2020 Übriges Verwaltungsrecht 435 XIII. Übriges Verwaltungsrecht
47 Zugang zu amtlichen Dokumenten (Öffentlichkeitsprinzip)
436 Obergericht, Abteilung Verwaltungsgericht 2020 Das dem Verfahren zugrundeliegende Einsichtsgesuch stützt sich auf § 5 IDAG, wonach jede Person Anspruch auf Zugang zu amtlichen Dokumenten hat. Ein amtliches Dokument liegt vor, wenn ein öffentliches Organ Verfügungsmacht über das Dokument hat, sich das Dokument auf die Erfüllung öffentlicher Aufgaben bezieht und sich die Informationen auf einem beliebigen Datenträger befinden (§ 3 Abs. 1 lit. a IDAG).
Der Beschwerdeführer beantragte vorliegend Einsicht in das Schreiben des Stadtrats an den Regierungsrat, mittels welchem der Stadtrat dem Regierungsrat die Revision der allgemeinen Nutzungsplanung zur Genehmigung unterbreitete. Zudem forderte er Einsicht in die diesem Schreiben angefügten Aktenbeilagen 1 und 2 sowie Anhänge 1 und 2. Den Ausführungen der Vorinstanz und des Stadtrats X. zufolge ist das Schreiben des Stadtrats an den Regierungsrat mit Anhang 1 identisch. Es handelt sich dabei um ein Begleitschreiben des Stadtrats mit dem Antrag zur Genehmigung der Revision der allgemeinen Nutzungsplanung (nachfolgend: Begleitschreiben). Anhang 2 besteht aus einem Begleitformular für die Eingabe von allgemeinen Nutzungsplänen zur Genehmigung (nachfolgend: Begleitformular). Gemäss Angaben des Stadtrats X. beinhaltet die Aktenbeilage 1 die Botschaft des Stadtrats an den Einwohnerrat X. vom (...) (nachfolgend: Botschaft an den Einwohnerrat) und die Aktenbeilage 2 das Protokoll resp. den Protokollauszug der Einwohnerratssitzung der Stadt X. vom (...) (nachfolgend: Protokoll der Einwohnerratssitzung). (...) Diese vier zur Diskussion stehenden Dokumente wurden in Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe (Revision der allgemeinen Nutzungsplanung) erstellt und befinden sich in der effektiven Verfügungsmacht des Stadtrats X.. Sie stellen somit allesamt amtliche Dokumente dar und unterstehen grundsätzlich dem Öffentlichkeitsprinzip.
Zunächst stellt sich die Frage, ob dem Beschwerdeführer bereits Zugang zu den von ihm gewünschten amtlichen Dokumenten, na-
2020 Übriges Verwaltungsrecht 437 mentlich zur Botschaft an den Einwohnerrat und zum Protokoll der Einwohnerratssitzung, ermöglicht wurde. (...)
Die öffentlichen Organe sind verpflichtet, die Bevölkerung über Tätigkeiten und Angelegenheiten von allgemeinem Interesse von Amtes wegen zu informieren (§ 4 Abs. 1 IDAG). Von allgemeinem Interesse sind Informationen dann, wenn sie Belange von öffentlichem Interesse betreffen und für die Meinungsbildung und zur Wahrung der rechtsstaatlichen und demokratischen Rechte der Bürgerinnen und Bürger von Bedeutung sind (§ 4 Abs. 2 IDAG). (...) Bei der amtlichen Information der Bevölkerung handelt es sich um eine "aktive" Information, die die Behörden von sich aus und unabhängig von einem Ersuchen leisten, d.h. ohne dass eine Person etwas von ihnen verlangt (vgl. PASCAL MAHON/OLIVIER GONIN, in: STEPHAN C. BRUNNER/LUZIUS MADER [Hrsg.], Öffentlichkeitsgesetz, Handkommentar, Bern 2008, Art. 6 N 13). Das Gesetz schreibt den öffentlichen Organen nicht vor, in welcher Form die Information zu erfolgen hat. Sie sind demnach in der Wahl des Kommunikationsmittels frei. Dementsprechend kann die Publikation bestimmter besonders wichtiger Dokumente in den Medien oder im Internet erfolgen (Leitfaden für öffentliche Organe der beauftragten Person für Öffentlichkeit und Datenschutz zum Öffentlichkeitsprinzip und Datenschutz nach dem Gesetz über die Information der Öffentlichkeit, den Datenschutz und das Archivwesen [IDAG], V.2.3 vom 22. Januar 2019 [nachfolgend: Leitfaden IDAG], S. 12). 