B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Abteilung III C-897/2018
Urteil vom 10. Juli 2018 Besetzung
Einzelrichter Beat Weber, Gerichtsschreiberin Tatjana Bont.
Parteien
B._______, vertreten durch Dr. iur. Franz Hoffet und Martin Thomann, Rechtsanwälte, Homburger AG, Hardstrasse 201, 8005 Zürich, Beschwerdeführerin,
gegen
SUVA, Fluhmattstrasse 1, Postfach 4358, 6002 Luzern, handelnd durch SUVA, Rechtsabteilung, Fluhmattstrasse 1, Postfach 4358, 6002 Luzern, Vorinstanz.
Gegenstand
Unfallverhütung (VUV), Ankündigung eines Verwendungs- verbots für Schnellwechseleinrichtungen der SUVA vom 10. Januar 2018.
C-897/2018 Seite 2 Sachverhalt: A. Im März 2014 verfügte die Suva (nachfolgend: Vorinstanz) gegenüber di- versen Inverkehrbringern von Schnellwechseleinrichtungen ein Vertriebs- verbot ab dem 1. Januar 2016. Schnellwechseleinrichtungen (nachfolgend: SWE) sind das Verbindungsstück zwischen einer Baumaschine und einem Anbaugerät, funktionieren in der hier interessierenden Bauweise hydrau- lisch und ermöglichen es dem Maschinisten, ohne auszusteigen und ohne Beizug einer Zweitperson, mittels Sichtprüfung und bestenfalls mittels Ge- gendruckprüfung sicherzustellen, dass das Anbaugerät korrekt angekup- pelt ist. Grund für das Vertriebsverbot waren zwei schwere Unfälle im Zu- sammenhang mit dem Ankuppeln von SWE. In ihren Verfügungen wies die Suva auf die Möglichkeit einer Umrüstung nach neuester Technik und der damit verbundenen höheren Sicherheit von SWE hin. Die dagegen gerich- teten Beschwerden von drei Inverkehrbringern hiess das Bundesverwal- tungsgericht teilweise gut und hob die drei Verfügungen der Suva teilweise auf (Urteile des BVGer C-2016/2014 vom 9. Dezember 2015, C-2257/2014 vom 9. Dezember 2015 und C-2330/2014 vom 4. Dezember 2015). Das Schweizerische Bundesgericht seinerseits hob die Urteile des Bundesver- waltungsgerichts teilweise auf (Urteile des Bundesgerichts 2C_75/2016, 2C_76/2016, 2C_77/2016, 2C_78/2016, 2C_79/2016 und 2C_80/2016, alle vom 10. April 2017) und bestätigte damit dem Grundsatze nach die Rechtmässigkeit des Vertriebsverbots.
B. B.a Gleichzeitig mit dem Erlass des Vertriebsverbots kündigte die Suva auf ihrer Website unter dem Titel „Verwendungsverbot ab 2020“ an, ab dem 1. Januar 2020 auch die Verwendung von problematischen SWE zu verbieten (act. 1 Beilage 3). Als rechtliche Grundlagen erwähnte die Suva die Ver- ordnung über die Verhütung von Unfällen und Berufskrankheiten, das Pro- duktesicherheitsgesetz und die Maschinenrichtlinie (Richtlinie 2006/42 EG); zudem verwies sie auf die Eidgenössische Maschinenverordnung. Das beabsichtigte Verwendungsverbot beziehe sich nur auf solche hydrau- lischen SWE, welche noch nicht nach neuster Technik gefertigt und noch nicht umgerüstet worden seien, die sogenannten „problematischen“ SWE. B.b Mit Schreiben vom 19. Dezember 2017 forderte die Beschwerdeführe- rin die Suva auf, die Ankündigung des Verwendungsverbots zurückzuneh-
