B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Corte III C-85/2014
Se n t e n z a d e l 2 3 o t t o b r e 2 0 1 4 Composizione
Giudici Daniele Cattaneo (presidente del collegio), Blaise Vuille, Antonio Imoberdorf, cancelliere Reto Peterhans.
Parti
A._______, patrocinato dall'avv. Yasar Ravi, Via Soldino 22, casella postale 747, 6903 Lugano, ricorrente,
contro
Ufficio federale della migrazione (UFM), Quellenweg 6, 3003 Berna, autorità inferiore.
Oggetto
Divieto d'entrata (domanda di riesame; decisione dell'UFM del 12 dicembre 2013).
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Fatti: A. A., cittadino italiano, è nato a B. il (...). Durante i primi anni della sua vita ha vissuto in Svizzera interna, dopodiché, nel 1974, si è trasferito con il resto della famiglia a C.. B. Con sentenza del 14 settembre 1978 della Corte delle assise correzionali di Lugano-Città, A. è stato condannato alla pena di diciotto mesi di detenzione, sospesa condizionalmente per un periodo di quattro anni, per furto, truffa, falsità in documenti e violazione alla LStup (RS 812.121). C. Il 18 luglio 1983, la Corte delle assise criminali di Lugano ha dichiarato A._______ autore colpevole di ripetuta violazione aggravata alla LStup e l'ha condannato alla pena di sette anni di reclusione. Le autorità hanno inoltre ordinato la revoca della sospensione condizionale della pena di di- ciotto mesi inflittagli nel 1978. D. Nel 1987 A._______ è stato oggetto di una condanna a trenta giorni di detenzione da espiare per violenza o minaccia contro le autorità e i fun- zionari, oltre che per violazione alla LStup. E. Con sentenza del 15 settembre 1989, il presidente delle assise correzio- nali di Lugano-Ceresio ha condannato l'interessato alla pena di dodici mesi di detenzione per infrazione aggravata e ripetuta contravvenzione alla LStup e ripetuta contravvenzione alla legge sul commercio delle armi e delle munizioni del Cantone Ticino del 10 ottobre 1967. A seguito di questa condanna, la liberazione condizionale concessa il 10 gennaio 1988 è stata revocata e l'interessato ha dovuto pertanto espiare un perio- do residuo di due anni e dieci mesi di reclusione. F. Il 26 marzo 1996, la Corte delle assise criminali di Lugano ha ritenuto colpevole A._______ di infrazione aggravata alla LStup, acquisto ed im- portazione di monete false, messa in circolazione di monete false e ricet- tazione, condannandolo alla pena di nove anni di reclusione. Il ricorso dell'interessato contro questa sentenza è stato respinto dalla Corte di
C-85/2014 Pagina 3 cassazione e revisione penale del Tribunale d'appello l'11 settembre 1996. G. Il 24 marzo 2000, alla luce della serie di condanne inflitte all'interessato, l'allora Ufficio federale degli stranieri (UFDS) ha emesso una decisione di rifiuto del rinnovo del permesso di dimora ed ordinato un divieto d'entrata in Svizzera di durata illimitata. Statuendo su ricorso di A., in data 9 novembre 2000 il Dipartimento federale di giustizia e polizia (DFGP) ha confermato la decisione di divieto d'entrata dell'autorità di prime cure. H. Autore di nuove infrazioni penali, mentre si trovava in un regime di semili- bertà, A. è stato nuovamente condannato in data 21 agosto 2001 dalla Corte delle assise criminali alla pena di quattro anni e tre mesi di re- clusione per infrazione aggravata alla LStup. I. Con decisione del 26 novembre 2003 l'allora Ufficio federale dell'immigra- zione, dell'integrazione e dell'emigrazione (IMES) ha respinto la domanda di riesame del divieto d'entrata presentata da A._______ il 15 ottobre 2003. Questa decisione è stata confermata dal DFGP il 25 novembre 2004. J. Una nuova domanda di riesame del divieto d'entrata di durata illimitata, con conseguente domanda di revoca dello stesso, è stata presentata il 13 giugno 2013 al Tribunale amministrativo federale (in seguito: Tribunale), il quale ha trasmesso per competenza la richiesta all'Ufficio federale della migrazione (UFM). L'interessato ha fatto valere un cambiamento di circo- stanze tale da non più giustificare il mantenimento del divieto d'entrata, in quanto non rappresenterebbe più un pericolo per la sicurezza e l'ordine pubblici. In sostanza si sarebbe ormai perfettamente conformato all'ordi- namento giuridico, non assumendo più sostanze stupefacenti e trovando stabilità sia in ambito professionale che affettivo. Inoltre le precarie condi- zioni di salute dei genitori avrebbero richiesto la presenza dell'interessato presso di loro in Svizzera. K. Mediante scritto del 12 settembre 2013 l'UFM ha comunicato a A._______ l'intenzione di respingere la richiesta di revoca del divieto d'entrata nel nostro Paese. Il rifiuto è dovuto in particolare alle pesanti
