Tarife für Gepäck- und Warentransport 2017 II/1
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2017 II/1 Auszug aus dem Urteil der Abteilung I i.S. Bettmeralp Bahnen AG gegen Bundesamt für Verkehr (BAV) A–3060/2016 vom 9. August 2017 Tarife für Gepäck- und Warentransport. Aufsichtsbefugnisse des Bundesamtes für Verkehr über Tarife. Tarifgestaltungsautonomie der Verkehrsbetriebe. Art. 15 Abs. 1 und 5, Art. 23 Abs. 1 und Art. 52 PBG. Art. 19 und Art. 49a TG. Art. 62 und Art. 63 Abs. 1 Bst. b VPB. Art. 2 Abs. 4 und Art. 46a RVOG. Art. 24 Abs. 2 RVOV. Art. 1 Bst. a und Art. 2 GebV- BAV.
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Art. 15 al. 1 et 5, art. 23 al. 1 et art. 52 LTV. Art. 19 et art. 49a LTP. Art. 62 et art. 63 al. 1 let. b OTV. Art. 2 al. 4 et art. 46a LOGA. Art. 24 al. 2 OLOGA. Art. 1 let. a et art. 2OEmol-OFT.
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Die Bettmeralp Bahnen AG (BAB, nachfolgend auch: Beschwerdefüh- rerin) betreibt auf der Linie Betten Talstation ‒ Bettmeralp drei Seilbahn- linien. Hierfür verfügt sie über eine Personenbeförderungskonzession. Zu ihren Seilbahnlinien gehören eine direkte Verbindung mit einer Doppel- pendelbahn (zwei Kabinen à je 117 Personen) und die beiden Seilbahnen Betten Talstation ‒ Betten Dorf (eine Kabine à 48 Personen) sowie Betten Dorf ‒ Bettmeralp (zwei Kabinen à je 48 Personen). Sämtlichen Linien kommt Erschliessungsfunktion zu. Am 12. und 18. August 2015 wandte sich eine Kundin der BAB an das Bundesamt für Verkehr (BAV, nachfolgend auch: Vorinstanz) und bean- standete deren tarifliche Regeln für den Transport von privaten Gütern (nicht Reisegepäck) auf gebührenpflichtigen Rollwagen. Das BAV leitete in der Folge ein Aufsichtsverfahren zur Überprüfung der massgeblichen Tarifbestimmungen der BAB ein. Mit Verfügung vom 14. April 2016 traf die Vorinstanz die folgenden An- ordnungen: « 1. Die Bettmeralp Bahnen AG wird aufsichtsrechtlich angewiesen, sämtliche ungefährlichen Gegenstände, welche ein Reisender pro- blemlos tragen kann und gleichzeitig mit sich führt, als Handge- päck unentgeltlich zu befördern, sofern der Reisende für diese beim Betreten des Fahrzeugs genügend Stellfläche vorfindet. 2. Die Bettmeralp Bahnen AG wird aufsichtsrechtlich angewiesen, ihre eigenen tariflichen Regeln in Einklang mit Ziffer 1 dieses Dis- positivs zu bringen.
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3.4 Sodann konkretisiert der Allgemeine Personentarif T600 vom 01. Juni 2017 des Vereins ch-direct, Direkter Verkehr Schweiz (nach- folgend: Tarif 600, < http://www.ch-direct.org > Themen > Tarife und Vor- schriften >Aktuelle DV-Tarife >, abgerufen am 27.07.2017), die Be- stimmungen zum Handgepäck. Dieser gilt ‒ neben zahlreichen anderen beziehungsweise beinahe sämtlichen Transportunternehmen in der Schweiz ‒ auch für die Beschwerdeführerin auf all ihren Seilbahnlinien (vgl. Ziff. 1 des Tarifs 600). Nach Ziffer 27.0.000 des Tarifs 600 gelten als Handgepäck leicht tragbare Gegenstände, die für den persönlichen Bedarf bestimmt sind. Dessen maximale Abmessungen betragen 1.20 x 0.80 x 1.00 m. Zugelassen als Handgepäck sind sodann unabhängig der maxi- malen Abmessungen:
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5.1 Die Beschwerdeführerin bestreitet zunächst die Aufsichtskompe- tenzen der Vorinstanz. Sie macht geltend, dass die Vorinstanz nur ein- schreiten dürfe, wenn unter anderem eine wiederholte oder wiederholbare Verletzung von klarem materiellem Recht vorliege. Vorliegend gehe es je- doch um die Frage der Auslegung des Begriffs des Handgepäcks sowie dessen tariflicher Ausgestaltung. Die konkrete tarifliche Ausgestaltung fal- le aber in die Hoheit der Transportunternehmen und liege nicht bei der Vorinstanz. Deshalb dürfe die Vorinstanz nur mit grosser Zurückhaltung und nur bei einem Missbrauch eingreifen. Dies sei jedoch vorliegend nicht der Fall, weshalb das aufsichtsrechtliche Einschreiten der Vorinstanz un- zulässig sei. Nach Ansicht der Vorinstanz handle sie innerhalb ihrer aufsichtsrecht- lichen Kompetenzen, wenn sie einschreite, weil ein konzessioniertes Transportunternehmen gegen die Bestimmungen des Personenbeförde- rungsgesetzes verstosse. Hier lägen sowohl wiederholte als auch wieder- holbare Widerhandlungen vor, da die Beschwerdeführerin ihre Tarife min- destens seit dem Jahr 2010 anwende und keine Absicht hege, diese gesetzeskonform auszugestalten. Schliesslich bestehe die Autonomie der Transportunternehmen nur im Rahmen der geltenden Gesetze; sie ermäch- tige die Unternehmen dagegen nicht, sich über die gesetzlichen Grund- lagen hinwegzusetzen. Entsprechend könne sie bei jedem Verstoss gegen das Personenbeförderungsgesetz und nicht nur im Falle von einem Miss- brauch einschreiten, andernfalls es eine Kategorie von zulässigen Ge- setzesverstössen gäbe. 5.2 5.2.1 Gemäss Art. 52 PBG untersteht die Personenbeförderung im öf- fentlichen Verkehr der Aufsicht des BAV. Es ist befugt, Beschlüsse und Anordnungen von Organen oder Dienststellen der Unternehmen aufzuhe- ben oder ihre Durchführung zu verhindern, wenn sie gegen das Personen- beförderungsgesetz, die Konzession, die Bewilligung oder internationale Vereinbarungen verstossen oder wichtige Landesinteressen verletzen. Gestützt auf diese Bestimmung hat die Vorinstanz nach Kenntnisnahme der Anzeige der Reisenden am 12. August 2015 ein aufsichtsrechtliches Verfahren eingeleitet und das Tarifsystem der Beschwerdeführerin sowie die massgeblichen Bestimmungen des Tarifs 600 auf ihre Rechtmässigkeit hin überprüft.
