328 Verwaltungsbehörden 2012 auf 108 m 2 Fläche reduzierten Pferdeauslauf einzureichen. (...) Der Beschwerdeführer hat das Baugesuch 6 Monate nach Rechtskraft des vorliegenden Entscheids einzureichen. Falls der Beschwerdeführer diese Frist verstreichen lässt, darf der Gemeinderat den vollständigen Rückbau des Pferdeauslaufs mit entsprechender Rechtsmittelbelehrung anordnen. Sollte sich im Rahmen des neu einzureichenden und öffentlich aufzulegenden Baugesuchs für die reduzierte Auslauffläche von 108 m 2 ein Rechtsmittelverfahren vor dem Regierungsrat ergeben, behält sich der Regierungsrat ausdrücklich vor, über das betreffende Baugesuch erneut zu befinden. (...) 59 Windenergieanlage
2012 Bau-, Raumentwicklungs- und Umweltschutzrecht 329 Höhe und die Rotorenblätter haben einen Durchmesser von 82 m. Die maximale Gesamthöhe der Anlage liegt demnach auf über 149 m. Die Anlage bedarf eines kreisförmigen Fundaments mit einem Durchmesser von 16,4 m und einer Höhe von 2,85 m. Gemäss den zu den Akten gereichten Fotomontagen ist die Windkraftanlage von R., S., O. und W. aus bei schönem Wetter einsehbar. Der Schattenwurf der Anlage reicht gemäss dem Schattenwurfgutachten bis in den Weiler S. (...) 3. Zonenkonformität Die Bauparzelle X im Weiler S. in R. liegt gemäss der geltenden, von der Gemeindeversammlung am 7. März 1994 beschlossenen und vom Grossen Rat am 10. September 1996 genehmigten NO Kulturland in der Landwirtschaftszone mit überlagernder Landschaftsschutzzone (§ 14 NO Kulturland), wobei sich die Landschaftsschutzzone im Bereich der Landschaft von kantonaler Bedeutung befindet (vgl. dazu auch Richtplan vom 17. Dezember 1996 [Richtplan 1996], L 4.1 und die dazugehörende Richtplangesamtkarte; welcher – unabhängig des Inkraftsetzungsdatums des neuen Richtplans – für das vorliegende Verfahren noch anwendbar ist [Beschluss des Grossen Rats vom 20. September 2011 zum Richtplan 2011, Ziff. 4]). Südöstlich des projektierten Standorts liegt die Naturschutzzone F. (§ 9 NO Kulturland), welche gemäss Richtplan ebenfalls kantonale Bedeutung hat (Richtplan 1996, L 3.2). Auf Grund dieser Ausgangslage ist zu Recht nicht bestritten, dass die geplante Windenergieanlage mit dem Zweck der Landwirtschaftszone nicht vereinbar und daher nicht zonenkonform ist. Eine Bewilligung der Windenergieanlage gestützt auf Art. 22 Abs. 2 RPG scheidet daher von vornherein aus. 4. Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG / Planungspflicht 4.1 Neue Bauten und Anlagen ausserhalb von Bauzonen, die dem Zonenzweck nicht entsprechen, können gemäss Art. 24 RPG und in Abweichung von Art. 22 Abs. 2 lit. a RPG bewilligt werden, wenn sie standortgebunden sind und ihnen keine überwiegenden Interessen entgegenstehen. Die Erteilung einer solchen Ausnahmebewilligung ist jedoch nicht zulässig für Bauten und Anlagen, die aufgrund ihrer
330 Verwaltungsbehörden 2012 Grösse, ihrer Auswirkungen auf die Nutzungsordnung oder aufgrund eines erheblichen Regelungsbedürfnisses von raum- und umweltrelevanten Gesichtspunkten nur in einem Planungsverfahren angemessen erfasst werden können. Es geht insoweit nicht an, durch Erteilung von Ausnahmebewilligungen die Planungspflicht (Art. 2 RPG) bzw. das Gebot der bewussten demokratischen Zuordnung von Gebieten zu einer (Sonder-)Nutzungszone "der Einfachheit halber" zu unterlaufen. Zieht ein nicht zonenkonformes Vorhaben durch seine Ausmasse oder seine Natur bedeutende Auswirkungen auf die bestehende Nutzungsordnung nach sich, so darf es erst nach einer entsprechenden Änderung des Zonenplans bewilligt werden. In diesem Sinne hält auch § 13 Abs. 2 BauG fest, dass Vorhaben mit wesentlichen Auswirkungen auf die räumliche Ordnung und die Umwelt einer besonderen Grundlage in einem Nutzungsplan bedürfen. Wann ein nicht zonenkonformes Vorhaben so gewichtig ist, dass es der Planungspflicht nach Art. 2 RPG untersteht, ergibt sich aus den Planungsgrundsätzen und -zielen (Art. 1 und 3 RPG), dem kantonalen Richtplan und der Bedeutung des Projekts im Lichte der im Raumplanungsgesetz und im kantonalen Recht festgelegten Verfahrensordnung (Art. 4 und 33 f. RPG; RRB Nr. ..., BGE 124 II 252, Erw. 3 und 120 Ib 207 Erw. 5, je mit weiteren Hinweisen). 