Verwaltungsgericht 3. Kammer
WBE.2023.199 / ME / jb
Art. 24
Urteil vom 5. März 2024
Besetzung Verwaltungsrichter Michel, Vorsitz Verwaltungsrichter Brandner Verwaltungsrichter Dommann Gerichtsschreiber Meier Rechtspraktikantin Mahler
Beschwerdeführer 1 A._____,
Beschwerdeführerin 2 B._____,
Beschwerdeführer 3 C._____,
Beschwerdeführer 4 D._____,
Beschwerdeführer 5 E._____,
Beschwerdeführer 6 F._____,
Beschwerdeführer 4, 5 und 6 gesetzlich vertreten durch A._____ und B._____,
alle vertreten durch Raffaella Massara, Rechtsanwältin, Münstergasse 38, Postfach, 3001 Bern
gegen
Regierungsrat des Kantons Aargau, Regierungsgebäude, 5000 Aarau handelnd durch das Departement Gesundheit und Soziales, Generalsekretariat, Rechtsdienst, Bachstrasse 15, 5001 Aarau
Gegenstand Beschwerdeverfahren betreffend Sozialhilfe für vorläufig Aufgenommene
Entscheid des Regierungsrats vom 26. April 2023
A.
A._____ und B., syrische Staatsangehörige, reisten mit ihren drei Kindern C., D._____ und E._____ am 1. Februar 2017 in die Schweiz ein und stellten gleichentags Asylgesuche.
A._____ wurde am tt.mm.jjjj geboren, seine Ehefrau B._____ am G, der heute volljährige Sohn C._____ am H sowie die minderjährigen Kinder D._____ am I und E._____ am P. Der jüngste Sohn, F._____, kam am J in der Schweiz zur Welt.
Mit Verfügung vom 30. August 2019 wies das Staatssekretariat für Migration (SEM) die Asylgesuche ab und ordnete die Wegweisung an. Wegen Unzumutbarkeit des Wegweisungsvollzugs verfügte es die vorläufige Aufnahme der Familie. Die dagegen erhobene Beschwerde wies das Bundesverwaltungsgericht mit Urteil vom 29. Mai 2020 ab.
Die Familie war zunächst in der kantonalen Unterkunft in Q._____ untergebracht, ab dem 7. Juli 2021 in einer Wohnung in R._____ und ab dem 29. September 2021 vorübergehend in der kantonalen Unterkunft in S.. Am 19. Januar 2022 zog die Familie in eine Wohnung in der Gemeinde T. um.
Am 21. Oktober 2021 ersuchte die Familie beim Kantonalen Sozialdienst (KSD) um materielle Unterstützung.
Der KSD erliess am 28. Oktober 2021 folgende Verfügung:
Ansatz für die Verpflegung: 3 erwachsene Personen à Fr. 8.-/Tag Fr. 24.-/Tag 2 Kind über 6 Jahre à Fr. 7.-/Tag Fr. 14.-/Tag 1 Kind unter 6 Jahre à Fr. 5.-/Tag Fr. 5.-/Tag Taschengeld: 2 erwachsene Person à Fr. 1.-/Tag Fr. 2.-/Tag 3 Kind über 6 Jahre à 1.-/Tag Fr. 3.-/Tag
Total Fr. 48.-/Tag
Dieser Betrag wird für jeden tatsächlichen Anwesenheitstag in der Unterkunft ausgerichtet.
Für die notwendige Bekleidung werden den Gesuchstellern ein Kleidergeld von Fr. 60.- je Person und Quartal ausgerichtet.
Weiter übernimmt der Kantonale Sozialdienst die Kosten für die zugewiesene Unterkunft sowie die Krankenkassenprämien gemäss Bundesgesetz über die Krankenversicherung (KVG).
(...)
B.
Gegen den Entscheid des KSD erhoben A., B., C., D., E._____ und F._____ mit Eingabe vom 29. November 2021 Verwaltungsbeschwerde mit folgenden Anträgen:
Die Verfügung des kantonalen Sozialdienstes Aargau vom 28. Oktober 2021 sei aufzuheben, und der monatliche Anspruch der Beschwerdeführenden auf Sozialhilfe sei unter Berücksichtigung eines Grundbedarfs von CHF 2'586.-- (Ansatz für den Grundbedarf im Kanton Aargau für sechs Personen) neu festzusetzen.
Eventualiter sei die Verfügung des kantonalen Sozialdienstes Aargau vom 28. Oktober 2021 aufzuheben, und der monatliche Anspruch der Beschwerdeführenden auf Sozialhilfe sei unter Berücksichtigung der individuellen Bedürfnisse und eines angemessenen, gegenüber dem heutigen Betrag deutlich erhöhten Grundbedarfs neu festzusetzen.
Den Beschwerdeführenden sei die unentgeltliche Rechtspflege zu gewähren.
Der Regierungsrat entschied am 26. April 2023:
Die Beschwerde wird abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens gehen zulasten der Staatskasse.
Eine Parteientschädigung wird nicht ausgerichtet.
C.
Gegen den Entscheid des Regierungsrats erhoben A., B., C., D., E._____ und F._____ mit Eingabe vom 2. Juni 2023 Verwaltungsgerichtsbeschwerde mit folgenden Anträgen:
Es sei der angefochtene Regierungsratsbeschluss aufzuheben und der Beschwerdeführer anzuweisen, den monatlichen Anspruch der Beschwerdeführenden auf Sozialhilfe unter Berücksichtigung eines Grundbedarfs von CHF 2'704.00 (Ansatz für den Grundbedarf im Kanton Aargau für sechs Personen gem. SKOS- Richtlinien) neu festzusetzen.
Eventualiter sei der angefochtene Beschluss aufzuheben und der Beschwerdegegner anzuweisen, den monatlichen Anspruch der Beschwerdeführenden auf Sozialhilfe unter Berücksichtigung der individuellen Bedürfnisse und eines angemessenen, gegenüber dem heutigen Betrag, deutlich erhöhten Grundbedarfs neu festzusetzen.
Den Beschwerdeführenden sei für das Beschwerdeverfahren die unentgeltliche Prozessführung zu gewähren, insbesondere sei von der Erhebung eines Kostenvorschusses abzusehen.
In der Beschwerdeantwort vom 4. September 2023 beantragte das DGS, Rechtsdienst, namens des Regierungsrats die Abweisung der Beschwerde unter Kostenfolge zu Lasten der Beschwerdeführenden.
Das Verwaltungsgericht hat den Fall am 5. März 2024 beraten und entschieden.
I.
Gemäss § 16 Abs. 1 i.V.m. § 17 Abs. 1 des Gesetzes über die öffentliche Sozialhilfe und die soziale Prävention vom 6. März 2001 (Sozialhilfe- und Präventionsgesetz, SPG; SAR 851.200) haben vorläufig Aufgenommene Anspruch auf Sicherung ihrer Existenz. Vor der Zuweisung vorläufig Aufgenommener an eine Gemeinde ist der Kantonale Sozialdienst für ihre Unterbringung, Unterstützung und Betreuung zuständig (vgl. § 17a Abs. 2 i.V.m. § 18 Abs. 1 und 3 SPG). Dessen Entscheid kann mit Verwaltungsbeschwerde beim Regierungsrat angefochten werden (§ 41 Abs. 1 i.V.m. § 50 Abs. 1 lit. a des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege vom 4. Dezember 2007 [Verwaltungsrechtspflegegesetz, VRPG; SAR 271.200]). Gegen letztinstanzliche Entscheide der Verwaltungsbehörden ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde zulässig (§ 54 Abs. 1 VRPG). Das Verwaltungsgericht ist somit zur Beurteilung vorliegender Beschwerde zuständig.
Mit dem angefochtenen Entscheid wird die vom Kantonalen Sozialdienst festgelegte materielle Unterstützung bestätigt. Die Beschwerdeführenden erachten die gewährten Leistungen als unzulässig tief. Folglich sind die Be-
schwerdeführenden durch den Beschwerdeentscheid in schutzwürdigen eigenen Interessen betroffen und gemäss § 42 lit. a VRPG zur Beschwerde legitimiert.
Das Rechtsmittelverfahren wird durch den Streitgegenstand begrenzt. Der Streitgegenstand wird durch zwei Elemente bestimmt: Erstens durch den Gegenstand der angefochtenen Verfügung oder des angefochtenen Entscheids und zweitens durch die Parteibegehren. Der Streitgegenstand darf sich im Laufe des Rechtsmittelzugs nicht erweitern und qualitativ nicht verändern, er darf sich jedoch verengen und um nicht mehr streitige Punkte reduzieren (ALFRED KÖLZ/ISABELLE HÄNER/MARTIN BERTSCHI, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Auflage, Zürich/ Basel/Genf 2013, Rz. 686 ff.; BGE 125 V 413 ff.; Entscheid des Verwaltungsgerichts WBE.2012.352 vom 26. März 2013, Erw. I/3.4). Im verwaltungsgerichtlichen Verfahren ist auch die quantitative Erweiterung der Begehren innerhalb des Streitgegenstands, die Beschwerdeerweiterung, unzulässig (MICHAEL MERKER, Rechtsmittel, Klage und Normenkontrollverfahren nach dem aargauischen Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege, Kommentar zu den §§ 38-72 VRPG, Zürich 1998, § 39 N. 28).