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5.2.2 Die Aufsichtsbehörde hat sich bei ihrer Kontrolltätigkeit eine grosse Zurückhaltung aufzuerlegen. Sie greift in Tätigkeiten der beauf- sichtigten Verwaltungseinheit, Anstalt, Körperschaft oder Person nur ein, wenn eine wiederholte oder wiederholbare Verletzung von klarem mate- riellem Recht oder von Verfahrensrecht vorliegt oder wenn wichtige öf- fentliche Interessen offensichtlich missachtet werden (vgl. BGE 136 II 457 E. 3.1; Urteil des BVGer A‒2742/2009 vom 14. Dezember 2009 E. 2.4; OLIVER ZIBUNG, in: Praxiskommentar VwVG, 2. Aufl. 2016, Art. 71 N. 12; STEFAN VOGEL, in: Kommentar zum Bundesgesetz über das Ver- waltungsverfahren [VwVG], 2008, Art. 71 N. 17). Zwar ist umstritten, in- wieweit eine derartige Zurückhaltung mit dem Gesetzmässigkeitsprinzip nach Art. 5 Abs. 1 BV vereinbar ist (vgl. die Kritik bei VOGEL, a.a.O., Art. 71 N. 17). Dennoch erachtet das Bundesgericht in Fällen, in denen es nicht um die Aufsichtstätigkeit einer voll weisungsbefugten, hierarchisch übergeordneten gegenüber einer untergeordneten Einheit der Zentralver- waltung geht (sog. Dienstaufsicht), sondern wie hier um die Aufsicht ge- genüber einer ausgegliederten Gesellschaft mit eigener Rechtspersön- lichkeit (sog. Verbands- oder Organisationsaufsicht), die Zurückhaltung der Aufsichtsbehörde für gerechtfertigt, zumindest dort, wo die Körper- schaft über eine gewisse Autonomie verfügt (BGE 136 II 457 E. 3.1; vgl. PIERRE MOOR, Droit administratif, Bd. III, 1992, S. 57; TSCHANNEN/ ZIMMERLI/MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl. 2014, § 5 N. 33). Wie weit somit die Organisationsaufsicht im konkreten Fall reicht, hängt vom Autonomiebereich des betroffenen Verkehrsbetriebes ab (vgl. auch TSCHANNEN/LOCHER, Einflussmöglichkeiten des Bundes auf die Tarifgestaltung im Personenfernverkehr, in: Verwaltungsorganisations- recht ‒ Staatshaftungsrecht ‒ öffentliches Dienstrecht, 2009, S. 133 f.). 5.2.3 Die Aufsichtstätigkeit der Vorinstanz und die Autonomie der Ver- kehrsbetriebe wandelten sich im historischen Kontext deutlich. So wurde mit dem Inkrafttreten des Transportgesetzes (TG, AS 1986 1974) am 1. Ja- nuar 1987 das ursprünglich geltende System der Tarifgenehmigung im Bereich der öffentlichen Transporte auf eine Missbrauchskontrolle be- schränkt. Danach konnte die Vorinstanz nur noch gegen offensichtlich missbräuchliche Tarife ‒ insbesondere wenn sie gegen den zentralen Grundsatz der Gleichbehandlung verstiessen ‒ einschreiten; auf Preis- bildungsvorschriften wurde hingegen verzichtet, um den Unternehmen grösstmögliche Freiheit zu gewähren (Botschaft vom 23. Februar 1983 über Transporte des öffentlichen Verkehrs, BBl 1983 II 167, 182 f., nach-
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folgend: Botschaft zum Transportgesetz; vgl. zum Grundsatz der tarif- lichen Gleichbehandlung bereits die Botschaft vom 16. Juni 1871 an die h. Bundesversammlung zum revidierten Bundesgesetz über den Bau und Betrieb von Eisenbahnen im Gebiete der schweizerischen Eidgenossen- schaft, BBl 1871 II 647, 694). Später, auf den 1. Januar 1996 hin, wurde diese beschränkte Tarifaufsicht ganz aufgehoben und durch die allgemeine Aufsicht gemäss Art. 49a TG (AS 1995 3522) ersetzt (TSCHANNEN/ LOCHER, a.a.O., S. 137). Bezweckt wurden damit einerseits der Abbau der Aufsichtsaufgaben des Bundes und andererseits die Erweiterung des un- ternehmerischen Handlungsspielraums der Transportunternehmen (Bot- schaft vom 19. Oktober 1994 über die Sanierungsmassnahmen 1994 für den Bundeshaushalt, BBl 1995 I 89, 133). Die Aufsicht des Bundes im Tarifbereich ist damit allerdings nicht ausgeschlossen. Sie ist jedoch wie- derum auf eine Missbrauchskontrolle beschränkt und unterliegt den allge- meinen, das heisst keinen besonderen Regeln der Aufsichtstätigkeit. Dabei ist aber der Handlungsspielraum der Transportunternehmen zu respek- tieren (vgl. BBl 1995 I 89, 135; BGE 136 II 457 E. 3.2). Art. 49a TG wurde schliesslich ohne Anpassungen in den heutigen Art. 52 PBG überführt (vgl. Botschaft vom 23. Februar 2005 zur Bahnreform 2, BBl 2005 2415, 2495, nachfolgend: Botschaft zur Bahnreform 2). 5.2.4 Was sodann die Tarifgestaltungsautonomie anbelangt, enthält das Personenbeförderungsgesetz für die Unternehmen nunmehr im Wesent- lichen die Vorgaben, einen Tarif für ihre Leistungen aufzustellen und diesen gegenüber allen gleich anzuwenden (Art. 15 Abs. 1 und 5 PBG). Zur eigentlichen Tarifgestaltung äussert sich das Gesetz kaum, sieht man vom Grundsatz der tariflichen Gleichbehandlung ab (TSCHANNEN/ LOCHER, a.a.O., S. 137). Mithin geniessen die Transportunternehmen in diesem Bereich eine grundsätzliche Autonomie, soweit sie nicht aus- drücklich durch tarifarische Vorgaben des Personenbeförderungsgesetzes beschränkt wird. 5.3 Nach dem Gesagten kann die Vorinstanz die Rechtmässigkeit des Tarifsystems der Beschwerdeführerin nur mit grosser Zurückhaltung über- prüfen und darf nur bei einem (offensichtlichen) Missbrauch einschreiten. Der vom Gesetzgeber den Transportunternehmen eingeräumte Ermessens- spielraum bei der Tarifgestaltung ist zu respektieren. Ein Einschreiten rechtfertigt sich nur, wenn der Beschluss oder die Anordnung klar gegen das Gesetz, das heisst insbesondere gegen die vorliegend relevanten tarif- lichen Regelungen, verstösst oder allgemeine Rechts- und Verwaltungs- grundsätze missachtet (vgl. auch Urteil A‒2742/2009 E. 2.5).