C-897/2018 Seite 3 men und insbesondere von ihrer Website zu entfernen. Das Verwendungs- verbot sei unzulässig. Weiter stellte die Beschwerdeführerin den Antrag, diesen Widerruf in Form einer Verfügung über Realakte im Sinne von Art. 25a VwVG zu erlassen (act. 1 Beilage 5). C. Mit Schreiben vom 10. Januar 2018 teilte die Suva der Beschwerdeführerin mit, sie beabsichtige, Massnahmen gemäss Art. 60 ff. VUV durchzuführen, welche sich gegen einzelne Betriebe richteten, und die entsprechenden in- dividuell-konkreten Verfügungen zu erlassen. Sie beabsichtige nicht, Massnahmen nach dem PrSG oder dem THG zu treffen. Der Begriff „Ver- wendungsverbot“ werde von der Website entfernt. Dem Antrag auf Erlass einer Verfügung über Realakte könne nicht entsprochen werden, da heute Unkenntnis über die Umstände herrsche, welche im Einzelfall künftig vor- liegen werden. Eine Verfügung über die Nichtvornahme bestimmter Mass- nahmen ab dem 1. Januar 2020 sei nicht möglich (act. 1 Beilage 1). D. Seit Februar 2018 lautet der Titel der beabsichtigten Massnahmenaktion der Suva „Massnahmen nach UVG ab 2020 im Einzelfall“. Ansonsten blieb die Darstellung auf der Website der Suva dieselbe. E. In der Beschwerde vom 12. Februar 2018 (act. 1) stellte die Beschwerde- führerin folgende Rechtsbegehren: „1. Es sei die Verfügung vom 10. Januar 2018 aufzuheben und a) der Beschwerdegegnerin (recte: Vorinstanz) sei die Behauptung zu unter- sagen, dass sie ab dem 1. Januar 2020 problematische hydraulische Schnell- wechseleinrichtungen (d.h. Schnellwechseleinrichtungen, für welche ein Ver- triebsverbot gestützt auf die Produktesicherheitsgesetzgebung gilt) nicht mehr akzeptieren und deren Verwendung gestützt auf die Bestimmungen über die Unfallverhütung im Einzelfall verbieten werde; und b) die Vorinstanz sei anzuweisen, das von ihr angekündigte Verwendungsver- bot für problematische hydraulische Schnellwechseleinrichtungen ab dem 1. Januar 2020 zu widerrufen und auf ihrer Website darauf hinzuweisen, dass keine Rechtsgrundlage für das von ihr angekündigte Verwendungsverbot be- steht. 2. Das Verbot und/oder die Anweisung gemäss Rechtsbegehren Ziff. 1a und 1b seien für die Dauer des Beschwerdeverfahrens als vorsorgliche Mass- nahme i.S.v. Art. 56 VwVG anzuordnen.
C-897/2018 Seite 4 3 Eventualiter zu Rechtsbegehren Ziff. 1 sei festzustellen, dass die Vorinstanz mit der Weigerung, eine formelle, beschwerdefähige Verfügung über Realakte i.S.v. Art. 25a VwVG zum von ihr angekündigten Verwendungsverbot zu er- lassen, eine Rechtsverweigerung begeht, und die Vorinstanz sei anzuweisen, unverzüglich eine solche Verfügung zu erlassen. 4. Über die vorliegende Beschwerde sei beförderlich zu entscheiden. 5. Unter Entschädigungsfolge zu Lasten der Vorinstanz.“ Zur Begründung in der Hauptsache führte die Beschwerdeführerin im We- sentlichen aus, das von der Vorinstanz angekündigte Verwendungsverbot verletze Art. 19 Abs. 5 THG und sei deshalb unzulässig. Für ein Verwen- dungsverbot fehlten die rechtlichen Grundlagen. Zudem sei das Verwen- dungsverbot unverhältnismässig, denn die Kosten für die Umrüstung der heute in der Baubranche verwendeten SWE betrügen insgesamt ca. Fr. 120 Mio. Der Baumeisterverband gehe im Gegensatz zu den Bauma- schinenherstellern davon aus, dass die rechtlichen Grundlagen für den Er- lass eines Verwendungsverbots vorhanden seien, was zu einer erhebli- chen Verunsicherung in der Baubranche geführt habe. Weiter führte die Beschwerdeführerin aus, dass auch die blosse Ankündi- gung des Verwendungsverbots unzulässig sei, da das Verwendungsverbot selbst unzulässig sei. Die Ankündigung habe bereits Marktwirkung erzielt, da die Bauunternehmen bereits jetzt eine technische Umrüstung der SWE in Betracht zögen, um einem allfälligen Verwendungsverbot zu entgehen. Die Kosten der Umrüstung von Fr. 120. Mio. sollten