4.2 Der im vorliegenden Verfahren noch anwendbare Richtplan 1996 enthielt noch keinen Beschluss des Grossen Rats über die Planung und Realisierung von Windenergieanlagen. Die vom Regierungsrat beschlossene Fortschreibung des Richtplans (Kapitel E 2.1) wurde nämlich nicht vom Grossen Rat nach Durchführung eines öffentlichen Mitwirkungsverfahrens zum Beschluss erhoben und dem Bundesrat zur Genehmigung unterbreitet. Die Fortschreibung des Richtplantextes kann damit lediglich eine Information des Regierungsrats darstellen, welche weiteren Schritte in nächster Zukunft unternommen werden sollen (vgl. dazu auch die die Kompetenzordnung des Richtplans 1996, S. 7: "(Die Fortschreibung) liegt in der Kompetenz des Regierungsrates, weil es sich um blosse Informationsinhalte handelt. Die Fortschreibung untersteht keinem Mitwirkungs-, Beschluss- oder Genehmigungsverfahren"). Dem Regie-
2012 Bau-, Raumentwicklungs- und Umweltschutzrecht 331 rungsrat wäre es über die Information hinaus insoweit gar nicht erlaubt, in einer Vorgabe gegenüber den Gemeinden eine verbindliche räumliche Festlegung zu treffen und sie in ihrer Planungsautonomie einzuschränken. Eine inhaltlich verbindliche Vorgabe müsste im Rahmen einer Plananpassung gemäss Art. 9 Abs. 2 RPG durch den dafür zuständigen Grossen Rat im ordentlichen Verfahren erfolgen (Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz 2006, N 29 zu Art. 9). Im Übrigen könnte aus dem Passus E 2.1 auch nicht abgeleitet werden, dass Windenergieanlagen zwingend gemäss Art. 24 RPG ausnahmsweise bewilligt werden müssen. Die Vororientierung besagt nämlich nur, dass "bis zum Vorliegen einer Richtplanvorgabe die Prüfung und Interessenabwägung eingehender Gesuche einzelfallweise aufgrund der im Zeitpunkt bereits bestehenden Grundlagen erfolgt". Aus dem Richtplan 1996 darf damit weder positiv noch negativ auf eine Planungspflicht geschlossen werden. Von der Planungspflicht ist jedoch bei Bauten und Anlagen auszugehen, welche Umweltbereiche erheblich belasten können und deshalb der UVP unterstehen (Art. 10a USG; BGE 119 Ib 439 Erw. 4 mit weiterem Hinweis). Diese positive Bejahung der Planungspflicht bedeutet aber im Umkehrschluss nicht unbedingt, dass jede nicht der UVP unterliegenden Anlage keine wesentlichen Auswirkungen auf die räumliche Ordnung und die Umwelt i.w.S. haben könnte und deshalb im Einzelfall nicht der Planungspflicht unterliegen würde. Dies erhellt sich bereits daraus, dass die UVP weder den technologischen Fortschritt vorwegnehmen noch jede technisch denkbare Anlage umfassen kann. Weiter ist zu berücksichtigen, dass der Gegenstand des USG hauptsächlich den Umweltschutz i.e.S. umfasst, d.h. vor schädlichen und lästigen Einwirkungen gemäss Art. 7 USG schützen soll. Demgegenüber enthält das NHG als Spezialgesetz die Bestimmungen zum Schutz und Erhalt des Landschafts- und Ortsbildes sowie der Natur- und Kulturdenkmäler (Art. 3 i.V.m. Art. 1 lit. a NHG) und damit zu weiteren Umweltaspekten. Diesen Umweltbereichen i.w.S. würde bei einer Beschränkung der Planungspflicht auf UVP-pflichtige Vorhaben kaum Rechnung getragen. Eine solche Beschränkung erschiene damit wenig sachgerecht.