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unentgeltliche Beförderung. Damit schafft das Gesetz mit dem Handge- päck eine besondere Kategorie von Gegenständen, deren tarifliche Hand- habung vorgegeben wird. Art. 23 Abs. 1 PBG bestimmt sodann, dass unter den Begriff des Handgepäcks sämtliche leicht tragbare Gegenstände fallen und diese unentgeltlich zu befördern sind, sofern es die Verhältnisse ge- statten. Weitere Vorgaben bezüglich des Handgepäcks lassen sich dem Ge- setz hingegen nicht entnehmen. Die Verordnung hält dazu weiter fest, dass die Tarife einerseits regeln, welche Gegenstände als Handgepäck mitge- nommen werden dürfen (Art. 62 VPB). Andererseits definieren die Tarife, welches Gewicht, welchen Umfang und welche Verpackung das Hand- gepäck aufweisen muss, damit es im Fahrzeug mitgenommen werden darf (vgl. Art. 63 Abs. 1 Bst. b VPB). Dass diese Verordnungsbestimmung ‒ wie die Vorinstanz geltend macht ‒ den Transportunternehmen keine Be- fugnisse einräume, um Gepäckstücke mit bestimmten Eigenschaften von der Beförderung als Handgepäck auszuschliessen, ist jedoch nicht einzu- sehen. Vielmehr war der Gesetzgeber beim Erlass von Art. 19 TG (AS 1986 1979) der Ansicht, die unentgeltliche Mitnahme von Handgepäck setze voraus, dass die betreffenden Gepäckstücke « gewisse Anforderun- gen (Art, Ausmass und Gewicht) » erfüllen (vgl. Botschaft zum Transport- gesetz, BBl 1983 II 167, 187). Die Bestimmung setzte mithin voraus, dass gewisse Vorgaben gemacht werden dürfen. Art. 19 TG wurde schliesslich unverändert in Art. 23 Abs. 1 PBG überführt, womit diesem dieselben Wertungen zugrunde liegen (Botschaft zur Bahnreform 2, BBl 2005 2415, 2488). Entsprechend erlaubt auch Art. 23 Abs. 1 PBG, den Begriff der leichten Tragbarkeit mittels objektiven Kriterien zu konkretisieren. 6.1.2.2 Die Verordnung bestimmt die im Gesetz enthaltenen unbestimm- ten Begriffe (« leicht tragbar » und « Handgepäck ») sodann aber nicht näher. Vielmehr delegiert sie deren weitere Präzisierung an die Tarife, in- dem sie es diesen überlässt, über die Vorgaben zum Gewicht, zum Aus- mass und zur Verpackung des Handgepäcks, die darunterfallenden Gegen- stände zu bestimmen. Zudem ist der Begriff des Handgepäcks nach dem Gesetzeswortlaut kein statischer, sondern die Qualifikation eines Gegen- stands als Handgepäck hängt jeweils immer auch von den konkreten Verhältnissen, insbesondere vom Fahrzeug, ab (Art. 23 Abs. 1 PBG). Da letztlich das Recht und die Pflicht zur Tarifgestaltung den Unternehmen anheimgestellt ist, obliegt es ihnen, innerhalb der gesetzlichen Vorgaben den Begriff des Handgepäcks zu konkretisieren. Dies ist letztlich Ausfluss der Tarifgestaltungsautonomie, die im konkreten Fall des Handgepäcks
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dort ihre Grenze findet, dass die gesetzlich vorgegebene Kategorie unent- geltlich zu befördernder Güter nicht ausgehöhlt werden darf und sämtliche tariflichen Regeln den Gleichbehandlungsgrundsatz zu achten haben. 6.1.3 Mithin kann die Beschwerdeführerin innerhalb der dargelegten Vorgaben autonom über die tarifliche Handhabung des Handgepäcks be- finden. Die Überprüfungsbefugnis der Vorinstanz beschränkt sich diesbe- züglich auf eine schlichte Missbrauchskontrolle (vgl. E. 5.3). 6.2 Die Vorinstanz qualifizierte den Tarif der Beschwerdeführerin in mehrfacher Hinsicht als rechtswidrig. Darauf ist nun im Einzelnen einzu- gehen (E. 6.2.1‒6.2.6). 6.2.1 6.2.1.1 Zunächst erachtet die Vorinstanz die Beschränkung, wonach ma- ximal zwei Gepäckstücke pro Person sowie Einkaufswagen gratis beför- dert werden, als unzulässig. Denn einerseits kenne der Tarif 600 keine solche Höchstgrenze und andererseits könne ein Reisender allenfalls auch mehr als zwei Gepäckstücke leicht tragen. Entsprechend weist die Vorin- stanz die Beschwerdeführerin aufsichtsrechtlich an, beliebig viele Ge- päckstücke als Handgepäck zu befördern, solange sie ein Reisender leicht tragen könne und genug Stellfläche vorhanden sei. Dagegen sieht die Beschwerdeführerin in der Beschränkung auf zwei Ge- päckstücke eine zulässige Konkretisierung des unbestimmten Rechtsbe- griffs der leichten Tragbarkeit. Da ein Mensch nur über zwei Hände ver- füge, könne er auch nur zwei Gepäckstücke leicht tragen. Zudem gelte es, die konkreten Verhältnisse in einer schwankenden Seilbahnkabine sowie die Sicherheit der anderen Passagiere zu berücksichtigen. 6.2.1.2 Wie bereits dargelegt, ist der Begriff des Handgepäcks nicht sta- tisch, sondern dynamisch zu verstehen. Entsprechend ist für die Frage, ob die Beschränkung auf zwei Gepäckstücke zulässig ist, an erster Stelle auf die konkreten Verhältnisse in einer Seilbahn einzugehen. Zu Recht weist die Beschwerdeführerin darauf hin, dass die Kabinen einer Seilbahn schaukeln und nur wenige Möglichkeiten bestünden, sich festzuhalten. Darüber hinaus ist auch das Platzangebot ‒ insbesondere verglichen mit der Eisenbahn, dem Tram oder dem Bus ‒ beschränkt und es gilt die Sicherheit der Passagiere zu gewährleisten, damit diese beispielsweise im Falle einer Notbremsung nicht von Gepäckstücken getroffen werden. Vor diesem Hintergrund liegt es auf der Hand, dass das Handgepäck nicht aus