laut Baubranche von den Baumaschinenherstellern getragen werden (act. 1 Ziff. 37). Es ent- stehe der Eindruck, die Suva wolle durch die Ankündigung des Verwen- dungsverbots einen fait accompli schaffen, ohne eine rechtliche Überprü- fung zu ermöglichen. Dieser Eindruck werde noch verstärkt durch die Tat- sache, dass die Suva nicht bereit sei, eine Verfügung im Sinne von Art. 25a VwVG zu erlassen. Zur Begründung des Antrags auf vorsorgliche Massnahmen führte die Be- schwerdeführerin aus, die Baumaschinenhersteller gerieten durch die be- reits eingetretene Marktwirkung unter Druck und es entstünden erhebliche Kosten. Diese würden nicht ersetzt, falls sich später herausstellen würde, dass das Verwendungsverbot unzulässig sei. Somit lägen überzeugende Gründe für den Erlass von vorsorglichen Massnahmen vor. Der eingetre- tenen Marktwirkung mit den entsprechenden Folgen könne nur durch ein vorsorgliches Verbot der Ankündigung oder durch eine vorsorgliche Anwei- sung entgegengetreten werden. Dem Entscheid in der Hauptsache werde
C-897/2018 Seite 5 durch die vorsorgliche Massnahme nicht vorgegriffen. Falls sich die Recht- mässigkeit des Verwendungsverbots ergeben würde, könne die Suva im Jahr 2020 immer noch die Verwendungsverbote im Einzelfall erlassen. Durch die Anordnung vorsorglicher Massnahmen solle einzig erreicht wer- den, dass keine faktische Vorwirkung entsteht. Auf jeden Fall sei die Suva zu verpflichten, auf ihrer Website darauf hinzuweisen, dass die Rechtmäs- sigkeit des von ihr angekündigten Verwendungsverbots Gegenstand eines hängigen Verfahrens sei. F. Mit Zwischenverfügung vom 22. Februar 2018 sandte das Bundesverwal- tungsgericht ein Doppel der Beschwerdeschrift inkl. Beilagen an die Vo- rinstanz mit dem Ersuchen, eine Vernehmlassung zum Antrag der Be- schwerdeführerin auf Erlass vorsorglicher Massnahmen einzureichen (act. 3). Der mit gleicher Zwischenverfügung eingeforderte Kostenvorschuss von Fr. 5‘000.- ging am 7. März 2018 beim Bundesverwaltungsgericht ein (doc. 3, 5). G. In ihrer Vernehmlassung vom 3. April 2018 (act. 8) stellte die Vorinstanz folgende Rechtsbegehren:
C-897/2018 Seite 6 jene Arbeitgeber, die dann noch unsichere SWE einsetzten. Die möglichen zukünftigen Handlungen richteten sich nicht gegen die Beschwerdeführe- rin. Soweit sie Umrüstungskosten von Fr. 120 Mio. für die Bauindustrie ins Feld führe, werde diese im Umfang bestritten. Zudem sei nicht nachgewie- sen, dass und in welchem Umfang die Beschwerdeführerin dafür aufkom- men müsste. Wenn man den Ausführungen im Merkblatt bezüglich Schnell- wechseleinrichtungen für Baumaschinen des Verbandes der Schweizeri- schen Baumaschinenwirtschaft (VSBM) vom 9. Februar 2018 (act. 1 Bei- lage 16) folge, fielen die Kosten einer Umrüstung beim betroffenen Erwer- ber, d.h. dem Endnutzer an, weil für eine Weiterbelastung der entsprechen- den Kosten an die Baumaschinenbranche keine rechtliche Grundlage be- stehe. Falls es der Beschwerdeführerin an einem schutzwürdigen Interesse fehle, bestehe kein Anspruch auf Erlass einer Verfügung nach Art. 25a Abs. 2 VwVG. Es sei daher fraglich, ob auf die vorliegende Beschwerde einzutre- ten sei. Vorliegend liege zudem keine behördliche Handlung im Sinne von Art 25a VwVG vor, weshalb kein Anspruch auf Erlass einer Verfügung nach Art. 25a VwVG bestehe. Weiter sei – falls doch ein Realakt nach Art. 25a VwVG vorläge – dieser