Mit der erstinstanzlichen Verfügung des KSD vom 28. Oktober 2021 wurde die materielle Unterstützung der Beschwerdeführenden während ihrer vorübergehenden Unterbringung in der kantonalen Unterkunft in S._____ festgelegt. Sie galt folglich nur für die Dauer vom 29. September 2021 bis 18. Januar 2022; ab dem 19. Januar 2022 wohnten die Beschwerdeführenden in die Gemeinde T._____, die seither für die finanzielle Unterstützung zuständig ist (§ 17a Abs. 2 i.V.m. § 18 Abs. 3 SPG; angefochtener Entscheid, Erw. 1.2). Zu beurteilen ist somit vorliegend einzig die Rechtmässigkeit der materiellen Unterstützung während der erwähnten Zeitdauer von gut 3,5 Monaten.
Mit Begehren Ziffer 1 der Verwaltungsbeschwerde beantragten die Beschwerdeführenden, sie seien mit dem in der ordentlichen Sozialhilfe anwendbaren Grundbedarf für einen 6-Personenhaushalt zu unterstützen. Dieser betrug im relevanten Zeitraum Fr. 2'586.00 pro Monat (vgl. § 10 Abs. 1 der Sozialhilfe- und Präventionsverordnung vom 28. August 2002 [SPV; SAR 851.211; Fassung bis 31. Dezember 2022] i.V.m. SKOS-Richtlinien 12/16, B.2.2; vorne lit. B/1). Mit Begehren Ziffer 1 der Verwaltungsgerichtsbeschwerde beanspruchen die Beschwerdeführenden nunmehr materielle Unterstützung für einen 6- Personenhaushalt im Betrag von
Fr. 2'704.00 pro Monat (vorne lit. C/1). Dieser entspricht dem aktuell geltenden Grundbedarf für den Lebensunterhalt in der ordentlichen Sozialhilfe (§ 10 SPV i.V.m. SKOS-Richtlinien [aktuelle Fassung], C.3.1).
Soweit die Beschwerdeführenden mit Begehren Ziffer 1 der Verwaltungsgerichtsbeschwerde über den betreffenden Antrag der Verwaltungsbeschwerde hinausgehen, ist darauf nicht einzutreten. Zulässig ist Antrag Ziffer 1 lediglich im vor der Vorinstanz geltend gemachten Umfang, d.h. soweit die Beschwerdeführenden für ihren damaligen Lebensunterhalt den monatlichen Betrag von insgesamt Fr. 2'586.00 beanspruchen.
Die übrigen Beschwerdevoraussetzungen sind ohne Weiteres erfüllt. Insbesondere geben die Vollmachten der Vertreterin der Beschwerdeführenden zu keinen Bemerkungen Anlass; zum einen ist die Vollmacht genügend spezifiziert, zum anderen ist die Erarbeitung der Beschwerde durch Dritte in Bezug auf die Eintretensfrage irrelevant (vgl. Beschwerdeantwort, S. 1; Beschwerdebeilagen 1-3). Auf die Beschwerde ist demzufolge, unter Vorbehalt der Ausführungen unter Erw. 3.3 hiervor, einzutreten.
Mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde können die unrichtige oder unvollständige Feststellung des Sachverhalts sowie Rechtsverletzungen gerügt werden (§ 58 Abs. 4 SPG i.V.m. § 55 Abs. 1 VRPG).
II.
Gemäss Art. 86 Abs. 1 des Bundesgesetzes über die Ausländerinnen und Ausländer und über die Integration vom 16. Dezember 2005 (Ausländerund Integrationsgesetz, AIG; SR 142.20) regeln die Kantone die Festsetzung und Ausrichtung der Sozialhilfe und der Nothilfe für vorläufig aufgenommene Personen. Die Art. 80a-84 des Asylgesetzes vom 26. Juni 1998 (AsylG; SR 142.31) für Asylsuchende werden als anwendbar erklärt. Art. 80a AsylG sieht die Zuständigkeit der Zuweisungskantone für die Gewährleistung von Sozialhilfe und Nothilfe vor. Art. 81 enthält einen Anspruch auf Sozialhilfeleistungen und Nothilfe. Für die Ausrichtung von Sozialhilfeleistungen und Nothilfe gilt kantonales Recht (Art. 82 Abs. 1 AsylG; vgl. auch Art. 3 des Asylverordnung 2 über Finanzierungsfragen vom 11. August 1999 [Asylverordnung 2, AsylV 2; SR 142.312]). Art. 86 Abs. 1 AIG macht die Vorgabe, dass die Unterstützung für vorläufig aufgenommene Personen in der Regel in Form von Sachleistungen auszurichten ist und der Ansatz für die Unterstützung unter demjenigen für die einheimische Bevölkerung zu liegen hat.
Für Asylsuchende, Schutzbedürftige ohne Aufenthaltsbewilligung und vorläufig Aufgenommene gelten gemäss § 16 Abs. 1 SPG die §§ 17-19 SPG. Die betreffenden Personen haben Anspruch auf die Sicherung ihrer Existenz. Dazu gehören Geld- und Naturalleistungen, die für ein menschenwürdiges Dasein unabdingbar sind (§ 17 Abs. 1 SPG). Gemäss § 17 Abs. 2 SPG regelt der Regierungsrat Art und Höhe der Leistungen. Er orientiert sich an den vom Bund dem Kanton ausgerichteten Beiträgen.
Gestützt auf § 17 Abs. 1 SPG hat der Regierungsrat in § 17e Abs. 1-3 SPV folgende Unterstützungsansätze festgelegt (Fassung bis 30. April 2022):
§ 17e Asylsuchende, Schutzbedürftige ohne Aufenthaltsbewilligung und vorläufig Aufgenommene (§ 17 SPG); Bemessung
1 Für den tatsächlichen Anwesenheitstag in der Unterkunft beträgt der Ansatz für die Verpflegung: a) für Erwachsene sowie Jugendliche ab vollendetem 16. Altersjahr Fr. 8.- b) für Kinder ab vollendetem 6. bis zum vollendeten 16. Altersjahr Fr. 7.- c) für Kinder bis zum vollendeten 6. Altersjahr Fr. 5.-
2 Erwachsene, Jugendliche und Kinder ab vollendetem 6. Altersjahr erhalten darüber hinaus ein Taschengeld von Fr. 1.- pro tatsächlichem Anwesenheitstag.
3 Notwendige Bekleidung wird als Sachleistung gewährt oder es wird ein Kleidergeld von Fr. 60.- pro Quartal und Person ausgerichtet.
Im Weiteren hält § 17e Abs. 6 SPV fest, dass Unterkunftskosten, Krankheitskosten "und weitere Aufwändungen" direkt abgerechnet werden.
Die Beschwerdeführenden rügen, die Regelung der Unterstützungsansätze für vorläufig Aufgenommene in § 17e SPV verstosse gegen das Legalitätsprinzip (Art. 5 Abs. 1 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 [BV; SR 101]). Entgegen dem angefochtenen Entscheid könne nicht vom Vorliegen eines Sonderstatusverhältnisses ausgegangen werden, wenn das SEM die vorläufige Aufnahme verfügt habe. Ohnehin rechtfertigten sich im Zusammenhang mit der Unterstützung angesichts der schwerwiegenden Grundrechtseinschränkungen keine weniger strengen Anforderungen an die Normstufe und Normdichte der gesetzlichen Grundlage. Bei den Unterstützungsansätzen für vorläufig Aufgenommene handle es sich um wichtige Bestimmungen im Sinne von § 78 Abs. 1 der Verfassung des Kantons Aargau vom 25. Juni 1980 (KV; SAR 110.000), die auf Gesetzesstufe zu regeln seien. Die Anforderungen für eine Gesetzesdelegation an den Verordnungsgeber lägen nicht vor. § 17 SPG oder Art. 86 Abs. 1 AIG umschrieben die Grundzüge
der zu regelnden Materie nicht hinreichend. Entsprechende "Blankodelegationen" wären unzulässig. Aus dem bundesgerichtlichen Urteil vom 13. November 2003 (BGE 130 I 1, Erw. 3.6.1 und 4) könne nicht abgeleitet werden, dass Art. 86 Abs. 1 AIG als Delegationsnorm genüge, wenn die vorläufige Aufnahme bereits mehrere Jahre angedauert habe, der Wegweisungsvollzug nicht absehbar und der Aufenthalt daher nicht als vorübergehend zu qualifizieren sei. Gestützt auf Art. 86 Abs. 1 AIG, wonach die Kantone die Festsetzung und Ausrichtung der Sozialhilfe und Nothilfe für vorläufig aufgenommene Personen regeln, dürfe der Verordnungsgeber keine Ausführungsbestimmungen erlassen (§ 91 Abs. 2 bis KV).