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beliebig vielen Gepäckstücken bestehen kann. Insoweit verstösst die Be- stimmung nicht gegen klares, übergeordnetes Recht, sondern stellt viel- mehr eine zulässige Konkretisierung dar. 6.2.1.3 Ferner ist die Bestimmung auch im Lichte des (tariflichen) Gleichbehandlungsgebots zu prüfen. Vorliegend erscheint es angezeigt, die rechtsgleiche Ausgestaltung eines generell-abstrakten Tarifs analog der Praxis zur Rechtsgleichheit in der Rechtssetzung zu beurteilen (TSCHANNEN/LOCHER, a.a.O., S. 139). Danach verletzt ein Erlass das Rechtsgleichheitsgebot gemäss Art. 8 Abs. 1 BV, wenn er rechtliche Unterscheidungen trifft, für die ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen nicht ersichtlich ist, oder Unterscheidungen unterlässt, die sich aufgrund der Verhältnisse aufdrängen (vgl. BGE 131 I 1 E. 4.2). Mit der vorliegenden Beschränkung auf maximal zwei Gepäckstücke wird den besonderen Verhältnissen in den Seilbahnkabinen der Beschwerdeführerin Rechnung getragen. Zugleich stellt die Gepäcksbeschränkung eine rechts- gleiche Nutzung des in der Seilbahnkabine verfügbaren, knappen Platzan- gebots durch andere, gleichzeitig beförderte Passagiere sicher, indem für jeden derselbe Raum zur Verfügung steht. Im Übrigen sind im Interesse der Praktikabilität des Tarifsystems gewisse Schematisierungen und Pau- schalisierungen hinzunehmen und werden verfassungsrechtlich durchaus als zulässig erachtet (BGE 136 II 457 E. 7.1 und 135 II 224 E. 3.3; Urteil A‒2742 E. 7.5.1). Entsprechend müssen ‒ entgegen der Vorinstanz, wel- che eine subjektive Auslegung des Begriffs der leichten Tragbarkeit for- dert ‒ keine unterschiedlichen Kategorien von Reisenden anhand deren körperlicher Konstitution gebildet werden, um die Frage nach der leichten Tragbarkeit beantworten zu können, auch wenn diese Vorgabe für ver- schiedene Menschen unterschiedlich zu beantworten ist. Insgesamt wird durch die konkrete Gepäckbeschränkung der Grundsatz der tariflichen Gleichbehandlung nicht verletzt. 6.2.1.4 Zusammengefasst verstösst die Regelung nicht gegen klares Recht oder allgemeine Rechtsgrundsätze und der Begriff des Handgepäcks wird dadurch nicht seines Gehalts entleert. Demnach hat die Vorinstanz mit ihrer Vorgabe, wonach grundsätzlich beliebig viele Gepäckstücke als Handgepäck zu befördern seien, in unzulässiger Weise in die Tarifgestal- tungsautonomie der Beschwerdeführerin eingegriffen. 6.2.2 6.2.2.1 Weiter hält die Vorinstanz die Bestimmung für rechtswidrig, wel- che für ein privates Gepäckstück auf einem privaten Handwagen oder
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Schlitten Fr. 5.‒ pro Fahrt verlangt. So sei kein sachlicher Grund erkenn- bar, weshalb Handgepäck auf einem Handwagen oder Schlitten generell von der unentgeltlichen Beförderung ausgenommen werde, sofern ein Rei- sender dieses problemlos tragen könne. Dies verstosse gegen Art. 23 Abs. 1 PBG. Dies wird seitens der Beschwerdeführerin bestritten. Die Rollwagen selbst seien in der Regel nicht ohne Weiteres tragbar und würden im Übrigen gerade deshalb eingesetzt, um Gepäck zu transportieren, das aufgrund sei- nes Gewichts nicht von Hand getragen werden könne. Liesse man die un- entgeltliche Beförderung von Gepäck mittels Rollwagen zu, würden damit letztlich die Bestimmungen zum Handgepäck unterlaufen. Immerhin sei aber dann für den Transport keine Kostenpflicht vorgesehen, wenn beides ‒ das Gefährt und das Gepäckstück ‒ leicht tragbar sei. 6.2.2.2 Die Zulässigkeit dieser Tarifvorgabe hängt zunächst einmal von deren konkreter Handhabung ab. Wie die Beschwerdeführerin darlegt, ist die Bestimmung nicht gegen Gepäckstücke und Transportmittel gerichtet, die offensichtlich beide gleichzeitig leicht tragbar sind. Erfasst werden von der Tarifbestimmung somit lediglich schwere und allenfalls sperrige Ge- päckstücke, die aus diesem Grund mit einem Handwagen oder Schlitten transportiert werden sollen. Derart verstanden ist die Regelung nicht zu beanstanden. Vorliegend findet die Auffassung der Beschwerdeführerin zwar keinen Niederschlag im Wortlaut ihres Tarifs. Immerhin hat sie in ihren Tarifbestimmungen aber Fotografien entsprechender gebühren- pflichtiger Gepäcktransporte mit Handwagen oder Schlitten aufgenom- men, welche darauf hindeuten, dass schwere Gepäckstücke erfasst werden sollen (...). Mithin lässt dies auf eine gesetzeskonforme Tarifbestimmung schliessen. Selbst wenn die Beschwerdeführerin ihre Bestimmung im Einzelfall aber strenger handhaben würde, stünde dies nicht in einem of- fensichtlichen Widerspruch zum Gesetz und erschiene nicht als miss- bräuchlich, da der Transport mit einem Handwagen oder Schlitten gerade vermuten lässt, das transportierte Gepäckstück sei nicht mehr leicht trag- bar. Zudem erlaubt die Tarifbestimmung, auf einfache, pragmatische Wei- se zu bestimmen, ob Handgepäck vorliegt oder nicht. Dies ist, wie bereits dargelegt wurde (s. E. 6.2.1.3), ohne Weiteres mit der Rechtsgleichheit zu vereinbaren, da gewisse Pauschalisierungen im konkreten Fall zulässig sind.