2.2.2 Im Gegensatz dazu wird das Recht auf Zugang zu amtlichen Dokumenten als "passive" Information durch die Behörden bezeichnet, weil die Behörden in diesem Fall nur aufgrund eines entsprechenden Gesuchs tätig werden (vgl. MAHON/GONIN, a.a.O., Art. 6 N 13). Der Zugang zu amtlichen Dokumenten gemäss § 5 Abs. 1 IDAG erfolgt durch Gewährung der Einsicht in die Dokumente, wobei das entsprechende Gesuch nicht begründet
438 Obergericht, Abteilung Verwaltungsgericht 2020 werden muss (Botschaft des Regierungsrats des Kantons Aargau an den Grossen Rat vom 6. Juli 2005, 05.180 [nachfolgend: Botschaft zum IDAG], S. 30). Die Einsichtnahme kann gemäss § 5 Abs. 2 IDAG vor Ort, durch Erhalt einer Kopie oder auf elektronischem Weg erfolgen. Der gesuchstellenden Person steht in Bezug auf die vom Gesetz statuierten Zugangsformen grundsätzlich ein Wahlrecht zu (vgl. Leitfaden IDAG, S. 17; URS STEIMEN, in: URS MAURER- LAMBROU/GABOR P. BLECHTA [Hrsg.], Basler Kommentar zum Datenschutzgesetz/Öffentlichkeitsgesetz, 3. Auflage, Basel 2014 [nachfolgend: BSK BGÖ], Art. 6 N 20 sowie MAHON/GONIN, a.a.O., Art. 6 N 29).
Der Beschwerdeführer bat in seinem mittels E-Mail vom (...) gestellten Einsichtsgesuch ausdrücklich um Zustellung der gewünschten Dokumente in elektronischer Form. Damit hat er klar und eindeutig zum Ausdruck gebracht, dass er die Einsichtnahme in elektronischer Form wünscht. Einsicht vor Ort oder den Erhalt einer Kopie (in Papierform) hat er bisher nie verlangt. Der Stadtrat X. durfte somit davon ausgehen, dass der Beschwerdeführer auf elektronischem Weg Einsicht in die besagten Dokumente nehmen möchte, weshalb auf die weiteren in § 5 Abs. 2 IDAG genannten Zugangsformen nicht weiter einzugehen ist. (...) Da es sich bei der allgemeinen Revision der Nutzungsplanung um ein wichtiges Geschäft handelt, hat die Stadt X. in Nachachtung von § 4 Abs. 1 IDAG folgerichtig diejenigen Dokumente auf ihrer Website publiziert, welche diesbezüglich der Meinungsbildung des Einwohnerrats dienen und dessen Entscheidungsprozess abbilden und damit für die Bevölkerung von allgemeinem Interesse sind. Diese Form des Zurverfügungstellens amtlicher Dokumente ermöglicht eine breite Information der interessierten Bevölkerung und fördert die Effizienz und Vereinfachung der Arbeit (vgl. Leitfaden IDAG, S. 12, sowie MAHON/GONIN, a.a.O., Art. 6 N 62). Der Beschwerdeführer wurde bereits mit E-Mail vom (...) darüber orientiert, dass sämtliche Unterlagen zu den Einwohnerratssitzungen auf der Internetseite der Stadt X. – und damit auch jene zur
2020 Übriges Verwaltungsrecht 439 Einwohnerratssitzung vom (...) – zu finden seien und das jeweilige Protokoll nach dessen Genehmigung an gleicher Stelle aufgeschaltet werde. Insbesondere wurde dem Beschwerdeführer mittels E-Mail ein entsprechender Link übermittelt (...). Da die Botschaft an den Einwohnerrat vor dessen Sitzung vom (...) auf dem Internet greifbar war (...), konnte der Beschwerdeführer bereits vor Einreichen seines Einsichtsgesuchs vom (...) – via Link in der E-Mail des (...) – Einsicht in die betreffende Botschaft nehmen. Entsprechendes gilt für den Zugang zum Protokoll der Einwohnerratssitzung, da dieses am (...) auf der Website der Stadt X. aufgeschaltet war (...). Mithilfe des elektronisch übermittelten Links war es dem Beschwerdeführer somit möglich, ab dem Zeitpunkt der Aufschaltung der betreffenden Dokumente auf der Website der Stadt X. und insbesondere noch vor Einreichen seines Einsichtsgesuchs wie gewünscht Einsicht zu nehmen. (...) Weder dem Gesetz noch den Materialien lässt sich entnehmen, dass das IDAG die "Einsichtnahme auf elektronischem Weg" in irgendeiner Form vorschreiben oder einschränken wollte. Im Gegenteil hat sich der Gesetzgeber im Bereich des Öffentlichkeitsprinzips bewusst für eine eher offene Normierung entschieden (Botschaft zum IDAG, S. 16). Hätte der Gesetzgeber die Einsichtnahme auf elektronischem Weg tatsächlich so verstanden haben wollen, dass damit lediglich die aktive Übermittlung von elektronischen Kopien als E- Mail-Anhang gemeint wäre, hätte er dies entsprechend konkretisiert. Die Wortwahl ("Einsichtnahme auf elektronischem Weg") lässt vermuten, dass er sich einer offenen Formulierung bedient hat, um die heutigen und künftig denkbaren Möglichkeiten einer "elektronischen Einsichtnahme" abzudecken. Ob dadurch auch das rein passive Bereitstellen von Informationen an einen grösseren Adressatenkreis (bspw. auf einer Internet-Plattform) erfasst wird, kann an dieser Stelle offengelassen werden, weil vorliegend erstellt ist, dass dem Beschwerdeführer bereits frühzeitig ein entsprechender Link übermittelt wurde und er somit über die nötigen Informationen verfügte, um die konkret gewünschten Dokumente abzurufen. Selbst der Beschwerdeführer geht diesfalls davon aus, dass die
440 Obergericht, Abteilung Verwaltungsgericht 2020 Übermittlung eines Links ausreiche, um die Einsichtnahme auf elektronischem Weg zu ermöglichen. Nachdem es dem Beschwerdeführer mittels elektronisch zur Verfügung gestelltem Link möglich war, auf die von ihm gewünschten Dokumente (Botschaft an den Einwohnerrat, Protokoll der Einwohnerratssitzung) zuzugreifen und darin Einsicht zu nehmen, ist nicht einzusehen, weshalb ihm darüber hinaus gestützt auf die Bestimmung in § 5 Abs. 2 IDAG ein zusätzlicher Anspruch auf Zustellung dieser Dokumente per E-Mail (mittels Anhang) zustehen sollte. 2.4. (...)
3.1 Unbestritten ist, dass der Beschwerdeführer bisher noch keine inhaltliche Kenntnis des Begleitschreibens und des Begleitformulars nehmen konnte. (...)
Der Zugang zu amtlichen Dokumenten wird eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert, wenn spezielle Gesetzesbestimmungen oder überwiegende öffentliche oder private Interessen entgegenstehen (§ 5 Abs. 3 IDAG). In § 3 Abs. 1 lit. l IDAG wird die Generalklausel "überwiegendes Interesse" beispielhaft konkretisiert. Darunter fallen namentlich die freie Meinungs- und Willensbildung der Behörde (als öffentliches Interesse) sowie der Schutz der Privatsphäre und die Wahrung von Berufs-, Geschäfts- und Fabrikationsgeheimnissen (als private Interessen). Das Interesse der gesuchstellenden Person am Zugang zu den Dokumenten ist aber irrelevant, vorbehältlich eines allfällig rechtsmissbräuchlichen Gesuches (Entscheid des Verwaltungsgerichts WBE.2017.401 vom 28. Februar 2018, E. II/2.1; vgl. BVGE 2013/50, E. 7.3). Unabhängig von einer Interessenabwägung ist der Zugang zu Protokollen von nicht öffentlichen Sitzungen und amtlichen Dokumenten hängiger Geschäfte, Verfahren oder über Positionen in laufenden Vertragsverhandlungen ausgeschlossen (§ 7 Abs. 1 IDAG). Ob ein derartiger Ausschlussgrund vorliegt, ist nachfolgend zu prüfen.
