PROTOKOLL DES REGIERUNGSRATS
Sitzung vom 13. Dezember 2023 Versand: 19. Dezember 2023 Regierungsratsbeschluss Nr. 2023-001522 A., Q.; Beschwerde vom 7. Juli 2022 gegen den Entscheid des Departements Bau, Verkehr und Umwelt (Abteilung für Baubewilligungen)/Gemeinderats Q._____ vom 19. Mai 2022/13. Juni 2022 betreffend Umnutzung Stall in Fahrzeugeinstellhalle auf Parzelle aaa, in der Landwirtschafts- und Weilerzone; Gutheissung Sachverhalt A. Am 10. Dezember 2021 reichten A., Q., ein Baugesuch betreffend Teilabbruch und Umnutzung auf Parzelle aaa in Q._____ ein, welche in der Landwirtschaftszone gelegen und mit einer Weilerzone überlagert ist. Sie beabsichtigten den Abbruch von zwei Hochsilos und eines Schweinestalls, da diese Bauten infolge Einstellung der landwirtschaftlichen Tätigkeit nicht mehr genutzt werden. Gleichermassen wird der ehemalige Rinderstall nicht mehr benötigt und soll zu einer Einstellhalle für sechs bis acht Motorfahrzeuge oder landwirtschaftliche Fahrzeuge umgenutzt werden. Dafür müssen die bestehenden Futterkrippen und Betonböden abgebrochen und der Schwemmkanal aufgefüllt werden. Weiter soll die bestehende Stalldecke mit Gipsfaserplatten ersetzt werden. Schliesslich ist vorgesehen, die bestehenden Türen durch Brandschutztüren zu ersetzen und bestehende Fensteröffnungen zu Nebenräumen zu verschliessen. Das Baugesuch wurde vom 4. Januar 2022 bis 2. Februar 2022 öffentlich aufgelegt. Während der Auflagefrist sind keine Einwendungen erhoben worden. B. (...) C. Nach einer erneuten Prüfung erteilte die AfB BVU mit Teilverfügung vom 19. Mai 2023 wiederum die Zustimmung für den Abbruch der Hochsilos und des Schweinestalls. Das Gesuch für die Umnutzung des Rinderstalls in eine Fahrzeughalle wies sie weiterhin ab mit der Begründung, die Erweiterungsmöglichkeiten im Rahmen der Besitzstands- und Erweiterungsgarantie seien durch einen im Jahr 1980 dem Vater der Gesuchstellerin bewilligten Bau eines zonenkonformen Wohnhauses für den damals noch bestehenden Landwirtschaftsbetrieb bereits vollständig ausgeschöpft worden. Daraufhin erteilte der Gemeinderat am 13. Juni 2022 erneut die Baubewilligung für den Abbruch mit Abweisung für die Umnutzung. D./E. (...)
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Erwägungen 1. Ausgangslage Die Parzelle aaa in Q._____ befindet sich gemäss der geltenden Bau- und Nutzungsordnung (BNO) der Gemeinde Q._____ (von der Gemeindeversammlung beschlossen am tt.mm.jjjj, vom Regierungsrat genehmigt am tt.mm.jjjj) und dem dazugehörigen Kulturlandplan in der Landwirtschaftszone und ist mit einer Weilerzone überlagert. Im Jahr 2019 erwarben die Beschwerdeführenden die Parzelle aaa vom Vater der Beschwerdeführerin. Vor diesem Erwerb führte dieser ein landwirtschaftliches Gewerbe, welches er aufgrund seiner Pensionierung im Jahr 2019 vollständig aufgab. Im Rahmen dieser landwirtschaftlichen Tätigkeit wurde 1980 ein Einfamilienhaus als für die Bewirtschaftung des landwirtschaftlichen Gewerbes notwendige und damit zonenkonforme Baute auf der an Parzelle aaa angrenzenden Parzelle bbb bewilligt und erstellt (vgl. Zustimmung der damaligen Baugesuchszentrale des Baudepartements vom 10. September 1980 in den Akten BDBZ.80.312.132). 