Der Regierungsrat erwog, §§ 16 f. SPG und Art. 86 Abs. 1 AIG genügten als Rechtsgrundlage, damit der Verordnungsgeber die Unterstützungsansätze für vorläufig Aufgenommene festlegen dürfe. Zur Begründung verwies er einerseits auf § 91 Abs. 2 KV, welcher den Regierungsrat zum Erlass von rechtsetzendem Verordnungsrecht ermächtigt, wenn der Zweck und die Grundsätze der inhaltlichen Gestaltung im Gesetz oder Dekret festgelegt sind, und andererseits auf § 91 Abs. 2 bis lit. a KV, wonach der Regierungsrat die zum Vollzug des Bundesrechts erforderlichen Ausführungsbestimmungen erlassen kann, soweit das Bundesrecht den Inhalt des Ausführungsrechts im Sinne von § 91 Abs. 2 KV festlegt. Mit der Regelung in § 17e SPV würden das Legalitätsprinzip und der Grundsatz der Gewaltenteilung nicht verletzt. Die Beschwerdeführenden befänden sich in einem Sonderstatusverhältnis zum Kanton und die fraglichen Bestimmungen beträfen staatliche Leistungen. Entsprechend sei der Verordnungsgeber zur Regelung der Unterstützungsansätze befugt. Es bestehe ein Bedürfnis, diese rasch und flexibel an sich verändernde gesellschaftliche und politische Verhältnisse anpassen zu können und sie nicht einem formellen Gesetzgebungsverfahren unterwerfen zu müssen. Entsprechend BGE 130 I 1, Erw. 4, müsse die Höhe von Asylsozialhilfeleistungen von Bundesrechts wegen nicht in einem formellen Gesetz geregelt werden, solange diese über dem mit Art. 12 BV (Recht auf Hilfe in Notlagen) garantierten Existenzminimum lägen. Die Regelung der konkreten Leistungen im formellen Gesetz sei danach nicht erforderlich, wenn dieses die abweichende Behandlung der betreffenden Personengruppe im Grundsatz festlege.
Gemäss Art. 5 Abs. 1 BV bedarf jedes staatliche Handeln einer gesetzlichen Grundlage. Das Legalitätsprinzip besagt, dass ein staatlicher Akt sich auf eine materiell-gesetzliche Grundlage stützen muss, die hinreichend bestimmt und vom staatsrechtlich hierfür zuständigen Organ erlassen worden ist. Es dient damit einerseits dem demokratischen Anliegen der Sicherung der staatsrechtlichen Zuständigkeitsordnung, andererseits dem rechts-
staatlichen Anliegen der Rechtsgleichheit, Berechenbarkeit und Voraussehbarkeit staatlichen Handelns (BGE 141 II 169, Erw. 3.1; 128 I 113, Erw. 3c).
Das Prinzip der Gewaltenteilung gebietet die Beachtung der verfassungsmässigen Zuständigkeiten und untersagt einem staatlichen Organ, in die Kompetenzen eines anderen Organs einzugreifen. Es erlaubt insbesondere einem Exekutivorgan nicht, Bestimmungen zu erlassen, die einem Gesetz vorbehalten sind, ausser dies erfolge aufgrund einer gültigen Delegationsnorm des Gesetzgebers. Diese Regel kennt Ausnahmen, insbesondere im Fall von delegierten oder direkt auf der Verfassung beruhenden Rechtsetzungskompetenzen (BGE 141 V 688, Erw. 4.2.1 = Die Praxis [Pra] 105 [2016] Nr. 30; 134 I 322, Erw. 2.2).
Die Frage der genügenden gesetzlichen Grundlage beurteilt sich einerseits nach Massgabe von Art. 86 Abs. 1 AIG und andererseits nach den für dessen Umsetzung auf kantonaler Ebene geltenden Regeln (vgl. Entscheid 100.2021.205 des bernischen Verwaltungsgerichts vom 29. Juni 2022, Erw. 5 = Bernische Verwaltungsrechtsprechung [BVR] 2023, S. 51 ff.).
Die Voraussetzungen, damit der Verordnungsgeber direkt Vollziehungsbestimmungen zur Umsetzung von Bundesrecht erlassen kann, liegen bezüglich der Festlegung der Unterstützungsansätze für vorläufig Aufgenommene nicht vor. Gemäss § 91 Abs. 2 bis lit. a i.V.m. § 91 Abs. 2 KV kann der Regierungsrat das zum Vollzug des Bundesrechts notwendige Verordnungsrecht erlassen, soweit das Bundesrecht den Zweck und die Grundsätze der inhaltlichen Gestaltung des Ausführungsrechts gesetzlich festlegt. Nach der Ansicht des Verfassungsgebers ist dies der Fall, wenn dieses selbst alle wichtigen Normen enthält und den Kantonen kein erheblicher Entscheidungsspielraum mehr verbleibt (Botschaft des Regierungsrats des Kantons Aargau an den Grossen Rat vom 13. Dezember 2000, Demokratiereform, Änderung der Kantonsverfassung und verschiedener Gesetze, Bericht und Entwurf zur 1. Beratung, 00.422, S. 11 f.). Vorausgesetzt ist somit, dass das Bundesrecht eine Vorsteuerung in dem Sinne enthält, dass dem Kanton nur noch ein geringer Spielraum verbleibt (Entscheid des Verwaltungsgerichts WNO.2021.4 vom 20. April 2022, Erw. I/5.3). Art. 86 Abs. 1 AIG und Art. 82 Abs. 1 AsylG genügen diesen Anforderungen in Bezug auf die Höhe der materiellen Unterstützung für vorläufig Aufgenommene nicht. Die Festsetzung und Ausrichtung der Sozialhilfeleistungen richten sich nach kantonalem Recht (Art. 3 Abs. 2 AsylV 2). Die Vorgaben im Bundesrecht bedürfen der weiteren Konkretisierung im kantonalen Sozialhilferecht. Fehlt wie vorliegend eine (materielle) Vorsteuerung im Bundesgesetz, die den Rahmen für das Verordnungsrecht vorgibt, oder besteht in der Setzung des Ausführungsrechts ein wesentlicher Spielraum
und sind wichtige Bestimmungen zu erlassen, ist für die kantonale Anschlussgesetzgebung im Grundsatz der Grosse Rat zuständig (Entscheid des Verwaltungsgerichts WNO.2012.1 vom 1. März 2013, Erw. II/4.1). Entsprechend können sich die Bestimmungen von § 17e Abs. 1-3 SPV, welche die Unterstützungsansätze für vorläufig Aufgenommene festlegen, nicht auf § 91 Abs. 2 bis lit. a KV abstützen. Insofern liegt kein unmittelbares Ausführungsrecht zu Bundesrecht vor.
Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist die Delegation von Rechtssetzungsbefugnissen vom kantonalen Gesetzgeber an die Exekutive im Allgemeinen zulässig, wenn sie in einem formellen Gesetz enthalten ist, nicht durch das kantonale Recht ausgeschlossen wird, sich auf ein bestimmtes Gebiet beschränkt und das Gesetz die Grundzüge der Regelung selber enthält, soweit die Stellung der Rechtsunterworfenen schwerwiegend berührt wird (BGE 128 I 327, Erw. 4.1; 128 I 113, Erw. 3c; 118 Ia 245, Erw. 3b; ULRICH HÄFELIN/WALTER HALLER/HELEN KELLER/ DANIELA THURNHERR, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10. Auflage, Zürich/Basel/Genf 2020, Rz. 1872).
Aus der bundesgerichtlichen Rechtsprechung lässt sich nicht ableiten, dass die Unterstützungsansätze für vorläufig Aufgenommene im Verfahren der formellen Gesetzgebung zu erlassen wären. Mit anderen Worten ist es von Bundesrechts wegen nicht notwendig, dass die Höhe der Leistungen in der Form eines formellen Gesetzes festgelegt wird, solange die vorgesehenen Leistungen noch oberhalb dessen liegen, was nach Art. 12 BV als Minimum staatlicher Leistungen geboten ist (BGE 130 I 1, Erw. 4; 122 II 193, Erw. 2c/dd; LUCIEN MÜLLER, in: Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 4. Auflage, Zürich/St. Gallen 2023, Art. 12 N 29).
Gemäss § 78 Abs. 1 Satz 1 KV erlässt der Grosse Rat in der Form des Gesetzes alle wichtigen Bestimmungen, insbesondere diejenigen, welche die Rechte und Pflichten der Bürgerinnen und Bürger oder Grundzüge der Organisation des Kantons und der Gemeinden festlegen.
Als Kriterien für die Wichtigkeit von Bestimmungen nennt die Verfassungsliteratur die Grösse des Adressatenkreises (Umfang des Kreises betroffener Personen), die Intensität der Regelung für die betroffenen Personen, namentlich die Betroffenheit in Grundrechtspositionen, die Bedeutung der Regelung für die Ausgestaltung der kantonalen und kommunalen Ordnung (Ausgestaltung des politischen Systems), die finanziellen Auswirkungen für das Gemeinwesen und Private, die Akzeptierbarkeit der Entscheidung durch die Rechtsgemeinschaft (KURT EICHENBERGER, Verfassung des Kantons Aargau, Aarau 1986, § 78 N 16).