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Protokolle von nicht öffentlichen Sitzungen sind gemäss § 7 Abs. 1 lit. a IDAG vom Zugangsanspruch ausgenommen. Dies betrifft u.a. Sitzungen des Gemeinderats (§ 42 Abs. 3 GG) und somit auch des Stadtrats X. (...). Nicht öffentliche Sitzungen dienen der Ausmarchung der Interessen innerhalb der gewählten Behörden und damit der Vorbereitung politischer Entscheide, die möglichst ohne direkte Beeinflussung erfolgen soll. Durch das Öffentlichmachen der Sitzungspositionen würde die Bereitschaft zum Kompromiss unter Preisgabe einseitiger Gruppeninteressen stark beeinträchtigt. Demzufolge unterstehen nicht öffentliche Sitzungen und ihre Protokolle zum Schutz des Meinungs- und Willensbildungsprozesses der Sitzungsteilnehmer der Geheimhaltungspflicht (Botschaft zum IDAG, S. 32; Leitfaden IDAG, S. 20; vgl. auch ISABELLE HÄNER, BSK BGÖ, Art. 8 N 5).
Vorliegend ist unbestritten, dass die Protokolle der nicht öffentlichen Sitzungen des Stadtrats X. der Geheimhaltung und damit nicht dem Öffentlichkeitsprinzip unterliegen. Der Stadtrat X. zählt dazu auch die Anhänge zu diesen Protokollen. Aus seiner Sicht würden das Begleitschreiben und das Begleitformular als Anhänge rechtlich einen Teil des Protokolls darstellen und daher unter die Ausschlussbestimmung von § 7 Abs. 1 lit. a IDAG fallen. Dieser Ansicht kann jedoch nicht gefolgt werden. Die Unterscheidung zwischen einer Aktenbeilage und einem Anhang zu einem Stadtratsprotokoll, die nach Ansicht des Stadtrats unterschiedliche rechtliche Konsequenzen zeitigt, überzeugt schon deshalb nicht, weil es nicht im Belieben des Stadtrats liegen kann, durch die jeweilige Benennung der Dokumente die entsprechenden rechtlichen Folgen zu steuern. Eine derartige Vorgehensweise ermöglicht die Umgehung des Öffentlichkeitsprinzips und entspricht nicht dem Sinn und Zweck von § 7 Abs. 1 lit. a IDAG. Entscheidend ist einzig der Inhalt der Dokumente, die Bestandteil des Protokolls einer nicht öffentlichen Sitzung bilden. Lassen sich daraus keine Rückschlüsse auf den Meinungs- und Willensbildungsprozess innerhalb der betreffenden Behörde ziehen, ist nicht einzusehen, weshalb sie vom Schutz der
442 Obergericht, Abteilung Verwaltungsgericht 2020 Nicht-Öffentlichkeit der Protokolle profitieren können sollen (vgl. HÄNER, a.a.O., Art. 8 N 5). Dass ein reines Begleitschreiben, mittels welchem dem Regierungsrat die Entscheidgrundlagen zur Genehmigung der Revision der allgemeinen Nutzungsplanung übermittelt werden, den Meinungs- oder Willensbildungsprozess der Sitzungsteilnehmer resp. des Stadtrats X. abbilden würde, der eines besonderen Schutzes bedürfte, ist nicht erkennbar. Hinzu kommt, dass die Stadt X. bereits öffentlich bekannt gegeben hat, dass der Stadtrat X. dem Regierungsrat die Revision der allgemeinen Nutzungsplanung zur Genehmigung unterbreitet hat (...). Analoges gilt für das verwendete Begleitformular, bei welchem es sich inhaltlich um ein vom Departement Bau, Verkehr und Umwelt konzipiertes Aktenverzeichnis handelt (siehe Richtlinie und Empfehlung für die Nutzungsplanung Nr. 1.6, Stand November 2017, S. 4, sowie die als Aktenverzeichnis bezeichnete Beilage 3 zur Richtlinie/Empfehlung 1.6 "Begleitformular für die Eingabe von allgemeinen Nutzungsplänen zur Genehmigung", [...]). Ein reines Aktenverzeichnis resp. eine Übersicht über die Geschäfts- und Verfahrensdaten weist keinen direkten Konnex zum Meinungs- und Willensbildungsprozess auf; auch hier entfällt ein entsprechendes Schutzbedürfnis im Sinne von § 7 Abs. 1 lit. a IDAG. (...)
