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7 Öffentliche Werke – Energie – Verkehr Travaux publics – Energie – Transports et communications Lavori pubblici – Energia – Trasporti e comunicazioni 59 Auszug aus dem Urteil der Abteilung I i. S. Gemeinde Zermatt, Schweizer Alpen-Club SAC, Swiss Helicopter Association, Air Zermatt AG und Schweizerische Gletscherpiloten-Vereinigung gegen Eidgenössisches Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation A–8386/2010 vom 1. Dezember 2011 Bezeichnung von Gebirgslandeplätzen als Bundesaufgabe. Standort in einem Inventar des Bundes. Erfordernis eines Gutachtens der Eid- genössischen Natur- und Heimatschutzkommission (ENHK). Art. 8 Abs. 3 LFG. Art. 2 Abs. 1 Bst. b, Art. 3, Art. 6 und Art. 7 NHG.
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Gemäss Teil III B6a des Sachplans Infrastruktur der Zivilluftfahrt (SIL) stellt sich bei verschiedenen Gebirgslandeplätzen die Frage, wie beste- hende Konflikte mit Naturschutz- und Erholungsgebieten sowie Wildle- bensräumen gelöst und Ruhezonen ausgeschieden werden können. Dazu war das Netz der Gebirgslandeplätze generell zu überprüfen. Durch ge- zielte Massnahmen solle die vom Flugbetrieb ausgehende Beeinträch- tigung der Schutzziele verhindert werden. Wo sich Konflikte durch eine restriktive Nutzung nicht beseitigen liessen, sollten bestehende Gebirgs- landeplätze durch besser geeignete Stellen ersetzt werden. Generell zu überprüfen war auch die Grundsatzfrage, ob und in welchem Ausmass das Heliskiing weiterbetrieben werden solle. Mit Beschluss vom 17. September 2010 verabschiedete der Bundesrat den SIL – Teil III C Gebirgslandeplätze (GLP), 1. Serie Region Wallis Südost. Gestützt auf diesen Beschluss bezeichnete das Eidgenössische Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation
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(UVEK) am 2. November 2010 in der Region Wallis Südost die sechs GLP Aeschhorn, Alphubel, Monte Rosa, Theodulgletscher, Trift und Unterrothorn. Die Nutzung der GLP Aeschhorn, Alphubel und Monte Rosa wurde neu auf die Periode vom 1. Oktober bis 30. Juni beschränkt, diejenige des neu bezeichneten GLP Trift auf den Zeitraum vom 1. De- zember bis 30. April. Als Kompensation zur Schaffung des neuen GLP Trift sollte der GLP Unterrothorn aufgehoben werden, falls nicht – zu einem späteren Zeitpunkt – ein GLP in der Region Aletsch-Susten auf- gehoben werden könne. Das Bundesverwaltungsgericht heisst die dagegen erhobenen Beschwer- den teilweise gut und weist die Angelegenheit zur Ergänzung des Sach- verhalts und neuer Beurteilung an die Vorinstanz zurück. Aus den Erwägungen: 6. Bereits von Verfassungs wegen hat der Bund bei der Erfüllung seiner Aufgaben Rücksicht auf die Anliegen des Natur- und Heimat- schutzes zu nehmen und namentlich Landschaften und Naturdenkmäler zu schonen (Art. 78 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 [BV, SR 101]). Art. 2 Abs. 1 Bst. b des Bundesgesetzes vom 1. Juli 1966 über den Natur- und Heimat- schutz (NHG, SR 451) erklärt insbesondere « die Erteilung von Konzes- sionen und Bewilligungen, wie zum Bau und Betrieb von Verkehrsan- lagen » zu einer Bundesaufgabe. Die Lehre bejaht eine Bundesaufgabe, wenn in einem Sachbereich eine umfassende Bundeskompetenz besteht (NINA DAJCAR, Natur- und Heimatschutz-Inventare des Bundes, Zürich 2011, S. 42 mit weiteren Hinweisen). In seinen Entscheiden zum Raumplanungsrecht hat das Bundesgericht als Bauten und Anlagen jene künstlich geschaffenen und auf Dauer ange- legten Einrichtungen eingestuft, die in fester Beziehung zum Erdboden stehen und geeignet sind, die Vorstellung über die Nutzungsordnung zu beeinflussen, sei es, dass sie den Raum äusserlich erheblich verändern, die Erschliessung belasten oder die Umwelt beeinträchtigen (BGE 123 II 256 E. 3 und BGE 120 Ib 379 E. 3c mit Hinweisen). Die bundesge- richtliche Praxis hat selbst geringfügige Einrichtungen wie etwa leicht demontierbare Scheinwerfer als Anlage eingestuft, wenn sie zeitweise erhebliche Auswirkungen auf den Raum haben (BGE 123 II 256 E. 3 am Ende). Auch wenn für die Nutzung eines bestimmten Areals als Lan- destelle für Helikopter oder Flächenflugzeuge weder Bauarbeiten noch
