2001 Abgaben 177 VII. Abgaben
43 Kanalisationsanschlussgebühr. Kostendeckungsprinzip. Äquivalenzprinzip.
178 Verwaltungsgericht 2001 aa) Grundsätzlich ist das Kostendeckungsprinzip auf die Abwasserentsorgung als Ganzes anzuwenden. Doch kann es - jedenfalls in problematischen Fällen - geboten sein, getrennt zu untersuchen, ob die Investitionsausgaben verglichen mit den Baubeiträgen und Anschlussgebühren einerseits und die Unterhalts- und Betriebsaufwendungen verglichen mit den Benützungsgebühren andererseits das Kostendeckungsprinzip einhalten. Nur so lässt sich verhindern, dass die bereits an die Kanalisation Angeschlossenen (die in der über die Tarifgestaltung befindenden Gemeindeversammlung regelmässig weit zahlreicher sind als potentiell Neuanschliessende) bei der Festsetzung des Abgabentarifs die Benützungsgebühren zu Lasten der Anschlussgebühren für Neuanschliessende ungerechtfertigt niedrig halten (AGVE 1987, S. 140 f.). Werden umgekehrt die Benützungsgebühren höher angesetzt, als zur Deckung des Unterhalts- und Betriebsaufwandes nötig wäre, fallen die Anschlussgebühren (sofern das Kostendeckungsprinzip insgesamt eingehalten ist) "zu niedrig" aus. Dieser Fall ist relativ unproblematisch, weil bei den Neuanschliessenden ein Ausgleich zwischen den Anschluss- und den in Zukunft ebenfalls zu entrichtenden Benützungsgebühren erfolgt. Hier rechtfertigt es sich, in Verfahren, in denen es um die zulässige Höhe der Anschlussgebühren geht, auf die getrennte Beurteilung zu verzichten (AGVE 1995, S. 179). Eine getrennte Beurteilung kann auch an den Schwierigkeiten der Erhebung scheitern, so namentlich dann, wenn die Aufteilung der Einnahmen und Ausgaben gemäss der Verordnung über den Finanzhaushalt der Gemeinden und der Gemeindeverbände (FinV) vom 9. Juli 1984 erfolgt, wo sich die Unterscheidung zwischen Investitionen und Unterhalt zur Hauptsache nach der Höhe der Ausgabe richtet (§ 7 Abs. 2 - 6 FinV), was zur Folge hat, dass Instandstellungs- und Unterhaltskosten der Kanalisation häufig (aber unsachgemäss) in der Investitionsrechnung erscheinen (vgl. § 7 Abs. 2 lit. d FinV). Als Folge davon ist eine genaue Trennung von Investitionsausgaben einerseits und Unterhalts- und Betriebsaufwendungen andererseits fast unmöglich und würde regelmässig einen unverhältnismässigen Aufwand erfordern. Dem Bundesgesetz über den Gewässerschutz (GSchG) vom 24. Januar 1991 wurde mit Änderung vom 20. Juni 1997 ein neuer
2001 Abgaben 179 Art. 60a eingefügt. Nach dessen Abs. 1 sorgen die Kantone dafür, dass die Kosten für Bau, Betrieb, Unterhalt, Sanierung und Ersatz der Abwasseranlagen, die öffentlichen Zwecken dienen, mit Gebühren und anderen Abgaben den Verursachern überbunden werden. Eine andere Finanzierung, so namentlich aus Steuergeldern, ist nur ausnahmsweise zulässig (Abs. 2). Die mittels Abgaben erzielten Einnahmen dürfen somit die Aufwendungen weder übertreffen (Kostendeckungsprinzip) noch unterschreiten (Art. 60a Abs. 1 GSchG), sondern müssen diesen theoretisch genau entsprechen. Praktisch ist dies unmöglich, gerade angesichts der Tatsache, dass immer auch mit Schätzungen über die zukünftige Entwicklung gearbeitet werden muss. Als Folge davon darf eine Verletzung des