2C_170/2025

Bundesgericht Tribunal fédéral Tribunale federale Tribunal federal

2C_170/2025

Arrêt du 25 novembre 2025

IIe Cour de droit public

Composition Mme et MM. les Juges fédéraux Aubry Girardin, Présidente, Donzallaz et Kradolfer. Greffière : Mme Joseph.

Participants à la procédure A.________, représentée par Me Mehdi Chraibi, avocat, recourante,

contre

Direction de la police du commerce et de lutte contre le travail au noir du canton de Genève, rue de Bandol 1, 1213 Onex.

Objet Loi sur les taxis et les voitures de transport avec chauffeur (LTVTC); délivrance d'une autorisation d'usage accru du domaine public,

recours contre l'arrêt de la Cour de justice de la République et canton de Genève, Chambre administrative, du 18 février 2025 (ATA/174/2025).

Faits :

A.

A.a. A.________, conductrice de taxi, est au bénéfice d'une carte professionnelle de chauffeur de taxi depuis le 6 septembre 2019. Elle a été locataire, des mois d'octobre 2020 à février 2023, de l'autorisation d'usage accru du domaine public liée aux plaques d'immatriculation GE xxx.

A.b. Le 1er novembre 2022 est entrée en vigueur la loi genevoise sur les taxis, adoptée le 28 janvier 2022 par le Grand Conseil du canton de Genève (ci-après: le Grand Conseil). Celle-ci a interdit la location des autorisations d'usage accru du domaine public, le droit transitoire prévoyant toutefois, à teneur de texte, l'attribution d'autorisations en faveur des personnes qui étaient utilisateurs effectifs de l'autorisation d'un tiers au moment du dépôt de la loi au Grand Conseil (le 26 février 2020) et qui en étaient toujours les utilisateurs effectifs au moment de l'adoption de la loi par le Grand Conseil (le 28 janvier 2022).

A.c. Le 15 novembre 2022, A.________ a demandé à la Direction de la police du commerce et de lutte contre le travail au noir (ci-après: le Service cantonal) de lui délivrer une autorisation d'usage accru du domaine public en se fondant sur les dispositions transitoires de la loi sur les taxis.

Cette requête a été rejetée, par décision du 8 mars 2023, au motif que l'intéressée n'avait pas démontré avoir été l'utilisatrice effective d'une autorisation d'usage accru du domaine public le 26 février 2020. Cette décision est entrée en force. Le Service cantonal n'est pas entré en matière sur la demande de reconsidération formée par A.________, décision confirmée sur recours le 8 octobre 2024 par la Cour de justice de la République et canton de Genève (ci-après: la Cour de justice).

A.d. Dans un arrêt du 18 juillet 2023 rendu dans une autre cause, qui concernait l'application du droit transitoire relatif à la nouvelle loi genevoise sur les taxis, la Cour de justice a jugé que, malgré le texte de la disposition topique, il n'était pas décisif d'avoir été l'utilisateur effectif d'une autorisation d'usage accru du domaine public (d'un tiers) le 26 février 2020, soit lors du dépôt de la loi, pour s'en voir délivrer une à titre personnel.

Le Service cantonal a imparti aux chauffeurs de taxi concernés un délai pour déposer une nouvelle requête.

B.

Le 30 octobre 2023, A.________ a formé une nouvelle requête en délivrance d'une autorisation d'usage accru du domaine public. Elle a transmis un extrait de son casier judiciaire d'où il ressortait qu'elle avait été condamnée par le Ministère public le 1er octobre 2021 à une peine de 180 jours-amende à 30 fr. pour obtention illicite de prestations d'une assurance sociale ou de l'aide sociale et, le 11 juin 2022, à une peine de 100 jours-amende à 80 fr. pour abus de confiance. Par décision du 18 juin 2024, le Service cantonal a, au vu des condamnations pénales de l'intéressée, refusé de lui délivrer une autorisation d'usage accru du domaine public et révoqué sa carte professionnelle de chauffeur de taxi. Le recours de A.________ formé contre cette décision a été rejeté par la Cour de justice, par arrêt du 18 février 2025.

C.

Contre l'arrêt cantonal du 18 février 2025, A.________ dépose un recours en matière de droit public au Tribunal fédéral. Elle conclut, avec suite de frais et dépens, à son annulation et à l'octroi d'une autorisation d'usage accru du domaine public. Subsidiairement, elle demande le renvoi de la cause à l'instance précédente pour nouvelle décision dans le sens des considérants. La Cour de justice s'en rapporte à justice quant à la recevabilité du recours et persiste dans les considérants et le dispositif de son arrêt. Le Service cantonal conclut au rejet du recours.