Das SPG regelt im Zusammenhang mit der Unterstützung Bedürftiger unter anderem die Anspruchsgrundlagen, Rechte und Pflichten der unterstützten Personen, Zuständigkeiten und Verfahren sowie Massnahmen der sozialen Prävention. Für die Unterstützung von Asylsuchenden, Schutzbedürftigen ohne Aufenthaltsbewilligung und vorläufig Aufgenommenen bestehen mit §§ 16 ff. SPG spezielle Bestimmungen. Aus § 16 Abs. 1 i.V.m. § 17 Abs. 1 SPG ergibt sich die klare gesetzliche Vorgabe an den Verordnungsgeber, dass für vorläufig aufgenommene Personen existenzsichernde Leistungen festzulegen und zu gewähren sind. Im Weiteren hat sich der Regierungsrat an den vom Bund dem Kanton ausgerichteten Beiträgen zu orientieren (§ 17 Abs. 2 Satz 2 SPG). Schliesslich versteht es sich von selbst, dass der Regierungsrat die bundesrechtlichen Vorgaben beachten muss; unter anderem sind dadurch die Leistungen insofern plafoniert, als der Ansatz für die Unterstützung unter dem Ansatz für die einheimische Bevölkerung zu liegen hat (Art. 86 Abs. 1 Satz 4 AIG). Diese Vorgabe setzt beim Zweck des Aufenthalts an; vorläufig Aufgenommene dürfen nur auf Zusehen in der Schweiz verbleiben, ihr Aufenthalt ist somit nicht vergleichbar mit demjenigen der einheimischen Bevölkerung oder anerkannter Flüchtlinge. Zudem ist die Bestimmung finanz- sowie migrationspolitisch motiviert, indem Sozialhilfeleistungen nicht Anreiz zum Zuzug oder Verbleib im Land geben sollen (Entscheid 100.2021.205 des bernischen Verwaltungsgerichts vom 29. Juni 2022, Erw. 5.3-5.7 = BVR 2023, S. 51 ff.).
§ 17 Abs. 2 SPG, wonach der Regierungsrat Art und Höhe der Leistungen u.a. für vorläufig Aufgenommene festlegt, erging im formellen Gesetzgebungsverfahren. Keine Delegation erfolgt etwa im Hinblick auf die Festlegung der Anspruchsvoraussetzungen. Bestimmte im SPG verankerte Grundsätze und Strukturprinzipien der Sozialhilfe bleiben sowohl für den Verordnungsgeber wie auch die unterstützten Personen massgebend (vgl. GUIDO WIZENT, Sozialhilferecht, 2. Auflage, Zürich/St. Gallen 2023, Rz. 1026 ff.). Die Regelungskompetenz der Exekutive ist sachlich auf den Leistungsumfang begrenzt und durch bundesrechtliche und kantonalrechtliche Vorgaben eingeschränkt. Damit sind die bundesrechtlichen Vorgaben an eine Delegation sowie die Voraussetzungen, die § 91 Abs. 2 KV für den Erlass von Verordnungsrecht aufstellt, erfüllt. Der Zweck und die Grundsätze der inhaltlichen Gestaltung der Verordnung müssen nicht zwingend in einer ausdrücklichen Lenkungsklausel enthalten sein. Sie können sich grundsätzlich aus dem Zusammenhang und einzelnen Regelungen des vorangehenden Erlasses durch Auslegung gewinnen lassen (vgl. EICHENBERGER, a.a.O., § 91 N 8).
Eine mit § 17 Abs. 2 SPG vergleichbare Bestimmung findet sich im Bereich der ordentlichen Sozialhilfe. In § 10 Abs. 1 SPG wird die Regelung der "Art und Höhe der materiellen Hilfe" ebenfalls dem Regierungsrat übertragen.
Der Gesetzgeber hat eine eigene Normierung auf Gesetzesstufe abgelehnt und wollte dem Verordnungsgeber in der betreffenden Frage eine gewisse Flexibilität zugestehen (vgl. Botschaft des Regierungsrats des Kantons Aargau an den Grossen Rat vom 30. Juni 1999, SPG, Bericht und Entwurf zur 1. Beratung, 99.226, S. 21). Die Rechtsprechung anerkennt im Zusammenhang mit sich stetig verändernden Gegebenheiten ein Bedürfnis nach weniger statischen Regelungen; entsprechend können Praktikabilitätsgründe gegen eine Normierung im vergleichsweise schwerfälligen formellen Gesetzgebungsverfahren sprechen (vgl. zum Ganzen: BGE 145 V 380, Erw. 6.3.2). Das Bedürfnis, Ansätze der materiellen Unterstützung rechtzeitig veränderten Lebenshaltungskosten anpassen zu können, besteht im Bereich der ordentlichen Sozialhilfe und der Sozialhilfe für Asylsuchende, Schutzbedürftige, vorläufig Aufgenommene und Flüchtlinge gleichermassen.
Die Festlegung der Unterstützungsansätze für vorläufig Aufgenommene auf Verordnungsebene (§ 17e Abs. 1-3 SPV) lässt sich vor dem Hintergrund des Legalitätsprinzips und des Grundsatzes der Gewaltenteilung somit nicht beanstanden.
Diese Schlussfolgerung gilt umso mehr, als die Rechtsprechung im Bereich der Leistungsverwaltung geringere Anforderungen an die Bestimmtheit einer formell-gesetzlichen Grundlage stellt (vgl. dazu BGE 138 I 378, Erw. 7.2; HÄFELIN/HALLER/KELLER/THURNHERR, a.a.O., Rz. 1873). Nicht entscheidend ist schliesslich, ob sich die Beschwerdeführenden in einem Sonderstatusverhältnis befinden, wie dies die Vorinstanz annimmt, und welche Konsequenzen sich gegebenenfalls daraus ergäben.
Die Beschwerdeführenden rügen eine Verletzung des Gebots der Rechtsgleichheit (Art. 8 Abs. 1 BV; § 10 Abs. 1 KV). Das Bundesrecht schreibe nicht vor, dass für vorläufig Aufgenommene und Asylsuchende die gleichen Unterstützungsansätze zu gelten hätten. Die zwingende Differenzierung zwischen diesen beiden Personengruppen werde in § 17e SPV unterlassen. Vorläufig Aufgenommene und Asylsuchende befänden sich in einer gänzlich unterschiedlichen Situation. Bei der Ausgestaltung der Sozialhilfeleistungen dürfe nicht auf einen vermeintlich ähnlichen Aufenthaltsstatus abgestellt werden. Während die meisten Asylverfahren rund 140 Tage dauerten, bestehe der Zustand der vorläufigen Aufnahme regelmässig während mehrerer Jahre. Statistisch lebten 71 % der vorläufig aufgenommenen Personen seit mehr als fünf Jahren in der Schweiz, 55 % seit mehr als sieben Jahren. Der Aufenthalt könne trotz der Ausgestaltung als Ersatzmassnahme nicht als kurzfristig bzw. vorübergehend betrachtet werden. Bei der
vorläufigen Aufnahme sei daher auch der Integrationsauftrag zu berücksichtigen. Die dem Kanton vom Bund ausgerichtete Integrationspauschale sei nicht lediglich Integrationsmassnahmen im Rahmen der Regelstrukturen der kantonalen Sozialhilfe vorzubehalten. Die Teilhabe am sozialen Leben stelle eine Grundvoraussetzung für eine Integration in die schweizerische Gesellschaft dar. Unterschiede zum Aufenthaltsstatus von Asylsuchenden bestünden schliesslich im Recht auf Erwerbstätigkeit (Art. 85a AIG) und beim Familiennachzug (Art. 85 Abs. 7-8 AIG). Migrations- und finanzpolitische Interessen dürften eine Gleichbehandlung nicht rechtfertigen.
Der Regierungsrat erwog, das Bundesrecht überlasse es zwar den Kantonen, die Sozialhilfe für vorläufig Aufgenommene zu regeln. Der Verweis in Art. 86 Abs. 1 AIG auf Art. 80a-84 AsylG zeige aber, dass eine Gleichbehandlung mit Asylsuchenden gewollt und zulässig sei. Die Rechtsstellung von vorläufig Aufgenommenen entspreche im Bereich der Sozialhilfe derjenigen von Asylsuchenden. Deren Situation sei in vieler Hinsicht vergleichbar. Beide Personengruppen verfügten über einen schwebenden Aufenthaltsstatus, keine Flüchtlingseigenschaft und keine Aufenthaltsbewilligung. Gemäss Art. 84 Abs. 2 AIG sei die Wegweisung bei vorläufiger Aufnahme zu vollziehen, sobald deren Voraussetzungen nicht mehr vorlägen. Vorgesehene Integrationsmassnahmen hätten keinen Einfluss auf die Sozialhilfe. Aus der Integrationsförderung und der Zulassung zur Erwerbstätigkeit dürfe nicht geschlossen werden, der Gesetzgeber habe eine Gleichstellung mit aufenthaltsberechtigten Personen beabsichtigt. Gemäss Art. 84 Abs. 5 AIG könne nach fünfjährigem Aufenthalt in der Schweiz ein Härtefallgesuch für eine Aufenthaltsbewilligung gestellt werden. Vor Ablauf der betreffenden Frist bestehe nach der Vorstellung des Gesetzgebers eine ungenügende Bindung zur Schweiz und liege eine Wegweisung näher als ein Verbleiben. Vorläufig Aufgenommene hätten insgesamt deutlich mehr Überschneidungen mit Asylsuchenden als mit Personen, die über einen Aufenthaltstitel verfügten. Eine Verletzung des Gebots der Rechtsgleichheit sei daher nicht ersichtlich.
