2005, Erw. 3.1, in: URP 2005-8, S. 732). Ein einzelnes Vorhaben darf jedoch gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung dann isoliert beurteilt werden, wenn dessen alleinige Verwirklichung zweckmässig erscheint und gleichzeitig die Ausführung weiterer damit zusammenhängender Projekte ungewiss ist. In diesem Fall sind bei der späteren Beurteilung weiterer Vorhaben die Umweltauswirkungen der bereits realisierten Anlage einzubeziehen (BGE 118 lb 76, Erw. 2b; Urteil des Bundesgerichts 1A.110/2006 vom 19. April 2007, Erw. 2.2.1, in: URP 2007-5, S. 485 mit Hinweisen). Die UVP für konkret vorgesehene Bauprojekte muss sich also nicht in jedem Fall auf noch rein hypothetische zukünftige Ausbauschritte erstrecken, die Aufteilung eines Ausbauvorhabens in verschiedene Teilschritte und Bewilligungsverfahren darf aber nicht zum Resultat führen, dass die Gesamtauswirkungen des Ausbaus ungeprüft bleiben (BGE 124 II 293, Erw. 26b; Urteil des Bundesgerichts 1C_467/2018 vom 3. Mai 2019, Erw. 4.3).
4.3. 4.3.1. Dem UVB zum Projekt Optimierung ist unter dem Titel "1.2 Abgrenzung zum 'Projekt 2013'" zu entnehmen, dass er Bezug nehme auf das überarbeitete und bezüglich Produktion, Umweltauswirkungen und Nutzungen optimierte Gesamtprojekt und dass er die Umweltauswirkungen der erfolgten Projektoptimierungen und Anpassungen gegenüber dem bewilligten Projekt 2013 beurteile. Die Umweltauflagen und Ausgleichs- sowie Ersatzmassnahmen des bewilligten Projekts 2013, die keine Änderungen erfah-
ren hätten, würden in diesem UVB nicht nochmals beurteilt. Auch mehr erläuternde und hinweisende Kapitel würden gekürzt und nicht in voller Länge wiedergegeben. Anschliessend werden die "beibehaltenen Anlagenteile des Auflageprojekts 2013" und die "Optimierungen gegenüber dem Auflageprojekt 2013" aufgezählt (UVB Projekt Optimierung, S. 2 ff.). Unter dem Titel "1.4 UVP-Pflicht" wird ausgeführt, dieser UVB basiere auf dem UVB Projekt 2013 und enthalte die Prüfung der voraussichtlichen Umweltauswirkungen der seit 2017 erfolgten Projektänderungen am bestehenden Kraftwerkstandort (UVB Projekt Optimierung, S. 7).
Unter dem Titel "6 Bilanzierung und Massnahmenübersicht" (UVB Projekt Optimierung, S. 180 ff.), 6.1 Methodik, wird festgehalten, im Rahmen der neuen UVP müsse nicht das ganze Projekt 2013, das bereits als "umweltverträglich" bzw. gesetzeskonform beurteilt worden sei (bestätigt durch das Verwaltungsgericht), infrage gestellt werden. In Absprache mit den zuständigen Fachstellen des Kantons Solothurn und Aargau sei für die Bewertung der Eingriffe die neue Bilanzierungsmethode BESB des BAFU angewendet worden. Unter den Ziffern 6.2-6.4 folgt die Bewertung der restlichen Entfernung des Mitteldamms und die Bewertung ökologischer Massnahmen sowie die Bilanzierung der Eingriffe und vorgesehenen Massnahmen. Unter Ziffer 6.5 erfolgt sodann ein Vergleich mit der alten Bilanzierung gemäss Projekt 2013. Auf Wunsch des Amts für Umwelt des Kantons Solothurn würden die Massnahmen auch noch mit der Methode PiU bewertet. Diese Methode sei eigens im Auftrag des solothurnischen Amts für Umwelt für die damals anstehenden Konzessionserneuerungen der beiden Kraftwerke R._____ und Q._____ entwickelt worden. Die beiden Methoden beruhten auf unterschiedlichen Ansätzen, womit die Punktzahlen nicht direkt miteinander verglichen werden könnten. Der ökologische Wert aller im Projekt 2013 bewilligten Massnahmen habe 1264 Punkte betragen, womit gemäss PiU eine positive ökologische Bilanz von 312 Punkten resultiert habe. Würden die neuen Eingriffe – insbesondere die zusätzliche Entfernung des Mitteldamms – ohne die neuen Ausgleichs- und Ersatzmassnahmen mit der Methode nach PiU bewertet, so verringere sich die positive ökologische Bilanz von 312 auf 286 Punkte. Das würde bedeuten, dass die Entfernung des Mitteldamms ausschliesslich mit den bereits im Projekt 2013 bewilligten ökologischen Massnahmen deutlich kompensiert werden könnte. In Berücksichtigung der neuen Ausgleichsund Ersatzmassnahmen werde sich der ökologische Wert von 1264 auf 1537 Punkte erhöhen. Damit würde sich eine positive ökologische Bilanz von 585 Punkten ergeben.