Considérant en droit :

Le recours est dirigé contre une décision finale (art. 90 LTF) rendue par un tribunal cantonal supérieur (art. 86 al. 1 let. d et al. 2 LTF) qui confirme la révocation de la carte professionnelle de chauffeur de taxi et le refus d'octroi d'une autorisation donnant droit à un usage accru du domaine public en tant que chauffeur de taxi. Elle concerne donc une cause de droit public (cf. art. 82 let. a LTF) qui n'entre pas dans le catalogue des exceptions prévues par l'art. 83 LTF. Le recours a en outre été déposé dans le délai (art. 100 al. 1 LTF) et en la forme (art. 42 LTF) prévus par la loi, par la recourante qui est atteinte par la décision entreprise et qui a la qualité pour recourir (art. 89 al. 1 LTF). Le recours en matière de droit public est donc recevable.

2.1. Saisi d'un recours en matière de droit public, le Tribunal fédéral applique le droit d'office (art. 106 al. 1 LTF). Sauf dans les cas cités expressément à l'art. 95 LTF, le recours devant le Tribunal fédéral ne peut pas être formé pour violation du droit cantonal en tant que tel. Il est uniquement possible de faire valoir que la mauvaise application du droit cantonal constitue une violation du droit fédéral, en particulier qu'elle est arbitraire au sens de l'art. 9 Cst. ou contraire à un autre droit constitutionnel (ATF 145 I 108 consid. 4.4.1). Le Tribunal fédéral n'examine le moyen tiré de la violation de droits fondamentaux, ainsi que celle de dispositions de droit cantonal, que si ce grief a été invoqué et motivé de façon précise par le recourant (art. 106 al. 2 LTF; ATF 147 IV 329 consid. 2.3; 146 IV 297 consid. 1.2).

2.2. Le Tribunal fédéral conduit son raisonnement juridique sur la base des faits établis par l'autorité précédente (art. 105 al. 1 LTF). Il ne peut s'en écarter que si les faits ont été constatés de façon manifestement inexacte - ce qui correspond à la notion d'arbitraire - ou en violation du droit au sens de l'art. 95 LTF, et si la correction du vice est susceptible d'influer sur le sort de la cause (art. 97 al. 1 LTF; ATF 148 I 160 consid. 3; 145 V 188 consid. 2). Conformément à l'art. 106 al. 2 LTF, la partie recourante doit expliquer de manière circonstanciée en quoi ces conditions seraient réalisées. À défaut, il n'est pas possible de tenir compte d'un état de fait qui diverge de celui qui est contenu dans l'acte attaqué (ATF 148 I 160 consid. 3; 145 V 188 consid. 2).

3.1. Le litige porte sur la confirmation, par la Cour de justice, du refus de délivrer une autorisation d'usage accru du domaine public à la recourante, ainsi que de la révocation de sa carte professionnelle de chauffeur de taxi, en application de la loi genevoise du 28 janvier 2022 sur les taxis et les voitures de transport avec chauffeur (ci-après: loi sur les taxis ou LTVTC/GE; RS/GE H 1 31), en raison de ses deux condamnations pénales, la première le 1er octobre 2021 pour obtention illicite de prestations d'une assurance sociale ou de l'aide sociale et la seconde, le 11 juin 2022, pour abus de confiance. Il relève donc du droit cantonal.

3.2. D'emblée, il convient de constater que la recourante ne se plaint pas d'une application arbitraire des dispositions de la LTVTC/GE traitant de la révocation de la carte professionnelle de chauffeur de taxi, notamment en cas de condamnations pénales incompatibles avec l'exercice de la profession (cf. au surplus infra consid. 5.3.1 à 5.3.3). A fortiori, la recourante ne démontre pas en quoi l'application de ces dispositions cantonales par la Cour de justice, qui retient que les infractions pénales commises par l'intéressée sont incompatibles avec la profession de chauffeur de taxi, était en l'espèce insoutenable. Le Tribunal fédéral n'examinera pas plus avant cette question (cf. art. 106 al. 2 LTF).

3.3. La recourante ne se prévaut pas non plus d'une application arbitraire des dispositions cantonales concernant l'octroi d'une autorisation d'usage accru du domaine public aux personnes qui étaient locataires de l'autorisation d'un tiers (cf. art. 46 al. 8 à 13 LTVTC/GE en lien avec les art. 12 et 13 LTVTC/GE). Pour les mêmes motifs, le Tribunal fédéral ne reverra pas non plus l'application de ces dispositions, étant au demeurant précisé que la délivrance d'une autorisation d'usage accru du domaine public est notamment conditionnée au fait d'être titulaire d'une carte professionnelle de chauffeur de taxi (cf. art. 13 al. 5 let. a LTVTC/GE).