2. Weilervorschriften Gemäss § 24 BNO bezweckt die Weilerzone, welche die Parzelle aaa überlagert, die Erhaltung und massvolle Erneuerung sowie eine hinreichende landwirtschaftliche Dauerbesiedlung des Weilers R._____ unter Wahrung der bestehenden baulichen Substanz und des Weilerbilds sowohl hinsichtlich des Charakters der ganzen Siedlung als auch der Erscheinung der einzelnen Gebäude. Soweit in § 24 BNO nichts Abweichendes festgelegt ist, gelten die Vorschriften der Landwirtschaftszone. Das umzunutzende Gebäude Nr. zz ist im Kulturlandplan schwarz koloriert. Es darf daher gemäss § 24 Abs. 2 und 3 BNO nicht weitergehend genutzt oder ausgebaut werden, als es in der reinen Landwirtschaftszone zulässig ist. 3. Fehlende Zonenkonformität und Standortgebundenheit in der Landwirtschaftszone; keine Umnutzung ohne bauliche Massnahmen Gemäss Art. 22 RPG dürfen Bauten und Anlagen nur mit behördlicher Bewilligung errichtet oder geändert werden (Abs. 1). Voraussetzung einer Bewilligung ist, dass die Bauten und Anlagen dem Zweck der Nutzungszone entsprechen und das Land erschlossen ist (Abs. 2). In der Landwirtschaftszone sind Bauten und Anlagen zonenkonform, die zur landwirtschaftlichen Bewirtschaftung oder für den produzierenden Gartenbau nötig sind (Art. 16a RPG). Die Beschwerdeführenden betreiben keine Landwirtschaft und führen auch keinen Gartenbaubetrieb. Die geplante Einstellhalle für Fahrzeuge ist auch nicht für einen anderen Landwirtschaftsbetrieb gedacht und dafür betriebsnotwendig. Sie ist daher in der Landwirtschaftszone unbestrittenermassen nicht zonenkonform. Abweichend von Art. 22 RPG können Bewilligungen erteilt werden, Bauten und Anlagen zu errichten oder ihren Zweck zu ändern, wenn der Zweck der Bauten und Anlagen einen Standort ausserhalb der Bauzonen erfordert und keine überwiegenden Interessen entgegenstehen (Art. 24 RPG). Dass die Fahrzeugeinstellhalle auf den geplanten Standort in der Landwirtschaftszone angewiesen, das heisst nicht in einer Bauzone realisierbar sei, machen die Beschwerdeführenden zu Recht nicht geltend. Eine Bewilligung unter dem Titel der Standortgebundenheit (Art. 24 RPG) scheidet somit aus. Ausgeschlossen ist schliesslich auch eine Bewilligung nach Art. 24a RPG, da die anbegehrte Nutzungsänderung des ehemaligen Rinderstalls verschiedene bauliche Massnahmen erfordert. Infrage kommt deshalb einzig noch eine Bewilligung im Rahmen der sogenannten Besitzstandsgarantie nach Art. 24c RPG.
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[Art. 24c RPG]", Universität Zürich 2016, mit zahlreichen Hinweisen auf Lehre und Rechtsprechung: https://www.espacesuisse.ch/sites/default/files/documents/2016_rickenbacher_larissa_DieBesitzstandsgarantie.pdf). Die gesetzlich vorgesehenen Änderungs- oder Erweiterungsmöglichkeiten dürfen zwar grundsätzlich nur einmal ausgeschöpft werden (Urteil des Bundesgerichts 1C_347/2014 vom 16. Januar 2015 E. 3.5; BGE 127 II 215 E. 3a; 113 Ib 219 E. 4d; 112 Ib 277 E. 5). Es sind aber auch zeitlich gestaffelte und getrennte Änderungen oder Erweiterungen gestützt auf Art. 24c Abs. 2 RPG an einer Baute zulässig, solange diese insgesamt das zulässige Änderungsmass nicht überschreiten (Urteil des Bundesgerichts 1A.190/2006 vom 11. Juni 2007 E. 11.3; BGE 113 Ib 219 E. 4d). 