Vom Zugangsrecht ausgeschlossen sind des Weiteren amtliche Dokumente hängiger Geschäfte oder Verfahren (§ 7 Abs. 1 lit. b IDAG). Unter hängigen Geschäften sind Aufgabenstellungen, Verfahren etc. zu verstehen, deren Behandlung noch nicht endgültig abgeschlossen ist, mit anderen Worten, bei denen der Meinungsbildungsprozess noch im Gange ist. Der Ausschluss erfolgt mit Rücksicht auf den Meinungsbildungsprozess der Behörde, der ohne Beeinflussung von aussen stattfinden muss. Daher soll das Recht auf Zugang erst dann bestehen, wenn die Behörde in der betreffenden Sache einen öffentlich zugänglichen (End-)Entscheid getroffen hat (Botschaft zum IDAG, S. 31 und 33). Auch nach Beendigung des Meinungsbildungsprozesses kann der Zugang eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert werden; diesfalls ist
2020 Übriges Verwaltungsrecht 443 gemäss § 5 Abs. 3 lit. b IDAG eine Interessenabwägung vorzunehmen (Leitfaden IDAG, S. 20). Die gleiche Zielsetzung verfolgt Art. 8 Abs. 2 des Bundesgesetzes über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung vom 17. Dezember 2004 (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ; SR 152.3) für die Bundesbehörden. Danach dürfen amtliche Dokumente erst zugänglich gemacht werden, wenn der politische oder administrative Entscheid, für den sie die Grundlage darstellen, getroffen ist. Dadurch soll die Möglichkeit der freien Meinungsbildung der verfügenden Behörde sichergestellt werden, abgeschirmt vom äusseren Druck, den die Gewährung des sofortigen Zugangs zu Dokumenten, die Grundlage für einen Entscheid der Behörde bilden, verursachen könnte (MAHON/GONIN, a.a.O., Art. 8 N 26; vgl. HÄNER, a.a.O., Art. 8 N 7). Es erscheint daher gerechtfertigt, für die Auslegung von § 7 Abs. 1 lit. b IDAG auch die Rechtsprechung und Doktrin zum Öffentlichkeitsgesetz des Bundes zu berücksichtigen (vgl. dazu Empfehlung der Beauftragten für Öffentlichkeit und Datenschutz OEDB.15.178-1 vom 13. September 2016, S. 6, [...]). Für die Einschränkung eines Zugangs zu den Dokumenten ist danach kumulativ vorausgesetzt, dass zwischen dem Dokument und dem jeweiligen politischen oder administrativen Entscheid ein direkter und unmittelbarer Zusammenhang besteht und das Dokument für den betreffenden Entscheid von beträchtlichem materiellem Gewicht ist (BVGE 2014/6 E. 6.2; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A- 3367/2017 vom 3. April 2018 E. 8.4.1; MAHON/GONIN, a.a.O., Art. 8 N 30; HÄNER, a.a.O., Art. 8 N 9). Besteht keine Gefahr der Beeinflussung mehr und ist der Entscheid (allenfalls rechtskräftig) gefällt, sind die Dokumente offenzulegen (HÄNER, a.a.O., Art. 8 N 7).