C-85/2014 Pagina 4 condanne subite dall'interessato, in particolare l'ultima risalente al 2001, periodo in cui lo stesso si trovava in regime di semilibertà ed oltretutto era cosciente dell'esistenza di un divieto d'entrata nei suoi confronti. L. Invitato ad esprimersi nell'ambito del suo diritto di essere sentito, l'11 ot- tobre 2013 A._______ si è riconfermato nella sua richiesta di revoca del divieto d'entrata in Svizzera. M. Con decisione del 12 dicembre 2013 l'UFM ha respinto la domanda di ri- esame, limitando tuttavia la durata del divieto d'entrata fino al 23 febbraio 2015. L'autorità intimata ha evidenziato come i reati commessi dall'inte- ressato fossero particolarmente lesivi di fondamentali interessi della so- cietà, in particolare dell'ordine, della sicurezza e della sanità pubblici. Visti i precedenti, il rischio di recidiva non ha potuto essere escluso. L'UFM ha ribadito l'agire particolarmente grave dell'interessato in occasione della sua ultima condanna del 2001, quando si trovava in regime di semilibertà e nonostante un divieto d'entrata valido. In merito al lungo periodo tra- scorso senza comportamenti penalmente reprensibili, l'autorità inferiore ha rilevato come questo elemento non rappresenti nulla di eccezionale, costituendo al contrario il comportamento normale che ogni cittadino è tenuto ad adottare. In merito alla situazione personale dell'interessato, l'UFM ha ribadito co- me un'assenza di dipendenza da sostanze stupefacenti, un'attività lucra- tiva stabile ed un nucleo familiare solido, non permettono di giungere alla conclusione che una revoca del divieto d'entrata sia giustificata. L'argo- mento secondo il quale il divieto in parola si urterebbe con il principio del rispetto della vita privata e familiare, ex art. 8 CEDU, è stato respinto dall'UFM in quanto la citata norma protegge innanzitutto le relazioni tra coniugi nonché le relazioni tra genitori e figli minorenni che vivono in co- munione domestica, e non i rapporti tra figli adulti e genitori, come nel ca- so di specie. Le relazioni tra A._______, i suoi genitori ed il figlio, possono dunque essere intrattenute e salvaguardate anche nella vicina Italia o con la richiesta di sospensione del divieto in atto nei suoi confronti per fare vi- sita ai genitori. Cionondimeno l'autorità inferiore ha ritenuto che, alla luce di tutte le circo- stanze del caso, segnatamente dell'entrata in vigore dell'ALC (RS 0.142.112.681), dal tempo trascorso dalle ultime infrazioni penali e da una ponderazione degli interessi pubblici e privati in gioco, la durata del divie-
C-85/2014 Pagina 5 to d'entrata in Svizzera debba essere limitata fino al 23 febbraio 2015. N. Con ricorso dell'8 gennaio 2014 A._______ postula l'annullamento della decisione dell'UFM con il conseguente diritto di libera entrata e transito sul suolo elvetico. A sostegno delle proprie conclusioni il ricorrente ha per l'essenziale ripre- so le argomentazioni esposte nella sua domanda di riesame del 13 giu- gno 2013, nonché nelle sue osservazioni dell'11 ottobre 2013. A._______ ha in particolare evidenziato di non costituire più alcun pericolo concreto ed immediato per la sicurezza e l'ordine pubblici, precisando di non as- sumere più sostanze stupefacenti, di essersi conformato all'ordinamento giuridico dopo la sua ultima condanna, che risale oramai a quasi tredici anni fa. Il perdurare del divieto d'entrata, dopo quattordici anni dalla sua emissione è sproporzionato e costituisce una limitazione troppo importan- te alla sua libertà personale, oltre ad impedire il rispetto della sua vita fa- miliare. O. Chiamata ad esprimersi in merito al suddetto gravame, con osservazioni del 18 febbraio 2014, l'autorità di prime cure ha sostenuto che il ricorso non contiene alcun elemento o mezzo di prova suscettibile di modificare la sua posizione, chiedendo quindi di dichiarare lo stesso infondato in tut- te le sue conclusioni e di confermare la decisione impugnata.
Diritto: 1. 1.1 Riservate le eccezioni previste all'art. 32 LTAF, giusta l'art. 31 LTAF il Tribunale giudica i ricorsi contro le decisioni ai sensi dell'art. 5 PA prese dalle autorità menzionate all'art. 33 LTAF. In particolare, le decisioni in materia di divieto d'entrata in Svizzera rese dell'UFM – il quale costituisce un'unità dell'amministrazione federale co- me definita all'art. 33 lett. d LTAF – possono essere impugnate dinnanzi al TAF, che nella presente fattispecie giudica quale autorità di grado inferio- re al Tribunale federale (art. 1 cpv. 2 LTAF in relazione con l'art. 11 par. 1 e 3 ALC: cfr. sentenza del TF 2C_1092/2013 del 4 luglio 2014 consid. 1 con rinvii).
