Verwaltungsgericht 3. Kammer
WBE.2022.22 / ME / jb
Art. 34
Urteil vom 19. April 2022
Besetzung Verwaltungsrichter Michel, Vorsitz Verwaltungsrichter Brandner Verwaltungsrichter Dommann Gerichtsschreiber Meier
Beschwerdeführerin A._____ AG
gegen
Gemeinderat X._____
Gegenstand Beschwerdeverfahren betreffend Vollstreckung
Entscheid des Gemeinderats X._____ vom 10. Januar 2022
A. Die A. AG erstellte eine Stützmauer auf der Westseite ihrer Liegenschaft Z.-Strasse 19 (Parzelle aaa) in X..
B.
Am 30. März 2021 verlangte die Abteilung Bau der Gemeinde X. von der A. AG mündlich und am 1. April 2021 schriftlich, die Arbeiten einzustellen. Die A. AG wurde aufgefordert, die ohne Bewilligung erstellte Baute bis zum 30. April 2021 zu beseitigen oder innert gleicher Frist ein Baugesuch einzureichen. Die A. AG antwortete nicht auf dieses Schreiben.
Am 27. Juli 2021 fand eine Besprechung zwischen B., Verwaltungsratspräsident der A. AG, C., Gemeindeschreiber Stv., und D., Leiter Abteilung Bau, bei der Liegenschaft Z.-Strasse 19 statt. Es kam zu keiner Verständigung und es wurde festgestellt, dass entgegen dem Schreiben vom 1. April 2021 zwischenzeitlich weitere Arbeiten ausgeführt worden waren.
Der Gemeinderat X. fasste am 13. September 2021 folgenden Beschluss:
Kenntnisnahme
Der Gemeinderat verfügt:
2.1 Zur Erfüllung der geforderten Eingabe eines Baugesuchs gemäss Schreiben vom 1. April 2021 wird eine letzte Nachfrist von 30 Tagen nach Rechtskraft dieses Entscheids gewährt. Das Baugesuch ist mit sämtlichen notwendigen Planunterlagen (Situationsplan 1:500, Grundriss 1:100, Ansichten 1:100, Schnitte 1:100) und Formularen (inkl. Baugesuchsformular Kanton) bei der Gemeinde einzureichen oder der Rückbau sämtlicher ausgeführten Arbeiten muss erfolgt und abgeschlossen sein. Der Baustopp behält weiterhin seine Gültigkeit.
2.2 Kommt die A. AG dieser Auflage nicht fristgerecht nach, wird gestützt auf § 159 BauG und §§ 80 und 81 VRPG ausdrücklich die Ersatzvornahme auf Kosten der A. AG, W., angedroht. Nach unbenutztem Ablauf der Nachfrist gemäss Ziffer 1 hat die A. AG die Kosten der Ersatzvornahme von schätzungsweise 1'500 Franken innert spätestens 5 Tagen mit dem beiliegenden Einzahlungsschein an die Finanzverwaltung zu überweisen.
2.3 Sollte die Vollstreckungsverfügung missachtet werden, behält sich der Gemeinderat X. vor, gegen die A. AG, W., bei der Staatsanwaltschaft Y.-Z. (Bezirk Y.) Strafanzeige zu erstatten (§ 160 BauG und Art. 292 StGB). Die A. AG wird ausdrücklich darauf aufmerksam gemacht, dass die Missachtung dieser Verfügung mit Busse gestützt auf Art. 292 StGB bestraft wird:
[...]
Am 12. Oktober 2021 reichte die A. AG ein Baugesuch ein. Dieses genügte nach der Einschätzung der Abteilung Bau den Vorgaben nicht, weshalb es am 13. Oktober 2021 mit sämtlichen Unterlagen an die Bauherrschaft zurückgesandt wurde. Die Abteilung Bau setzte eine Nachfrist bis 29. Oktober 2021 zur Nachbesserung und Ergänzung der Eingabe. Die A. AG reagierte darauf nicht mehr.