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andere Terrainveränderungen erforderlich sind, führt dessen Bezeichnung als GLP doch zu einer neuen, regelmässigen raum- und umweltrelevan- ten Nutzung und ist hinsichtlich ihrer möglichen Auswirkungen auf Naturdenkmäler im Sinne des NHG mit einer Baute oder Anlage ver- gleichbar. Ein GLP ist daher als Verkehrsanlage im Sinne von Art. 2 Abs. 1 Bst. b NHG einzustufen. Die Bezeichnung von GLP kommt im Übrigen einer Bewilligung für eine Verkehrsanlage gleich, da ohne diese eine Landung im Gebirge – vorbehältlich gewisser Ausnahmen – nicht zulässig ist (vgl. Art. 8 Abs. 3 des Luftfahrtgesetzes vom 21. Dezember 1948 [LFG, SR 748.0]), zudem besteht im Bereich der Luftfahrt eine umfassende Bundeskompetenz (Art. 87 BV; [...]). Somit ist eine Bun- desaufgabe im Sinne von Art. 2 Abs. 1 Bst. b NHG gegeben, bei deren Erfüllung insbesondere den Pflichten nach Art. 3, Art. 6 und Art. 7 NHG nachzukommen ist. 6.1 Gemäss Art. 3 Abs. 1 NHG sorgen Bund und Kantone bei der Erfüllung der Bundesaufgaben dafür, dass das heimatliche Landschafts- und Ortsbild, geschichtliche Stätten sowie Natur- und Kulturdenkmäler geschont werden und, wo das allgemeine Interesse an ihnen überwiegt, ungeschmälert erhalten bleiben. Art. 3 Abs. 2 Bst. b NHG sieht vor, dass diese Pflicht zu erfüllen ist, indem etwa Konzessionen und Bewilligun- gen nur unter Bedingungen oder Auflagen erteilt oder aber verweigert werden. Im Hochgebirge stehen insbesondere die Schonung des Land- schaftsbildes oder von Naturdenkmälern im Vordergrund. Diese Anliegen können somit die Aufhebung oder Einschränkungen bei der Nutzung eines GLP rechtfertigen. Wie die Vorinstanz zutreffend festgestellt hat, liegt in der Region Wallis Südost das Objekt Nr. 1707 Dent Blanche- Matterhorn-Monte Rosa des Bundesinventars der Landschaften und Naturdenkmäler von nationaler Bedeutung (BLN Objekt; Anhang zur Verordnung vom 10. August 1977 über das Bundesinventar der Land- schaften und Naturdenkmäler [VBLN, SR 451.11]), mithin ein Inventar des Bundes im Sinne von Art. 5 NHG. Insbesondere der GLP Monte Rosa sowie alle Anflugwege zu diesem GLP liegen innerhalb des BLN- Objekts 1707. Zudem liegt der GLP Unterrothorn an dessen Grenze. Seine Bedeutung wird im Objektblatt wie folgt umschrieben: « Gross- artige, teilweise stark vergletscherte Hochgebirgslandschaft von interna- tionalem Ruf. Gute Aufschlüsse zum Bau der Penninischen Alpen und ihrer Gesteinsarten. Moränenstadien als Zeugen der eiszeitlichen Land- schaftsentwicklung. Typische hochalpine Flora und Fauna, urwüchsige und gut erhaltene Lärchen- und Arvenwälder. Teilweise noch intakte,
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traditionelle Alpwirtschaft. Bemerkenswerte Weiler Zmutt und Stafel bei Zermatt. Bekanntes Hochtourengebiet (Haute Route) ». 