332 Verwaltungsbehörden 2012 Im vorliegenden Fall sind der Naturschutz und das Landschaftsbild die hauptsächlich betroffenen Umweltaspekte. Die erheblichen räumlichen Ausmasse (insbesondere die Höhe der geplanten Anlage von über 150 m, die z.B. deutlich höher als der 126 m hohe Prime Tower in Zürich ist), die Mächtigkeit und die gute Einsehbarkeit der projektierten Windenergieanlage sprechen damit für eine Bejahung der Planungspflicht (die Planungspflicht ebenfalls bejahend: Eidgenössisches Departement für Umwelt, Verkehr Energie und Kommunikation und die Bundesämter für Energie BFE, für Umwelt BAFU und für Raumentwicklung ARE in: Empfehlung zur Planung von Windenergieanlagen, die Anwendung von Raumplanungsinstrumenten und Kriterien zur Standortwahl, Ittigen, Bern, 2003, S. 38). Gegen die Annahme der Planungspflicht spricht, dass Windenergieanlagen erst ab einer Leistung von 5 MW der UVP unterstellt sind und damit davon auszugehen ist, dass das vorliegende Projekt mit einer Nennleistung von 2 MW die Umweltbereiche i.e.S. nicht besonders stark betrifft. Die Frage der Planungspflicht der projektierten Windenergieanlage muss allerdings im vorliegenden Verfahren gar nicht abschliessend beurteilt werden, da eine Bewilligung für die projektierte Anlage – ohne vorgängige Anpassung der NO Kulturland der Gemeinde R. bzw. des höherrangigen Rechts – auch bei Verneinung der Planungspflicht ausser Betracht fällt (nachfolgend Erw. 4.3). 4.3 Art. 24 lit. b RPG schreibt vor, dass einer Baute oder Anlage, die einen Standort ausserhalb der Bauzonen bedingt, keine überwiegenden Interessen entgegenstehen dürfen. Die entscheidende Behörde hat in diesem Rahmen alle im konkreten Fall berührten räumlich wesentlichen Gesichtspunkte und Interessen zu ermitteln, zu bewerten und gegeneinander abzuwägen. Zu den dabei zu beachtenden öffentlichen Interessen gehören insbesondere die Anliegen des Landschaftsschutzes gemäss Art. 3 Abs. 2 RPG. Gemäss § 14 Abs. 1 der NO Kulturland sind in der Landschaftsschutzzone die Erstellung von Bauten und Anlagen grundsätzlich verboten. Ausnahmen sind lediglich für kleinere Terrainveränderungen und Fahrnisbauten vorgesehen, die der zonenkonformen
2012 Bau-, Raumentwicklungs- und Umweltschutzrecht 333 Bewirtschaftung dienen (§ 14 Abs. 3 NO Kulturland). Demgemäss befindet sich die Parzelle X in R. in einer eigentlichen Bauverbotszone. Von vorrangiger Bedeutung ist bei der Interessenabwägung gemäss Art. 24 Abs. 1 lit. b RPG, dass die geplante Windenergieanlage nicht nur die Landwirtschaftszone tangiert, sondern dass sie in der Landschaftsschutzzone erstellt werden soll. Die geplante Erstellung einer Windenergieanlage ist dabei nicht nur mit dem Zonenzweck nicht vereinbar, sondern würde sogar die in einem demokratischen Verfahren erlassenen Schutzzone und -vorschriften sowie die dazugehörenden kantonalen Schutzziele des Richtplans in Frage stellen. Der Richtplan stuft das hier interessierende Gebiet als Landschaft von kantonaler Bedeutung ein. Vorliegend besteht – wie bereits gesagt – keine Richtplanfestsetzung, welche § 14 Abs. 3 NO Kulturland entgegenstehen würde, da der Richtplan (noch) keine Festsetzung