Die Beschwerdeführenden verlangen sinngemäss eine inzidente Normenkontrolle in Bezug auf § 17e Abs. 1 – 3 SPV, da diese Bestimmungen zu einer Verletzung des Rechtsgleichheitsgebots führten.
Das Rechtsgleichheitsgebot ist verletzt, wenn Gleiches nicht nach Massgabe seiner Gleichheit gleich oder Ungleiches nicht nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich behandelt wird. Dies ist in Bezug auf die Rechtssetzung insbesondere der Fall, wenn ein Erlass hinsichtlich einer entscheidwesentlichen Tatsache rechtliche Unterscheidungen trifft, für die ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen nicht ersichtlich ist, oder
wenn er Unterscheidungen unterlässt, die sich aufgrund der Verhältnisse aufdrängen (BGE 149 I 125, Erw. 5.1; 148 I 271, Erw. 2.2; 145 I 259, Erw. 6.1; 143 I 361, Erw. 5.1; 141 I 153, Erw. 5.1).
Lehnt das SEM das Asylgesuch ab oder tritt es nicht darauf ein, so verfügt es in der Regel die Wegweisung aus der Schweiz und ordnet den Vollzug an (Art. 44 AsylG). Ist der Vollzug der Wegweisung nicht möglich, nicht zulässig oder nicht zumutbar, so verfügt das SEM die vorläufige Aufnahme (Art. 83 Abs. 1 AIG). Das SEM hebt die vorläufige Aufnahme auf und ordnet den Vollzug der Wegweisung an, wenn die Voraussetzungen nicht mehr gegeben sind (Art. 84 Abs. 2 AIG). Vorläufig Aufgenommene haben keinen Anspruch auf Erteilung einer Aufenthalts- oder Niederlassungsbewilligung. Nach Art. 84 Abs. 5 AIG ist aber ihr Gesuch um Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung unter Berücksichtigung der Integration, der familiären Verhältnisse und der Zumutbarkeit einer Rückkehr in den Herkunftsstaat vertieft zu prüfen, wenn sie sich seit mehr als fünf Jahren in der Schweiz aufhalten (Art. 84 Abs. 5 AIG). Vorläufig aufgenommene Personen können in der ganzen Schweiz eine Erwerbstätigkeit ausüben, wenn die orts-, berufs- und branchenüblichen Lohn- und Arbeitsbedingungen eingehalten werden (Art. 85a Abs. 1 AIG). Dafür ist ein Meldeverfahren vorgesehen (Art. 85a Abs. 2-6 AIG). Vorläufig Aufgenommene haben keinen Anspruch auf Familiennachzug. Die Voraussetzungen, unter denen frühestens drei Jahre nach Anordnung der vorläufigen Aufnahme Ehegatten und ledige Kinder unter 18 Jahren nachgezogen werden können, finden sich in Art. 85 Abs. 7-8 AIG.
Gemäss Art. 86 Abs. 1 AIG regeln die Kantone die Festsetzung und die Ausrichtung der Sozialhilfe für vorläufig aufgenommene Personen (Satz 1). Dabei sind Art. 80a-84 AsylG anwendbar (Satz 2).
Das Asylgesetz unterscheidet zwischen Asylsuchenden und Schutzbedürftigen ohne Aufenthaltsbewilligung einerseits sowie Flüchtlingen und Schutzbedürftigen mit Anspruch auf Aufenthaltsbewilligung andererseits. Diese Unterscheidung rechtfertigt sich dadurch, dass die Angehörigen der ersten Kategorie nur ein vorübergehendes Aufenthaltsrecht in der Schweiz haben. Die an sie erbrachten Fürsorgeleistungen sind demnach nicht auf die Integration ausgerichtet; daraus ergibt sich die Berechtigung, Asylsuchende und Schutzbedürftige ohne Aufenthaltsbewilligung nicht nur anders, sondern auch in geringerem Umfang als andere Personen zu unterstützen (BGE 133 V 353, Erw. 4.3; Entscheid des Verwaltungsgerichts WBE.2013.397 vom 19. November 2013, Erw. II/1.4.1; WBE.2012.148 vom 29. November 2012, Erw. II/1.3).
Die an Asylsuchende, Schutzbedürftige ohne Aufenthaltsbewilligung wie auch an vorläufig Aufgenommene ausgerichtete Unterstützung kann als Asylsozialhilfe (im engeren Sinn) bezeichnet werden. Dabei handelt es sich um eine reduzierte Sozialhilfe, die auf die spezifischen Unterbringungssituationen angepasst ist. Die Unterstützung wird nach Möglichkeit in der Form von Sachleistungen ausgerichtet (Art. 86 Abs. 1 AIG; Art. 82 Abs. 3 AsylG; § 17 Abs. 1 SPG; § 17e SPV; WIZENT, a.a.O., Rz. 1017, 1023).
§ 17e SPV sieht für Asylsuchende und vorläufig Aufgenommene (sowie Schutzbedürftige ohne Aufenthaltsbewilligung) dieselben Unterstützungsansätze vor.
Das Bundesgericht erwog in einem publizierten Urteil vom 13. November 2003, für den Bundesgesetzgeber befänden sich Asylsuchende und vorläufig Aufgenommene in einer vergleichbaren Situation (mit Verweis auf die Materialien des Gesetzgebungsverfahrens). Bei vorläufig Aufgenommenen sei daher – zumindest in einer ersten Phase – davon auszugehen, dass sie nicht in der Schweiz verbleiben werden, so dass die für Asylsuchende gemachten Ausführungen auch für sie gälten, woraus sich ihre Gleichberechtigung mit diesem Personenkreis rechtfertige (BGE 130 I 1, Erw. 3.6.2). Die bundesgerichtliche Rechtsprechung hat jeweils offengelassen, ob eine andere Betrachtungsweise geboten sein könnte, wenn die vorläufige Aufnahme bereits mehrere Jahre gedauert hat und ein Vollzug der Wegweisung weiterhin nicht absehbar ist, so dass der Gesichtspunkt der Integration letztlich doch Bedeutung erlangt (BGE 130 I 1, Erw. 5; Urteile des Bundesgerichts 8C_871/2015 vom 2. November 2016, Erw. 11; 8C_1025/2009 vom 19. August 2010, Erw. 7.4).
Die sozialhilferechtliche Gleichbehandlung von Asylsuchenden und vorläufig Aufgenommenen wird in der Literatur mitunter kritisch hinterfragt. Angeführt werden einerseits beschleunigte Asylverfahren und andererseits der im Bereich der vorläufigen Aufnahme bestehende Integrationsauftrag. Hingewiesen wird in diesem Zusammenhang auf die statistischen Werte, wonach die Mehrheit der (ehemals) vorläufig Aufgenommenen dauerhaft in der Schweiz verbleibt. Vor diesem Hintergrund wird mithin gefordert, bei der Differenzierung den tatsächlichen Verhältnissen Rechnung zu tragen und dem Integrationsauftrag mehr Gewicht beizumessen (vgl. ANNA-LEA BERGER, Verfassungswidrige Sozialhilfe-Lotterie für vorläufig Aufgenommene, in: Asyl 3/21, S. 3 ff.; RUEDI ILLES, Die Existenzsicherung vorläufig aufgenommener Personen in der Schweiz, in: Jahrbuch für Migrationsrecht 2020/2021, Bern 2021, S. 43 ff.; WIZENT, a.a.O., Rz. 1011, 1020, 1036 ff.).
In Bezug auf den vorliegenden Fall ist wesentlich, dass § 17e Abs. 1 – 3 SPV nicht generell auf eine Übereinstimmung mit dem Gebot der Rechtsgleichheit zu überprüfen ist. Zu beurteilen ist im Rahmen der inzidenten Normenkontrolle einzig, ob die Anwendung derselben Unterstützungsansätze für vorläufig Aufgenommene sowie für Asylsuchende dazu führte, dass die Beschwerdeführenden während der Geltungsdauer der angefochtenen Verfügung, mithin vom 29. September 2021 bis zum 18. Januar 2022, zu Unrecht gleich wie Asylsuchende behandelt wurden. Bereits aufgrund dessen, dass die Unterbringung in der kantonalen Unterkunft in S._____ zum vornherein bloss vorläufigen Charakter hatte und letztlich von kurzer Dauer war (gut 3,5 Monate), erscheint eine unrechtmässige Gleichbehandlung zumindest überaus fragwürdig. Hinzu kommt, dass die Beschwerdeführenden während der betreffenden Zeitspanne noch weniger als fünf Jahre in der Schweiz waren; dem Integrationsauftrag war daher kein erhöhtes Gewicht beizumessen (vgl. hinten Erw. 5.5) und eine Gleichbehandlung mit Asylsuchenden nicht unrechtmässig (vgl. vorne Erw. 3.6). Schliesslich bleibt diffus, welche Integrationsmassnahmen die Beschwerdeführenden während ihrem Aufenthalt in S._____ hätten nutzen wollen, ihnen aber angeblich verwehrt blieben. Sie legen nicht dar, von welchen konkreten Angeboten sie angeblich ausgeschlossen waren bzw. welche Kostenübernahmegesuche während ihres Aufenthalts in S._____ abgelehnt wurden. Es ist auch festzuhalten, dass die damaligen Massnahmen zur Bekämpfung der Corona-Pandemie von vornherein diverse Freizeitaktivitäten einschränkten. Insgesamt fällt eine Verletzung des Gebots der Rechtsgleichheit ausser Betracht.