Kostenprinzips nicht schon bei geringfügigem oder kurzfristigem Einnahmenüberschuss bejaht werden. bb) Die unterschiedliche Funktion von einmaligen Anschlussgebühren und wiederkehrenden Benützungsgebühren wird häufig so umschrieben, dass die ersten dem Einkauf in das bestehende Netz einschliesslich übergeordneter Anlagen, die zweiten der Finanzierung des Unterhalts der vorhandenen Anlagen dienen. Dabei handelt es sich allerdings um eine vereinfachende Ausdrucksweise, aus der nicht abgeleitet werden darf, eine solche "Einkaufsgebühr" sei unzulässig, falls vom bestehenden Netz her kein Defizit mehr vorhanden ist. Vielmehr entspricht es der ständigen Rechtsprechung, dass die Überprüfung des Kostendeckungsprinzips für einen grösseren Zeitraum erfolgt und die in absehbarer Zukunft zu erwartenden Investitionskosten mitberücksichtigt werden müssen (AGVE 1998, S. 197; 1987, S. 141; vgl. auch BGE 118 Ia 325 = Pra 82/1993, S. 540). Das kann gar nicht anders sein, da gerade bei der Wasserund Abwasserversorgung die Investitionen des Gemeinwesens und die private Bautätigkeit nicht im zeitlichen Gleichschritt erfolgen, wobei die Investitionen nicht notwendigerweise vorausgehen, sondern zusätzliche Anschlüsse eben oft auch Folgekosten bewirken. Erträge und Aufwendungen stellen somit nicht "Momentaufnahmen" dar, sondern sind über einen längeren Zeitraum zu vergleichen (AGVE 1998, S. 197; 1995, S. 181 f.).
180 Verwaltungsgericht 2001 Gerade im vorliegenden Fall lässt sich dies anhand der Entwicklung der Ausgaben im Zeitablauf (vgl. hinten Erw. 3/b) illustrieren. Der Bau der Abwasserreinigungsanlage (ARA) in U. und der Zuleitung erforderte in den Jahren 1972 - 1975 grosse finanzielle Aufwendungen. Sie nützten nicht nur denjenigen, welche in diesen Jahren oder kurz danach an die Kanalisation anschlossen; auch die heutigen Anschlüsse wären ohne die (weiter-)bestehende ARA gar nicht zulässig. Andererseits führte die bauliche Entwicklung dazu, dass die ARA in nächster Zeit ausgebaut und saniert werden muss, wiederum mit Millionenaufwand. Es wäre rechtsungleich und geradezu willkürlich, wenn - wie dies in der Beschwerde verlangt wird - zeitlich irgendwo ein "Schlussstrich" für die Berücksichtigung der Baukosten der ARA gezogen würde (auch der Erlass eines neuen Abwasserreglements darf richtigerweise nicht diese Folge zeitigen) und dann das Kostendeckungsprinzip zunächst die Erhebung von Anschlussgebühren verhinderte, bis die nächsten grossen Ausgaben wieder für einige Zeit, bis zum nächsten "Schlussstrich", Anschlussgebühren möglich machten. Zu berücksichtigen ist in diesem Zusammenhang auch, dass die grundsätzlich einmalig zu entrichtenden Anschlussgebühren - weit stärker als die periodisch zu bezahlenden Benützungsgebühren - aus Gründen der Rechtsgleichheit in ihrer Höhe für längere Dauer Bestand haben sollten und nicht ständig abgeändert werden dürfen. b) aa) Aus der Abwasserrechnung ist ersichtlich, dass eine Aufteilung in Investitions- und laufende Rechnung erst ab 1986 erfolgte, und zwar gemäss § 7 FinV. Die Jahre bis 1971 mit ihren geringen Beträgen können vernachlässigt werden. Die grossen Aufwendungen im Zusammenhang mit dem Bau der ARA und der Zuleitung in den Jahren 1972 - 1975 führten dazu, dass - obwohl die Anschlussgebühren gleichzeitig zu fliessen begannen - Ende 1975 ein Defizit von rund Fr. 2 Mio. aufgelaufen war. Die regelmässigen Einnahmenüberschüsse ab 1976 führten dazu, dass die Rechnung per Ende 1990 erstmals einen Überschuss auswies. Ende 1991 war sie ausgeglichen. Per Ende 2000 betrug der Überschuss trotz wieder ansteigenden Investitionen rund Fr. 760'000.