Der Regierungsrat hat mit Beschluss vom (...) den allgemeinen Nutzungsplan der Einwohnergemeinde X. mit Änderungen genehmigt (Amtsblatt des Kantons Aargau vom [...]). Dieser Genehmigungsbeschluss ist noch nicht rechtskräftig. Es trifft somit zu, dass es sich um ein nach wie vor hängiges Genehmigungsverfahren handelt, solange dieses nicht rechtskräftig
444 Obergericht, Abteilung Verwaltungsgericht 2020 abgeschlossen ist. Ob nun vorliegend von einem Geschäft oder von einem Verfahren im Sinne von § 7 Abs. 1 lit. b IDAG auszugehen ist, kann hier offengelassen werden, da einerseits einleuchtet, dass entweder das eine oder das andere zutrifft, und andererseits so oder anders einzig entscheidend ist, ob zwischen dem Dokument und dem jeweiligen politischen oder administrativen Entscheid ein direkter und unmittelbarer Zusammenhang besteht und das Dokument für den betreffenden Entscheid von beträchtlichem materiellem Gewicht ist (siehe E. 3.4.1 vorne). Allein die Feststellung, wonach ein Genehmigungsverfahren hängig ist, kann somit nicht dazu führen, dass sämtliche damit im Zusammenhang stehenden amtlichen Dokumente von einer Einsichtnahme ausgeschlossen wären. Vorliegend ist insbesondere entscheidend, dass die zuständige Genehmigungsbehörde ihren Entscheid – wenn auch noch nicht rechtskräftig – gefällt hat. Demnach besteht keine Gefahr mehr, dass sie durch die Gewährung des Zugangs zum Begleitschreiben und Begleitformular in ihrem Entscheid beeinflusst werden könnte, woraus folgt, dass die betreffenden Dokumente – vorbehältlich § 5 Abs. 3 IDAG – offenzulegen sind. Damit erübrigt es sich, auf den Einwand des Beschwerdeführers, wonach der Stadtrat in anderen hängigen Verfahren "Akteneinsicht" gewährt habe, einzugehen. Im Übrigen ist davon auszugehen, dass ein reines Begleitschreiben sowie ein Begleitformular, bei welchem es sich inhaltlich lediglich um eine Übersicht über die Geschäfts- und Verfahrensdaten resp. ein Aktenverzeichnis handelt (siehe vorne E. 3.3.2), für den Entscheid der Genehmigungsbehörde nicht von beträchtlichem materiellem Gewicht sind. Mangels materiellen Gehalts kann es sich somit nicht um eine Entscheidgrundlage handeln (vgl. MAHON/GONIN, a.a.O., Art. 8 N 30). Dass spezielle Gesetzesbestimmungen im Sinne von § 5 Abs. 3 lit. a IDAG einem Zugang zum Begleitschreiben und Begleitformular entgegenstehen würden, ist nicht ersichtlich. Dasselbe gilt für allfällig bestehende überwiegende öffentliche oder private Interessen im Sinne von § 5 Abs. 3 lit. b IDAG, wobei selbst der Stadtrat X. nicht vorbringt, dass überwiegende öffentliche oder private Interessen gegen eine Zugangsgewährung sprechen. Des
2020 Übriges Verwaltungsrecht 445 Weiteren ist auch nicht erkennbar, dass darin Personendaten Dritter enthalten sein könnten, ansonsten diese zu anonymisieren wären.
48 Grundbuchrecht; Bewilligungsgesetz
Personen im Ausland bedürfen für den Erwerb von Grundstücken einer Bewilligung der zuständigen kantonalen Behörde (Art. 2 Abs. 1 BewG). Als Personen im Ausland gelten gemäss Art. 5 Abs. 1 lit. a bis BewG auch in der Schweiz wohnhafte Staatsangehörige aus Ländern ausserhalb der EU/EFTA, die über eine Jahresaufenthaltsbewilligung verfügen (vgl. Art. 2 Abs. 3 BewV).
Erwerber, deren Bewilligungspflicht sich nicht ohne weiteres ausschliessen lässt, haben spätestens nach dem Abschluss des Rechtsgeschäftes oder, mangels dessen, nach dem Erwerb um die