4.3 Gemäss Art. 42 RPV gilt eine Änderung als teilweise und eine Erweiterung als massvoll, wenn die Identität der Baute oder Anlage einschliesslich ihrer Umgebung in den wesentlichen Zügen gewahrt bleibt. Verbesserungen gestalterischer Art sind zulässig (Absatz 1). Massgeblicher Vergleichszustand für die Beurteilung der Identität ist der Zustand, in dem sich die Baute oder Anlage im Zeitpunkt der Zuweisung zum Nichtbaugebiet befand (Absatz 2). Ob die Identität der Baute oder Anlage im Wesentlichen gewahrt bleibt, ist unter Würdigung der gesamten Umstände zu beurteilen (Absatz 3). In der angefochtenen Verfügung vom 19. Mai 2022 hat die AfB BVU die Zweckänderung des Ökonomietrakts von einem Rinderstall in eine Fahrzeugeinstellhalle abgewiesen mit der Begründung, die Änderungsmöglichkeiten nach Art. 24c RPG seien durch die Erstellung des rund 124 m 2 Bruttogeschossfläche aufweisenden, im Jahr 1980 bewilligten und erstellten Einfamilienhauses bereits vollständig ausgeschöpft; die maximale Erweiterungsmöglichkeit von 100 m 2 , mit welcher die Identität der altrechtlichen Baute gerade noch gewahrt werde (Art. 42 Abs. 3 lit. b RPV), sei bereits genutzt beziehungsweise überschritten. Die 1980 als zonenkonform bewilligte Wohnfläche müsse im Rahmen von Art. 24c RPG nachträglich berücksichtigt und als Erweiterung der altrechtlichen Bruttogeschossfläche ausserhalb des ursprünglichen Gebäudevolumens betrachtet werden, weshalb heute jegliche weitere Erweiterung oder Nutzungsänderung ausgeschlossen sei. Massgeblicher Vergleichszustand für die Beurteilung der Identität nach Art. 42 Abs. 2 RPV und entscheidend für die zulässigen Erweiterungsmöglichkeiten sei der Zustand im Zeitpunkt, in welchem die Parzelle, auf welcher die infrage stehende Baute steht, dem Nichtbaugebiet zugeteilt wurde; dies sei vorliegend der 1. Juli 1972. Da zu diesem Zeitpunkt das Einfamilienhaus noch nicht existiert habe, müsse dieses als Erweiterung angerechnet werden (vgl. Verfügung der AfB BVU vom 19. Mai 2022, S. 2 f., act. 33 f.). Die Beschwerdeführenden argumentieren demgegenüber, wenn die Zonenwidrigkeit einer Baute nicht durch eine Rechtsänderung, sondern durch die Aufgabe der landwirtschaftlichen Nutzung eingetreten sei, sei die Nutzungsaufgabe als massgebende "Rechtsänderung" zu betrachten. Da die landwirtschaftliche Nutzung erst 2019 aufgegeben worden sei, sei dieser Zeitpunkt für die Bestimmung der altrechtlichen Bruttogeschossfläche massgebend. Das 1980 als für die landwirtschaftliche Tätigkeit erforderlich und somit zonenkonform bewilligte Einfamilienhaus sei folglich im Rahmen von Art. 24c RPG nicht als Erweiterung ausserhalb des altrechtlichen Gebäudevolumens anzurechnen. Es sei vielmehr bei der Beurteilung der Wahrung der Identität der altrechtlichen Bauten zu den altrechtlichen Bauten zu zählen. Die Änderungsmöglichkeiten gemäss Art. 24c RPG seien daher noch nicht ausgeschöpft. Da die überwiegende Zahl der Landwirtschaftsbetriebe nach 1972 und bis heute mit zonenkonformen und betrieblich notwendigen Ergänzungsbauten erweitert worden seien, hätte die Rechtsauffassung der AfB BVU zur Folge, dass diese bei Aufgabe der landwirtschaftlichen Nutzung kaum noch gestützt auf Art. 24c RPG geändert werden könnten. Eine Umnutzung nicht mehr für die Landwirtschaft benötigter Bauten für andere Zwecke wäre in den meisten Fällen ausgeschlossen, was nicht dem Sinn und Zweck des Gesetzes entspreche (vgl. Beschwerde, Rz. 19 ff., act. 44– 46).