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6.2.2.3 Mithin ist in der tariflichen Regelung kein Verstoss zu erblicken, der ein aufsichtsrechtliches Einschreiten der Vorinstanz rechtfertigen wür- de. Entsprechend erweist sich ihre aufsichtsrechtliche Anordnung auch in dieser Hinsicht als unzulässig. 6.2.3 6.2.3.1 Nach Ansicht der Vorinstanz ist es ferner unzulässig, für die Be- förderung von Mobiliar ein Entgelt zu verlangen. Könne nämlich ein Rei- sender das Mobiliar problemlos tragen und finde es im Fahrzeug Platz, müsse es als Handgepäck unentgeltlich befördert werden. 6.2.3.2 Die Beschwerdeführerin regelt in ihren Tarifbestimmungen, dass für die Beförderung von Mobiliar, wie Fernseher, Betten, Sofas et cetera, ein Entgelt verlangt wird. Aus dieser nicht abschliessenden Aufzählung von kostenpflichtigem Mobiliar folgt, dass damit grosse, sperrige oder schwere Gepäckstücke gemeint sind, welche gewöhnlich nicht mehr als leicht tragbar bezeichnet werden können. Folglich präzisiert diese Tarifbe- stimmung das Kriterium der leichten Tragbarkeit, weshalb sie nicht zu bestanden ist. Dies gilt erst Recht, da die gesetzlichen Normen es den Tarifen überlassen, mittels Vorgaben zum Gewicht und zu den Dimen- sionen grosse, sperrige oder schwere Gegenstände von der unentgeltlichen Beförderung im Fahrzeug auszuschliessen (Art. 63 Abs. 1 Bst. b VPB; vgl. E. 6.1.2). Mit anderen Worten definieren die Tarife folglich die Grenze, bis zu welcher Gepäckstücke und damit grundsätzlich auch Mobiliar ‒ sofern es denn überhaupt unter den Begriff des Handgepäcks fällt (s. E. 6.2.4) ‒ als leicht tragbar gilt und folglich unentgeltlich befördert werden muss. Im Übrigen ist der Ausschluss von Mobiliar im oben dargelegten Sinn auch Sicherheitsgründen geschuldet, da es die Passagiere im Falle einer Notbremsung gefährden könnte. Dies ist ohne Weiteres zulässig, da Art. 63 Abs. 1 Bst. d VPB ausdrücklich Sachen von der Beförderung als Handgepäck ausnimmt, welche den Mitreisenden einen Schaden verursachen könnten. Von einem missbräuchlichen Tarif kann nach dem Gesagten jedenfalls keine Rede sein, zumal die gesetzlich vorgegebene Kategorie des unentgeltlich zu befördernden Handgepäcks durch die Ausnahme von Mobiliar im genannten Sinn nicht ausgehöhlt wird. 6.2.3.3 Zusammengefasst verstösst der Tarif für die Beförderung von Möbeln nicht gegen klares Recht, weshalb die Vorinstanz dagegen nicht aufsichtsrechtlich einschreiten durfte.
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6.2.4 6.2.4.1 Überdies erachtet die Vorinstanz Ziffer 27 des Tarifs 600 teil- weise als rechtswidrig. So sei insbesondere dessen Einschränkung unzu- lässig, wonach nur Gegenstände des persönlichen Bedarfs als Handgepäck mitgeführt werden dürfen. Das Personenbeförderungsgesetz differenziere hingegen gerade nicht nach dem Verwendungszweck des Gepäckstücks. Folglich komme es weder darauf an, ob das Gepäck im Eigentum des Reisenden stehe oder ob es für dessen persönlichen Bedarf oder eine ge- werbliche Nutzung bestimmt sei beziehungsweise ob es sich um Handels- güter, Baumaterialien oder Einrichtungsgegenstände handle. Ein tarifli- cher Ausschluss gewisser Gegenstände als Handgepäck sei nur zulässig, wenn dies aus Gründen der Sicherheit oder wegen der Unzumutbarkeit für die Mitreisenden erforderlich sei. Für die Beschwerdeführerin fallen demgegenüber unter den Begriff des Handgepäcks nach dem allgemeinen Sprachgebrauch nur persönliche Ge- genstände, die für die Reise oder für den Aufenthalt am Bestimmungsort benötigt werden. Dies treffe nun aber nicht auf Baumaterialien, Handels- güter oder Einrichtungsgegenstände zu. Für diese bestünden andere Beför- derungsmöglichkeiten. 6.2.4.2 Es trifft zu, dass das Personenbeförderungsgesetz das Vorliegen von Handgepäck nicht nach dessen Gebrauchszweck bestimmt oder an die Eigentumsverhältnisse anknüpft. Nichtsdestotrotz ist es an den Unterneh- men zu entscheiden, welche Gegenstände als Handgepäck mitgenommen werden dürfen (Art. 62 VPB). Dies ist Ausfluss ihrer Tarifgestaltungsau- tonomie und ist so lange zu tolerieren, als der Begriff des Handgepäcks nicht seines Gehalts entleert wird. Für die Beschwerdeführerin fallen unter den Begriff des Handgepäcks sämtliche Güter, die für die Reise bezie- hungsweise am Aufenthaltsort verwendet werden, mithin Gegenstände, die dem persönlichen Bedarf der Reisenden dienen. Diese Auslegung schränkt den Begriff des Handgepäcks zwar deutlich ein. Sie erscheint aber zumindest nicht als missbräuchlich, zumal gerade aufgrund der be- grenzten Platzverhältnisse in den Seilbahnkabinen der Beschwerdefüh- rerin die Beschränkung auf das zwingend benötigte Handgepäck als halt- bar erscheint beziehungsweise der Ausschluss allen anderen Gepäcks (Baumaterialien, Handelsgüter, Einrichtungsgegenstände) von der Beför- derung im Fahrzeug hinzunehmen ist.