An der Sitzung vom 10. Januar 2022 fasste der Gemeinderat X. folgenden Beschluss:
Für die Einreichung des Baugesuchs für die Stützmauer wird gemäss Verfügung des Gemeinderates X. vom 13. September 2021 die Ersatzvornahme angeordnet.
Mit der Ausführung und Erstellung der Baugesuchsunterlagen wird die E. AG beauftragt. Das Baugesuch wird zwischen dem 24. und 31. Januar 2022 erarbeitet.
C.
Gegen den Entscheid des Gemeinderats liess die A. AG mit Eingabe vom 25. Januar 2022 Beschwerde erheben mit folgenden Anträgen:
"1. Die von der Bauverwaltung X. verfügten Massnahmen seitens der Bauverwaltung zurückgezogen werden. Die Baueingabe der besagten Stützmauer sowie jegliche eventuell folgende Forderungen, erst dann eingefordert werden, wenn die Gemeinde X., insbesondere die Bauverwaltung resp. Herr D. sich für sein arrogantes und denunzierendes Verhalten schriftlich bei mir entschuldigt und bekundet, sich in aller Höflichkeit mindestens genauso um meine Ansprüche, Interessen und Rechte zu kümmern wie er gerade gegen mich vorgeht. Verhältnismässigkeit!
Herr D. von der Bauverwaltung X. gerügt wird sowie verwarnt wird. [...]
Der Gemeindeammann Herr G. ebenfalls gerügt wird, [...].
Ich für die Bemühungen, Aufwände und Umtriebe, die ich hiermit habe, entschädigt werde in der Höhe von CHF 150.- die Stunde. Die Aufwände werden nun ab Erstellen dieser Beschwerde protokolliert. Weiter, dass diese Aufwände nicht der Gemeinde X. belastet werden, sondern dem Verursacher namentlich Herrn D. und Herrn G. privat verrechnet werden."
In der Beschwerdeantwort vom 21. Februar 2022 beantragte der Gemeinderat X. die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf eingetreten werden könne.
D. Das Verwaltungsgericht hat den Fall auf dem Zirkularweg entschieden (§ 7 des Gerichtsorganisationsgesetzes vom 6. Dezember 2011 [GOG; SAR 155.200]).
I.
Gemäss § 83 Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege vom 4. Dezember 2007 (Verwaltungsrechtspflegegesetz, VRPG; SAR 271.200) ist das Verwaltungsgericht zuständig für Beschwerden gegen Vollstreckungsentscheide. Vollstreckungsentscheide enthalten Anordnungen zur zwangsweisen Durchsetzung von vollstreckbaren Sach-entscheiden (vgl. §§ 76 ff. VRPG). Demgegenüber spricht sich die der Vollstreckung zugrundeliegende Sachverfügung über materielle Rechte und Pflichten im Einzelfall aus (vgl. MICHAEL MERKER, Rechtsmittel, Klage und Normenkontrollverfahren nach dem aargauischen Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege, Kommentar zu den §§ 38-72 [a]VRPG, Zürich 1998, § 38 N 122).
Im Vollstreckungsverfahren wird über die Art und Weise der Durchsetzung des in der Sachverfügung geregelten Rechtsverhältnisses entschieden. Die §§ 80 ff. VRPG legen das Vollstreckungsverfahren von Verwaltungsentscheiden zur Realerfüllung mittels sog. exekutorischer Massnahmen (Ersatzvornahme oder Anwendung unmittelbaren Zwangs) fest. Die (materielle) Sachverfügung, welche die Rechte und Pflichten der Betroffenen im Einzelfall regelt, ist Grundlage der Vollstreckung und muss im Sinne von § 76 Abs. 1 VRPG vollstreckbar sein. Das Vollstreckungsverfahren besteht in der Regel aus drei Verfahrensetappen. In einem ersten Schritt wird die Zwangsvollstreckung unter Fristansetzung angedroht (§ 81 Abs. 1 VRPG); damit wird dem Betroffenen die Möglichkeit zur freiwilligen Erfüllung eingeräumt. Anschliessend ergeht die Anordnung über die Art der Zwangsmittel und den Zeitpunkt der Zwangsvollstreckung (§ 80 VRPG) und schliesslich wird die Realvollstreckung oder die Ersatzvornahme durchgeführt (Aargauische Gerichts- und Verwaltungsentscheide [AGVE] 2011, S. 259, Erw. 1.2 mit Hinweisen).