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4.4 Im Bericht der Kommission für Umwelt, Raumplanung und Energie des Nationalrats (UREK-N) vom 22. August 2011 zur Standesinitiative Bauen ausserhalb der Bauzone und damit zur Änderung des Raumplanungsgesetzes, dessen Auslegung vorliegend strittig ist, findet sich folgende Erläuterung zu Art. 24c Abs. 2 RPG in der Fassung vom 23. Dezember 2011 (BBl 2011 7089): "Der massgebende Zeitpunkt (bevor das betreffende Grundstück Bestandteil des Nichtbaugebietes im Sinne des Bundesrechts wurde) ist identisch mit dem nach Artikel 24c Absatz 1 RPG und nach Artikel 41 RPV massgebenden Zeitpunkt: In der Regel handelt es sich um den 1. Juli 1972, ausnahmsweise kann das kantonale Recht bereits früher eine den bundesrechtlichen Anforderungen genügende Trennung von Baugebiet und Nichtbaugebiet vorgenommen haben. Wo eine Baute einmal in einer bundesrechtlichen Bauzone lag, später aber ausgezont wurde, ist das Datum der Auszonung massgebend. Hintergrund dieser Privilegierung ist – wie in Ziffer 2 erwähnt – der Umstand, dass die betreffenden Eigentümerinnen und Eigentümer die mit dem Bau verbundenen Investitionen im Vertrauen darauf tätigten, dass sie ihre Bauten oder Anlagen später bei Bedarf ändern oder erweitern könnten." Da die Parzelle aaa, auf welcher sich das umzunutzende Gebäude befindet, seit 1972 ausserhalb der Bauzonen lag, also nicht später ausgezont wurde, ist vorliegend entsprechend der Auffassung der AfB BVU der 1. Juli 1972 der massgebliche Zeitpunkt für die Beurteilung, ob mit nachträglichen Änderungen die Identität der altrechtlichen Bauten gewahrt wird. Der massgebliche Vergleichszustand für die Beurteilung der Identität ist immer der Zustand, in dem sich die betroffene Baute im Zeitpunkt der Zuweisung zum Nichtbaugebiet befand, das heisst der 1. Juli 1972, während ein späterer Zeitpunkt nur infrage kommt, wenn die Auszonung erst nach diesem Datum erfolgte (Bundesamt für Raumentwicklung ARE, Neues Raumplanungsrecht 2001, V. Bewilligungen nach Art. 24c RPG, S. 8 f.; ALAIN GRIFFEL, Raumplanungs- und Baurecht – in a nutshell, 2. Aufl., Zürich/St. Gallen 2014, S. 127 f.; BERNHARD WALDMANN/PETER HÄNNI, Raumplanungsgesetz [Handkommentar], Bern 2006, Art. 24c N 20; RICKENBACHER, a.a.O., S. 23). Die angestrebte Umnutzung des Rinderstalls zu einer Einstallhalle für Motorfahrzeuge führt weder zu einer Erweiterung der Bruttogeschossfläche innerhalb des bestehenden Gebäudevolumens (vgl. Art. 42 Abs. 3 lit. a RPV) noch zu einer Erweiterung ausserhalb des bestehenden Gebäudevolumens (vgl. Art. 42 Abs. 3 lit. b RPV). Wenngleich mit dem Vorhaben keine entsprechenden Erweiterungen einhergehen, ist zu prüfen, ob die Identität der Baute in den wesentlichen Zügen gewahrt bleibt (vgl. Art. 42 Abs. 1 RPV). Im Anwendungsbereich von Art. 24c Abs. 3 RPG bezieht sich dabei das Erfordernis der Wesensgleichheit auf die gesamte Baute (vgl. BGE 147 II 25 E. 3.8). Folglich ist nicht bloss der Rinderstall, sondern das Wohnhaus samt Ökonomieteil in die Gesamtbetrachtung einzubeziehen. Der Umbau des Stalltrakts zu einer Einstellhalle für sechs bis acht Motorfahrzeuge beziehungsweise für landwirtschaftliche Fahrzeuge führt mit Blick auf den gesamten Gebäudekomplex (Wohnhaus und Ökonomieteil auf Parzelle aaa) zu einer teilweisen Nutzungsänderung und fällt somit unter die Bestimmung von Art. 24c Abs. 2 RPG. Erforderlich sind bauliche Massnahmen, welche ausschliesslich das Gebäudeinnere betreffen: Herausbrechen von Liegeflächen und Futterkrippen, Nivellierung der Fläche (samt Auffüllung des Schwemmkanals), Deckenersatz, Türersatz zu Nebenräumen, Zumauern der Fenster zu Nebenräumen sowie allfällige weitere Massnahmen zur Einhaltung der Brandschutzvorschriften. Demnach ist die partielle Umnutzung mit baulichen Veränderungen verbunden, die das äussere Erscheinungsbild nicht tangieren respektive allenfalls nur untergeordnet beeinflussen. Die geplante Einstellhalle hat keine relevanten neuen Auswirkungen auf Raum und Umwelt zur Folge (namentlich keine zusätzlichen Emissionen oder Auswirkungen auf die Erschliessung). Sie soll vielmehr dem vorhandenen Fuhrpark dienen. Unter Würdigung der gesamten Umstände kann festgestellt werden, dass die Identität der gesamten Baute einschliesslich ihrer Umgebung in den we-