nicht widerrechtlich und nicht unangemessen, wes- halb die Beschwerde abzuweisen wäre. H. Mit Zwischenverfügung vom 12. April 2018 bot das Bundesverwaltungsge- richt der Beschwerdeführerin Gelegenheit, eine Replik mit entsprechenden Beweismitteln einzureichen (act. 10). Auf telefonische Anfrage von RA M. Thomann vom 18. April 2018 bestätigte das Bundesverwaltungsgericht, dass die Einladung zur Stellungnahme auch die Hauptsache betreffe (act. 11). I. In ihrer Replik vom 22. Mai 2018 führte die Beschwerdeführerin zunächst aus, die Suva verbreite zu Unrecht die Behauptung, dass alle bereits vor dem Vertriebsverbot in Verkehr gebrachten SWE allesamt umgerüstet oder ersetzt werden müssten. Diese seien rechtmässig in Verkehr gesetzt worden. Die Suva habe neu das angedrohte Verwendungsverbot nicht nur auf ihrer Website, sondern auch in einem Rundschreiben an alle Verwen- der, d.h. an die ganze Bauwirtschaft, angekündigt und die Verwender auf- gefordert, in Absprache mit ihrem Lieferanten die Nachrüstung oder den Ersatz zu organisieren. Damit hetze die Suva die Kunden gegen die Be-
C-897/2018 Seite 7 schwerdeführerin auf, obwohl sie wissen müsste, dass sie keine Nachrüs- tung verlangen dürfe und dass die Lieferanten solcher SWE nicht verpflich- ten seien, eine solche Umrüstung vorzunehmen. Viele Kunden würden sich von der Beschwerdeführerin abgewandt haben, bis gerichtlich geklärt sei, dass die Suva nicht berechtigt sei, die nachträgliche Umrüstung anzuord- nen. Zum schutzwürdigen Interesse führte die Beschwerdeführerin aus, die Ausführungen der Suva, wonach die Kosten für die verlangte Umrüstung nicht von der Beschwerdeführerin getragen werden müssten, dass das Verwendungsverbot sich gegen die einzelnen Arbeitgeber richte, und dass das Merkblatt des VSMB ergebe, dass für eine Weiterbelastung der Kosten der Umrüstung an die Baumaschinenbranche keine rechtliche Grundlage bestehe, sei in mehrfacher Hinsicht unrichtig. Die Beschwerdeführerin habe die Kosten von Fr. 120 Mio. nicht als Beleg für die Beschwer, sondern als Beleg für die Unverhältnismässigkeit der Massnahme angeführt. Die Beschwerdeführerin sei vom angekündigten Verwendungsverbot aber auch dadurch betroffen, dass auf Seiten der Bauwirtschaft der Eindruck entstehe, die Lieferanten solcher SWE seien in der Pflicht, die von der Suva verlangte Umrüstung kostenfrei vorzunehmen. Dies führe – unter Hinweis auf die in der Beschwerde gemachten Ausführungen, wonach die Baubranche von der Rechtmässigkeit des Verwendungsverbots ausgeht und der Baumaschinenverband von dessen Unrechtmässigkeit – zu einer nachhaltigen Verschlechterung der Beziehungen zwischen der Beschwer- deführerin und ihren Kunden. Die Berufung der Suva auf das Merkblatt des VSMB sei zudem zynisch. Die Suva fordere die Bauwirtschaft in ihrem jüngsten Rundschreiben ja selbst dazu auf, die von ihr verlangte Umrüs- tung „in Absprache mit dem Lieferanten“ vorzunehmen. Dadurch insinuire sie, dass die Lieferanten verpflichtet seien, die fraglichen SWE umzurüs- ten. Weiter führte die Beschwerdeführerin aus, die Ankündigung eines Verwen- dungsverbots sei – entgegen der Auffassung der Suva – ein Realakt im Sinne von Art 25a VwVG, weshalb ein Anspruch auf eine Verfügung ge- mäss Art 25a VwVG bestehe. Zuletzt hielt die Beschwerdeführerin daran fest, dass die von der Suva ge- troffene Massnahme rechtswidrig und unverhältnismässig sei.