-- (die bisherigen Zahlenangaben ohne Berücksichtigung von Passivzinsen). Dass trotzdem
2001 Abgaben 181 ein Negativsaldo von beinahe Fr. 2'500'000.-- ausgewiesen wird, ist auf die Einrechnung von Passivzinsen und -zinseszinsen zurückzuführen. In der Abwasserrechnung wird der Zins vom jeweiligen Gesamtsaldo berechnet, was zur Entstehung von Zinseszinsen führt. Anlässlich der Verhandlung wurde bestätigt, dass es sich bezüglich Zins und Zinseszins in der Abwasserrechnung um rein kalkulatorische Grössen handelt. Der folgende Vergleich zeigt die grossen Unterschiede, je nachdem, ob ohne Zins, mit Zins oder mit Zins und Zinseszins gerechnet wird. In Kolonne 1 wird der jeweilige Jahressaldo (+ = Ausgabenüberschuss / - = Einnahmenüberschuss) unverändert übernommen und der jeweilige Gesamtsaldo ab 1972 angegeben. In Kolonne 2 wird jeder Jahressaldo mit einem Jahreszins von 4% für die Einnahmenüberschüsse und von 5% für die Ausgabenüberschüsse (zur Begründung der Zinssätze vgl. hinten Erw. 3/b/cc/aaa) bis Ende 2000 hochgerechnet (der "Gesamtsaldo" nach jedem Jahr ist hier fiktiv, da abhängig davon, bis zu welchem Zeitpunkt hochgerechnet wird). In Kolonne 3 wird der Jahressaldo um den in der "Internen Abrechnung Abwasser" aufgeführten Zins (variabler Zinssatz) auf dem Gesamtsaldo des Vorjahres geändert. (Angaben in Fr. 1'000.--)
182 Verwaltungsgericht 2001
Ohne Zins Mit Zins Mit Zins und Zinseszins Jahr AÜ (+) EÜ (-) Saldo AÜ (+) EÜ (-) Saldo AÜ (+) EÜ (-) Saldo 1972 + 559 + 559 + 1341 + 1341 + 559 + 559 1973 + 662 + 1221 + 1556 + 2897 + 694 + 1253 1974 + 565 + 1786 + 1299 + 4196 + 652 + 1905 1975 + 237 + 2023 + 533 + 4729 + 381 + 2286 1976 - 79 + 1944 - 155 + 4574 + 62 + 2348 1977 - 261 + 1683 - 501 + 4073 - 138 + 2210 1978 - 183 + 1500 - 344 + 3729 - 84 + 2126 1979 - 127 + 1373 - 234 + 3495 - 45 + 2081 1980 - 108 + 1265 - 195 + 3300 - 16 + 2065 1981 - 27 + 1238 - 48 + 3252 + 89 + 2154 1982 - 382 + 856 - 657 + 2595 - 242 + 1912 1983 - 36 + 820 - 60 + 2535 + 71 + 1983 1984 - 194 + 626 - 318 + 2217 - 86 + 1897 1985 - 135 + 491 - 216 + 2001 - 32 + 1865 1986 - 37 + 454 - 58 + 1943 + 64 + 1929 1987 - 111 + 343 - 169 + 1774 - 10 + 1919 1988 - 149 + 194 - 221 + 1553 - 51 + 1868 1989 - 66 + 128 - 95 + 1458 + 42 + 1910 1990 - 203 - 75 - 284 + 1174 - 57 + 1853 1991 + 77 + 2 + 112 + 1286 + 224 + 2077 1992 + 222 + 224 + 311 + 1597 + 387 + 2464 1993 + 148 + 372 + 200 + 1797 + 332 + 2796 1994 - 291 + 81 - 361 + 1436 - 103 + 2693 1995 - 662 - 581 - 794 + 642 - 519 + 2174 1996 - 352 - 933 - 408 + 234 - 244 + 1930 1997 + 171 - 762 + 196 + 430 + 267 + 2197 1998 + 107 - 655 + 117 + 547 + 201 + 2398 1999 - 11 - 666 - 11 + 536 + 84 + 2482 2000 - 93 - 759 - 93 + 443 + 5 + 2487
2001 Abgaben 183