C-85/2014 Pagina 6 1.2 L'entrata in vigore, il 1° gennaio 2008, della LStr (RS 142.20) ha com- portato l'abrogazione della legge federale del 26 marzo 1931 concernente la dimora e il domicilio degli stranieri (LDDS; CS 1 117), conformemente all'art. 125 LStr in relazione con la cifra I dell'allegato 2 e delle relative or- dinanze d'esecuzione di cui all'art. 91 dell'ordinanza del 24 ottobre 2007 sull'ammissione, il soggiorno e l'attività lucrativa (OASA, RS 142.201). 1.3 Salvo i casi in cui la LTAF non disponga altrimenti, la procedura da- vanti al Tribunale amministrativo è retta dalla PA (art. 37 LTAF). 1.4 A._______ ha diritto di ricorrere (art. 48 cpv. 1 PA) ed il suo ricorso, presentato nella forma e nei termini prescritti dalla legge, è ricevibile (art. 50 e 52 PA). 2. Ai sensi dell'art. 49 PA, il ricorrente può invocare la violazione del diritto federale, compreso l'eccesso o l'abuso del potere di apprezzamento, l'ac- certamento inesatto o incompleto di fatti giuridicamente rilevanti, nonché l'inadeguatezza, nella misura in cui un'autorità cantonale non abbia giudi- cato come autorità di ricorso. Il Tribunale applica d'ufficio il diritto federale nella procedura ricorsuale e non è vincolato in nessun caso dai motivi del ricorso (art. 62 cpv. 4 PA). Rilevanti sono in primo luogo la situazione di fatto e di diritto al momento del giudizio (DTAF 2014/1 consid. 2; 2013/33 consid. 2 e riferimenti ivi citati). 3. 3.1 La domanda di riesame (o riconsiderazione) consiste in una richiesta non sottoposta a esigenze formali o di termine, presentata ad un'autorità amministrativa in vista di una riconsiderazione di una decisione emanata da quest'ultima e che ha acquisito forza di cosa giudicata. Essa non è e- spressamente contemplata dalla PA, ma la giurisprudenza e la dottrina l'hanno dedotta dall'art. 66 PA, il quale regolamenta il rimedio giuridico straordinario della revisione, nonché dagli artt. 8 e 29 cpv. 2 Cost. (cfr. anche DTF 127 I 133 consid. 6; 109 Ib 246 consid. 4a; DTAF 2010/27 consid. 2.1 e riferimenti ivi citati). La decisione su riesame deve riferirsi alle circostanze modificatesi suc- cessivamente alla decisione pronunciata nei confronti del ricorrente. Una domanda di riesame tende in altri termini a riadattare la decisione da par- te dell'autorità di prima istanza, siccome da quando è stata pronunciata la prima decisione, si è creata una situazione nuova di fatto o sul piano giu-
C-85/2014 Pagina 7 ridico, segnatamente in caso di modifica del diritto oggettivo, rispettiva- mente un cambiamento di legislazione la quale comporta una modifica considerevole delle circostanze. 3.2 La procedura straordinaria (di revisione o di riesame) non deve co- munque essere un mezzo per aggirare i termini di ricorso o continuare a rimettere in discussione una decisione cresciuta in giudicato (DTF 127, 109b precitati, cfr. anche sentenza del Tribunale federale 2C_335/2009 del 12 febbraio 2010; le sentenze del TAF C-4447/2008 del 15 marzo 2010 consid. 3.2 e C-3061/2009 del 17 febbraio 2010 con riferimenti). Essa non dovrebbe inoltre avere quale scopo quello di eliminare un erro- re di diritto, di beneficiare di una nuova interpretazione o di una nuova prassi o ancora di ottenere un nuovo apprezzamento di fatti già conosciuti al momento della procedura ordinaria (DTF 111 Ib 209 consid. 1 in fine; 98 Ia 568 consid. 5b; cfr. anche le sentenze del TAF C-4447/2008 e C- 3061/2009 precitate e riferimenti ivi citati). 3.3 In concreto l'autorità di prime cure è entrata nel merito della domanda di riesame, ha effettuato un esame materiale ed ha emesso una nuova decisione. Il Tribunale dispone perciò di piena cognizione per determinare se il divieto d'entrata è tuttora conforme al diritto federale. Per contro, la questione di sapere se la decisione originaria era giustificata non è più oggetto della presente procedura (DTAF 2008/24 consid. 2.2 e riferimenti ivi citati). 4. Visto che la domanda di riesame oggetto della presente procedura di ri- corso è stata inoltrata il 13 giugno 2013 e dunque posteriormente all'en- trata in vigore della LStr, e nella misura in cui a sostegno della propria ri- chiesta il ricorrente fa in parte riferimento ad elementi posteriori all'entrata in vigore di questa legge, il nuovo diritto (materiale) è applicabile alla pre- sente fattispecie in virtù della regolamentazione transitoria di cui all'art. 126 cpv. 1 LStr (cfr. in particolare la sentenza del Tribunale federale 2C_968/2011 del 20 febbraio 2012 consid. 1.4 e giurisprudenza ivi citata). Conformemente all'art. 126 cpv. 2 LStr, la procedura è retta dal nuovo di- ritto. 5. A partire dal 12 dicembre 2008 sono entrati in vigore gli accordi inerenti alla normativa Schengen. In seguito allo sviluppo dell'acquis di Schengen, con effetto a decorrere dal 1° gennaio 2011, l'art. 67 LStr, il quale discipli-
