2009 Einbürgerungen 261 X. Einbürgerungen
48 Rechtsmittelweg gegen ablehnende Bürgerrechtsentscheide der Gemeindeversammlung
Das Verwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit von Amtes wegen (§ 8 Abs. 1 VRPG). Bestehen – wie hier (siehe hinten Erw. 4.1 ff.) – Zweifel an der Zuständigkeit, führt das Verwaltungsgericht ein Meinungsaustauschverfahren mit den für die Behandlung der entsprechenden Eingabe in Betracht fallenden Behörden durch (§ 8 Abs. 2 VRPG). Zuständigkeitskonflikte, auch negative Kompetenzkonflikte (keine der im Meinungsaustauschverfahren einbezogene Instanz hält sich für zuständig), entscheidet das Verwaltungsgericht (§ 9 Abs. 2 VRPG).
Gemäss § 54 Abs. 1 VRPG ist gegen letztinstanzliche Entscheide der Verwaltungsbehörden und, wenn vorgesehen, gegen Entscheide der Spezialverwaltungsgerichte, die Verwaltungsgerichtsbeschwerde zulässig. Als Vorfrage ist zunächst zu prüfen, ob ein Aus-
262 Verwaltungsgericht 2009 schluss im Sinne des Ausnahmekatalogs gemäss § 54 Abs. 2 VRPG oder nach § 54 Abs. 3 VRPG vorliegt.
§ 54 Abs. 2 VRPG schliesst für verschiedene Sachbereiche ausdrücklich die Verwaltungsgerichtsbeschwerde aus (vgl. die Aufzählung in § 54 Abs. 2 lit. a - h). Hier liegt keiner der in § 54 Abs. 2 lit. a
§ 54 Abs. 3 VRPG behält für die Zulässigkeit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde zusätzlich Sonderbestimmungen in anderen Gesetzen vor. In Betracht fällt hier allein das Gesetz vom 22. Dezember 1992 über das Kantons- und Gemeindebürgerrecht (KBüG; SAR 121.100).
Gemäss § 13 KBüG ist der Gemeinderat zuständig für Einbürgerungen von Schweizerbürgern (ebenso wie für Entlassungen aus dem Kantons- und Gemeindebürgerrecht). Als Rechtsweg gegen solche Beschlüsse des Gemeinderats sieht § 16 Abs. 1 erster Satz KBüG die Beschwerde beim Departement Volkswirtschaft und Inneres (DVI) sowie gegen dessen Entscheid die Verwaltungsgerichtsbeschwerde vor.
Im Gegensatz dazu trifft der Gemeinderat im hier massgebenden Einbürgerungsverfahren für Ausländer diejenigen Erhebungen, die für die Beurteilung der Einbürgerungsvoraussetzungen erforderlich sind und legt anschliessend, wenn die Wohnsitzerfordernisse erfüllt sind, das Gesuch der Gemeindeversammlung zur Beschlussfassung über die Zusicherung des Gemeindebürgerrechts vor (§ 11 Abs. 2 KBüG). Nach Rechtskraft des (positiven) Beschlusses der Gemeindeversammlung übermittelt der Gemeinderat die Akten dem DVI, welches seinerseits die eidgenössische Einbürgerungsbewilligung einholt und dann die Akten mit Bericht und Antrag an die Einbürgerungskommission des Grossen Rats weiterleitet (§ 11 Abs. 3 und 4 KBüG).
2009 Einbürgerungen 263 Gegen Entscheide der Gemeindeversammlung, des Einwohnerrats, des Grossen Rats oder der Einbürgerungskommission des Grossen Rates ist die Beschwerde gemäss § 16 Abs. 1 zweiter Satz KBüG – im Gegensatz zu § 16 Abs. 1 erster Satz KBüG – generell ausgeschlossen. Mit der genannten Norm besteht somit eine Sonderbestimmung im Sinne von § 54 Abs. 3 VRPG, welche die Zulässigkeit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde grundsätzlich ausschliesst.