C-897/2018 Seite 8 J. Auf die weiteren Vorbringen und Unterlagen der Parteien wird in den nach- stehenden Erwägungen – soweit für die Entscheidfindung notwendig – ein- gegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. 1.1 Gemäss Art. 31 VGG beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Be- schwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 VwVG, sofern keine Ausnahme nach Art. 32 VGG vorliegt. Als Vorinstanzen gelten die in Art. 33 VGG ge- nannten Behörden. Die SUVA ist eine Vorinstanz im Sinn von Art. 33 Bst. e VGG. Sie vollzieht die Bestimmungen über die Verhütung von Berufsun- fällen und Berufskrankheiten (vgl. Art. 85 Abs. 1 UVG). 1.2 Gemäss Art. 25a VwVG entscheidet die Behörde mit Verfügung über Realakte. Realakte sind diejenigen Verwaltungsmassnahmen, die nicht auf einen rechtlichen, sondern einen tatsächlichen Erfolg gerichtet sind. Sie begründen keine unmittelbaren Rechte oder Pflichten der Privaten (HÄFE- LIN/MÜLLER/UHLMANN, 7. Auflage, 2016 Allgemeines Verwaltungsrecht, S. 313, Rz. 1408; Urteil des BGer 2C_601/2016 vom 15. Juni 2018 E. 4.1 [zur Publikation vorgesehen]). 1.3 Die Beschwerde richtet sich gegen das Schreiben der Suva vom 10. Januar 2018 (Anfechtungsobjekt). Darin bestätigt die Suva gegenüber der Beschwerdeführerin, sie beabsichtige, im Jahr 2020 Massnahmen gemäss Art. 60 ff. VUV (Verwendungsverbote für SWE im Einzelfall) durchzuführen, welche sich gegen einzelne Betriebe richteten, und die entsprechenden in- dividuell-konkreten Verfügungen zu erlassen. Ob das Schreiben der Vo- rinstanz vom 10. Januar 2018 alle Voraussetzungen an eine anfechtbare Verfügung im Sinne von Art. 5 VwVG erfüllt, kann aufgrund der nachste- henden Erwägungen offengelassen werden. 1.4 Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich nach dem Verwaltungsverfahrensgesetz, soweit das Verwaltungsgerichtsge- setz nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG).
C-897/2018 Seite 9 1.5 Die Beschwerdeführerin ist Adressatin des angefochtenen Schreibens. Sie hat die Beschwerde formgerecht und innert Frist erhoben und den Kos- tenvorschuss rechtzeitig einbezahlt. 2. 2.1 Zu prüfen ist zunächst die Beschwerdelegitimation der Beschwerdefüh- rerin. Die Suva bestreitet, die Beschwerdeführerin sei materiell beschwert im Sinne von Art. 48 Abs. 1 Bst b und c VwVG. 2.2 Gemäss Art. 48 Abs. 1 VwVG ist zur Beschwerde legitimiert, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat (Bst. a [formelle Beschwer]), durch die angefoch- tene Verfügung besonders berührt ist (Bst. b) und ein schutzwürdiges Inte- resse an deren Aufhebung oder Änderung hat (Bst. c). Diese Vorausset- zungen müssen kumulativ erfüllt sein (Urteil des BVGer C-2375/2006 vom 30. Juni 2009 E. 2). 2.3 Schutzwürdig ist das Interesse, wenn die Beschwerdeführerin aus ei- ner allfälligen Aufhebung oder Änderung des angefochtenen Entscheids einen praktischen Nutzen ziehen bzw. einen materiellen oder ideellen Nachteil vermeiden kann, den dieser Entscheid mit sich bringen würde. In- soweit muss die tatsächliche oder rechtliche Situation der Beschwerdefüh- rerin durch den Ausgang des Verfahrens in relevanter Weise unmittelbar beeinflusst werden können (VERA MARANTELLI/SAID HUBER in: Praxiskom- mentar zum Verwaltungsverfahrensgesetz, Waldmann/Weissenberger [Hrsg.] 2. Auflage 2016; Rz. 10 zu Art. 48 Abs. 1 VwVG) 2.4 Ob die Legitimation zum Verfahren vorliegt, ist von Amtes wegen zu prüfen. Ist sie nicht ohne Weiteres ersichtlich, muss der Beschwerdeführer sie eingehend erörtern und belegen (substanziieren), wofür er beweisbe- lastet ist (VERA MARANTELLI/SAID HUBER a.a.O. Rz. 5 zu Art. 48 VwVG). 2.5 Beschwerdebefugt ist in erster Linie der materielle (primäre) Adressat einer Verfügung, [...] dessen Rechtsstellung durch die Verfügung oder den Entscheid direkt beeinträchtigt wird (VERA MARANTELLI/SAID HUBER a.a.O. Rz. 24 zu Art. 48 Abs. 1 Bst. b und c). 2.6 Der bloss an Geschäftsbeziehungen interessierte oder vertraglich mit dem Verfügungsadressaten verbundene Dritte ist in der Regel nicht be- schwerdeberechtigt. Denn blosse Rückwirkungen, die eine Verfügung auf ein Vertragsverhältnis zwischen dem Adressaten und dem Dritten zeitigen