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sentlichen Zügen gewahrt bleibt (Art. 42 Abs. 1 RPV) und den Anforderungen von § 24 BNO Rechnung trägt. Infolgedessen kann das Bauprojekt gestützt auf Art. 24c RPG in Verbindung mit Art. 42 und Art. 43a RPV bewilligt werden. 5. Verfahrensanträge Nachdem dem materiellen Entscheidantrag der Beschwerdeführenden aufgrund der klaren Aktenlage entsprochen werden kann, erübrigt sich die Durchführung der beantragten Augenscheinsverhandlung (zur Zulässigkeit der antizipierten Beweiswürdigung vgl. statt vieler BGE 141 I 60 E. 3.3). 6. Fazit und Kostenverlegung Nach dem Gesagten sind die angefochtenen Entscheide der AfB BVU und des Gemeinderats in Gutheissung der Beschwerde aufzuheben und die Sache ist zur Erteilung der Baubewilligung unter den erforderlichen und üblichen Nebenbestimmungen an die Vorinstanz zurückzuweisen. Bei diesem Ausgang des Beschwerdeverfahrens unterliegt die AfB BVU und die Verfahrenskosten gehen zulasten der Staatskasse (§ 31 Abs. 2 Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege [Verwaltungsrechtspflegegesetz, VRPG] vom 4. Dezember 2007). Der Einwohnergemeinde Q._____ sind keine Kosten aufzuerlegen, da sie an den Teilentscheid der AfB BVU gebunden und deshalb zur Abweisung des Baugesuchs verpflichtet war. Den obsiegenden und anwaltlich vertretenen Beschwerdeführenden ist zulasten der Staatskasse eine Parteikostenentschädigung zuzusprechen (§ 33 Abs. 2 VRPG). Die Höhe der Parteientschädigung in Verwaltungssachen bestimmt sich in Verfahren mit Streitwert nach den §§ 8a–8c des Dekrets über die Entschädigung der Anwälte (Anwaltstarif, AnwT) vom 10. November 1987. Bausachen sind praxisgemäss vermögensrechtliche Streitsachen; der Streitwert beträgt in der Regel 10 % der Bausumme (AGVE 1992, S. 398, AGVE 1989, S. 284 f.), welche vorliegend von der Bauherrschaft mit Fr. 27'000.– deklariert wurde (act. 8). Der Streitwert beträgt daher Fr. 2'700.–. Für Streitwerte bis Fr. 20'000.– geht der Rahmen für die Entschädigung in Beschwerdeverfahren von Fr. 600.– bis Fr. 4'000.– (§ 8a Abs. 1 lit. a Ziff. 1 AnwT). Innerhalb dieses Rahmens richtet sich die Entschädigung nach dem mutmasslichen Aufwand der Anwältin oder des Anwalts sowie nach der Bedeutung und der Schwierigkeit des Falls (§ 8a Abs. 2 AnwT). Die Entschädigung wird als Gesamtbetrag festgesetzt. Auslagen und Mehrwertsteuer sind darin enthalten (§ 8c Abs. 1 AnwT). Der genannte Streitwert liegt im unteren Bereich des vorgegebenen Rahmens. Der massgebende Aufwand wird im vorliegenden Verfahren als durchschnittlich beurteilt (keine Verhandlung, zwei Rechtsschriften), die Bedeutung und Schwierigkeit aber als überdurchschnittlich, da publizierte Präjudizien zu den strittigen Fragen fehlen. Demgemäss erscheint eine Parteientschädigung von Fr. 2'500.– (inklusive Auslagen und MwSt.) angemessen. Beschluss
In Gutheissung der Beschwerde werden die Verfügung der Abteilung für Baubewilligungen des Departements Bau, Verkehr und Umwelt vom 19. Mai 2022 sowie der Protokollauszug des Gemeinderats Q._____ vom 13. Juni 2022 aufgehoben und die Sache wird zur Erteilung der Baubewilligung unter den erforderlichen und üblichen Nebenbestimmungen an die Vorinstanzen zurückgewiesen.
Die Verfahrenskosten gehen zulasten der Staatskasse. Den Beschwerdeführenden A._____ wird der geleistete Kostenvorschuss von Fr. 2'000.– aus der Staatskasse zurückerstattet.
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Den Beschwerdeführenden A._____ wird aus der Staatskasse eine Parteikostenentschädigung von Fr. 2'500.– ausgerichtet.