Gemäss § 54 Abs. 4 VRPG ist indes die Beschwerde auch in den Fällen von Abs. 2 und 3 zulässig, wenn die Verletzung des Anspruchs auf Beurteilung von Streitigkeiten durch eine richterliche Behörde gerügt wird. Mit der Bestimmung soll bereits innerkantonal reagiert werden können, wenn ein Sachgebiet zu Unrecht dem gerichtlichen Rechtsschutz entzogen worden ist, damit nicht zuerst ein Bundesgerichtsentscheid ergehen muss, der den Kanton zur Änderung zwingt (Botschaft des Regierungsrats des Kantons Aargau an den Grossen Rat vom 14. Februar 2007 zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege, Bericht und Entwurf zur 1. Beratung [Botschaft VRPG], S. 66).
Der Beschwerdeführer macht zwar nicht ausdrücklich geltend, § 16 Abs. 1 zweiter Satz KBüG verletze den Anspruch auf Beurteilung von Streitigkeiten durch eine richterliche Behörde. Dazu bestand indessen für ihn auch kein Anlass, gelangte er doch erst aufgrund der Rechtsmittelbelehrung in der angefochtenen Verfügung, welche auf die Möglichkeit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde hinweist, ans Verwaltungsgericht (zur Rechtsmittelbelehrung siehe hinten). Damit geht der Beschwerdeführer (ebenso wie die Gemeinde S., das DVI und der Regierungsrat) der Sache nach davon aus, es müsse entgegen § 16 Abs. 1 zweiter Satz KBüG die Möglichkeit der richterlichen Überprüfung von ablehnenden Entscheiden über die ordentliche Einbürgerung bestehen. Dies ist im Folgenden zu prüfen.
264 Verwaltungsgericht 2009
Jede Person hat bei Rechtsstreitigkeiten Anspruch auf Beurteilung durch eine richterliche Behörde. Bund und Kantone können durch Gesetz die richterliche Beurteilung in Ausnahmefällen ausschliessen (Art. 29a BV). Die neuere Lehre und Rechtsprechung (vgl. A NDREAS KLEY, in: St. Galler Kommentar zu Art. 29a BV, 2. Aufl., Zürich/St. Gallen 2008, Art. 29a N 34 f. mit Hinweisen; Urteil des Bundesgerichts vom 15. Juni 2009 [1D_1/2009], Erw. 2.2) geht davon aus, dass Einbürgerungsentscheide nicht zu den Ausnahmefällen zählen, für welche der Bund oder die Kantone einen Ausschluss von der Rechtsweggarantie vorsehen können. Der Ausschluss jeglichen Rechtsschutzes gegen Einbürgerungsentscheide der Gemeindeversammlung gemäss § 16 Abs. 1 zweiter Satz KBüG erweist sich somit als verfassungswidrig.
Dieses Ergebnis wird ausdrücklich durch die Neufassung von Art. 50 des Bundesgesetzes vom 29. September 1952 über Erwerb und Verlust des Schweizer Bürgerrechts (BüG; SR 141.0, Fassung gemäss Ziff. I des Bundesgesetzes vom 21. Dezember 2007, AS 2008 S. 5911 f., in Kraft seit 1. Januar 2009) bestätigt, der die Kantone dazu verpflichtet, Gerichtsbehörden einzusetzen, die als letzte kantonale Instanzen Beschwerden gegen ablehnende Entscheide über die ordentliche Einbürgerung beurteilen (vgl. zum Ausschluss des Rechtsschutzes gegen positive Entscheide: Amtliches Bulletin der Bundesversammlung, Nationalrat [Amtl. Bull. N] 2007, Herbstsession, S. 1579 ff.). Die Notwendigkeit eines derartigen kantonalen Rechtsmittels leitet sich gemäss dem Bericht der staatspolitischen Kommission des Ständerats vom 27. Oktober 2005 zur parlamentarischen Initiative des damaligen Ständerats Thomas Pfisterer (nachfolgend Bericht) "insofern aus der Rechtsweggarantie (Art. 29a BV gemäss Justizreform) her, als die Kommission den Entscheid über Gesuche um ordentliche Einbürgerung nicht nur als politischen Akt, sondern auch als individuell-konkreten Rechtsanwendungsakt erachtet. (...). Art. 50a BüG zeigt also deutlich die Interpretation des Gesetzgebers, wonach Streitigkeiten im Bereich der ordentlichen