C-897/2018 Seite 10 kann, indem dieser deswegen z.B. als Garant oder Versicherer zahlungs- pflichtig werden könnte, begründen in der Regel kein schutzwürdiges An- fechtungsinteresse des Dritten. Um in die erforderliche Beziehungsnähe zur Streitsache zu kommen, muss der Dritte durch die Verfügung einen „unmittelbaren Nachteil“ erleiden bzw. unmittelbar in seinen Vermögens- rechtlichen Interessen berührt sein, weshalb bloss „mittelbare, faktische In- teressen“ an einer Aufhebung der Verfügung nicht genügen (mit diversen Beispielen: VERA MARANTELLI/SAID HUBER a.a.O., Rz. 35. zu Art. 48 Abs. 1 Bst. b und c VwVG; BGE 135 II 172 E. 2.1 m.w.H.). 3. 3.1 Die Suva macht geltend, die Beschwerdeführerin sei nicht materiell be- schwert. Die möglichen zukünftigen Handlungen ab dem 1. Januar 2020 richteten sich gegen jene Arbeitgeber, die dann noch unsichere SWE ein- setzten. Die möglichen zukünftigen Handlungen richteten sich dagegen nicht gegen die Beschwerdeführerin selbst. Wenn man den Ausführungen im Merkblatt bezüglich Schnellwechseleinrichtungen für Baumaschinen des VSBM vom 9. Februar 2018 (act. 1 Beilage 16) folge, fielen die Kosten einer Umrüstung beim betroffenen Erwerber, d.h. dem Endnutzer, an, weil für eine Weiterbelastung der entsprechenden Kosten an die Baumaschi- nenbranche keine rechtliche Grundlage bestehe. 3.2 Die Beschwerdeführerin macht replikweise geltend, sie sei durch das angekündigte Verwendungsverbot deshalb beschwert, weil auf Seiten der Bauwirtschaft der Eindruck entstehe, die Lieferanten solcher SWE wären in der Pflicht, die von der Suva verlangte Umrüstung kostenfrei vorzuneh- men. Dies führe – unter Hinweis auf die in der Beschwerde gemachten Ausführungen, wonach die Baubranche von der Rechtmässigkeit des Ver- wendungsverbots ausgehe und der Baumaschinenverband von dessen Unrechtmässigkeit – zu einer nachhaltigen Verschlechterung der Bezie- hungen zwischen der Beschwerdeführerin und ihren Kunden. Die Berufung der Suva auf das Merkblatt des VSMB sei zudem zynisch. Die Suva fordere die Bauwirtschaft in ihrem jüngsten Rundschreiben ja selbst dazu auf, die von ihr verlangte Umrüstung „in Absprache mit dem Lieferanten“ vorzuneh- men. Dadurch insinuire sie, dass die Lieferanten verpflichtet seien, die frag- lichen SWE umzurüsten (act. 14 S. 4, 5).
C-897/2018 Seite 11 4. 4.1 Aus Sicht des Gerichts sind die Ausführungen der Beschwerdeführerin zur materiellen Beschwer – einerseits, dass von der Baubranche eine Kos- tenübernahme erwartet werde, und zweitens, dass die Kundenbeziehun- gen schwieriger würden – nicht nachvollziehbar. 4.2 4.2.1 Zur Kostenübernahme weist die Suva darauf hin, dass eine gesetzli- che Grundlage für die Überwälzung der Kosten an die Baumaschinenher- steller nicht bestehe. Dem ist zuzustimmen. Auch die Beschwerdeführerin nennt für eine allfällige Pflicht, Umrüstungskosten ganz oder teilweise zu übernehmen, keine konkrete gesetzliche Grundlage und macht auch nicht geltend, allenfalls solche vertraglichen Verpflichtungen eingegangen zu sein. Tatsächlich geht der Verband der Schweizerischen Baumaschinen- wirtschaft (nachfolgend: VSMB) nicht davon aus, dass die Kosten von den eigenen Mitgliedern übernommen werden müssten (vgl. „Merkblatt bezüg- lich Schnellwechseleinrichtungen für Baumaschinen“ vom 9. Februar 2018; act. 1 Beilage 16). Auch dem Rundschreiben des Schweizerischen Bau- meisterverbandes vom Februar 2018 und dem entsprechenden Merkblatt „Schnellwechsler für Bauunternehmer“ (act. 1 Beilage 15) kann nicht ent- nommen werden, dass die Baubranche ihrerseits davon ausginge, die Lie- feranten hätten die Kosten der Umrüstung ganz oder teilweise zu bezah- len. 4.2.2 Der Argumentation der Beschwerdeführerin, wonach bei der Bauwirt- schaft der Eindruck entstehe, die Baumaschinenhersteller hätten die Um- rüstung kostenfrei zu übernehmen, und die Textstelle des Rundschreibens „in Absprache mit dem Lieferanten“ insinuire, dass die Lieferanten die Kos- ten zu übernehmen hätten, kann nicht gefolgt werden. „In Absprache mit dem Lieferanten“ heisst aus Sicht des Gerichts, dass zunächst – mit dem Lieferanten als dem Spezialisten für die Baumaschinen – zu prüfen ist, ob es sich um eine „problematische“ SWE handelt, welche zwingend umzu- rüsten ist. Falls dies der Fall ist, sind die verschiedenen Möglichkeiten der Umrüstung – laut Suva seien 30 verschiedene Lösungen von SWE bekannt (act. 8 Ziff. 8) – zu diskutieren, wozu ebenfalls der Lieferant als Spezialist für Änderungen an den Baumaschinen zu kontaktieren ist. Von einer Kos- tenübernahme durch die Lieferanten ist nicht die Rede.