Aus denselben Gründen ist auch die geltend gemachte Verletzung des Diskriminierungsverbots (Art. 8 Abs. 2 BV; Art. 14 i.V.m. Art. 8 der Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten vom 4. November 1950 [EMRK; SR 0.101]) nicht erkennbar.
Soweit die Beschwerdeführenden eine sozialhilferechtliche Gleichbehandlung mit Flüchtlingen verlangen (Verwaltungsgerichtsbeschwerde, Rz. 57 ff.), überzeugt ihre Forderung nicht. Dass dieser Personengruppe die gleichen Fürsorgeleistungen wie den Einheimischen zu gewähren sind, ergibt sich aus Art. 23 des Abkommens über die Rechtsstellung der Flüchtlinge vom 28. Juli 1951 (FK; SR 0.142.30). Entsprechend sieht § 16 Abs. 2 SPG vor, dass Flüchtlinge mit ordentlicher Sozialhilfe unterstützt werden. Demgegenüber schreibt Art. 86 Abs. 1 Satz 3 AIG den Kantonen vor, vorläufig Aufgenommene mit Ansätzen zu unterstützen, die unter denjenigen für die einheimische Bevölkerung liegen. Die betreffenden Vorgaben des Völkerrechts und des Bundesrechts sind für das Verwaltungsgericht und die anderen rechtsanwendenden Behörden massgebend (Art. 190 BV). Im
Übrigen ist es nicht schlüssig, wenn die Beschwerdeführenden argumentieren, bei ihnen habe im Zeitpunkt des erstinstanzlichen Entscheids eine rechtlich und faktisch vergleichbare Situation wie bei Flüchtlingen vorgelegen. Die fehlende Flüchtlingseigenschaft und der unterschiedliche Aufenthaltsstatus ohne Aufenthaltsbewilligung konnten bei einem hiesigen Aufenthalt von lediglich gut viereinhalb Jahren eine grundsätzliche Schlechterstellung rechtfertigen, zumal sie auf eine zeitlich eng beschränkte Zeitdauer von weniger als vier Monaten limitiert war (zu möglichen Vorbehalten gegenüber einer erheblichen Schlechterstellung bei langjährigem Aufenthalt vgl. vorne Erw. 3 und hinten Erw. 5.5). Gesuche um Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung konnten die Beschwerdeführenden damals noch nicht stellen (vgl. Art. 84 Abs. 5 AIG). Eine solche wird gemäss § 16 Abs. 2 SPG für die Gewährung von ordentlichen Sozialhilfeleistungen aber vorausgesetzt.
Gemäss Art. 86 Abs. 1 bis lit. a AIG gelten für "vorläufig aufgenommene Flüchtlinge" bezüglich Sozialhilfestandards die gleichen Bestimmungen wie für Flüchtlinge, denen die Schweiz Asyl gewährt hat. Asyl wird Personen gewährt, wenn sie die Flüchtlingseigenschaft besitzen und kein Asylausschlussgrund vorliegt (Art. 49 AsylG). Im Unterschied zu vorläufig aufgenommenen Personen, deren Wegweisung nicht möglich, nicht zulässig oder nicht zumutbar ist, verfügt jene Personengruppe über die Flüchtlingseigenschaft (Art. 3 AsylG). Eine fürsorgerechtliche Gleichstellung ist unter diesen Umständen unzulässig (vgl. Urteil des Bundesgerichts 8C_1025/2009 vom 19. August 2010, Erw. 7.3 f.).
Der Vollständigkeit halber gilt es darauf hinzuweisen, dass das Verwaltungsgericht des Kantons Bern in einem Urteil vom 29. Juni 2022 erwog, nach langjähriger Anwesenheit rechtfertige sich eine erhebliche Schlechterstellung vorläufig Aufgenommener gegenüber Personen mit Flüchtlingseigenschaft grundsätzlich nicht mehr. Nach einer 10-jährigen vorläufigen Aufnahme erachtete es eine materielle Unterstützung in Höhe von 85 % des regulären Grundbedarfs für den Lebensunterhalt als angebracht (im Rahmen einer Ersatzregelung; vgl. BVR 2023, S. 51 ff., Erw. 7 f.). Aufgrund der weitaus weniger langen Aufenthaltsdauer der Beschwerdeführenden in der Schweiz (bezogen auf den vorliegend massgebenden Zeitraum) vermögen sie aus dem erwähnten Entscheid jedoch nichts für sich daraus abzuleiten.
Die Beschwerdeführenden machen geltend, die gewährten Leistungen seien nicht existenzsichernd, weshalb ihre Menschenwürde (Art. 7 BV; § 9 KV), ihr Grundrecht auf persönliche Freiheit (Art. 10 Abs. 2 BV; § 15 Abs. 1 KV) wie auch Rechte der Kinder (insbesondere Art. 11 Abs. 1 BV) verletzt würden. Die gestützt auf § 17e SPV zugesprochene Unterstützung verun-
mögliche die Teilnahme am sozialen, kulturellen und gesellschaftlichen Leben. Von der Vorinstanz erwähnte Gratisangebote böten keine echte Alternative. Mit einem Budget, das nur unwesentlich über der Nothilfe liege und bloss etwas mehr als die Hälfte der regulären Sozialhilfe betrage, werde die Teilhabe am gesellschaftlichen Leben verunmöglicht. Im Rahmen des Grundbedarfs für den Lebensunterhalt entsprechend den SKOS-Richtlinien werde der Ausgabeposten "Bildung, Freizeit, Sport, Unterhaltung" mit 13,3 % gewichtet. Den Beschwerdeführenden stünden aufgrund der Ausgaben für Nahrungsmittel, Bekleidung und allgemeine Haushaltsführung nicht genügend Mittel für integrative Aktivitäten wie Kinobesuche der Kinder oder ein Fussballtraining zur Verfügung. Eine Cola trinken gehen nach der Schule liege für die Kinder nicht drin. Da keine situationsbedingten Mobilitätskosten übernommen würden, sei die Familie auf Freizeit- und Integrationsaktivitäten im nahen Umfeld eingeschränkt. Soziale Integration stelle eine Grundvoraussetzung für die Integration in beruflich-wirtschaftlicher Hinsicht dar. Bei der Bemessung der Unterstützungsleistungen an vorläufig Aufgenommene sei der angestrebten Integration angemessen Rechnung zu tragen, insbesondere wenn der Wegweisungsvollzug nicht absehbar sei. Ein Unterstützungsansatz, welcher der Nothilfe gleichkomme, werde der Situation von langjährig anwesenden vorläufig Aufgenommenen nicht gerecht. Situationsbedingte Leistungen beeinflussten das angesprochene "Gesamtpaket" nur unwesentlich, wobei etwa wiederholte Gesuche um Übernahme von Kosten des öffentlichen Verkehrs stigmatisierend wirkten und oftmals unklar sei, ob jene nachträglich bewilligt würden. Nach der Geburt des Beschwerdeführers 6 hätten die Eltern in der früheren Unterkunft einmalig Fr. 80.00 für "Kindersachen" erhalten. Kostenübernahmegesuchen für Skilager der Kinder sei nur teilweise entsprochen, eines für ein Uni-Sport-Abo des Beschwerdeführers 3 abgelehnt worden. Die Unterbringung der sechs Beschwerdeführenden in einer 3,5-Zimmerwohnung erscheine unwürdig. Aufgrund der fehlenden Mittel würden Kinder von Freizeitaktivitäten ausgeschlossen und an den Rand der Gesellschaft gedrängt. Im Hinblick auf das Kindeswohl sei eine Integration in Vereinen, Sportclubs, Musikschulen und ähnlichen Angeboten unerlässlich. Jedenfalls der gemäss § 17e Abs. 1 lit. c SPV (bis 30. April 2022) geltende Unterstützungsansatz von Fr. 5.00 pro Tag für die Verpflegung des Beschwerdeführers 6 sei bundesrechtswidrig. Entsprechende Einsparungen seien nicht nachvollziehbar; gerade im Hinblick auf das Wachstum von Kindern und die Notwendigkeit kinderspezifischer Ausrüstung erscheine der Ansatz nicht sachgerecht.
Der Regierungsrat verneinte eine Verletzung von Art. 12 BV (Recht auf Hilfe in Notlagen) aufgrund der zugesprochenen Leistungen. Die Menschenwürde (Art. 7 BV; § 9 KV) oder die persönliche Freiheit (Art. 10 Abs. 2 BV; § 15 Abs. 1 KV) der Beschwerdeführenden sei nicht verletzt worden.