Der angefochtene Entscheid beinhaltet eine Ersatzvornahme (Ziffer 1). Dabei handelt es sich um eine Vollstreckungsmassnahme im Sinne von §§ 80 f. VRPG (vgl. AGVE 2011, S. 259, Erw. 1.2). Dies gilt unabhängig davon, dass der Gemeinderat vorliegend unter "Ersatzvornahme" die Aus-
arbeitung eines Baugesuches durch ein Architekturbüro im Auftrag der Gemeinde versteht (Ziffer 2). Die Verfügung des Gemeinderats X. vom 10. Januar 2022 ist daher ein Vollstreckungsentscheid, gegen welchen die Beschwerde gemäss § 83 Abs. 1 VRPG zulässig ist.
Die Beschwerdeführerin beantragt in Ziffer 2 und 3 disziplinarische Massnahmen gegenüber dem Leiter Abteilung Bau sowie gegenüber dem Gemeindeammann.
Gestützt auf § 38 Abs. 1 VRPG kann jede Person jederzeit Tatsachen, die im öffentlichen Interesse ein Einschreiten von Amtes wegen gegen Behörden und deren Mitarbeitende erfordern, der Aufsichtsbehörde anzeigen. Die Aufsichtsanzeige ist an die Behörde zu richten, der Aufsichts- oder Dienstgewalt über jene Behörde zusteht, deren Amtsführung beanstandet wird (vgl. MERKER, a.a.O., § 59a N 24). Das ist regelmässig eine hierarchisch übergeordnete Verwaltungsbehörde (vgl. ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Auflage, Zürich/St. Gallen 2020, Rz. 1201). Die Gerichte sind grundsätzlich nicht Aufsichtsbehörden über die Verwaltung (vgl. MERKER, a.a.O., § 59a N 27).
Nachdem die Beschwerdeführerin gegenüber der Gemeindeverwaltung Vorwürfe in der Amtsführung erhebt, sind die Anträge Ziffer 2 und 3 als Aufsichtsanzeige zu qualifizieren. Dem Verwaltungsgericht kommt weder gegenüber der kommunalen Bauverwaltung noch dem Gemeindeammann eine Aufsichtsfunktion zu. Auf die Anträge Ziffer 2 und 3 ist somit nicht einzutreten (vgl. § 38 Abs. 1 VRPG). In Anbetracht der pauschalen, generellen und unsubstantiierten Vorwürfe wird darauf verzichtet, die Eingabe an die jeweilige Aufsichtsbehörde weiterzuleiten (vgl. § 8 Abs. 2 VRPG).
Ebenfalls nicht eingetreten werden darf auf Beschwerdebegehren Ziffer 4, soweit darin beantragt wird, der Leiter Abteilung Bau sowie der Gemeindeammann seien zu Entschädigungszahlungen zu verpflichten. Staatshaftungsansprüche können nicht im Beschwerdeverfahren geltend gemacht werden (vgl. § 11 Abs. 2 des Haftungsgesetzes vom 24. März 2009 [HG; SAR 150.200]). Ohnehin haben Geschädigte nur gegenüber dem haftungspflichtigen Gemeinwesen Anspruch auf Schadenersatz und Genugtuung, nicht aber gegenüber den natürlichen Personen, die den Schaden verursacht haben (§ 10 Abs. 1 HG). Das Gemeinwesen kann unter bestimmten Voraussetzungen Rückgriff auf die Schaden verursachenden Personen nehmen (§ 12 HG).
Soweit mit Begehren Ziffer 4 eine Parteientschädigung zu Lasten des Gemeinderats beantragt wird, ist auf die Beschwerde einzutreten (vgl. § 13 Abs. 2 lit. e i.V.m. § 32 Abs. 2 VRPG; hinten Erw. III/2).