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6.2.4.3 Somit bewegt sich die in Ziffer 27 des Tarifs 600 vorgesehene Beschränkung des Handgepäcks auf Gegenstände des persönlichen Be- darfs im konkreten Fall innerhalb des Ermessensspielraums der Beschwer- deführerin. Mithin greift die Vorinstanz zu Unrecht in die Tarifgestal- tungsautonomie der Beschwerdeführerin ein, wenn sie die unentgeltliche Beförderung sämtlicher Gegenstände unabhängig ihres Verwendungs- zwecks fordert. 6.2.5 6.2.5.1 Schliesslich hält die Vorinstanz die Vorgaben in Ziffer 27 des Ta- rifs 600 betreffend die maximalen Abmessungen des Handgepäcks in- sofern für unzulässig, als nur für bestimmte, abschliessend aufgezählte Gegenstände Ausnahmen vorgesehen sind. Solange weitere, übergrosse Gegenstände ebenfalls problemlos von einem Reisenden getragen werden können und genug Platz im Fahrzeug vorhanden sei, seien die betreffenden Gegenstände ebenfalls als Handgepäck unentgeltlich zu befördern. Nach Ansicht der Beschwerdeführerin verkennt die Vorinstanz die Tarifge- staltungsautonomie der Transportunternehmen. So halte Art. 63 Abs. 1 Bst. b VPB ausdrücklich fest, dass die Tarifbestimmungen Vorgaben zum Umfang eines Gepäckstücks machen dürfen. Die Bestimmung in Ziffer 27 des Tarifs 600 stütze sich auf Art. 63 VPB und lege damit zu Recht die Höchstmasse für Handgepäck sowie die Ausnahmen fest. Zudem habe sich bis vor Kurzem die Vorinstanz selber auf die im Tarif 600 festgelegten Masse berufen. 6.2.5.2 Wie bereits oben dargelegt wurde (E. 6.1.2.), regeln die Unter- nehmen gemäss Art. 63 Abs. 1 Bst. b VPB in Verbindung mit Art. 15 Abs. 1 PBG, welche Abmessungen und welches Gewicht das Handgepäck haben darf. Damit erscheint die Bestimmung in Ziffer 27 des Tarifs 600 nicht als offensichtlich unzulässig. Dies gilt zumindest insoweit, als die Bestimmung den Begriff der leichten Tragbarkeit präzisiert und dadurch die mit Art. 23 PBG geschaffene Kategorie von unentgeltlich als Hand- gepäck zu befördernden Gegenständen nicht ausgehöhlt wird. Da solches weder vorliegt noch die Maximalmasse des Handgepäcks zur Konkretisie- rung der Tragbarkeit als unhaltbar zu bezeichnen sind, ist die Regelung nicht zu beanstanden. Dies wird im Übrigen auch von der Vorinstanz nicht in Abrede gestellt.
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6.2.5.3 Steht es nun aber einem Unternehmen zu, die maximalen Dimen- sionen und das Gewicht des Handgepäcks zu definieren, ist es ihm unbe- nommen, auch Ausnahmen davon vorzusehen. Dies gilt zumindest so lan- ge, als der Tarif mit dem Rechtsgleichheitsgebot vereinbar ist. 6.2.5.4 Die Beschwerdeführerin führt aus, dass es sich bei den einzelnen Ausnahmegegenständen um Güter handle, die häufig von den Reisenden mitgeführt werden und am Bestimmungsort beziehungsweise bereits wäh- rend der Reise gebraucht werden. Würde strikt auf den maximalen Ab- messungen beharrt, so die Beschwerdeführerin, würden grosse Personen- gruppen, insbesondere Personen mit Kinderwagen oder Sportausrüstung, faktisch von der Beförderung ausgeschlossen. 6.2.5.5 Mit der Beschwerdeführerin ist davon auszugehen, dass der Sinn und Zweck der Ausnahmeregelung darin besteht, bestimmten Reisenden die Mitnahme einer besonderen Kategorie von Gegenständen im Fahrzeug zu ermöglichen. Dies dürfte einerseits Praktikabilitätsgründen geschuldet sein, da insbesondere im Fall von Kleinkindern die Mitnahme des Kinder- wagens die Beförderung vereinfacht. Andererseits verhindert die Ausnah- mebestimmung, dass einem grossen Teil der Reisenden die Beförderung unnötig erschwert wird, da ansonsten Kinderwagen oder Sportgeräte bei jeder Fahrt separat als Reisegepäck aufgegeben und nach der Ankunft wie- der entgegengenommen werden müssten. Insoweit erscheint die Bestim- mung sachlich gerechtfertigt; weitergehende Ausnahmen drängen sich hingegen nicht auf. Dass Ziffer 27 des Tarifs 600 die Ausnahmegegen- stände abschliessend normiert, ist sodann auch im Lichte der Rechts- gleichheit nicht zu beanstanden. Denn der Beschwerdeführerin ist aus Gründen der Praktikabilität zuzugestehen, bei den betreffenden Gegen- ständen einfache Regeln vorzusehen, die ihr erlauben, ohne Weiteres auf eine leichte Tragbarkeit zu schliessen. Wären die Ausnahmen nicht ab- schliessend aufgeführt, müsste hingegen bei jedem übergrossen Gegen- stand jeweils einzeln geprüft werden, ob er für die reisende Person tatsäch- lich einfach tragbar ist. Dies kann der Beschwerdeführerin jedoch nicht zugemutet werden. 6.2.5.6 Zusammengefasst ist nicht ersichtlich, dass die Bestimmung in Ziffer 27 des Tarifs 600 im konkreten Fall missbräuchlich ist. Die Vorin- stanz überschreitet vielmehr ihre Aufsichtskompetenzen, wenn sie anord- net, dass die Beschwerdeführerin sämtliche ungefährlichen Gegenstände, unabhängig ihrer Dimensionen, unentgeltlich befördern müsse, wenn sie unter anderem von einem Reisenden problemlos getragen werden können.