C-85/2014 Pagina 8 na il divieto di entrare in Svizzera, è stato ulteriormente modificato (cfr. nei dettagli RU 2010 5925 e FF 2009 7737). Conformemente all'attuale art. 67 cpv. 1 LStr, l'UFM vieta l'entrata in Svizzera, fatto salvo il cpv. 5, ad uno straniero allontanato se, l'allontana- mento è eseguito immediatamente in virtù dell'art. 64d cpv. 2 lett. a-c (cpv. 1 lett. a); lo straniero non ha lasciato la Svizzera entro il termine im- partitogli (cpv. 1 lett. b). L'UFM può inoltre vietare l'entrata in Svizzera allo straniero che ha violato o espone a pericolo l'ordine e la sicurezza pubbli- ci in Svizzera o all'estero (art. 67 cpv. 2 lett. a LStr); ha causato spese d'aiuto sociale (cpv. 2 lett. b); si trova in carcerazione preliminare, in vista di un rinvio coatto o cautelativa (cpv. 2 lett. c). La modifica di legge del 2011 non ha previsto alcuna disposizione transi- toria inerente all'introduzione del nuovo art. 67 LStr. Occorre dunque e- saminare se l'applicazione della nuova norma agli elementi di fatto presi in considerazione dall'UFM, ponga un problema di retroattività illecita. Qualora il nuovo diritto debba essere applicato ad una fattispecie che, come nella presente causa, è iniziata prima della sua entrata in vigore, ma esplica a tutt'oggi i suoi effetti, si è in presenza di un'applicazione del- la legge con effetto retroattivo in senso improprio, la quale, riservato il principio della buona fede, è in linea generale ammissibile (ULRICH HÄFE- LIN ET AL., Allgemeines Verwaltungsrecht, 5 a ed. 2006, cifra 337 e segg.; sentenza del TAF C-2482/2009 del 28 gennaio 2010 e DTAF 2009/3 con- sid. 3.2). In concreto ne discende che, alla presente causa, il nuovo diritto è applicabile, essendo il divieto d'entrata emanato nei confronti del ricor- rente tuttora effettivo. L'attuale art. 67 cpv. 2 lett. a LStr corrisponde al previgente art. 67 cpv. 1 lett. a LStr (RU 2007 5437). Il divieto d'entrata è pronunciato per una du- rata massima di cinque anni. Può essere pronunciato per una durata più lunga se l'interessato costituisce un grave pericolo per l'ordine e la sicu- rezza pubblici (art. 67 cpv. 3 LStr). L'autorità a cui compete la decisione può, per motivi umanitari o altri motivi gravi, rinunciare a pronunciare un divieto d'entrata oppure sospenderlo definitivamente o temporaneamente (art. 67 cpv. 5 LStr). Per quanto concerne le nozioni d'ordine e di sicurezza pubblici, occorre osservare che costituiscono il concetto sovraordinato dei beni da pro- teggere nel contesto della polizia. Il primo termine comprende l'insieme delle nozioni di ordine, la cui osservanza dal punto di vista sociale ed eti- co costituisce una condizione indispensabile della coabitazione ordinata
C-85/2014 Pagina 9 delle persone mentre il secondo termine, la sicurezza pubblica, significa l'inviolabilità dell'ordine giuridico obiettivo, dei beni giuridici individuali (vi- ta, salute, libertà, proprietà, ecc.), nonché delle istituzioni dello Stato. Vi è violazione della sicurezza e dell'ordine pubblici segnatamente se sono commesse infrazioni gravi o ripetute di prescrizioni di legge o di decisioni delle autorità, nonché in caso di mancato adempimento di doveri di diritto pubblico o privato (Messaggio del Consiglio federale relativo alla Legge federale sugli stranieri, FF 2002 3424). In particolare l'art. 80 cpv. 1 OASA, sancisce che vi è violazione della si- curezza e dell'ordine pubblici in caso di mancato rispetto di prescrizioni di legge e di decisioni delle autorità (lett. a), in caso di mancato adempi- mento temerario di doveri di diritto pubblico o privato (lett. b) o se la per- sona interessata approva o incoraggia pubblicamente un crimine contro la pace, un crimine di guerra, un crimine contro l'umanità o un atto terrori- stico oppure fomenta l'odio contro parti della popolazione (lett. c). Vi è esposizione della sicurezza e dell'ordine pubblici a pericolo, se sussistono indizi concreti che il soggiorno in Svizzera dello straniero in questione porti con notevole probabilità ad una violazione della sicurezza e dell'or- dine pubblici (art. 80 cpv. 2 OASA). In tal senso dovrà quindi essere e- messa una prognosi negativa a meno che i motivi che hanno condotto l'interessato ad agire violando la sicurezza e l'ordine pubblici, non sussi- stano più (MARC SPESCHA ET AL., Migrationsrecht, 3 a ed. 2012, ad art. 67 LStr, cifra 3). 6. Il ricorrente è di nazionalità italiana, di conseguenza nella valutazione del- la presente causa è necessario tenere conto delle disposizioni dell'ALC. La LStr è applicabile solo se l'Accordo non contiene disposizioni deroga- torie o se la legge precitata non prevede disposizioni più favorevoli (art. 2 cpv. 2 LStr). 6.1 Giusta l'art. 1 par. 1 Allegato I ALC (in relazione con l'art. 3 ALC), i cit- tadini comunitari hanno il diritto di entrare in Svizzera previa semplice presentazione di una carta d'identità o di un passaporto validi e non può essere loro imposto alcun visto d'entrata od obbligo analogo, salvo per i membri della famiglia che non possiedono la cittadinanza di una delle parti contraenti. Ne deriva che il provvedimento in esame, limitativo di una prerogativa stabilita dall'Accordo può essere fondato solo su motivi di or- dine pubblico, pubblica sicurezza e pubblica sanità, ai sensi dell'art. 5 par. 1 Allegato I ALC. Queste nozioni devono essere definite ed interpretate alla luce della direttiva 64/221/CEE del Consiglio del 25 febbraio 1964 per