2009 Einbürgerungen 265 Einbürgerung keinen vorwiegend politischen Charakter im Sinne von Art. 86 Abs. 3 des Bundesgerichtsgesetzes haben" (BBl 2005, Nr. 48, S. 6953). Art. 50 BüG ist weiter hinsichtlich des kantonalen Rechtsschutzes so auszulegen, dass es sich um ein oberes kantonales Gericht handeln muss, sofern nur eine gerichtliche Instanz vorgesehen wird. Dies ergibt sich aus Art. 50 BüG in Verbindung mit den Vorschriften des Bundesgesetzes über das Bundesgericht vom 17. Juni 2005 (BGG; SR 173.110). Gemäss Art. 113 BGG ist gegen Entscheide letzter kantonaler Instanzen über ordentliche Einbürgerungen die subsidiäre Verfassungsbeschwerde gegeben (vgl. zum Ausschluss der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten Art. 83 lit. b BGG). Für die kantonalen Vorinstanzen greift (durch den Verweis in Art. 114 BGG) Art. 86 Abs. 2 BGG, wonach die Kantone als Vorinstanz des Bundesgerichts obere Gerichte einzusetzen haben.
Der generelle Ausschluss des Beschwerderechts gemäss § 16 Abs. 1 zweiter Satz KBüG verstösst – wie dargelegt – sowohl gegen Art. 29a BV als auch gegen Art. 50 BüG, da beide Vorschriften auf kantonaler Ebene eine gerichtliche Überprüfung von Einbürgerungsentscheiden verlangen. Insoweit erweist sich die Beschwerde als begründet. Es ist festzustellen, dass der Ausschluss der Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen negative Entscheide über die ordentliche Einbürgerung gemäss § 54 Abs. 3 VRPG i.V.m. § 16 Abs. 1 zweiter Satz KBüG nicht greift und die Verwaltungsgerichtsbeschwerde bei ablehnenden Entscheiden über die ordentliche Einbürgerung gemäss der Generalklausel von § 54 Abs. 1 VRPG grundsätzlich zulässig ist.
Das VRPG sieht für die Anfechtung behördlicher Anordnungen als Regel die Möglichkeit der Beschwerde an eine Verwaltungsbehörde vor (§ 41 Abs. 1 VRPG; vgl. auch § 50 Abs. 1 und 2 VRPG betreffend die durch den Regierungsrat zu behandelnden Beschwerden bzw. die Kompetenzdelegation an andere Behörden). Dementsprechend ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde erst gegen letztinstanzliche Entscheide der Verwaltungsbehörden, d.h. grundsätzlich
266 Verwaltungsgericht 2009 erst nach Ausschöpfung des verwaltungsinternen Rechtsmittels, zulässig (§ 54 Abs. 1 VRPG). Es ergibt sich ein zweistufiger Regelrechtsmittelweg mit einer verwaltungsinternen und einer verwaltungsexternen Instanz (ebenso Botschaft VRPG, S. 7 f., wonach ein ideales Instanzenmodell zwei Rechtsmittelinstanzen umfasst (erste Instanz: Ermessenkontrolle; zweite Instanz: unabhängige richterliche Instanz) sowie Protokoll des Grossen Rates [Prot. GR] vom 5. Juni 2007, Art. 1132, S. 2273, Votum Regierungsrat Wernli). Damit stellt sich hier die Frage, ob der Entscheid der Gemeindeversammlung S. vom 18. Juni 2009 nicht zunächst mit Beschwerde beim Regierungsrat anzufechten ist.