6.2 Durch die Aufnahme eines Objekts von nationaler Bedeutung in ein Inventar des Bundes im Sinne von Art. 5 NHG wird dargetan, dass es in besonderem Mass die ungeschmälerte Erhaltung, jedenfalls aber unter Einbezug von Wiederherstellungs- oder angemessenen Ersatzmassnah- men die grösstmögliche Schonung verdient (Art. 6 Abs. 1 NHG). In Art. 6 Abs. 2 NHG wird diese klar erhöhte Schutzwürdigkeit inventari- sierter Objekte nochmals verstärkt, indem gemäss dieser Bestimmung ein Abweichen von der ungeschmälerten Erhaltung im Sinne der Inventare bei Erfüllung einer Bundesaufgabe nur in Erwägung gezogen werden darf, wenn ihr bestimmte gleich- oder höherwertige Interessen von eben- falls nationaler Bedeutung entgegenstehen (BGE 127 II 273 E. 4c). Der Begriff der ungeschmälerten Erhaltung ist so zu verstehen, dass der im Inventar angestrebte Schutz vollumfänglich zur Geltung gelangen und allfälligen Bedrohungen begegnet werden soll. Die Aufnahme eines Ob- jektes in ein Verzeichnis bedeutet anderseits nicht, dass sich am beste- henden Zustand überhaupt nichts mehr ändern darf. Der Zustand des Objektes soll aber gesamthaft betrachtet unter dem Gesichtspunkt des Natur- und Heimatschutzes nicht verschlechtert werden. Allfällige ge- ringfügige Nachteile einer Veränderung müssen durch anderweitige Vor- teile mindestens ausgeglichen werden (Botschaft des Bundesrates vom 12. November 1965 zum Entwurf eines Bundesgesetzes über den Natur- und Heimatschutz [BBl 1965 III 89, 103]). Ungeschmälerte Erhaltung verdient in besonderem Mass das, was die Objekte so einzigartig oder typisch macht (Urteil des Bundesgerichts 1A.122/2004 vom 30. Mai 2005 E. 2.6; BGE 115 Ib 131 E. 5ha). Zur Beurteilung der Problematik der ungeschmälerten Erhaltung eines BLN-Objekts ist von der jeweiligen Umschreibung des Schutzgehalts auszugehen, das heisst die möglichen Beeinträchtigungen sind an den verschiedenen Schutzzielen zu messen, die in den gesondert veröffentlichten Beschreibungen zu den Gebieten des Inventars dargestellt werden (Urteil des Bundesgerichts 1A.185/2006 vom 5. März 2007 E. 6.3 mit Hinweisen; BGE 127 II 273 E. 4c mit Hin- weisen; vgl. auch Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A–438/2009 vom 8. März 2011 E. 19.5.2 und BVGE 2011/33 E. 4.2.1). Es müssen somit alle bedeutsamen Interessen ermittelt, beurteilt, gewichtet und im Entscheid möglichst umfassend berücksichtigt werden (JÖRG LEIM- BACHER, in: Peter M. Keller/Jean-Patrick Zufferey/Karl Ludwig Fahr- länder [Hrsg.], Kommentar NHG, Zürich 1997, Rz. 22 f. zu Art. 6 NHG).
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6.3 Die GLP wurden in den Jahren 1962 bis 1973 bezeichnet, wäh- rend das Gebiet Dent Blanche-Matterhorn-Monte Rosa 1983 ins BLN aufgenommen und 1998 angepasst worden ist. Dass die Gebirgsfliegerei vorbestehend ist, ändert nichts daran, dass sie geeignet ist, namentlich das in den Festlegungen zur Region Wallis Südost im SIL aufgeführte Schutzziel « Ruhe und stille Erholung » beziehungsweise den allge- meinen Grundsatz, wonach vermeidbarer Lärm von den Objekten fernzu- halten ist (Ziff. 6.2.14 Erläuterungen zum BLN), zu beeinträchtigen. Ferner gelten die Sport-, Touristik- und Privatfliegerei ebenso wie Lärm als wichtige mögliche Formen der Gefährdung für ein BLN-Objekt (Ziff. 5.1 Erläuterungen zum BLN). Werden Sachpläne als besondere raumplanerische Massnahmen des Bundes im Sinne von Art. 13 des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 (RPG, SR 700) – wie der Sachplan Infrastruktur der Luftfahrt SIL einer ist – überarbeitet oder verabschiedet, so sind darin auch die inventarrelevanten Schutzmass- nahmen aufzunehmen, da kein systematischer Vollzug des NHG und seiner Inventare stattfindet (DAJCAR, a. a. O., S. 179). In Gebieten, wie dem hier zu beurteilenden, in denen auch keine anderweitige Planungs- oder gar Bautätigkeit zu erwarten ist, bildet die Überarbeitung dieses Sachplanes mithin die einzige Möglichkeit zum Vollzug des NHG und zu einer Verbesserung der Situation im Sinne des Schutzzwecks des BLN- Objekts. Erklärtes Ziel der Überarbeitung des SIL und der neuen Fest- legung der GLP ist es denn auch richtigerweise, bestehende Konflikte zu entschärfen