bb) aaa) Die Beschwerdeführerin vermutet inhaltliche Fehler in der Abwasserrechnung und hält sie auch für ungenügend aussagekräftig. Der Finanzverwalter der Gemeinde hat an der Verhandlung dargelegt, wie die Abwasserrechnung geführt wurde. Konkrete Anhaltspunkte für inhaltliche Fehler vermochte die Beschwerdeführerin nachher nicht mehr zu nennen, sodass das Verwaltungsgericht keinen Anlass für zusätzliche Untersuchungen sieht. (...) Auf den Inhalt der vorgelegten Abwasserrechnung kann somit abgestellt werden. cc) Damit ist von entscheidender Bedeutung, ob bei der Prüfung des Kostendeckungsprinzips Zinsen und Zinseszinsen einzurechnen sind. aaa) Gemäss § 44 des Gesetzes über die Nutzung und den Schutz der öffentlichen Gewässer (GSG) vom 22. März 1954 (AGS 4, S. 173) konnten die Gemeinden für die Beseitigung und Reinigung von Abgängen Abgaben erheben (Abs. 1), die auch eine angemessene Verzinsung und Abschreibung der Anlage ermöglichen sollten (Abs. 2). Diese Regelung wurde ab 1. Februar 1978 durch § 15 Abs. 1 EG GSchG abgelöst, wobei diese neue Bestimmung keine inhaltlichen Vorgaben an die kommunalen Reglemente enthielt und die vorgesehenen Richtlinien des Regierungsrats (§ 15 Abs. 2 EG GSchG) nie erlassen wurden. Die Schuldzinsen weiterhin zu berücksichtigen, wie dies in § 44 Abs. 2 AR ausdrücklich vorgesehen ist, wurde damit nicht in Frage gestellt. Die Bestätigung, dass eine derartige Regelung (seit jeher) sachlich richtig ist, ergibt sich insbesondere aus Art. 60a Abs. 1 lit. c GSchG. Somit ist die Berücksichtigung von Zinskosten sachgerecht und zulässig, was im Übrigen auch die Beschwerdeführerin einräumt. Hinsichtlich des zugrundezulegenden Zinssatzes bestehen keine Bestimmungen. Bei der Prüfung, ob das Kostendeckungsprinzip von der Gemeinde eingehalten wird, geht es allein um die Situation der Gemeinde(-rechnung) und nicht um die Optik und die Interessen der Privaten. Für Ausgabenüberschüsse böte sich deshalb der Zinssatz an, der bei der Aufnahme von Gemeindedarlehen massgebend ist (vgl. VGE II/120 vom 18. Dezember 1990 in Sachen C. AG, S. 11). Um die Überprüfung des Kostendeckungsprinzips, bei der kleinere
184 Verwaltungsgericht 2001 Differenzen ohnehin keine Rolle spielen (vgl. vorne Erw. 3/a), nicht unpraktikabel zu machen, ist indessen die Wahl eines festen statt eines schwankenden Zinssatzes vorzuziehen. Mit Blick auf die Zinsangaben in der Abwasserrechnung der Gemeinde, die sich offenbar an den jeweiligen Hypothekarzinssätzen ausrichten, erscheint ein mittlerer Wert von 5%, der sich an die privatrechtliche Regelung (Art. 104 Abs. 1 und Art. 73 Abs. 1 OR) anlehnt, als sachgerecht. Für die Verzinsung der Einnahmenüberschüsse ist demgegenüber zu berücksichtigen, welcher Ertrag bei sicherer und langfristiger Anlage regelmässig erzielt werden sollte. Ein Verzinsung zu 4%, wie sie beispielsweise als Mindestverzinsung im Bereich der beruflichen Vorsorge vorgesehen ist (vgl. Art. 12 der Verordnung über die berufliche Alters-, Hinterlassenen und Invalidenvorsorge vom 18. April 1984), erscheint angemessen. Unter Berücksichtigung dieser Zinsvorgaben resultiert ein Passivsaldo von rund Fr. 443'000.