§ 16 Abs. 1 zweiter Satz KBüG schliesst jeglichen Rechtsschutz gegen Entscheide der Gemeindeversammlung über die ordentliche Einbürgerung von Ausländern aus. Die Bestimmung enthält somit ihrem Wortlaut nach nicht nur einen – wie dargelegt unzulässigen – Ausschluss der gerichtlichen Überprüfung entsprechender Entscheide der Gemeindeversammlung, sondern sie versperrt darüber hinaus auch den Weg des verwaltungsinternen Rechtsschutzes mittels Beschwerde. Diese Regelung beruht auf der Prämisse, dass es sich beim Entscheid über die ordentliche Einbürgerung von Ausländern um einen politischen Akt handelt, welcher wegen seiner Qualität als freier Ermessensentscheid des Souveräns jeglicher Überprüfung entzogen sein soll. Diese Grundlage trägt indessen – wie dargelegt – von Bundesrechts wegen nicht mehr, sondern es ist im Gegenteil von einer Doppelnatur des Einbürgerungsentscheids als politischer Akt, aber auch als individuell-konkreter Verwaltungsakt auszugehen (siehe vorne Erw. 3.3.2). Daher ist bei der Auslegung von § 16 Abs. 2 KBüG danach zu fragen, wie der Gesetzgeber legiferiert hätte, wenn er um die Unrichtigkeit der Prämisse gewusst hätte, insbesondere ob er in diesem Fall eine direkte Anfechtung beim Verwaltungsgericht vorgesehen, d.h. auch dann die verwaltungsinterne Kontrolle des Einbürgerungsentscheids ausgeschlossen hätte. Eine Antwort auf diese Frage lässt sich aus § 16 Abs. 1 zweiter Satz KBüG naturge-
2009 Einbürgerungen 267 mäss nicht ableiten, da der Gesetzgeber bei Erlass der Bestimmung – damals zu Recht – (noch) von der Prämisse der politischen Natur des Einbürgerungsentscheids ausging und sich damit für ihn diese Frage gar nicht stellte.
Dieses Zwischenergebnis – bundesrechtliche Notwendigkeit einer gerichtlichen Überprüfung, keine Aussage in § 16 Abs. 1 zweiter Satz KBüG darüber, ob der gerichtlichen Überprüfung eine verwaltungsinterne Kontrolle vorauszugehen hat – steht im Einklang mit den Materialien, insbesondere mit der Behandlung der Frage nach dem Rechtsschutz gegenüber ablehnenden Einbürgerungsentscheiden im Rahmen der Beratung des VRPG durch den Grossen Rat. Der Antrag, Einbürgerungsentscheide in den Ausnahmekatalog von § 54 Abs. 2 VRPG aufzunehmen, wurde abgelehnt, wobei in der Debatte darauf hingewiesen wurde, dass es einen solchen Ausschluss im Verwaltungsrechtspflegegesetz nicht brauche: § 54 Abs. 3 VRPG behalte die Bestimmungen in anderen Gesetzen vor und § 16 KBüG stelle eine solche Bestimmung dar. Im Übrigen wurde darauf hingewiesen, dass ein solcher genereller Ausschluss zu weit führe, da damit auch Schweizer Bürgern die bisher ausdrücklich in § 16 Abs. 1 erster Satz KBüG eingeräumte Möglichkeit der Beschwerde ans Verwaltungsgericht genommen werde (vgl. zum Ganzen: Prot. GR vom 5. Juni 2007, Art. 1132, S. 2272, Votum Stüssi-Lauterburg, S. 2278 f., Voten Hollinger und Regierungsrat Wernli sowie Prot. GR vom 4. Dezember 2007, Art. 1451, S. 3025 f., Voten Stüssi- Lauterburg, Hollinger und Regierungsrat Wernli). Auch der Grosse Rat ging somit bei der Beratung des VRPG noch davon aus, dass der generelle Rechtsmittelausschluss von § 16 Abs. 1 zweiter Satz KBüG bei Entscheiden über die ordentliche Einbürgerung von Ausländern zulässig sei und stellte sich gar nicht die Frage nach der Ausgestaltung des Rechtswegs im Falle der Unzulässigkeit des Rechtsmittelausschlusses.