Die Vorbringen der Beschwerdeführerin zur Sondermülldeponie, zu Grabarbeiten auf Parzelle aaa, Strassenarbeiten, Telekommunikationsleitungen, Bahnstreckensanierung und Pflege des Strassenbereichs vor ihrem Grundstück beziehen sich nicht auf den angefochtenen Entscheid und stehen in keinem direkten Zusammenhang damit. Weil sie nicht den Streitgegenstand betreffen, kann darauf nicht eingegangen werden. Insoweit ist auf die Beschwerde ebenfalls nicht einzutreten.
Gemäss § 42 lit. a VRPG ist zur Beschwerde befugt, wer ein schutzwürdiges eigenes Interesse an der Aufhebung oder Änderung des Entscheids hat.
Die Beschwerdeführerin fordert in Antrag Ziffer 1, dass "die von der Bauverwaltung X. verfügten Massnahmen seitens der Bauverwaltung zurückgezogen werden". Damit verlangt sie sinngemäss die Aufhebung des Entscheids des Gemeinderats X. vom 10. Januar 2022. Dadurch wird die Beschwerdeführerin zur Duldung einer Ersatzvornahme verpflichtet. In Bezug darauf ist sie in schutzwürdigen eigenen Interessen betroffen und somit zur Beschwerde befugt (vgl. § 42 lit. a VRPG). Auf Antrag Ziffer 1 ist insoweit einzutreten.
Die Beschwerde erfolgte rechtzeitig innert der 10-tägigen Beschwerdefrist (§ 83 Abs. 1 VRPG).
Als Zwischenergebnis ist festzuhalten, dass auf die Beschwerde einzutreten ist, soweit mit Antrag Ziffer 1 die Aufhebung des gemeinderätlichen Vollstreckungsentscheids und mit Antrag Ziffer 4 eine Parteientschädigung beantragt wird. Im Übrigen ist auf die Beschwerde nicht einzutreten.
Im Beschwerdeverfahren gegen Vollstreckungsentscheide hat das Verwaltungsgericht zu prüfen, ob eine formell genügende, insbesondere rechtskräftige Verfügung vorhanden ist und deren Grenzen eingehalten wurden bzw. ob die Vollstreckung sachlich oder hinsichtlich ihres Konkretisierungsgehalts über die zu vollstreckende Anordnung hinausgeht (vgl. AGVE 1988, S. 421, Erw. 2 mit Hinweisen). Im Vollstreckungsverfahren wird aber die der Vollstreckung zugrundeliegende Sachverfügung, in der über Bestand und Nichtbestand öffentlicher Rechte und Pflichten entschieden wurde,
nicht mehr neu beurteilt (vgl. TOBIAS JAAG, in: ALAIN GRIFFEL [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich 3. Auflage, Zürich 2014, § 30 N 80). Ein materieller Entscheid wie beispielsweise die Abänderung oder Erteilung einer Baubewilligung ist im Beschwerdeverfahren gegen einen Vollstreckungsentscheid daher ausgeschlossen.
Ob ein hinreichender Vollstreckungstitel vorliegt, ist eine Frage der materiellen Beurteilung.
II.
§ 159 des Gesetzes über Raumentwicklung und Bauwesen vom 19. Januar 1993 (Baugesetz, BauG; SAR 713.100) regelt unter der Marginalie Verwaltungszwang Folgendes: Wird durch die Errichtung von Bauten oder Anlagen ohne Bewilligung, unter Verletzung einer solchen oder auf andere Weise ein unrechtmässiger Zustand geschaffen, so können die Einstellung der Arbeiten, die Einreichung eines Baugesuchs sowie die Herstellung des rechtmässigen Zustands, insbesondere die Beseitigung oder Änderung der rechtswidrigen Bauten oder Anlagen, angeordnet werden (Abs. 1). Die Vollstreckung von Verfügungen (betreffend die Herstellung des rechtmässigen Zustands) richtet sich nach der Gesetzgebung über die Verwaltungsrechtspflege (Abs. 2). Bereits aus dieser Bestimmung ergibt sich die grundlegende Unterscheidung zwischen dem nachträglichen Baubewilligungsverfahren einerseits und dem Vollstreckungsverfahren andererseits.