und eine Verbesserung zu erzielen. Die Vorinstanz hat die Konflikte mit den Schutzzielen des BLN-Objek- tes 1707 erkannt, gleichzeitig für die GLP ein nationales Interesse an der Nutzung zu Ausbildungszwecken ausgemacht, namentlich von aktuellen und künftigen Rettungspiloten. Insbesondere am GLP Monte Rosa be- steht offenbar ein solches Interesse, da es sich um den einzigen GLP in über 4000 Metern Höhe handelt und die Ausbildung vielfältige Trai- ningssituationen umfassen muss, das heisst verschiedene topografische und meteorologische Situationen. Für das Bundesverwaltungsgericht besteht kein Anlass, von dieser prima vista einleuchtenden und von keiner Partei grundsätzlich in Frage gestellten Einschätzung der zustän- digen Fachbehörde abzuweichen. Dieses nationale Interesse kann ein Abweichen von der ungeschmälerten Erhaltung eines BLN-Objektes im Sinne von Art. 6 Abs. 2 NHG rechtfertigen, sofern es sich als gleich- oder höherwertig erweist. An der touristischen Nutzung hat die Vor- instanz demgegenüber nur ein regionales Interesse festgestellt. Diese Einschätzung ist ebenso wenig zu beanstanden. Auch wenn der Touris-
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mus insgesamt von gesamtschweizerischem Interesse ist, erhebliche wirtschaftliche Bedeutung hat und entsprechend vom Bund unterstützt wird, besteht nicht an jeder touristischen Einrichtung ein nationales In- teresse. Die Nutzung der GLP der Region Wallis Südost, insbesondere jene des GLP Monte Rosa, für Heliskiing und andere touristische Lan- dungen mag für die Fremdenverkehrsregion Zermatt von Wichtigkeit sein; aus gesamtschweizerischer Sicht stellen die touristischen Anliegen einer einzelnen Destination aber keine Interessen von nationaler Bedeu- tung im Sinne von Art. 6 Abs. 2 NHG dar. Ist das für ein Abweichen von der ungeschmälerten Erhaltung vorgebrachte Interesse nicht von natio- naler Bedeutung, ist ein Eingriff indessen unzulässig, und es darf von der Entscheidbehörde keine Interessenabwägung mehr durchgeführt werden, denn in diesen Fällen hat der Gesetzgeber bereits zu Gunsten der unge- schmälerten Erhaltung des Schutzobjekts entschieden (BGE 127 II 273 E. 4c). 6.4 Bei Objekten, die in einem Bundesinventar aufgenommen sind, ist nicht nur der Eingriffsspielraum enger, sondern auch eine Begutach- tung durch die ENHK obligatorisch, wenn die Erfüllung einer Bundes- aufgabe nach Art. 2 NHG in Frage steht. In ihrem Gutachten zuhanden der Entscheidbehörde gibt die ENHK an, ob das Objekt ungeschmälert zu erhalten oder wie es zu schonen ist (Art. 7 Abs. 2 NHG). Mit der obli- gatorischen Begutachtung wird gewährleistet, dass ein unabhängiges Fachorgan bei der Beurteilung eines Projekts auf die Anliegen des Natur- und Heimatschutzes speziell achtet, und dass die zuständigen Instanzen diesbezüglich über zuverlässige Unterlagen verfügen (LEIMBACHER, a. a. O., N. 13 zu Art. 7 NHG; BGE 127 II 273 E. 4b; BVGE 2011/33 E. 4.2.2). Nach der Rechtsprechung kommt einem Gutachten der ENHK grosses Gewicht zu. Vom Ergebnis der Begutachtung darf nur aus trif- tigen Gründen abgewichen werden, auch wenn der entscheidenden Be- hörde eine freie Beweiswürdigung zusteht. Dies trifft namentlich auch für die dem Gutachten zugrunde liegenden tatsächlichen Feststellungen zu (BGE 136 II 214 E. 5 mit zahlreichen Hinweisen). Da es sich bei der Bezeichnung beziehungsweise Überprüfung der GLP um eine Bundesaufgabe handelt (vgl. E. 6.1), ist gemäss Art. 7 Abs. 2 NHG ein Gutachten der ENHK zwingend erforderlich, soweit ein Stan- dort innerhalb eines Inventarobjektes oder so nahe an dessen Grenzen liegt, dass er sich darauf auswirken kann. Daran vermag die Bestimmung von Art. 54 der Verordnung vom 23. November 1994 über die Infra- struktur der Luftfahrt (VIL, SR 748.131.1) nichts zu ändern, die für die