Vielmehr wurde in der Debatte ausdrücklich hervorgehoben, dass sich allenfalls infolge der Gesetzgebungsarbeiten im Bund (Änderung des Bürgerrechtsgesetzes) die Notwendigkeit ergeben könne,
268 Verwaltungsgericht 2009 § 16 KBüG zu revidieren. Gerade in diesem Zusammenhang fehlt indessen jeglicher Anhaltspunkt dafür, dass der Gesetzgeber bereits irgendwelche Überlegungen in Richtung auf eine Durchbrechung des Regelrechtsmittelzugs gemäss VRPG bei der allfällig notwendig werdenden Änderung von § 16 Abs. 1 zweiter Satz KBüG angestellt hätte (vgl. Prot. GR vom 5. Juni 2007, Art. 1132, S. 2278 f., Voten Hollinger und Regierungsrat Wernli). Damit muss insoweit der Regelrechtsmittelzug des Verwaltungsrechtspflegegesetzes gelten. Für die Anwendung dieser Rechtsmittelordnung auch bei der Anfechtung ablehnender Einbürgerungsentscheide sprechen im Übrigen neben dem Wortlaut und der Systematik des VRPG weitere gewichtige Gründe:
Ein zweistufiger Rechtsschutz gilt auch nach dem Gemeindegesetz, welches in § 105 GG gegen Entscheide von Organen der Gemeinden (und damit auch der Gemeindeversammlung) zunächst die Verwaltungsbeschwerde vorsieht.
In vergleichbarer Weise sind Einwendungen individuell Betroffener gegen Beschlüsse der zuständigen Gemeindeorgane (z.B. Gemeindeversammlung) über Nutzungspläne und -vorschriften zunächst beim Regierungsrat anzufechten (vgl. § 26 BauG).
Ebenso gilt der zweistufige innerkantonale Regelrechtsmittelweg gemäss § 16 Abs. 1 erster Satz KBüG i.V.m. § 13 KBüG gegenüber Beschlüssen des Gemeinderats betreffend die Einbürgerung von Inländern sowie Entlassungen aus dem Kantons- und Gemeindebürgerrecht, wobei aufgrund der vorhandenen Kompetenzdelegation nicht der Regierungsrat, sondern das DVI als erste Rechtsmittelinstanz entscheidet (siehe vorne Erw. 2.3.2).
Gegen den ordentlichen Regelrechtsmittelweg lässt sich auch nicht einwenden, der Entscheid der Gemeindeversammlung über die ordentliche Einbürgerung von Ausländern stelle einen Volksentscheid dar, der – wenn überhaupt – nur einer gerichtlichen, nicht aber der Überprüfung durch eine Verwaltungsbehörde zugänglich sei, da auch
2009 Einbürgerungen 269 andere Entscheide der Gemeindeversammlung der Beschwerde an den Regierungsrat unterliegen (siehe vorne Erw. 4.2.3.1 und 4.2.3.2).
Diese Auslegung von § 54 Abs. 1 VRPG erweist sich schliesslich auch als bundesrechtskonform. Den Materialien zu Art. 50 BüG ist nämlich zu entnehmen, dass sich der Bundesgesetzgeber mit der Frage der Ausgestaltung des kantonalen Rechtsmittelzugs nicht beschäftigt hat. Er wollte vielmehr den Kantonen diesbezüglich freie Hand lassen (vgl. ausdrücklich Bericht, S. 6953, wonach es den Kantone obliegt, die Fragen der Legitimation zur Beschwerde bei der letztinstanzlichen kantonalen Gerichtsinstanz (wie auch deren Überprüfungs- und Entscheidbefugnisse) zu klären; ebenso Amtl. Bull. Ständerat 2005, Wintersession, S. 1141, Votum Inderkum). Insbesondere äusserte sich der Bundesgesetzgeber nicht dazu, ob der von Bundesrechts wegen erforderlichen gerichtlichen Überprüfung ablehnender Entscheide über die ordentliche Einbürgerung ein verwaltungsinterner Rechtsschutz vorauszugehen hat, sondern er beschränkte sich auf die (Minimal-)Forderung eines gerichtlichen Rechtschutzes.
Im Ergebnis und mangels einer anderslautenden spezialgesetzlichen Lösung ist folglich bei der Anfechtung von ablehnenden Entscheiden der Gemeindeversammlung über ordentliche Einbürgerungen von Ausländern der Regelrechtsmittelweg gemäss VRPG einzuhalten, indem zunächst verwaltungsintern Beschwerde zu führen ist und erst anschliessend der Weg ans Verwaltungsgericht offen steht. Da eine Delegation der Entscheidzuständigkeit vom Regierungsrat ans DVI (im Gegensatz zu § 16 Abs. 1 erster Satz KBüG) bisher nicht stattgefunden hat, ist der Regierungsrat für die Behandlung der Beschwerde zuständig.