C-897/2018 Seite 12 4.2.3 Es ist auch nicht nachvollziehbar, warum die Kundenbeziehungen schwieriger werden sollten. Die Baubranche geht von der Rechtmässigkeit des Verwendungsverbots aus. Zudem geht sie nicht davon aus, dass die Kosten der Umrüstung ganz oder teilweise von den Lieferanten zu tragen seien. Es ist deshalb auch nicht davon auszugehen, dass einzelne Kunden die Beschwerdeführerin auf einer Kostenübernahme behaften. Konkrete Gründe, warum ihre Kunden von einer Kostentragung durch die Beschwer- deführerin ausgehen sollten und inwiefern sich infolge Diskussion um die Kostentragung die Kundenbeziehungen verschlechtern, macht sie denn auch nicht geltend. 4.2.4 Insgesamt ist es der Beschwerdeführerin nicht gelungen darzulegen, dass ihr die Kosten für die Umrüstung ganz oder teilweise überwälzt wer- den sollen oder dass die Kundenbeziehungen schwieriger werden könn- ten. Es ist ihr damit nicht gelungen aufzuzeigen, dass sie durch die Aufhe- bung oder Änderung des angefochtenen Schreibens beziehungsweise der damit verbundenen Ankündigung von Massnahmen per 1.1.2020 im Ein- zelfall einen praktischen Nutzen ziehen bzw. einen materiellen oder ideel- len Nachteil abwenden kann und dass ihre tatsächliche oder rechtliche Si- tuation durch den Ausgang des Verfahrens in relevanter Weise unmittelbar beeinflusst wird (vgl. vorne E. 2.3). Sie hat damit kein schutzwürdiges In- teresse an einer Beschwerde nachweisen können. 4.3 Hinzu kommt, dass die Beschwerdeführerin zwar konkret das Schrei- ben der Suva anficht, welches bestätigt, dass sie im Jahr 2020 ein Verwen- dungsverbot für „problematische“ SWE erlassen werde. Eigentliches Ziel der Anfechtung ist allerdings nicht das erwähnte Schreiben, sondern das Verwendungsverbot. Vom Verwendungsverbot ist aber nicht die Bauma- schinenwirtschaft direkt betroffen beziehungsweise – wie die Beschwerde- führerin – einzelne Mitglieder, sondern die Bauwirtschaft. Deren Mitglieder werden Adressat der einzelnen Verfügungen der Suva sein und diese wer- den dafür sorgen müssen, dass die bei ihnen im Einsatz befindlichen SWE umgerüstet werden. Damit ist die Beschwerdeführerin nicht unmittelbar von einem allfälligen Verwendungsverbot betroffen (vgl. vorne E. 2.6). Da- mit wäre sie auch nicht beschwerdelegitimiert, wenn es ihr gelungen wäre, ein schutzwürdiges Interesse aufzuzeigen, was nicht der Fall ist. 4.4 Wie bereits ausgeführt, konnte die Beschwerdeführerin kein schutz- würdiges Interesse nachweisen und ist aufgrund von Art. 48 Abs. 1 VwVG nicht beschwerdelegitimiert (vgl. E. 4.2.4). Soweit der Eindruck entstehen sollte, dass die Beschwerdeführerin als Verbandsvertreterin Beschwerde
C-897/2018 Seite 13 erhebt, sei festgehalten, dass auch in diesem Sinne keine Legitimation vor- liegt (Art. 48 Abs. 1 VwVG bzw. Art. 48 Bst. a aVwVG und Art. 89 Abs. 1 BGG; BGE 131 I 200 E. 2.1). Die Beschwerdeführerin kann höchstens als Vertreterin der Baumaschinenindustrie, nicht aber als Vertreterin der Bau- wirtschaft betrachtet werden. Somit ist die Beschwerdeführerin aus beiden Optiken nicht aktivlegitimiert. Auch eine bundesgesetzliche Ermächtigung gemäss Art. 48 Abs. 2 VwVG ist nirgends zu erblicken und wird nicht gel- tend gemacht. 5. 