-- (vgl. die Tabelle vorne Erw. 3/b/aa). bbb) Das Verwaltungsgericht hat im erwähnten VGE vom 18. Dezember 1990 (S. 10 f.) ausgeführt, die Abwasserrechnung, die dort in gleicher Weise geführt wurde wie im vorliegenden Fall, eigne sich zur Prüfung des Kostendeckungsprinzips. Die Einrechnung von Zinskosten sei sachgerecht. Bei der Begründung fällt allerdings auf, dass lediglich von Zinsen die Rede ist. Offenbar blieb unbeachtet, dass die Art und Weise, wie die Abwasserrechnung geführt wurde, die Einrechnung von Zinseszinsen zur Folge hat; jedenfalls wurde diese Problematik nicht aufgegriffen. Namentlich im Zusammenhang mit Enteignungsentschädigungen wurde die Frage der Zahlung von Zinseszinsen verschiedentlich erörtert (vgl. BGE 114 Ib 179; BVR 1998, S. 158; VGE IV/45 vom 16. November 1999 in Sachen Gemeinde S. und Erben W., S. 16 f. mit weiteren Hinweisen, bestätigt durch BGE vom 20. Oktober 2000). Im letztgenannten Entscheid hat das Bundesgericht ausgeführt, soweit es an einer ausdrücklichen Regelung im öffentlichen Recht fehle, sei in erster Linie auf die Ordnung zurückzugreifen, die das öffentliche Recht für verwandte Fälle aufgestellt habe, subsidiär auf allgemeine Grundsätze unter Beachtung der privatrechtlichen Regelungen (vgl. auch Max Imboden/René A. Rhinow, Schweizeri-
2001 Abgaben 185 sche Verwaltungsrechtsprechung, Bd. I, 6. Aufl., Basel/Stuttgart 1986, Nr. 34 B III). So wie im Privatrecht ein Zinseszins nur in bestimmten Ausnahmefällen zulässig und sonst ausgeschlossen sei (Art. 105 Abs. 3 OR; BGE 122 III 53 ff.), sei er auch im öffentlichen Recht grundsätzlich nicht zuzusprechen. Dies überzeugt auch für den vorliegenden Zusammenhang. Demgemäss ist bei der Prüfung des Kostendeckungsprinzips kein Zinseszins einzurechnen; der erwähnte VGE vom 18. Dezember 1990 ist insoweit überholt. Dies bedeutet, dass die Abwasserrechnungen, wenn sie wie im vorliegenden Fall nach den Vorgaben der FinV geführt werden, nur mit entsprechender Modifikation benützt werden können. dd) Die Gemeinde hat das Investitionsprogramm und den Finanzplan Abwasser für 2001-2005 eingereicht. Daraus gehen Aufwendungen von rund Fr. 2'300'000.-- hervor. Es handelt sich im Wesentlichen um den Ausbau und die Sanierung der ARA und die Sanierung des Hauptsammelkanals. Die Werke sind bereits in Ausführung oder beschlossen. Andererseits wird bis 2005 mit dem Eingang von Fr. 450'000.-- Subventionen gerechnet. Dazu kommen erwartete Anschlussgebühren von Fr. 880'000.-- und Baubeiträge von Fr. 200'000.--. Die Anschlussgebühren ab 2003 sind mit Fr. 80'000.-- bzw. Fr. 50'000.-- jährlich sehr vorsichtig eingesetzt (Jahresdurchschnitt 2001-2005: Fr. 176'000.--), weil von einem möglichen Rückgang der Bautätigkeit ausgegangen wird; andererseits ist der Eingang von Baubeiträgen möglicherweise etwas zu optimistisch geschätzt (vgl. dazu hinten Erw. 5/c); eine Korrektur der zu erwartenden Einnahmen aus Anschlussgebühren und Baubeiträgen auf gesamthaft Fr. 1'200'000.-- erscheint realistisch und vertretbar. Aus der laufenden Rechnung werden, einschliesslich der Abgeltung für die Strassen, jährliche Überschüsse von rund Fr. 60'000.-- (in 5 Jahren somit Fr. 300'000.--) erwartet, was im Rahmen der letzten Jahre liegt. Eine Anpassung der Gebühren ist aus Sicht der Gemeinde weder geplant noch angebracht, da in den nächsten Jahren ein Defizit erwartet wird und später eine Normalisierung stattfinden soll. Für die Periode 2001-2005 stehen sich somit Aufwendungen von rund Fr. 2'300'000.-- und Einnahmen von rund Fr. 1'950'000.-- gegenüber,