4.3.2. Die Umweltschutzfachstellen der Kantone Aargau und Solothurn halten im Rahmen ihrer Beurteilung vom 5. März 2021 fest, sich auf die Projektänderungen gegenüber dem Projekt aus dem Jahr 2013 zu fokussieren. Deshalb verzichteten sie auf eine Beurteilung von Aspekten, die dem bereits
bewilligten Projekt entsprächen. So diskutierten sie weder die Restwassermenge noch die Auswirkungen des Höherstaus um 6 cm und die bereits bewilligten Ersatz- und Ausgleichsmassnahmen, die unverändert umgesetzt würden. Sie äusserten sich nur dann zu bereits bewilligten Projektelementen, wenn dies für das Verständnis erforderlich sei oder wenn ein Gesamtkontext hergestellt werden müsse.
Das BAFU hielt in seiner Stellungnahme vom 17. Juli 2020 fest, bereits im Rahmen der Konzessionserneuerung mit UVP am 23. Mai 2013 zum "Projekt 2013" Stellung genommen zu haben.
4.4. 4.4.1. Beim Projekt Optimierung handelt es sich um eine Weiterentwicklung des rechtskräftig bewilligten Projekts 2013, wobei Letzteres im Hinblick auf das "optimierte" Projekt bis zum heutigen Zeitpunkt nur teilweise realisiert wurde. Das Projekt 2013 und das Projekt Optimierung betreffen mithin dieselbe bestehende Anlage und folgen in zeitlicher Hinsicht nah aufeinander. Somit sind der funktionale, der räumliche und der zeitliche Zusammenhang und damit die Voraussetzungen für eine ganzheitliche Betrachtung im Sinne von Art. 8 USG gegeben. Daran ändert nichts, dass das Projekt 2013 bereits rechtskräftig bewilligt ist.
4.4.2. Wie sich aus den obigen Ausführungen ergibt, beschränkt sich der UVB Projekt Optimierung auf die gegenüber dem Projekt 2013 erfolgten Projektoptimierungen und Anpassungen. Beurteilt werden lediglich die gegenüber dem Projekt 2013 hinzugekommenen oder angepassten Massnahmen. Die unverändert gebliebenen Massnahmen werden nicht erneut einer Beurteilung unterzogen. Dies ist insofern unproblematisch, als auch für das Projekt 2013 eine UVP durchgeführt und ein UVB erstellt wurde, der sowohl von den kantonalen Umweltschutzfachstellen als auch vom BAFU beurteilt wurde. Das BAFU verweist in seiner Stellungnahme zum Projekt Optimierung denn auch auf seine Stellungnahme zum Projekt 2013. Insofern hat das BAFU das gleiche Vorgehen gewählt und sich in seiner Stellungnahme auf die Anpassungen und Ergänzungen gegenüber dem Projekt 2013 beschränkt. Es hat die im UVB gewählte Vorgehensweise denn auch nicht beanstandet. Dies gilt ebenso für die kantonalen Umweltschutzbehörden, die das im UVB eingeschlagene Vorgehen übernommen und nicht kritisiert haben.
Im Unterschied zum Projekt Optimierung, das nach der Methode BESB bilanziert wurde, erfolgte die Bilanzierung des Projekts 2013 nach der Methode PiU. Im Rahmen der Bilanzierung im UVB Projekt Optimierung wurde ergänzend auch nach dieser Methode bilanziert, wobei das Projekt 2013 mitberücksichtigt wurde und eine positive ökologische Bilanz resultierte. In-
sofern fand eine Gesamtbetrachtung statt. Zwar hat keine gesamthafte Bilanzierung nach der neuen Methode BESB stattgefunden, wie dies die Beschwerdeführenden bemängeln, jedoch zeigen sie nicht auf und ist nicht ersichtlich, inwiefern die Methode BESB der Methode PiU vorzuziehen ist. Nachdem eine gesamthafte Bilanzierung nach der Methode PiU stattgefunden hat, vermögen sie mit Blick auf Art. 8 USG auch nicht aufzuzeigen, inwiefern im Umstand, dass nicht auch eine Gesamtbetrachtung nach der Methode BESB stattgefunden hat, eine Rechtsverletzung vorliegen soll.