5.1 Auf die Beschwerde ist deshalb im einzelrichterlichen Verfahren (Art. 23 Abs. 1 Bst. b VGG) nicht einzutreten. Bei diesem Ausgang des Verfah- rens ist auf die materielle Argumentation der Beschwerdeführerin nicht wei- ter einzugehen. 5.2 Mit Ergehen des vorliegenden Urteils fällt der Antrag auf Anordnung vorsorglicher Massnahmen als gegenstandslos dahin. 6. Zu befinden ist schliesslich über die Verfahrenskosten und die Parteient- schädigung. 6.1 Das Bundesverwaltungsgericht auferlegt die Verfahrenskosten in der Regel der unterliegenden Partei. Entsprechend dem Ausgang des Verfah- rens wird die Beschwerdeführerin gemäss Art. 63 Abs. 1 VwVG kosten- pflichtig. Die Verfahrenskosten sind gemäss dem Reglement vom 21. Feb- ruar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwal- tungsgericht (VGKE, SR 183.320.2) zu bestimmen. Die Gerichtsgebühr be- misst sich nach Umfang und Schwierigkeit der Streitsache, Art der Pro- zessführung und finanzieller Lage der Parteien (Art. 2 Abs. 1 VGKE). Vor- liegend sind die Verfahrenskosten auf Fr. 2'500.– festzusetzen und dem geleisteten Kostenvorschuss von Fr. 5'000.– zu entnehmen. Demzufolge ist der Beschwerdeführerin nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils der Betrag von Fr. 2'500.– auf ein von ihr zu bezeichnendes Konto zurückzuerstatten. 6.2 Die Beschwerdeinstanz kann der ganz oder teilweise obsiegenden Partei von Amtes wegen oder auf Begehren eine Entschädigung für ihr er- wachsene notwendige und verhältnismässig hohe Kosten zusprechen (Art. 64 Abs. 1 VwVG und Art. 7 Abs. 1 VGKE). Keinen Anspruch auf Parteient-
C-897/2018 Seite 14 schädigungen haben Bundesbehörden und, in der Regel, andere Behör- den, die als Parteien auftreten (Art. 7 Abs. 3 VGKE). Der obsiegenden Vo- rinstanz ist demzufolge keine Parteientschädigung zuzusprechen.
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Der Antrag auf Anordnung vorsorglicher Massnahmen wird als gegen- standslos geworden abgeschrieben. 2. Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten. 3. Die Verfahrenskosten betragen Fr. 2‘500.–, sind von der Beschwerdefüh- rerin zu tragen und werden aus dem bereits geleisteten Kostenvorschuss entnommen. Der Restbetrag von Fr. 2‘500.– wird der Beschwerdeführerin nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils auf ein von ihr zu bezeichnendes Konto zurückerstattet. 4. Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen. 5. Dieses Urteil geht an: – die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde; Beilage: Formular Zahladresse) – die Vorinstanz (Ref-Nr._______; Gerichtsurkunde; Beilage im Doppel: Replik vom 22. Mai 2018) – das Eidgenössische Departement für Wirtschaft, Bildung und For- schung (Einschreiben) – das SECO, Ressort Produktesicherheit (Einschreiben; Kopie zur Kenntnis)
Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen.
C-897/2018 Seite 15 Der Einzelrichter: Die Gerichtsschreiberin:
Beat Weber Tatjana Bont Rechtsmittelbelehrung: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun- desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange- legenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des Bundesgerichts- gesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der ange- fochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie die beschwerde- führende Partei in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
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