zur Planung und Realisierung von Windenergieanlagen enthält. Damit ist es der Einwohnergemeinde R. im Rahmen ihrer durch die Gemeindeautonomie geschützten Planungsautonomie ohne weiteres erlaubt, in einer Schutzvorschrift ein generelles Verbot für die Erstellung von Bauten und Anlagen auszusprechen (vgl. dazu Urteil des Bundesgerichts 1C_36/2011 vom 8. Februar 2012, Erw. 4.2 und 4.3), welches auch den Bau von Windenergieanlagen umfassen darf. Die Gemeindeversammlung R. erliess vorliegend § 14 NO Kulturland im korrekten Verfahren unter Nachachtung des kantonalen Richtplans (Richtplan 1996, L 4, S. 44). Ein Spannungsverhältnis zum Richtplan 1996 ist nicht ersichtlich. Diese rechtliche Grundordnung darf auch im Ausnahmebewilligungsverfahren gemäss Art. 24 RPG nicht ausser Acht gelassen bzw. sogar in Frage gestellt werden. Der Gemeinderat R. durfte damit auch keine in einem unlösbaren Spannungsverhältnis zu § 14 NO Kulturland stehende Baubewilligung erteilen. Die Erteilung der nachgesuchten Baubewilligung würde vorliegend im tangierten Gebiet die Landschaftsschutzzone der Gemeinde R. faktisch ausser Kraft setzen. Die planungsrechtliche Stufenordnung bedingt deshalb, dass vor der Erteilung einer Ausnahmebewilligung die kommunale Schutzzone von der Gemeindeversammlung aufgehoben oder eingeschränkt werden müsste bzw. dass im höherrangi-
334 Verwaltungsbehörden 2012 gen Recht (Sachplan, Richtplan, kantonaler Nutzungsplan, BauG) Spezialvorschriften für den Bau von Windenergieanlagen in Schutzzonen erlassen würden. Die zu berücksichtigenden Interessen des Landschaftsschutzes sind deshalb im heutigen Zeitpunkt klar höher zu gewichten, als die Interessen der Bauherrschaft an der Erstellung der Windkraftanlage auf dem H. Daran ändert auch die Tatsache nichts, dass der H. bezüglich Windvorkommen offensichtlich ein geeigneter Standort für die Windenergieproduktion ist. Nicht ganz ausser Acht zu lassen ist auch noch, dass die Bauherrschaft es unterlassen hat, eine Standortevaluation durchzuführen (vgl. zur Pflicht: BGE 129 II 63 Erw. 3.2 und 118 Ib 17 Erw. 3, je mit weiteren Hinweisen). Auf Grund der Windmessungen erscheint der Standort H. zwar auch aus Sicht des Regierungsrats geeignet, Energie aus Windkraft zu gewinnen. Hingegen zeigt die Windpotentialkarte des Richtplans 2011 weitere mögliche Standorte zur Gewinnung der Windenergie im Kanton auf, welche nur teilweise innerhalb von im Richtplan ausgeschiedenen Landschaftsschutzzonen liegen. Die Bauherrschaft wäre insoweit gehalten gewesen, insbesondere die sich nicht in einer Schutzzone oder im Wald befindlichen Gebiete zu evaluieren, wenn sie eine Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG erhältlich machen will. Eine Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG fällt aus den dargelegten Gründen ausser Betracht. Die Beschwerde ist abzuweisen. 4.4 An diesem Ergebnis ändern die von der Bauherrschaft vorgebrachten Rügen nichts: Soweit die Bauherrschaft auf Grund des Entscheides BGE 132 II 408 ("Crêt-Meuron") davon ausgeht, dass der Landschaftsschutz der Erstellung einer Windenergieanlage nicht entgegensteht, ist darauf hinzuweisen, dass der Standort der Energieanlage im zitierten Entscheid in einem Planungsverfahren festgesetzt wurde. Zu beurteilen war demnach keine – der Nutzungsplanung nachgeordnete – baurechtliche Ausnahmebewilligung gemäss Art. 24 RPG, sondern eine Regelung in einem Nutzungsplan, welche in einem Spannungsverhältnis zur (auf derselben Stufe stehenden) Landschaftsschutzzone stand. Da vorliegend aber gerade weder eine Richtplanfestsetzung noch eine Nutzungsvorschrift zwecks Erstel-