C-85/2014 Pagina 10 il coordinamento dei provvedimenti speciali riguardanti il trasferimento e il soggiorno degli stranieri, giustificati da motivi di ordine pubblico, di pub- blica sicurezza e di sanità pubblica (GU L 56 del 4 aprile 1964, pagg. 850- 857) e della giurisprudenza della Corte di giustizia delle Comunità euro- pee (CGCE) anteriore alla firma dell'ALC (art. 5 par. 2 allegato I ALC in relazione con l'art. 16 par. 2 ALC; DTF 136 II 5 consid. 4.1; 131 II 352 consid. 3.1; 130 II 1 consid. 3.6.1). 6.2 Conformemente alla giurisprudenza della CGCE, le limitazioni al prin- cipio della libera circolazione delle persone devono essere interpretate in maniera restrittiva. Ne consegue che possono essere adottati provvedi- menti per la tutela dell'ordine pubblico e della pubblica sicurezza unica- mente nel caso in cui l'interessato costituisca per lo Stato d'accoglienza una minaccia potenziale, effettiva e di gravità tale da incidere su un inte- resse fondamentale della società (DTF 136 II 5 consid. 4.2; 131 II 352 consid. 3.2; 130 II 176 consid. 3.4.1.; cfr. anche la sentenza del Tribunale federale 2C_664/2009 del 25 febbraio 2010 consid. 4.1 nonché le sen- tenze della CGCE ivi citate). 6.3 In particolare i reati legati a stupefacenti sono considerati gravi e tali da ledere l'ordine pubblico nonché la sicurezza della società e giustificano pertanto l'intervento rigoroso e deciso da parte delle autorità competenti. La protezione della collettività, di fronte allo sviluppo del traffico di droga, costituisce indubbiamente un interesse pubblico preponderante che giu- stifica l'emissione di una misura di allontanamento nei confronti di chi si è reso punibile di gravi infrazioni contro la legislazione sugli stupefacenti. Tali atti criminosi rappresentano in effetti un reale pericolo per la salute e la vita di numerose persone (cfr. sentenza del Tribunale federale 2C_313/2010 del 28 luglio 2010 consid. 5.2; sentenza del Tribunale am- ministrativo federale C-8304/2007 del 2 settembre 2009 consid. 9.2 e giu- risprudenza ivi citata). Le infrazioni alla LStup, in particolare il traffico di droga, costituiscono in generale una violazione molto grave alla sicurezza e all'ordine pubblico (cfr. sentenza del Tribunale federale 2C_139/2013 dell'11 giugno 2013 consid. 6.2.3 e riferimenti ivi citati). La pratica severa adottata dalle autorità elvetiche nei confronti di persone coinvolti nel traffi- co di sostanze stupefacenti corrisponde peraltro anche a quella della Cor- teEDU, la quale ammette che la lotta contro il traffico di stupefacenti costi- tuisce un interesse pubblico preponderante che può giustificare in larga misura un divieto di entrata a prescindere dall'implicazione sulla vita fa- migliare (cfr. anche sentenza del Tribunale federale 2C_351/2008 del 22 ottobre 2008 consid. 2.3). A questo titolo giova rilevare come anche se- condo la giurisprudenza della CGCE, il semplice consumo di stupefacenti
C-85/2014 Pagina 11 è già tale da costituire un pericolo per la società, proprio a giustificare, in un'ottica di preservazione della salute e dell'ordine pubblici, delle misure speciali nei confronti degli stranieri che violano la legislazione nazionale sugli stupefacenti (cfr. sentenze della Corte di giustizia del 10 febbraio 2000, Nazli, C-340/97, in Raccolta di giurisprudenza 2000, pag. I-00957, punti 57 e 58, Calfa, C-348/96, in Raccolta di giurisprudenza 1999, pag. I- 0011, punto 22; cfr. inoltre allegato alla direttiva 64/221/CEE, lett. b, ch. 1). 6.4 I provvedimenti di ordine pubblico o di pubblica sicurezza devono inol- tre essere adottati esclusivamente in relazione al comportamento perso- nale dell'individuo nei riguardi del quale essi sono applicati (art. 3 par. 1 della direttiva 64/221/CEE del Consiglio del 25 febbraio 1964 per il coor- dinamento dei provvedimenti speciali riguardanti il trasferimento e il sog- giorno degli stranieri, giustificati da motivi di ordine pubblico, di pubblica sicurezza e di sanità pubblica [GU L 56 del 4 aprile 1964, pagg. 850 a 857]). Ciò esclude delle valutazioni sommarie fondate unicamente su dei motivi generali di natura preventiva. La sola esistenza di condanne penali non può automaticamente giustificare l'adozione di tali provvedimenti (art. 3 par. 2 della direttiva 64/221/CEE). Una tale condanna sarà quindi de- terminante unicamente se dalle circostanze che l'hanno determinata e- merge un comportamento personale costituente una minaccia attuale per l'ordine pubblico (DTF 130 II 176 consid. 