Die Baubewilligungsbehörde ist verpflichtet, ein nachträgliches Baubewilligungsverfahren durchzuführen, wenn eine Baute oder Anlage ohne entsprechende Bewilligung errichtet wurde bzw. eine bewilligungspflichtige Nutzung erfolgt. Ihr obliegt, das Verfahren von Amtes wegen einzuleiten und abzuschliessen. Im nachträglichen Bewilligungsverfahren gilt neben der Untersuchungsmaxime (§ 17 Abs. 1 VRPG) eine Mitwirkungspflicht der Parteien bei der Feststellung des Sachverhalts (vgl. § 23 VRPG; ANDREAS BAUMANN, in: Kommentar zum Baugesetz des Kantons Aargau, Bern 2013, § 159 N 38). Bei der Prüfung der Baubewilligungspflicht und im nachträglichen Bewilligungsverfahren sind auch die Interessen und Verfahrensrechte von Nachbarn zu wahren (vgl. zum Ganzen AGVE 2011, S. 262, Erw. 2.1).
Der Entscheid betreffend Erteilung bzw. Nichterteilung der nachträglichen Baubewilligung und Herstellung des rechtmässigen Zustands ist grundsätzlich nicht von der Einreichung eines Baugesuchs abhängig (vgl. Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 10. April 2019 [WBE.2018.434], Erw. II/2.1).
Das nachträgliche Baubewilligungsverfahren führt zu einem Sachentscheid. Im Falle einer Abweisung wird regelmässig die Herstellung des
rechtmässigen Zustandes, insbesondere die Beseitigung oder Änderung der rechtswidrigen Bauten oder Anlagen, angeordnet.
Ist das nachträgliche Baubewilligungsverfahren abgeschlossen und liegt ein Sachentscheid vor, welcher die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands verlangt, so ist dieser nach Massgabe von §§ 76 ff. VRPG vollstreckbar. Der rechtskräftige Sachentscheid bildet eine Voraussetzung der Vollstreckung; solange kein Sachentscheid ergangen ist, liegt nichts vor, das vollstreckt werden könnte. Umgekehrt können im Vollstreckungsverfahren keine baurechtlichen Fragen mehr entschieden werden.
Zwangsmittel zur Vollstreckung sind die Ersatzvornahme und der unmittelbare Zwang. Kumulativ oder alternativ kommt die Androhung einer Strafe wegen Ungehorsams gegen amtliche Verfügungen in Betracht (§ 80 Abs. 1 und 3 VRPG). Die Ersatzvornahme ist ein exekutorisches Zwangsmittel und dient unmittelbar der Durchsetzung einer Anordnung (ALFRED KÖLZ/ ISABELLE HÄNER/MARTIN BERTSCHI, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Auflage, Zürich 2013, Rz. 667 f.). Ersatzvornahme bedeutet, dass die Verwaltungsbehörden vertretbare Handlungen, die von Verpflichteten nicht vorgenommen werden, durch eine amtliche Stelle oder einen beauftragten Dritten auf Kosten der Pflichtigen verrichten lassen (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 1467; vgl. JAAG, a.a.O., § 30 N 25).
Mit der angefochtenen Verfügung wurde eine Ersatzvornahme angeordnet. Eine Ersatzvornahme kommt vorliegend jedoch von vornherein nicht in Frage, da das nachträgliche Baubewilligungsverfahren noch gar nicht abgeschlossen ist bzw. kein Sachentscheid vorliegt, der vollstreckbar wäre. Hinzu kommt, dass die Ausarbeitung eines nachträglichen Baugesuchs durch einen von der Gemeinde beauftragten Architekten nicht der Vollstreckung eines Entscheids dient und der Entscheid über die nachträgliche Bewilligung der Baute bzw. über eine allfällige Wiederherstellung des rechtmässigen Zustandes grundsätzlich unabhängig von der Einreichung eines Baugesuchs erfolgen kann.
Zusammenfassend ist der angefochtene Entscheid vom 10. Januar 2022 in teilweiser Gutheissung der Beschwerde aufzuheben. Im Übrigen wird auf die Beschwerde nicht eingetreten.
III.