Nebst den finanziellen Beiträgen für Verpflegung, Taschengeld und Bekleidung sowie Unterkunfts- und Krankheitskosten gemäss § 17e SPV erhielten die Beschwerdeführenden diverse Sachleistungen und situationsbedingte Leistungen. In der Kollektivunterkunft in S._____ sei den Bewohnenden eine voll möblierte und eingerichtete 3,5-Zimmer-Wohnung mit Fernsehgerät (inklusive Anschluss), kostenlosem WLAN sowie Festnetzanschluss zur Verfügung gestanden. Die Wohnung sei mit Geschirr, Handtüchern und Bettwäsche ausgestattet. Putz- und Waschmittel für die Wohnung und Textilien würden zur Verfügung gestellt. WC-Papier, Staubsauger und -säcke, Waschkörbe sowie Stewi, Mikrowellenöfen, Wasserkocher und Verlängerungskabel würden kostenlos abgegeben. Falls etwas fehle, könne nachgefragt werden. Es gebe einen kostenlosen internen Reparaturdienst. Für Familien mit Babies bzw. Kleinkindern stünden kostenlos Windeln, Babybetten mit Matratzen und Auflagen, Kinderwagen und Babybadewannen zur Verfügung. Babynahrung und -kleidung, Schnuller, Spielsachen und allfällige spezielle Babyausstattung seien von den Bewohnenden selbst zu tragen. Spezifische vom Kinderarzt verordnete Babynahrung würde vom Kanton übernommen. Computer würden auf Gesuch für ältere Kinder und Jugendliche abgegeben, wenn die Schule dies verlange, was üblicherweise in der Oberstufe der Fall sei. Neben den Krankenkassenprämien würden auf Anfrage Medikamente abgegeben bzw. übernommen. Gewisse Medikamente für alltägliche Beschwerden könnten am Schalter in S._____ kostenlos bezogen werden. Die finanzielle Unterstützung gemäss § 17e Abs. 1-3 SPV dürfe nicht isoliert betrachtet werden, sondern sei im "Gesamtpaket" zu würdigen. Damit seien die Kosten für Bekleidung, Ernährung, Körperpflegeprodukte, Handykosten sowie Mobilitätskosten im Freizeitbereich zu tragen.
Art. 12 BV bestimmt, dass wer in Not gerät und nicht in der Lage ist, für sich zu sorgen, Anspruch hat auf Hilfe und Betreuung und auf die Mittel, die für ein menschenwürdiges Dasein unerlässlich sind. Dieser Anspruch ist eng mit der in Art. 7 BV garantierten Achtung der Menschenwürde verbunden (BGE 146 I 1, Erw. 5.1 = Pra 109 [2020] Nr. 55; 142 I 1, Erw. 7.2; 139 I 272, Erw. 3.2; 131 I 166, Erw. 3.1; MÜLLER, a.a.O., Art. 12 N 7). Anders als das Recht auf Hilfe in Notlagen (Art. 12 BV) gibt die persönliche Freiheit (Art. 10 Abs. 2 BV) grundsätzlich keinen Anspruch auf staatliche Leistungen (Urteil des Bundesgerichts 8C_930/2015 vom 15. April 2016, Erw 6.3).
Die Zielsetzungen der in Art. 11 BV verankerten Maxime des Kindeswohls und des Übereinkommens über die Rechte des Kindes vom 20. November 1989 (KRK; SR 0.107) sind identisch (BGE 146 IV 267, Erw. 3.3.1; 126 II 377, Erw. 5d). Aus Art. 11 Abs. 1 BV können auf gerichtlichem Wege keine Ansprüche abgeleitet werden. Die Bestimmung enthält einen Gesetzgebungsauftrag bzw. weist (bloss) programmatischen Gehalt auf, ist aber im Rahmen der verfassungskonformen Auslegung der sachbezüglichen
Gesetzgebung zu beachten (Urteil des Bundesgerichts 8C_930/2015 vom 15. April 2016, Erw. 6.4).
Art. 12 BV gewährleistet einen Mindeststandard der Sozialhilfe, der nicht nur im Lichte des gesamtgesellschaftlichen Kontexts, sondern auch nach Massgabe der individuellen Umstände der Notlage des Leistungsansprechers zu konkretisieren ist. Der Grundrechtsschutz kann dabei grundsätzlich sowohl durch Geld- als auch durch Sachleistungen sichergestellt werden (BGE 131 I 166, Erw. 8.2). Die Ausrichtung von Nothilfe, insbesondere Naturalleistungen, darf aber nicht in einer Art und Weise ausgestaltet sein, dass sie den Einzelnen von der Geltendmachung abhält (THOMAS GÄCHTER/GREGORI WERDER, in: Basler Kommentar, Bundesverfassung, 2015, Art. 12 N 26).
Das Recht auf Existenzsicherung gewährleistet kein zahlenmässig festgelegtes Mindesteinkommen (JÖRG PAUL MÜLLER/MARKUS SCHEFER, Grundrechte in der Schweiz, Bern 2008, S. 771; MÜLLER, a.a.O., Art. 12 N 10). Als objektivierende Bemessungskriterien, ob der Wahrung der Menschenwürde genügt wird, kommt insbesondere der minimal übliche Lebensstandard in Betracht (GÄCHTER/WERDER, a.a.O., Art. 12 N 27 f.; MÜLLER, a.a.O., Art. 12 N 30). In der Literatur bestehen unterschiedliche Auffassungen dazu, ob bzw. inwieweit das grundrechtliche Existenzminimum eine minimale Teilhabe an sozialen Leistungen umfasst im Hinblick auf die Pflege sozialer Kontakte bzw. die Integration in die Gesellschaft (vgl. MÜLLER/SCHEFER, a.a.O., S. 775; MÜLLER, a.a.O., Art. 12 N 7, 35; GÄCHTER/WERDER, a.a.O., Art. 12 N 27). Während dies vor dem Hintergrund des Wortlauts von Art. 12 BV und dessen engen Verbindung zur Menschenwürde gefordert wird, spricht die enge Umschreibung des Leistungsanspruchs in der Praxis, der auf die in einer Notlage unerlässlichen Mittel in Form von Nahrung, Kleidung, Obdach und medizinischer Grundversorgung abstellt, für eine enge Auslegung (vgl. GÄCHTER/WERDER, a.a.O., Art. 12 N 27).
Sachgerecht erscheint es, eine Anhebung der Leistungen, welche sich auf Nothilfeniveau bewegen, in jenen Fällen zu prüfen, in denen die Notlage andauert und während mehrerer Jahre fortbesteht (MÜLLER, a.a.O., Art. 12 N 36; KATHRIN AMSTUTZ, Das Grundrecht auf Existenzsicherung: Bedeutung und inhaltliche Ausgestaltung des Art. 12 der neuen Bundesverfassung, Bern 2002, S. 145 f., 332 f.). Das Verwaltungsgericht des Kantons Bern erachtete nach einer 10-jährigen vorläufigen Aufnahme eine materielle Unterstützung in Höhe von 85 % des regulären Grundbedarfs für den Lebensunterhalt als angebracht (im Rahmen einer Ersatzregelung; vgl. BVR 2023, S. 51 ff., Erw. 7 f.).
Zur Beurteilung der Vereinbarkeit der Höhe der materiellen Hilfe, welche in der angefochtenen Verfügung zugesprochen wurde, rechtfertigt sich ein Vergleich mit der ordentlichen Sozialhilfe. Danach betrug der Grundbedarf für den Lebensunterhalt (GBL) für einen 6-Personenhaushalt im Zeitpunkt des erstinstanzlichen Entscheids Fr. 2'586.00 (§ 10 Abs. 1 SPV [Fassung bis 31. Dezember 2022] i.V.m. SKOS-Richtlinien 12/16, B.2.2). Der GBL wird als Pauschalbetrag ausbezahlt und basiert auf einer Gewichtung des Ausgabeverhaltens von unterstützten Personen. Die jeweiligen Pauschalen sind in einer Äquivalenzskala nach der Haushaltsgrösse abgestuft. Die Höhe des GBL orientiert sich an einem eingeschränkten Warenkorb an Gütern und Dienstleistungen der einkommensschwächsten zehn Prozent der Schweizer Haushaltungen (vgl. SKOS-Warenkorb, abrufbar unter www.skos.ch). In der ordentlichen Sozialhilfe liegt die Existenzsicherung bei 70 % des Grundbedarfs gemäss SKOS-Richtlinien (§ 15 Abs. 2 SPV).
Der SKOS-Warenkorb enthält folgende Positionen und Richtgrössen:
Während dem vorliegend relevanten Aufenthalt in der kantonalen Unterkunft in S._____ fielen sowohl die Position "Energieverbrauch (ohne Wohnnebenkosten)", beinhaltend Elektrizität, Gas und andere Brennstoffe, als auch die Position "Allgemeine Haushaltsführung", beinhaltend Reparaturen, Unterhalt der Wohnung, laufende Haushaltsführung, Haushaltswäsche und Heimtextilien, Haushalts- und Küchengeräte, ganz oder zumindest grossmehrheitlich weg. Teilweise übernahm der Kanton auch Auslagen, die in anderen Positionen enthalten sind, z.B. unter "Nachrichten, Internet, Radio/TV" (unbestrittenermassen standen ein Fernsehgerät inkl. Anschluss, kostenloses WLAN und ein Festnetzanschluss zur Verfügung), "Persönliche Pflege" (z.B. gewisse Medikamente für alltägliche Beschwerden) sowie "Bildung, Freizeit, Sport, Unterhaltung" (z.B. Computer für ältere Kinder und Jugendliche, wenn die Schule dies verlangt).