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Bezeichnung von GLP bloss das Einholen einer Stellungnahme der ENHK verlangt, denn eine Bestimmung auf Verordnungsstufe vermag eine gesetzliche Anforderung nicht aufzuheben oder zu ändern (BGE 136 I 29 E. 3.3). Bei der Bezeichnung beziehungsweise Überprüfung eines GLP ist somit statt einer blossen Stellungnahme ein Gutachten einzuho- len, während es für GLP ausserhalb von BLN-Objekten genügen dürfte, die ENHK nach Art. 54 VIL anzuhören. Die der Vorinstanz im vorlie- genden Verfahren eingereichte Stellungnahme der ENHK vermag ein Gutachten nicht zu ersetzen, da sie einerseits relativ kurz ausgefallen ist, anderseits nicht die Aufgabe, Ziel und Zweck des Schutzes konkretisiert. Gerade bei grossflächigen BLN-Objekten mit nicht präzise definierten individuellen Schutzzielen ist dies jedoch ein Hauptzweck der Begut- achtung (DAJCAR, a. a. O., S. 87). Dies trifft auch auf das hier relevante BLN-Objekt 1707 zu, das einerseits fast 27'000 Hektaren gross ist, anderseits sehr unterschiedliche bedeutsame Eigenschaften aufweist, die jedoch nicht an jeder Stelle anzutreffen beziehungsweise gleich ausge- prägt sind. Eine Konkretisierung und Präzisierung der Schutzziele für die in Frage stehenden Stellen durch die dafür zuständige Fachstelle ist daher erforderlich. 6.5 Mangels Gutachten der ENHK erweisen sich die Entscheid- grundlagen der Vorinstanz und die darauf beruhende Interessenabwägung in einem wichtigen Punkt als unvollständig. Es ist daher nicht möglich, die Einhaltung des Schonungsgebots gemäss Art. 6 NHG zu prüfen, weshalb die angefochtene Verfügung aufzuheben ist. Gemäss Art. 61 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 20. De- zember 1968 (VwVG, SR 172.021) entscheidet das Bundesverwaltungs- gericht in der Sache selbst oder weist diese ausnahmsweise mit verbind- lichen Weisungen an die Vorinstanz zurück. Wie die Vorinstanz betont, handelt es sich bei den GLP um ein Netzwerk und die in der Verfügung getroffenen Anordnungen betreffend die GLP Region Wallis Südost stellen ein aufeinander abgestimmtes Paket dar. Eine Änderung an einem GLP wirkt sich damit auch auf die Nutzung der übrigen GLP aus, so dass bei deren Neufestsetzung einerseits alle Aspekte erneut zu beurteilen und gegeneinander abzuwägen sind, anderseits mehrere sachgerechte Lösun- gen denkbar sind. Aus dieser Abwägung wird sich ergeben, welche Kom- pensations- und Schutzmassnahmen, beispielsweise zeitliche oder nut- zungsbezogene Einschränkungen, erforderlich, aber auch genügend sind. Ohne grösseren Aufwand und besondere Fachkenntnisse im Bereich des Natur- und Heimatschutzes, aber auch aviatischer Art, lässt sich somit die
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Entscheidreife in der Sache nicht herbeiführen, weshalb es nicht zweck- mässig erscheint, dass das Bundesverwaltungsgericht hierüber – nach Einholen eines Gutachtens der ENHK – als erste Instanz entscheidet (PHILIPPE WEISSENBERGER, in: Bernhard Waldmann/Philippe Weissen- berger [Hrsg.], Praxiskommentar VwVG, Zürich 2009, N. 10 f. zu Art. 61 VwVG). Dazu kommt, dass auch die gestützt auf Art. 62b Abs. 4 des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes vom 21. März 1997 (RVOG, SR 172.010) vom Bundesverwaltungsgericht eingeholte Stellungnahme des Bundesamtes für Umwelt vom 4. April 2011, eben- falls eine Fachbehörde im Bereich des NHG (vgl. Urteil des Bundesver- waltungsgerichts A–7872/2010 vom 17. Oktober 2011 E. 8.3.5.2 am Ende), sich nicht näher zu den Schutzzielen äussert und dies, soweit aktenkundig, auch zuvor nicht getan hat. Die Angelegenheit ist unter diesen Umständen zu neuer Beurteilung an die Vorinstanz zurück- zuweisen.