186 Verwaltungsgericht 2001 womit ein geschätzter Ausgabenüberschuss von ca. Fr. 350'000.-- (ohne Zinsen) verbleibt. ee) Zusammenfassend ergibt sich aus der auf Ende 2000 nachgeführten Abwasserrechnung ein Ausgabenüberschuss von Fr. 443'000.--, der sich in den nächsten 5 Jahren voraussichtlich noch um rund Fr. 350'000.-- erhöhen wird. Von einer Verletzung des Kostendeckungsprinzips kann somit keine Rede sein. 5. a) Das Äquivalenzprinzip verlangt, dass sich der individuelle Beitrag des Abgabepflichtigen nach dem wirtschaftlichen Sondervorteil bemisst, den der Einzelne aus der betreffenden öffentlichen Einrichtung zieht (BGE 118 Ib 57; AGVE 1987, S. 139, 150 ff.; Häfelin/Müller, a.a.O., Rz. 2066). c) aa) Die Finanzierung von Sanierungsleitungen, die den Anschluss von bestehenden Bauten ausserhalb des Generellen Kanalisationsprojekts (GKP) an die öffentliche Kanalisation bezwecken, richtet sich nach den Grundsätzen für Leitungen innerhalb des GKP, wobei die Verursacher zusätzliche Beiträge an die Baukosten zu leisten haben (§ 19 Abs. 3 EG GSchG). So sieht denn auch im Abschnitt "Baubeiträge ausserhalb Baugebiet" § 58 AR Baubeiträge für Sanierungsleitungen vor. Das Gebäude der Beschwerdeführerin wurde an die Sanierungsleitung G. angeschlossen, weshalb sie dafür nebst der "normalen" Anschlussgebühr gemäss § 50 AR bzw. § 52 AR einen Baubeitrag an die Erstellungskosten zu entrichten hat. Eine solche Kombination von Anschlussgebühren und Beiträgen birgt die Gefahr, dass die betroffenen Grundeigentümer zu hohe Abgaben leisten müssen (AGVE 1998, S. 197). Nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts ist diesem Problem bei der Erstellung des Beitragsplans Rechnung zu tragen, indem die Kosten der neuen Erschliessungsanlage (im vorliegenden Fall die Sanierungsleitung) nicht vollumfänglich auf die Grundeigentümer verlegt werden dürfen, sondern auch ein Gemeindeanteil auszuscheiden ist (AGVE 1998, S. 198). Gegebenenfalls kann es zudem nötig werden, bei Abgabepflichtigen ihren Anteil - zu Lasten desjenigen der Gemeinde - herabzusetzen, wenn die Summe von Anschlussgebühr und Beitrag mit dem Äquivalenzprinzip in Konflikt gerät. Der Beschwerde-
2001 Abgaben 187 führerin ist zuzustimmen, wenn sie geltend macht, dass in diesem Zusammenhang nur eine gesamthafte Betrachtung aller anfallenden einmaligen Abgaben sachgerecht ist. bb) Dies bedeutet nun aber nicht, dass das vorliegende Verfahren bis zum Vorliegen des Beitragsplans für die Baubeiträge sistiert werden müsste. Es würde, gerade in Anbetracht des grösseren Adressatenkreises beim Beitragsplan, das Verfahren nicht vereinfachen, wenn die Gemeinde verpflichtet würde, die Kanalisationsanschlussgebühren und die Baubeiträge gleichzeitig zu erheben. Vielmehr wird der Gemeinderat bei der neuen Festsetzung der Baubeiträge das Äquivalenzprinzip wie bereits erwähnt zu beachten haben. Dieser Verfahrensablauf ist der Beschwerdeführerin durchaus zumutbar; entscheidend ist, dass sie beim Erlass des Beitragsplans vollen Rechtsschutz geniesst. 44 Beitragsplan.