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6.2.6 Schliesslich gibt das Vorgehen der Vorinstanz betreffend den Ta- rifs 600 zu weiteren Bemerkungen Anlass: Die Vorinstanz hat in den Erwägungen der angefochtenen Verfügung an mehreren Stellen die Unvereinbarkeit des Tarifs 600 mit dem übergeord- neten Gesetzesrecht festgestellt und der Beschwerdeführerin die Anwen- dung der betreffenden Bestimmungen (implizit) untersagt. Der Tarif 600 gilt neben der Beschwerdeführerin für eine Vielzahl weiterer Transport- unternehmen (vgl. Ziff. 1 des Tarifs 600). Verbietet die Vorinstanz nun aber einzig der Beschwerdeführerin die Anwendung der strittigen Tarifbe- stimmungen, führt dies zu einer stossenden Ungleichbehandlung gegen- über den weiteren dem Tarif 600 unterstellten Transportunternehmen. Dies kann nicht angehen. Vielmehr hätte die Vorinstanz ein Aufsichtsverfahren gegenüber sämtlichen betroffenen Transportunternehmen eröffnen müssen und ihnen allesamt ‒ bei festgestellter Missbräuchlichkeit ‒ die Anwen- dung der strittigen Bestimmungen untersagen müssen. Demnach erschei- nen die einzig gegenüber der Beschwerdeführerin getroffenen Anordnun- gen der Vorinstanz als willkürlich. 6.3 Nach dem Gesagten bewegen sich sämtliche strittigen Tarifbe- stimmungen der Beschwerdeführerin sowie die betreffenden Regeln des Tarifs 600 im konkreten Fall innerhalb des vom Personenbeförderungs- gesetz gewährten Ermessensspielraums. Es sind weder Verstösse gegen klares Recht noch gegen allgemeine Rechts- und Verwaltungsgrundsätze ersichtlich. Indem die Vorinstanz die Beschwerdeführerin dazu angehalten hat, sämtliche ungefährlichen Gegenstände, welche ein Reisender prob- lemlos tragen kann und mit sich führt, als Handgepäck unentgeltlich zu befördern, sofern hierzu genug Stellfläche im Fahrzeug vorhanden ist, hat sie folglich zu Unrecht in die Tarifgestaltungsautonomie der Beschwerde- führerin eingegriffen und ihre Aufsichtskompetenzen überschritten. Damit sind die Dispositiv-Ziffern 1 und 2 der angefochtenen Verfügung aufzu- heben. 6.4 An dieser Stelle ist schliesslich auf einen weiteren Aspekt einzu- gehen. Die bisherigen Ausführungen beschlagen allesamt die Kognition der Vorinstanz in Aufsichtssachen sowie die Frage der Tarifgestaltungs- autonomie. Damit ist aber noch nichts zu den Aufsichtsbefugnissen der Vorinstanz gesagt, die ihr im Tarifbereich kraft Gesetz zustehen (Art. 24 Abs. 2 der Regierungs- und Verwaltungsorganisationsverordnung vom 25. November 1998 [RVOV, SR 172.010.1] i.V.m. Art. 2 Abs. 4 des
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Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes vom 21. März 1997 [RVOG, SR 172.010]; ZIBUNG, a.a.O., Art. 71 N. 28). Die Vorinstanz hat im konkreten Fall der Beschwerdeführerin nicht nur die Anwendung gewisser Tarifbestimmungen untersagt, sondern sie zugleich zu einer bestimmten Handhabung ihres Tarifsystems angehalten (Dis- positiv-Ziffern 1 und 2). Mithin greift sie gestaltend in das Tarifsystem ein. Art. 52 PBG räumt der Vorinstanz aber lediglich ein, Beschlüsse und An- ordnungen aufzuheben oder deren Durchführung zu verhindern. Eine klare Grundlage, um positive, das heisst tarifgestaltende Anordnungen treffen zu können, lässt sich zumindest dem Wortlaut der Bestimmung nicht ent- nehmen. Vor diesem Hintergrund ist fraglich, ob die Vorinstanz überhaupt die Kompetenz besitzt, positive Anordnungen zu treffen. Zumindest wäre die Vorinstanz aber gehalten gewesen, sich eingehend mit ihren Befug- nissen auseinanderzusetzen, bevor sie kurzerhand ins Tarifsystem der Be- schwerdeführerin eingreift. Wie es sich damit verhält, kann letztlich aber offenbleiben, da bereits festgestellt wurde, dass die Vorinstanz mit den getroffenen Anordnungen ihre Aufsichtskompetenzen überschritten hat (vgl. E. 6.3). 7. Die Beschwerdeführerin verlangt sodann die Aufhebung von Dis- positiv-Ziffer 3, in welcher sie aufgefordert wird, darauf hinzuwirken, dass Ziffer 27 des Tarifs 600 in Einklang mit der aufsichtsrechtlichen Anord- nung in Dispositiv-Ziffer 1 gebracht wird. Nachdem bereits festgestellt wurde, dass die Vorinstanz ihre Aufsichts- kompetenzen überschritten hat und Dispositiv-Ziffer 1 vollumfänglich aufzuheben ist, entfällt zugleich die Grundlage für die aufsichtsrechtliche Anordnung in Dispositiv-Ziffer 3. Die Anordnung ist somit ebenfalls auf- zuheben. Ohnehin erscheint die Anordnung als unzulässig, denn die Anpassung des Tarifs 600 fällt in die alleinige Kompetenz des Vereins ch- direct (vgl. < http://www.ch-direct.org/ > Themen > Tarife und Vorschrif- ten, abgerufen am 27.07.2017). Entsprechend hätte ihr die Beschwerde- führerin gar keine Folge leisten können, da sie eine Anpassung des Tarifs 600 nicht alleine veranlassen kann. 8. 8.1 Weiter beantragt die Beschwerdeführerin mit der vollumfäng- lichen Aufhebung der angefochtenen Verfügung auch die Kassation von Dispositiv-Ziffer 4, wonach ihr eine Gebühr von Fr. 900.‒ auferlegt wird. 8.2 Die Vorinstanz stützte die Gebührenpflicht auf die Gebührenver- ordnung BAV vom 25. November 1998 (GebV-BAV, SR 742.102). Diese