4.4.3. Entgegen der Auffassung der Vorinstanz (Beschwerdeantwort, S. 43) führt der neu eingefügte und am 1. Juli 2020 in Kraft getretene Abs. 5 von Art. 58a WRG – unabhängig davon, ob er in zeitlicher Hinsicht überhaupt anwendbar ist – nicht dazu, dass auf eine ganzheitliche Betrachtung verzichtet werden dürfte. Der neuen Bestimmung zufolge gilt als Ausgangszustand im Sinne von Art. 10b Abs. 2 lit. a USG für die Festlegung von Schutz-, Wiederherstellungs- und Ersatzmassnahmen nach dem NHG der Zustand im Zeitpunkt der Gesuchseinreichung. Das bedeutet, dass stets der Zustand zum Zeitpunkt der Einreichung des Gesuchs um Konzessionserneuerung als Ausgangszustand im Sinne von Art. 10b Abs. 2 lit. a USG zu betrachten ist (BBl 2019 5592). Damit ist der tatsächliche Ist-Zustand und nicht ein in rechtlicher Hinsicht zwar zulässiger und bewilligter, aber effektiv nicht vorliegender Zustand gemeint. Dies gilt vorliegend umso mehr, als das Projekt Optimierung nicht als weiterer Ausbauschritt auf die vollständige Realisierung des Projekts 2013 folgen soll. Vielmehr soll das Projekt Optimierung teilweise an dessen Stelle treten. Es verhält sich mithin nicht so, dass der Ausgangszustand des vollständig realisierten Projekts 2013 jemals vorliegen wird (vgl. BAFU, UVP-Handbuch, Richtlinie des Bundes für die Umweltverträglichkeitsprüfung [Art. 10b Abs. 2 USG und Art. 10 Abs. 1 UVPV], Modul 5, S. 21).
Im Übrigen handelt es sich beim Grundsatz der ganzheitlichen Betrachtungsweise gemäss Art. 8 USG um einen allgemeinen Grundsatz für die Rechtsanwendung (HERIBERT RAUSCH/HELEN KELLER, in: Kommentar zum Umweltschutzgesetz, 2. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2001, N. 7 zu Art. 8 USG), der durch die Definition des Ausgangszustands gemäss Art. 10b Abs. 2 lit. a USG in Art. 58a Abs. 5 WRG nicht ausgehebelt wird. Auch wenn der Ausgangszustand bei Konzessionserneuerungen neu dem Zustand im Zeitpunkt der Gesuchseinreichung entspricht, sind die Einwirkungen von Anlagen, die aufgrund ihres räumlichen, zeitlichen und funktionalen Zusammenhangs als Gesamtanlage erscheinen, gesamthaft zu beurteilen.
4.5. Einzugehen ist weiter auf die Rüge der Beschwerdeführenden, das neue Unterwerk sei in Verletzung von Art. 8 USG nicht in die UVP des Projekts
Optimierung eingeschlossen und im UVB aufgenommen worden. Fraglich ist, ob das neue Unterwerk mit dem Kraftwerk eine Gesamtanlage bildet im oben genannten Sinn (vgl. vorne, Erw. 4.2.2 f.).
4.5.1. Das neue Unterwerk beinhaltet neben der Trafostation auch die Hoch-, Mittel- und Niederspannungseinspeisung der K._____ für die ganze Region der Stadt Q._____ sowie der im Bereich des Unterwerks liegenden Quartiere. Im UVB Projekt Optimierung ist es unter Ziff. 3.4 "Weitere Vorhaben im Gebiet" aufgeführt. Dazu wird festgehalten, damit das neue Kraftwerk gebaut werden könne, ohne die Stromversorgungssicherheit der Stadt Q._____ und des Versorgungsgebiets der K._____ zu gefährden, müsse vorab das neue Unterwerk in Betrieb sein. Da heute noch Netz- und Schaltfunktionen aus der Anfangszeit der regionalen Stromversorgung in den Räumen des bestehenden Kraftwerks untergebracht seien, müsse als erster Schritt eine vollständige Entflechtung durchgeführt werden, bevor mit dem Abriss der Zentrale II gestartet werden könne. Das Baugesuch sei im Mai 2020 eingereicht worden und die öffentliche Auflage sei im Januar 2021 erfolgt (UVB Projekt Optimierung, S. 15).
Sodann wurden gewisse Auswirkungen des Unterwerks auf die Umwelt im UVB Projekt Optimierung berücksichtigt, so namentlich die Erschütterungen und der Körperschall sowie die nichtionisierende Strahlung.