3.4.1 pag. 184 e sentenza del Tribunale federale 2C_378/2007 del 14 gennaio 2008). Le autorità nazio- nali devono procedere ad un apprezzamento specifico, effettuato sulla base degli interessi inerenti alla salvaguardia dell'ordine pubblico, i quali non coincidono necessariamente con gli apprezzamenti all'origine delle condanne penali. In altre parole, quest'ultime possono essere prese in considerazione unicamente se le circostanze in cui si sono verificate la- sciano trasparire l'esistenza di una minaccia attuale per l'ordine pubblico. Secondo le circostanze, non è comunque escluso che la sola condotta tenuta in passato costituisca una siffatta minaccia per l'ordine pubblico (DTF 131 II 352 consid. 3.2; 130 II 176 consid. 3.4.1, cfr. anche la sen- tenza del Tribunale federale 2C_664/2009 precitata consid. 4.1 e le sen- tenze CGCE ivi citate). 6.5 Inoltre l'adozione di un provvedimento d'ordine pubblico non deve es- sere subordinata alla condizione di stabilita certezza che la persona toc- cata da una misura di divieto d'entrata commetta nuove infrazioni penali. Altrettanto sproporzionato sarebbe esigere che il rischio di recidiva sia nullo per rinunciare all'adozione di tale provvedimento. Tenuto conto dell'importanza che riveste il principio della libera circolazione delle per-
C-85/2014 Pagina 12 sone questo rischio non deve essere ammesso troppo facilmente. È ne- cessario procedere ad un apprezzamento che consideri le circostanze della fattispecie e, in particolare, la natura e l'importanza del bene giuridi- co minacciato, così come la gravità della violazione che potrebbe essere arrecata; più la potenziale infrazione rischia di compromettere un interes- se della collettività particolarmente importante, meno rilevanti sono le esi- genze quanto alla plausibilità di un'eventuale recidiva (DTF 136 II 5 con- sid. 4.2; 130 II 493 consid. 3.3 e riferimenti ivi citati). 6.6 Infine, come nel caso di qualsiasi altro cittadino straniero, l'esame de- ve essere effettuato tenendo presente le garanzie derivanti dalla CEDU, così come il principio della proporzionalità (DTF 131 II 352 consid. 3.3; 130 II 176 consid. 3.4.2 e giurisprudenza ivi citata). Detto principio esige che le misure adottate dallo Stato siano idonee a raggiungere lo scopo desiderato e che, di fronte a soluzioni diverse, si scelgano quelle meno pregiudizievoli per i diritti dei privati. In altre parole deve sussistere un rapporto ragionevole tra lo scopo perseguito ed i mezzi utilizzati (DTF 131 I 91 consid. 3.3). 7. 7.1 Nella fattispecie che qui ci occupa, oltre ad una condanna a diciotto mesi di detenzione sospesi per furto, truffa, falsità in documenti e violazione della LStup nel 1978, con sentenza del 18 luglio 1983, la Corte delle as- sise criminali di Lugano ha condannato A._______ alla pena di sette anni di reclusione per violazione aggravata alla LStup. Il ricorrente aveva spacciato ingenti quantità di sostanze stupefacenti (900 g di eroina, 750 g di cocaina, 4,5 kg di hashish), quantità tali da mettere in pericolo la salute di un elevato numero di persone. L'attività criminale di A._______ è continuata non appena ha riacquistato la libertà, in quanto nel 1987 è stato condannato per violenza o minaccia contro le autorità e i funzionari e per violazione della LStup a trenta giorni di detenzione. Nel 1989 il ricorrente è stato nuovamente condannato per violazione ripetuta ed aggravata alla LStup e per violazione alla legisla- zione in materia di armi e munizioni, alla pena di dodici mesi da espiare. Uscito dal carcere nel 1993, il ricorrente è nuovamente ricaduto in attività criminali. Infatti nel 1995 è stato di nuovo incarcerato per reati di droga ed a seguito di questi comportamenti, in data 26 marzo 1996, la Corte delle assise criminali di Lugano lo ha condannato ad una pena di nove anni di