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Verordnung regelt unter anderem die Gebühren für Dienstleistungen und Verfügungen der Aufsichts- und Verwaltungsbehörde im Bereich der Seil- bahnen (Art. 1 Bst. a GebV-BAV). Sie statuiert diesbezüglich, dass derje- nige eine Gebühr bezahlen muss, der eine Dienstleistung oder Verfügung nach Art. 1 der Verordnung veranlasst (Art. 2 GebV-BAV). Folglich wer- den die Gebühren des (erstinstanzlichen) Aufsichtsverfahrens nach dem Verursacherprinzip verlegt. Mithin gilt die Kostenpflicht grundsätzlich unabhängig vom Unterliegen oder Obsiegen, da ausschliesslich darauf abgestellt wird, wer die aufsichtsrechtlichen Massnahmen veranlasst (vgl. Art. 2 GebV-BAV). Entsprechend hat auch das Bundesverwaltungsgericht in einem Entscheid die Tragung der erstinstanzlichen Kosten durch das beaufsichtigte Transportunternehmen trotz teilweiser Gutheissung dessen Beschwerde geschützt (vgl. Urteil A‒2742/2009 E. 9.2). 8.3 Vorliegend erscheint fraglich, ob im konkreten Fall, in dem fest- gestellt wurde, dass kein Grund für ein aufsichtsrechtliches Einschreiten gegeben war und die Beschwerdeführerin insoweit mit ihrer Beschwerde vollständig durchdringt, überhaupt von einem Veranlassen der Verfügung seitens der Beschwerdeführerin die Rede sein kann. Wie es sich damit verhält, kann jedoch aufgrund der folgenden Ausführungen offenbleiben. 8.3.1 Die GebV-BAV stützt sich auf Art. 63 Abs. 2 PBG und im Übri- gen auf Art. 46a RVOG. Die letztgenannte Bestimmung wurde im Zuge des Entlastungsprogramms 2003 für den Bundeshaushalt im Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz aufgenommen und diente insbeson- dere der Verankerung einer neuen gesetzlichen, allgemeinen Gebühren- regelung zur Fortführung und Verstetigung der bisherigen Gebührenpolitik des Bundes. Die Bestimmung entspricht dabei der bisherigen Praxis des Bundesgerichts im Bereich der Verwaltungsgebühren; materiellrechtliche Änderungen sieht sie nicht vor (vgl. Botschaft vom 2. Juli 2003 zum Ent- lastungsprogramm 2003 für den Bundeshaushalt [EP 03], BBl 2003 5615, 5747 f.). Sie löste damit den wortgleichen Art. 4 des Bundesgesetzes vom 4. Oktober 1974 über Massnahmen zur Verbesserung des Bundeshaus- haltes (AS 1975 65) ab. 8.3.2 Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung bot der damalige Art. 4 des Bundesgesetzes über Massnahmen zur Verbesserung des Bun- deshaushaltes nun aber keine gesetzliche Grundlage, um den Verfahrens- aufwand in jedem Fall dem Verursacher einer Untersuchung zu überwäl- zen. Das Bundesgericht erwog, dass der Gesetzgeber mit dieser Bestim- mung die Kostenpflicht in erstinstanzlichen Verfahren ‒ soweit diese nicht
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auf eigenes Gesuch hin durchgeführt werden ‒ in sinngemässer Anwen- dung des Unterliegerprinzips einführen wollte. Entsprechend könne nicht jedes Setzen eines Anlasses zu einer Untersuchung beziehungsweise jede Form des Verursachens Grund für die Belegung mit Verfahrenskosten sein. Folglich würden Fälle existieren, in denen sich das Verursacherprinzip nicht mit dem Unterliegerprinzip decke und hinter dieses zurückzutreten habe. Daraus leitete das Bundesgericht für die konkret zu beurteilende Bestimmung in Art. 2 der Gebührenverordnung KG vom 25. Februar 1998 (GebV-KG, SR 251.2) ab, welche für das kartellrechtliche Untersuchungs- verfahren das Verursacherprinzip statuiert, dass diese zu weit gefasst sei und nicht in allen möglichen Anwendungsfällen eine genügende gesetz- liche Basis aufweise (vgl. BGE 128 II 247 E. 6.1 f.). 8.3.3 Diese Ausführungen treffen auch auf Art. 2 GebV-BAV zu. Diese Bestimmung stützt sich auf Art. 46a RVOG, welchem derselbe Gehalt zu- kommt wie Art. 4 des Bundesgesetzes über Massnahmen zur Verbesserung des Bundeshaushaltes. Im einen wie im anderen Fall kann die Verord- nungsbestimmung somit nicht auf die strikte Umsetzung des Verursacher- prinzips gerichtet sein. Vielmehr sind auch in Aufsichtsverfahren der Vor- instanz Konstellationen denkbar, in denen das Verursacherprinzip hinter das Unterliegerprinzip zurücktreten muss. 8.4 Solches ist vorliegend der Fall. Wie die vorstehenden Ausführun- gen zeigen, ist die Vorinstanz zu Unrecht aufsichtsrechtlich eingeschritten. Mit dem vorliegenden Entscheid mussten sämtliche aufsichtsrechtlichen Anordnungen der Vorinstanz aufgehoben werden, weshalb die Beschwer- deführerin insoweit als vollständig obsiegend zu betrachten ist. Demnach bleibt für eine Kostenauflage nach dem Verursacherprinzip kein Raum. Mithin ist die angefochtene Verfügung auch bezüglich der Gebührener- hebung (Dispositiv-Ziffer 4) aufzuheben.