4.5.2. Das Kraftwerk und das Unterwerk liegen räumlich nahe beieinander: Das neue Unterwerk soll am linken Ufer des Oberwasserkanals, direkt oberhalb des Kraftwerks, erstellt werden.
Auch in zeitlicher Hinsicht besteht ein Zusammenhang: Gemäss den wiedergegebenen Ausführungen im UVB Projekt Optimierung muss das Unterwerk zwingend vor dem Kraftwerk erstellt werden. Das neue Kraftwerk kann mithin erst gebaut werden, wenn das neue Unterwerk in Betrieb ist. Entsprechend ist der Bau des neuen Unterwerks in dem im Technischen Bericht beschriebenen Bauablauf integriert als Bauetappe 1 (Technischer Bericht, S. 31 f.). Die Planung des neuen Unterwerks und des neuen Kraftwerks erfolgte denn auch praktisch zeitgleich.
Schliesslich haben die beiden Projekte auch einen besonders engen funktionalen Zusammenhang: Das neue Unterwerk Q._____ ersetzt die bestehende Trafostation und das Unterwerk auf der nordöstlichen Seite des Kraftwerks, das nach Ausserbetriebnahme der Zentrale I abgebrochen wird. In das neue Unterwerk soll auch die zukünftig im neuen Kraftwerk produzierte Energie eingespeist werden. Für den Anschluss des Unterwerks an das Hoch- und Niederspannungsnetz werden verschiedene neue Werkleitungen im Kraftwerkbereich erstellt, etappenweise an das neue Un-
terwerk angeschlossen und in Betrieb genommen (Technischer Bericht, S. 32). Im Endzustand wird die neue Zentrale mit einem Rohrblock mit dem neuen Unterwerk auf der Nordseite des Werkkanals verbunden (Technischer Bericht, S. 36). Auch nach der Ausgliederung des Unterwerks bilden die beiden Projekte demnach eine betriebliche Einheit und ermöglichen nur zusammen die geplante Optimierung des Q._____ Kraftwerks. Dies gilt nicht nur in technischer Hinsicht, sondern auch mit Blick auf die von der Beschwerdegegnerin geplanten Massnahmen im Zusammenhang mit dem Rückbau des Kraftwerks, sollen doch in dem im Unterwerk vorgesehenen Besucherraum die Geschichte des Kraftwerks Q._____ dokumentiert und Exponate ausgestellt werden. Weiter soll der Neubau des Unterwerks vom selben Architektenteam wie der Neubau der Kraftwerkzentrale gestaltet werden, was eine architektonische Abstimmung der verschiedenen Gebäude und Eingliederung in die Umgebung erleichtern soll (Fachbericht Ortsbild und Landschaft, S. 39).
Die Beschwerdeführenden halten unter Verweis auf BGE 146 II 36, Erw. 4.6, sodann zu Recht fest, dass die unterschiedliche Zuständigkeit von Bund (neues Unterwerk) und von Kanton und Gemeinde (Konzessionsanpassung und Projektgenehmigung) einer übergreifenden UVP nicht entgegensteht. Dies gilt auch insofern, als das Unterwerk gemäss Ausführungen der Beschwerdegegnerin für sich nicht der UVP untersteht (vgl. Urteil des Bundesgerichts 1A.110/2006 vom 19. April 2007, Erw. 2.2.1). Schliesslich vermag die Beschwerdegegnerin auch aus dem Umstand, dass das Unterwerk von der J._____ AG und das Kraftwerk von ihr erstellt werden soll, vorliegend nichts zu ihren Gunsten abzuleiten. Wie die Beschwerdeführenden zu Recht ausführen, haben die I._____ AG und die J._____ AG ihren Sitz an derselben Adresse in S.. Ausserdem ist namentlich auch mit Blick auf den Internetauftritt der J. AG nicht ersichtlich, inwiefern die Beschwerdegegnerin (I._____ AG) als von der J._____ AG unabhängiges, von dieser zu unterscheidendes Unternehmen wahrgenommen werden soll und wahrgenommen wird.
4.5.3. Die beiden Teilprojekte Kraftwerk Q._____ und Unterwerk sind somit Bestandteil eines Gesamtprojekts. Sie hängen räumlich, zeitlich und funktional so eng zusammen, dass die umweltrelevanten Aspekte und insbesondere die Emissionsbegrenzung in Anwendung von Art. 8 USG zwingend gesamthaft beurteilt werden müssen. Indem das Unterwerk nur teilweise in die UVP Projekt Optimierung bzw. den diesbezüglichen UVB einbezogen wurde, ist Art. 8 USG verletzt. Die Beschwerdegegnerin wird den UVB Projekt Optimierung diesbezüglich zu ergänzen haben; der vervollständigte Bericht bildet die Grundlage für die anschliessende UVP.