Zum behelfsmässigen Vergleich mit dem Existenzminimum gemäss ordentlicher Sozialhilfe rechtfertigt sich folgende Überlegung: Vom GBL für 6 Personen in der Höhe von Fr. 2'586.00 sind vorab 15 % (Fr. 388.00) in
Abzug zu bringen für Ausgaben, die den Beschwerdeführenden in der kantonalen Unterkunft in S._____ nicht anfielen. Es verbleibt somit ein Betrag von Fr. 2'198.00. Gemäss § 15 Abs. 2 SPV liegt die Existenzsicherung bei 70 % des Grundbedarfs gemäss SKOS-Richtlinien. 70 % des erwähnten Betrags von Fr. 2'198.00 entsprechen Fr. 1'539.00. Dieser monatliche Betrag kann für die massgebende Zeitdauer vom 29. September 2021 bis 18. Januar 2022 als ungefähres Existenzminimum der Beschwerdeführenden angesehen werden. Tatsächlich erhielten sie monatlich rund Fr. 1'580.00 (30,4 [= durchschnittliche Anzahl Tage pro Monat] x Fr. 48.00 [Verpflegung und Taschengeld] = Fr. 1'459.00 zuzüglich Kleidergeld von Fr. 120.00 [Fr. 60.00 pro Person und Quartal bzw. Fr. 20.00 pro Person und Monat]).
Der ausbezahlte monatliche Betrag ist sehr tief, zumal in der ordentlichen Sozialhilfe Kürzungen vom ordentlichen Grundbedarf gemäss § 15 Abs. 1 SPV in der Regel zu befristen sind. Die Beschwerdeführenden weisen mit Recht darauf hin, dass mit dem genannten Ansatz namentlich in Bezug auf soziale Kontakte und eigene Integrationsanstrengungen überaus enge finanzielle Grenzen gesetzt werden. Andererseits kann nicht von einem unzulässigen Eingriff in Grundrechte ausgegangen werden, solange das Existenzminimum gewährleistet ist und gewichtige öffentliche (migrationspolitische), u.a. in Art. 86 Abs. 1 AIG manifestierte Interessen dafür sprechen, den Anreiz für einen Zuzug bzw. einen Verbleib in der Schweiz gering zu halten. In Anbetracht dessen, dass vorliegend nur ein Zeitraum von lediglich gut 3,5 Monaten zu beurteilen ist und dieser zeitlich vor dem Ablauf der Aufenthaltsdauer von fünf Jahren liegt, erscheint auch die Verhältnismässigkeit gewahrt. Ob und gegebenenfalls ab welcher Aufenthaltsdauer dieser Grundsatz eventuell nicht mehr gewährleistet ist, braucht vorliegend nicht beantwortet zu werden.
Es ist somit festzuhalten, dass die mit Verfügung vom 28. Oktober 2021 gestützt auf § 17e Abs. 1-3 SPV (in der Fassung bis 30. April 2022) gewährten Leistungen für die Beschwerdeführenden existenzsichernd waren.
Gemäss § 17 Abs. 2 SPG orientiert sich der Regierungsrat bei der Regelung von Art und Höhe der Leistungen an den vom Bund dem Kanton ausgerichteten Beiträgen. Im Rahmen der sog. "Integrationsagenda" bezweckt der Bund verstärkte Integrationsbemühungen von Flüchtlingen und vorläufig Aufgenommenen in den Arbeitsmarkt, unter anderem mit dem Ziel, deren überdurchschnittliche Sozialhilfeabhängigkeit zu reduzieren (Entscheid des Verwaltungsgerichts WBE.2020.286 vom 5. November 2020, Erw. II/3.5). Vor diesem Hintergrund erscheint nachvollziehbar, dass
der Kanton zusätzliche Mittel aus der Integrationspauschale primär zur Finanzierung von integrativen Massnahmen einsetzt (vgl. Akten des KSD, S. 119 f.).
Ergänzend ist festzuhalten, dass sich die Grösse der zur Verfügung gestellten Wohnung unter den Vorgaben von Art. 12 BV nicht beanstanden lässt, zumal es sich um eine vorübergehende Lösung handelte, die schnell gefunden werden musste. Im Weiteren hielten sich die Beschwerdeführenden lediglich vom 29. September 2021 bis 18. Januar 2022 in der kantonalen Unterkunft in S._____ auf (vgl. angefochtener Entscheid, Erw. 7.8). Schliesslich ist die Unterkunft gar nicht Gegenstand der Verfügung des KSD vom 28. Oktober 2021, die dem vorliegenden Beschwerdeverfahren zugrunde liegt.
Von den Beschwerdeführenden aufgelistete Leistungen in anderen Kantonen sind – soweit mit der strittigen Unterstützung vergleichbar – im Hinblick auf die Beurteilung der Rechtmässigkeit nicht relevant (Verwaltungsgerichtsbeschwerde, Anhang); das Rechtsgleichheitsgebot schliesst unterschiedliche Regelungen zur gleichen Materie nicht aus (vgl. beispielsweise BGE 138 I 265, Erw. 5.1).
Die Bildungsverfassung (Art. 19 und 62 BV; § 28 KV) verleiht den Beschwerdeführenden keine weitergehenden Rechtsansprüche (Verwaltungsgerichtsbeschwerde, Rz. 93 ff.).
Nicht einzugehen ist im Rahmen der vorliegenden Prüfung auf gewährte situationsbedingte Leistungen. Diese werden zusätzlich zu den (vorliegend umstrittenen) allgemeinen Lebenshaltungskosten ausgerichtet (zu den während des gesamten Aufenthalts gewährten situationsbedingten Leistungen vgl. Akten des KSD, S. 75 ff.).
Nachdem die den Beschwerdeführenden ausgerichteten Leistungen insgesamt existenzsichernd waren, muss nicht mehr eigens auf die für den Beschwerdeführer 6 gewährte Unterstützung eingegangen werden (vgl. (§ 17e Abs. 1 lit. c [Fassung bis 30. April 2022]; Verwaltungsgerichtsbeschwerde, Rz. 100 f.).
Zusammenfassend erweist sich die Beschwerde als unbegründet und ist abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
III.
Entsprechend dem Verfahrensausgang haben die Beschwerdeführenden die verwaltungsgerichtlichen Kosten zu tragen (§ 31 Abs. 2 VRPG).
Die Staatsgebühr wird unter Berücksichtigung des Zeitaufwands und der Bedeutung der Sache auf Fr. 2'000.00 festgelegt (§ 3 Abs. 1 i.V.m. § 22 Abs. 1 lit. c des Dekrets über die Verfahrenskosten vom 24. November 1987 [Verfahrenskostendekret, VKD; SAR 221.150]). Für die Kanzleigebühr und die Auslagen wird auf §§ 25 ff. VKD verwiesen.
Die Beschwerdeführenden ersuchen für das verwaltungsgerichtliche Verfahren um unentgeltliche Rechtspflege. Diese kann ihnen gewährt werden, nachdem die Beschwerdeführenden mittellos sind und ihr Begehren nicht aussichtslos erscheint (§ 34 Abs. 1 VRPG).
Eine Parteientschädigung ist nicht geschuldet (§ 29 i.V.m. § 32 Abs. 2 VRPG).
Das Verwaltungsgericht erkennt:
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.
Den Beschwerdeführenden wird die unentgeltliche Rechtspflege für das verwaltungsgerichtliche Verfahren bewilligt.
Die verwaltungsgerichtlichen Verfahrenskosten, bestehend aus einer Staatsgebühr von Fr. 2'000.00 sowie der Kanzleigebühr und den Auslagen von Fr. 374.00, gesamthaft Fr. 2'374.00, gehen zu Lasten des Kantons. Die unentgeltlich prozessierenden Beschwerdeführenden sind zur Nachzahlung an den Kanton Aargau verpflichtet, sobald sie dazu in der Lage sind (§ 34 Abs. 3 VRPG i.V.m. Art. 123 ZPO).
Es werden keine Parteikosten ersetzt.
Zustellung an: die Beschwerdeführenden (Vertreterin) den Regierungsrat das DGS, Kantonaler Sozialdienst
Mitteilung an: das DGS, Generalsekretariat, Rechtsdienst die Obergerichtskasse
Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten
Dieser Entscheid kann wegen Verletzung von Bundesrecht, Völkerrecht, kantonalen verfassungsmässigen Rechten sowie interkantonalem Recht innert 30 Tagen seit der Zustellung mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Schweizerischen Bundesgericht, Schweizerhofquai, 6004 Luzern, angefochten werden. Die Frist steht still vom 7. Tag vor bis und mit 7. Tag nach Ostern, vom 15. Juli bis und mit 15. August und vom 18. Dezember bis und mit 2. Januar. Die unterzeichnete Beschwerde muss das Begehren, wie der Entscheid zu ändern sei, sowie in gedrängter Form die Begründung, inwiefern der angefochtene Akt Recht verletzt, mit Angabe der Beweismittel enthalten. Der angefochtene Entscheid und als Beweismittel angerufene Urkunden sind beizulegen (Art. 82 ff. des Bundesgesetzes über das Bundesgericht [Bundesgerichtsgesetz, BGG; SR 173.110] vom 17. Juni 2005).
Aarau, 5. März 2024
Verwaltungsgericht des Kantons Aargau 3. Kammer Vorsitz: Gerichtsschreiber:
Michel Meier