C-85/2014 Pagina 13 reclusione per infrazione aggravata alla LStup, acquisto ed importazione di monete false, messa in circolazione di monete false e ricettazione. In merito all'infrazione alla LStup, il Tribunale penale cantonale ha appurato che l'interessato avesse importato e spacciato quantitativi di sostanze stupefacenti pari a 270/370 g di eroina, 5,6 kg di cocaina e 32 kg di ha- shish. Il modus operandi dell'interessato dimostrava una grande profes- sionalità, tanto da aver già intrapreso atti preparatori per l'importazione di ulteriori ingenti quantità di cocaina. Inoltre, parte di questi comportamenti ha avuto luogo durante la reclusione o il regime di semilibertà. L'agire delittuoso di A., durante la semilibertà, è stato nuovamen- te sanzionato nel 2001 dalla Corte delle assise criminali di Lugano con una pena detentiva di quattro anni e tre mesi. Ancora una volta si trattava di infrazioni alla LStup. 7.2 Nella domanda di riesame del 13 giugno 2013, nonché nel quadro della procedura ricorsuale, A. ha rilevato come da 13 anni egli non abbia più dato adito a lagnanze sia nel suo paese, sia in Svizzera, in quanto non ha più subito condanne penali. Considerando il periodo pas- sato in carcere (è stato infatti liberato nel febbraio del 2005), sarebbe or- mai da 8 anni che egli ha adottato un comportamento esemplare. Visti questi elementi, il ricorrente sottolinea l'assenza di una concreta minaccia per l'ordine pubblico tale da giustificare il mantenimento del divieto d'en- trata di durata illimitata emanato nei suoi confronti il 24 marzo 2000. Egli ha sostenuto di non costituire più alcun pericolo concreto ed immediato per la sicurezza e l'ordine pubblici, evidenziando di avere sempre svolto un lavoro onesto ritrovando quindi la necessaria stabilità economica, oltre che affettiva. 8. 8.1 L'art. 67 cpv. 3 2 a frase LStr permette all'UFM di pronunciare un divie- to d'entrata per una durata maggiore ai cinque anni, se l'interessato costi- tuisce un grave pericolo per l'ordine e la sicurezza pubblici. L'Alta Corte federale ha ritenuto che la graduazione delle esigenze prevista nella sud- detta disposizione a seconda che l'autorità intenda pronunciare un divieto per una durata inferiore o superiore a cinque anni non si fonda sull'ALC e nemmeno sulla giurisprudenza ad esso relativa, bensì sulla direttiva 2008/115/CE e meglio sull'art. 11 cpv. 2 che indica che "la durata del di- vieto d'ingresso è determinata tenendo debitamente conto di tutte le cir- costanze pertinenti di ciascun caso e non supera di norma i cinque anni. Può comunque superare i cinque anni se il cittadino di un Paese terzo
C-85/2014 Pagina 14 costituisce una grave minaccia per l'ordine pubblico, la pubblica sicurezza o la sicurezza nazionale" (cfr. DTF 139 II 121 consid. 6.2). Poiché la LStr non opera alcuna distinzione tra cittadini di Stati ALC e stati terzi (l'art. 67 cpv. 3 LStr riprende infatti il contenuto dell'art. 11 cpv. 2 direttiva 2008/115/CE) e poiché l'ALC è silente sulle misure di divieto d'entrata ed a fortiori sulla possibile durata delle stesse, si deve intendere che il legi- slatore ha voluto regolare i provvedimenti di divieto d'entrata superiori a cinque anni allo stesso modo per le due categorie di cittadini di stati terzi (membri ALC o meno). In casu si tratta dunque di determinare quali siano le condizioni poste dall'autorità, a fondamento di un provvedimento di divieto d'entrata per una durata superiore a 5 anni; in altre parole definire i criteri sui quali l'au- torità riconosce o meno l'esistenza del "grave pericolo per l'ordine e la si- curezza pubblici", giusta l'art. 67 cpv. 3 2 a frase LStr. 8.2 A tal proposito la recente giurisprudenza ha stabilito che la nozione di "pericolo grave" richiede un grado di gravità maggiore al "semplice" peri- colo o minaccia all'ordine e la sicurezza pubblici (art. 67 cpv. 2 let. a LStr), ma anche maggiore alla nozione di "pericolo di una certa gravità", neces- saria per pronunciare un divieto d'entrata per un cittadino di uno stato ALC. Operando un raffronto con la nozione di "pericolo di una certa gravi- tà" dell'art. 5 allegato 1 ALC (cfr. per una casistica sentenze del TF 2C_923/2012 del 26 gennaio 2013 consid. 4.3.2 e 2C_238/2012 del 30 luglio 2012 consid. 3.1), il termine di "pericolo grave" dell'art. 67 cpv. 3 LStr presuppone l'esistenza di un "pericolo qualificato". Questo grado di gravità, la cui applicazione resta l'eccezione (FF 2009 8043, pag. 8058), deve essere esaminata in concreto, sulla base degli atti di causa (cfr. MARC SPESCHA ET AL., op. cit., ad art. 67 LEtr, n. 5 pag. 196; ANDREA BIN- DER OSER, in: Caroni et al., Bundesgesetz über die Ausländerinnen und Ausländer, 2010, ad art. 67 LEtr, n. 24 pag. 689). Essa può infatti fondarsi sulla natura del bene giuridico in pericolo (ad esempio: minaccia grave al- la vita, l’integrità della persona, l’integrità sessuale o la salute pubblica), sulla natura dell'infrazione commessa, segnatamente compresa in una criminalità particolarmente grave con dimensione transfrontaliera (art. 83 par. 1 Trattato del funzionamento dell'UE nella versione consolidata di Li- sbona [C 2010/C 83/01], che menziona gli atti di terrorismo, la tratta di esseri umani, il traffico di droga e la criminalità organizzata), oppure sul numero delle infrazioni commesse (recidiva), considerando al contempo una crescente gravità delle infrazioni o l'assenza di una prognosi favore- vole (DTF 139 II 121 consid. 6).