III. 1. 1.1. Im Beschwerdeverfahren werden die Verfahrenskosten in der Regel nach Massgabe des Unterliegens und Obsiegens auf die Parteien verlegt. Den Behörden werden Verfahrenskosten nur auferlegt, wenn sie schwerwiegende Verfahrensfehler begangen oder willkürlich entschieden haben (§ 31 Abs. 2 VRPG).
Die Beschwerdeführenden obsiegen (teilweise) hinsichtlich ihres Antrags, die Sache sei zur erneuten Prüfung und Einholung weiterer (namentlich genannter) Abklärungen an die Vorinstanz zurückweisen. Hingegen unterliegen sie bezüglich ihres Feststellungsantrags und ihres Antrags auf Aufhebung des Regierungsratsbeschluss und Verzicht der Genehmigung und Änderung der Konzession. Insgesamt rechtfertigt es sich, die Beschwerdeführerin als zur Hälfte obsiegend zu betrachten. Entsprechend hat sie die Hälfte der verwaltungsgerichtlichen Verfahrenskosten zu tragen. Die übrigen Verfahrenskosten sind der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen. Eine Kostenauflage zu Lasten der Vorinstanz entfällt, da ihr keine schwerwiegenden Verfahrensfehler oder Willkür vorgeworfen werden können.
1.2. Die Gerichtsgebühr wird in Anwendung von § 3 Abs. 1 i.V.m. § 22 Abs. 1 lit. c des Dekrets über die Verfahrenskosten vom 24. November 1987 (Verfahrenskostendekret, VKD; SAR 221.150) auf Fr. 8'000.00 festgelegt (gros-
ser Aufwand und hohe Komplexität). Für die Kanzleigebühr und die Auslagen wird auf §§ 25 ff. VKD verwiesen.
Das Verwaltungsgericht erkennt:
In teilweiser Gutheissung der Beschwerde wird der Regierungsratsbeschluss vom 14. Juni 2023 aufgehoben und die Sache zur neuen Prüfung im Sinne der Erwägungen an den Regierungsrat zurückgewiesen. Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.
Die verwaltungsgerichtlichen Verfahrenskosten, bestehend aus einer Staatsgebühr von Fr. 8'000.00 sowie der Kanzleigebühr und den Auslagen von Fr. 819.00, gesamthaft Fr. 8'819.00, sind zu je ½ bzw. mit Fr. 4'409.50 von den Beschwerdeführenden, unter solidarischer Haftbarkeit auf den gesamten Betrag, und von der Beschwerdegegnerin zu bezahlen.
Es werden keine Parteikosten ersetzt.
Zustellung an:
die Beschwerdeführenden (Vertreterin) die Beschwerdegegnerin (Vertreter) den Regierungsrat das Bundesamt für Umwelt (BAFU) das Bundesamt für Energie (BFE) das Bundesamt für Kultur (BAK)
Mitteilung an: das Departement Bau, Verkehr und Umwelt, Rechtsabteilung das Bundesgericht, I. öffentlich-rechtliche Abteilung (bzgl. Verfahren 1C_663/2023)
Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten
Dieser Zwischenentscheid kann wegen Verletzung von Bundesrecht, Völkerrecht, kantonalen verfassungsmässigen Rechten sowie interkantonalem Recht innert 30 Tagen seit der Zustellung mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Schweizerischen Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, angefochten werden, wenn er einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken könnte (Art. 93 Abs. 1 lit. a des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht [Bundesgerichtsgesetz, BGG; SR 173.110]) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (Art. 93 Abs. 1 lit. b BGG). Die Beschwerdefrist steht still vom 7. Tag vor bis und mit 7. Tag nach Ostern, vom 15. Juli bis und mit 15. August und vom 18. Dezember bis und mit 2. Januar.
Die unterzeichnete Beschwerde muss das Begehren, wie der Entscheid zu ändern sei, sowie in gedrängter Form die Begründung, inwiefern der angefochtene Akt Recht verletzt, mit Angabe der Beweismittel enthalten. Der angefochtene Entscheid und als Beweismittel angerufene Urkunden sind beizulegen (Art. 42 BGG).
Aarau, 8. Oktober 2024
Verwaltungsgericht des Kantons Aargau 3. Kammer Vorsitz: Gerichtsschreiberin:
i.V.
Michel Wittich