Im Beschwerdeverfahren werden die Verfahrenskosten in der Regel nach Massgabe des Unterliegens und Obsiegens auf die Parteien verlegt (§ 31 Abs. 2 Satz 1 VRPG). Die Beschwerdeführerin dringt mit ihrem Anliegen zwar insoweit durch, als die angeordnete Ersatzvornahme beseitigt wird. Allerdings stellt sie Anträge und erhebt Vorwürfe, auf die mehrheitlich nicht eingetreten werden kann. Aufgrund dessen rechtfertigt es sich, der Beschwerdeführerin die Hälfte der Verfahrenskosten zu auferlegen.
Den Behörden werden die Verfahrenskosten nur auferlegt, wenn sie schwerwiegende Verfahrensfehler begangen oder willkürlich entschieden haben (§ 31 Abs. 2 Satz 2 VRPG). Davon kann mit Bezug auf die angeordnete Ersatzvornahme noch nicht ausgegangen werden. Eine Kostenauflage zu Lasten des Gemeinderats rechtfertigt sich somit nicht. Die Hälfte der Verfahrenskosten geht daher zu Lasten des Staates.
Die Staatsgebühr wird unter Berücksichtigung des Zeitaufwands und der Bedeutung der Sache auf Fr. 1'000.00 festgelegt (§ 3 Abs. 1 i.V.m. § 22 Abs. 1 lit. c des Dekrets über die Verfahrenskosten vom 24. November 1987 [Verfahrenskostendekret, VKD; SAR 221.150]). Für die Kanzleigebühr und die Auslagen wird auf §§ 25 ff. VKD verwiesen.
Die Beschwerdeführerin verlangt mit Begehren Ziffer 4 sinngemäss eine Parteientschädigung, indem sie ihren eigenen Aufwand in der Höhe von Fr. 150.00 pro Stunde verrechnen möchte. Die Beschwerdeführerin hat jedoch ihre Rechtsschrift selber verfasst und daher von vornherein keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung (§ 29 VRPG). Im Übrigen steht ihr auch nach Massgabe des bloss hälftigen Obsiegens kein Parteikostenersatz zu (vgl. AGVE 2011, S. 247, Erw. 3; 2009, S. 278, Erw. III).
Das Verwaltungsgericht erkennt:
In teilweiser Gutheissung der Beschwerde wird der Entscheid des Gemeinderats X. vom 10. Januar 2022 aufgehoben.
Im Übrigen wird auf die Beschwerde nicht eingetreten.
Die verwaltungsgerichtlichen Verfahrenskosten, bestehend aus einer Staatsgebühr von Fr. 1'000.00 sowie der Kanzleigebühr und den Auslagen von Fr. 152.00, gesamthaft Fr. 1'152.00, sind von der Beschwerdeführerin zur Hälfte mit Fr. 576.00 zu bezahlen. Die andere Hälfte geht zulasten der Staatskasse.
Es werden keine Parteikosten ersetzt.
Zustellung an: die Beschwerdeführerin den Gemeinderat X.
Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten
Dieser Entscheid kann wegen Verletzung von Bundesrecht, Völkerrecht, kantonalen verfassungsmässigen Rechten sowie interkantonalem Recht innert 30 Tagen seit der Zustellung mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Schweizerischen Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, angefochten werden. Die Frist steht still vom 7. Tag vor bis und mit 7. Tag nach Ostern, vom 15. Juli bis und mit 15. August und vom 18. Dezember bis und mit 2. Januar. Die unterzeichnete Beschwerde muss das Begehren, wie der Entscheid zu ändern sei, sowie in gedrängter Form die Begründung, inwiefern der angefochtene Akt Recht verletzt, mit Angabe der Beweismittel enthalten. Der angefochtene Entscheid und als Beweismittel angerufene Urkunden sind beizulegen (Art. 82 ff. des Bundesgesetzes über das Bundesgericht [Bundesgerichtsgesetz, BGG; SR 173.110] vom 17. Juni 2005).
Aarau, 19. April 2022
Verwaltungsgericht des Kantons Aargau 3. Kammer Vorsitz: Gerichtsschreiber:
Michel Meier