C-85/2014 Pagina 15 9. 9.1 La durata del divieto d'entrata originario pronunciato il 24 marzo 2000 nei confronti di A._______ era illimitata, in seguito, mediante la decisione querelata del 12 dicembre 2013, l'UFM l'ha ridotta a 14 anni e 11 mesi ovvero fino al 23 febbraio 2015. Occorre dunque esaminare in concreto se egli costituisce ancora un "grave pericolo per l'ordine e la sicurezza pubblici" ai sensi dell'art. 67 cpv. 3 2 a frase LStr (cfr. supra 8 e giurispru- denza ivi citata). 9.2 Come già rilevato in precedenza, dagli atti di causa emerge come, dopo la decisione di divieto d'entrata, in data 21 agosto 2001, il ricorrente sia stato nuovamente condannato a quattro anni e tre mesi di reclusione per infrazione aggravata alla LStup. Quest'ultima pena costituisce sola- mente un tassello nel mosaico di condanne subite dall'interessato a parti- re dal 1978. E' indiscutibile l'attitudine recidivante di A._______ tra questa data e quella dell'ultima condanna avvenuta nel 2001, dove lo stesso è stato oggetto di condanne per un totale di 22 anni e 10 mesi di pene pri- vative della libertà. 9.3 Sulla base di queste circostanze, vista la gravità e la pericolosità delle infrazioni commesse, in particolare i beni giuridici estremamente sensibili toccati, quali la salute pubblica, è quindi a giusto titolo che l'UFM ha pro- nunciato un divieto d'entrata superiore a cinque anni giusta l'art. 67 cpv. 3 2 a frase LStr. Non di meno, a mente del Tribunale, anche in considerazio- ne del lasso di tempo intercorso dall'ultima infrazione e dall'assenza di comportamenti penalmente rilevanti dalla scarcerazione avvenuta nel 2005, quindi dopo ormai quasi dieci anni, i presupposti per una restrizione al principio della libera circolazione non possono più essere considerati adempiuti (cfr. sulla tematica sentenza del TF 2C_487/2012 del 2 aprile 2013 consid. 4.5). Occorre in effetti riconoscere i notevoli progressi effet- tuati da A._______, ed in particolare in merito alla sua situazione perso- nale, la quale si è stabilizzata in maniera importante. Per la natura e la gravità, gli atti costituiscono ancora una minaccia grave, quand'anche alla luce della giurisprudenza citata, il pericolo rappresentato dal ricorrente non può più essere designato quale attuale e proprio a giustificare che il diritto dell'interessato a circolare liberamente sul territorio svizzero sia soppresso. 9.4 In sunto, tenuto conto dell'insieme di tutte circostanze: il principio del- la libera circolazione delle persone; il tempo trascorso dalle ultime infra- zioni commesse (2001) e dalla fine dell'espiazione della condanna (2005)
C-85/2014 Pagina 16 nonché della situazione familiare e affettiva, dopo una ponderazione degli interessi pubblici e privati in gioco, per il Tribunale il mantenimento del di- vieto d'entrata in Svizzera fino al 23 febbraio 2015, così come stabilito dall'autorità di prime cure, non è più giustificato. Viste le considerazioni esposte, è superfluo esaminare se il mantenimen- to della misura costituisce un violazione dell'art. 8 CEDU. 10. Ne discende che la decisione del 12 dicembre 2013 viola il diritto federa- le, e più precisamente non è più adeguata alle circostanze (art. 49 lett. a e c PA). Per questi motivi il ricorso va parzialmente accolto ed il divieto d'entrata in Svizzera nei confronti di A._______ dev'essere tolto con effetto immedia- to. 11. 11.1 Visto l'esito della procedura, in parziale accoglimento del ricorso, le spese in forma ridotta sono messe a carico del ricorrente, le quali sono computate sull'anticipo versato (art. 63 cpv. 1 a contrario e 2 PA). 11.2 Giusta l'art. 64 cpv. 1 PA in relazione con l'art. 7 cpv. 1 del regola- mento del 21 febbraio 2008 sulle tasse e le spese ripetibili nelle cause di- nanzi al Tribunale amministrativo federale (TS-TAF, RS 173.320.2), l'auto- rità di ricorso, se ammette il gravame può d'ufficio o a domanda, asse- gnare al ricorrente un'indennità per le spese processuali indispensabili e relativamente elevate che ha sopportato. In mancanza di una nota parti- colareggiata delle spese di rappresentanza, l'indennità è fissata sulla ba- se degli atti di causa. In casu il ricorrente è patrocinato da un legale. Senza una nota particola- reggiata, in considerazione dell'insieme delle circostanze della fattispecie, alla luce dell'importanza del caso e del grado di difficoltà, come pure al lavoro svolto dal patrocinatore, il Tribunale ritiene, ai sensi degli artt. 8 e segg. TS-TAF, che il versamento al ricorrente di un'indennità di ripetibili ridotta di fr. 500.–, IVA esclusa, appaia equa (cfr. art. 1 cpv. 2 in correla- zione con gli artt. 8 cpv. 1 e 18 cpv. 1 LIVA [RS 641.20]; sentenze del TAF C-3457/2011 del 10 maggio 2012 consid. 11.1 e C-1677/2011 del 13 gen- naio 2012 consid. 5.3).
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Per questi motivi, il Tribunale amministrativo federale pronun- cia: 1. Il ricorso è parzialmente accolto. 2. La decisione impugnata è riformata nel senso che il divieto d'entrata è va- lido sino al giorno dell'emanazione della presente sentenza. 3. Le spese processuali ridotte per un importo di fr. 300.– sono messe a ca- rico del ricorrente. Esse vengono imputate sull'anticipo spese di fr. 800.– versato in data 22 gennaio 2014. La differenza di fr. 500.– è restituita al ricorrente. 4. L'autorità inferiore verserà al ricorrente un importo di fr. 500.– a titolo di spese ripetibili. 5. Comunicazione a: – ricorrente (Atto giudiziario; allegato: foglio informativo per la restitu- zione di parte dell'anticipo spese) – autorità inferiore (n. di rif. [...] / [...]; incarto di ritorno) – Sezione della popolazione, Bellinzona, per informazione
I rimedi giuridici sono menzionati alla pagina seguente.
Il presidente del collegio:
Il cancelliere: Daniele Cattaneo Reto Peterhans
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Rimedi giuridici: Contro la presente decisione può essere interposto ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale, 1000 Losanna 14, entro un termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 e segg., 90 e segg. e 100 LTF). Gli atti scritti devono essere redatti in una lingua ufficiale, contenere le conclusioni, i motivi e l'indicazione dei mezzi di prova ed essere firmati. La decisione impugnata e – se in possesso della parte ricorrente – i do- cumenti indicati come mezzi di prova devono essere allegati (art. 42 LTF).
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