An diesem Ergebnis ändert auch der Umstand nichts, dass der Regelrechtsmittelweg gegen ablehnende Entscheide des Grossen Rats bzw. seiner Einbürgerungskommission über die Erteilung des Kantonsbürgerrechts nicht offensteht. Eine Parallelität des Rechtsmittelwegs, wie sie der Regierungsrat für Entscheide der Gemeinde-
270 Verwaltungsgericht 2009 versammlung bzw. des Einwohnerrats einerseits und des Grossen Rats bzw. seiner Einbürgerungskommission andererseits postuliert, ist nicht geboten. Auch wenn die Erteilung des Gemeinde-, des Kantons- und des Schweizerbürgerrechts materiell und verfahrensrechtlich miteinander verknüpft sind, werden mit dem jeweiligen Bürgerrecht doch je verschiedene Rechte verliehen bzw. Pflichten auferlegt. Hinzu kommt, dass das Kantonsbürgerrecht gemäss § 11 Abs. 2 und 3 KBüG erst nach Zusicherung des Gemeindebürgerrechts und anschliessender Einholung der eidgenössischen Einbürgerungsbewilligung (§ 11 Abs. 4 KBüG; diesbezüglich greift gemäss Art. 51 BüG der Regelrechtsmittelweg des Bundesrechts; vgl. dazu T HOMAS HÄBERLI, in: Basler Kommentar Bundesgerichtsgesetz, Basel 2008, Art. 83 N 49) erteilt wird. Die Situation beim Entscheid des Grossen Rats bzw. der Einbürgerungskommission, der erst zu fällen ist, nachdem – allenfalls nach Beschreitung des Rechtsmittelwegs – rechtskräftig das Gemeindebürgerrecht zugesichert wurde und überdies die rechtskräftige eidgenössische Einbürgerungsbewilligung vorliegt, stellt sich somit anders dar als jene beim Entscheid über die Zusicherung des Gemeindebürgerrechts.
2009 Enteignungsrecht 271 XI. Enteignungsrecht
49 Kostenauflage im erstinstanzlichen Verfahren um formelle Enteignung Urteil des Verwaltungsgerichts, 3. Kammer, vom 18. November 2009 in Sachen Einwohnergemeinde U. gegen den Kanton Aargau und den Regierungsrat des Kantons Aargau (WBE.2009.57). Aus den Erwägungen
Nach § 149 Abs. 2 BauG sind in Enteignungsverfahren, in denen Entschädigungen zugesprochen werden, die Verfahrenskosten in der Regel vom entschädigungspflichtigen Gemeinwesen zu tragen. Eine ähnliche Regelung enthielt bereits das Dekret über das Verfahren vor der Schätzungskommission nach Baugesetz und nach Gewässerschutzgesetz (DSchK) vom 22. Februar 1972, welches mit dem Inkrafttreten des Baugesetzes vom 19. Januar 1993 aufgehoben wurde (vgl. § 166 lit. g BauG). Diese Bestimmung lautete wie folgt: "Kostenverteilung a) Grundsatz
1 In Enteignungs- und Entschädigungsstreitigkeiten sind die Kosten des Verfahrens in der Regel vom Enteigner beziehungsweise vom entschädigungspflichtigen Gemeinwesen zu tragen. In allen übrigen Verfahren entscheidet die Schätzungskommission nach Recht und Billigkeit sowie unter Berücksichtigung des Verfahrensausganges über die Kostentragung." Das Verwaltungsgericht erwog dazu in einem Grundsatzentscheid aus dem Jahr 1985, die Regel, wonach das entschädigungspflichtige Gemeinwesen die Verfahrenskosten zu tragen habe, beziehe sich einzig auf die zweite Phase des Verfahrens um formelle Enteignung, in der das Enteignungsrecht feststehe und sich die Auseinandersetzung nur noch um die Entschädigung drehe. Das Recht