2012 Bau-, Raumentwicklungs- und Umweltschutzrecht 335 lung von Windenergieanlagen besteht, kann und darf das öffentliche Interesse an der Produktion von erneuerbarer Energie der in § 14 NO Kulturland grundeigentümerverbindlich festgesetzte Landschaftsschutz nicht ausser Acht lassen oder sogar ausser Kraft setzen. Aus dem Entscheid Crêt-Meuron kann deshalb nur gefolgert werden, dass im Rahmen einer Nutzungsplanung dem Interesse an der Gewinnung von erneuerbarer Energie höheres Gewicht beigemessen werden darf als an der Erhaltung der geschützten Landschaft (Erw. 4.3). Er widerspricht insbesondere nicht der Beurteilung, dass die bestehende Landschaftsschutzzone die Erteilung einer Ausnahmebewilligung gemäss Art. 24 RPG ausschliesst. Diesbezüglich ist jedoch klar darauf hinzuweisen, dass der H. im Richtplan 2011 als Gebiet mit Potential für die Nutzung von Windenergie bezeichnet wird und dass im Rahmen eines noch zu erlassenden regionalen Sachplanes, kantonalen oder kommunalen Nutzungsplanes der Energieproduktion auch höheres Gewicht als dem Landschaftsschutz beigemessen werden könnte (vgl. dazu: Richtplan 2011, E 1.3, Beschluss 1). 4.5 Zusammenfassend erweisen sich die in der Beschwerde vorgebrachten Rügen als unberechtigt. Die Beschwerde ist damit abzuweisen. (...) 5. Künftige Planung In sachlicher Hinsicht rechtfertigt sich noch folgende Bemerkung: Dem Regierungsrat ist durchaus bewusst, dass die Bedeutung der alternativen Energiegewinnungsformen zunimmt. Dies hängt insbesondere mit den Ereignissen von Fukushima, Japan, und den damit ausgelösten politischen Prozessen (insbesondere dem vom Bundesrat, eidgenössischen Parlament und Regierungsrat getragenen Verzicht auf Errichtung von neuen Kernkraftwerken der heutigen Generation) zusammen. Neue Energieproduktionsformen können damit keinesfalls mehr nur als Ergänzung der "ordentlichen bzw. bis anhin üblichen Stromproduktion" gesehen werden, sondern es stellt sich die grosse Herausforderung, die Stromproduktion und den Stromverbrauch auf die Zeit nach dem Wegfall der heutigen Kernkraftwerke anzupassen. Der räumlichen Planung der Energieproduktionsanlagen muss deshalb ein hohes Gewicht beigemessen werden,
336 Verwaltungsbehörden 2012 wobei der Grosse Rat die neuen rechtlichen Planungs-Grundlagen im Richtplan 2011 festschrieb. In diesem Sinn strebt der Kanton auch eine räumliche Konzentration der neu zu erstellenden Windenergieanlagen an (Richtplan 2011, E 1.3, Beschlüsse A und 1.3). Der Regierungsrat ist deshalb der Auffassung, dass die räumliche Planung von Energieproduktionsanlagen nicht nur auf lokaler, sondern auch auf kantonaler Ebene anzugehen ist. (...) 60 Pferdehaltung in Wohnzonen; Geruchsimmissionen