Dans son arrêt, la Cour de justice a indiqué, en substance, que les deux condamnations de la recourante portaient atteinte au patrimoine et procédaient d'une tromperie, précisant que l'intéressée avait obtenu des prestations d'aide sociale en cachant son activité professionnelle et qu'elle avait établi un faux contrat de vente d'un véhicule en augmentant fallacieusement son prix. L'obtention frauduleuse des prestations complémentaires avait causé un préjudice important et avait été commise dans la durée. Quant à la falsification du contrat de vente, elle visait l'enrichissement de la recourante au détriment de son cocontractant. La Cour de justice a qualifié ces infractions de graves. Puis, elle a retenu qu'elles étaient incompatibles avec l'exercice de la profession de chauffeur de taxi (au sens de l'art. 6 al. 2 RTVTC/GE; cf. infra consid. 5.3.2), précisant dans ce contexte que, dans l'exercice de sa profession, la recourante devait se montrer irréprochable dans ses relations patrimoniales avec ses clients, les centrales de diffusion de courses et les autorités. Il devait pouvoir lui être fait confiance notamment au sujet de la tarification, du prix des courses et de son encaissement. Or, les juges précédents ont considéré que les infractions pour lesquelles la recourante avait été condamnée avaient porté atteinte au patrimoine et à la confiance dans les relations d'affaires; si elles n'avaient certes pas été commises au détriment de clients ni dans l'exercice de sa profession, elles faisaient craindre que la recourante se montre aussi peu respectueuse de la confiance accordée par ses clients ou ses partenaires professionnels, les clients des taxis étant au surplus vulnérables, en particulier en matière de choix d'itinéraire, de tarification, de paiement et de change. Il apparaissait ainsi, selon les juges précédents, que le comportement de la recourante, réprimé à deux reprises, menaçait la sécurité du public qu'entendait protéger le législateur, soit en premier lieu la sécurité patrimoniale de sa clientèle et la confiance accordée par cette dernière. Sur cette base, la Cour de justice a rejeté le recours et confirmé la décision du Service cantonal du 18 juin 2024.

S'agissant de la révocation de sa carte professionnelle, la recourante se plaint d'une atteinte disproportionnée à sa liberté économique (art. 27 et 36 Cst.). Elle fait grief à la Cour de justice d'avoir omis de procéder à une réelle pesée des intérêts en présence. Elle lui reproche en particulier de ne pas avoir pris en compte les conséquences de la décision sur sa situation personnelle et économique, à savoir qu'elle est âgée de 43 ans, qu'elle est veuve avec trois enfants à charge et que la décision entreprise l'empêche d'exercer la profession qu'elle exerçait depuis 6 ans, la privant de ses revenus. Elle lui reproche aussi de ne pas avoir précisé la durée de son interdiction d'exercer.

5.1. Aux termes de l'art. 27 Cst., la liberté économique est garantie (al. 1). Elle comprend notamment le libre choix de la profession, le libre accès à une activité économique lucrative privée et son libre exercice (al. 2). Elle protège toute activité économique privée, exercée à titre professionnel et tendant à la production d'un gain ou d'un revenu (ATF 143 II 598 consid. 5.1; 140 I 218 consid. 6.3).

L'activité de chauffeur de taxi indépendant ou salarié est protégée par cette liberté, même si son exercice implique un usage accru du domaine public (cf. ATF 150 I 120 consid. 4.1.1; 143 II 598 consid. 5). Qu'il y ait ou non usage du domaine public, l'État peut soumettre l'exercice de cette profession à l'obtention d'une autorisation (cf. ATF 99 Ia 394 consid. 2 et 3; arrêts 2C_400/2021 du 18 août 2021 consid. 3.1; 2P.35/2007 du 10 septembre 2007 consid. 4.1). Les restrictions cantonales à l'exercice de la profession de chauffeur de taxi qui portent ainsi atteinte à la liberté économique doivent reposer sur une base légale, être justifiées par un intérêt public prépondérant et respecter le principe de proportionnalité (cf. art. 36 al. 1 à 3 Cst.; ATF 150 I 120 consid. 4.1.1; 149 I 191 consid. 6 et 7.2). Ce principe exige que la mesure en cause soit apte à produire les résultats escomptés (aptitude) et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins incisive (nécessité). En outre, il interdit toute limitation allant au-delà du but visé et exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics ou privés compromis (proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des intérêts; cf. ATF 142 I 76 consid. 3.5.1; 142 I 49 consid. 9.1; 140 I 218 consid. 6.7.1). Le Tribunal fédéral vérifie librement si ces différentes exigences sont respectées (cf. ATF 142 I 162 consid. 3.2.2; 134 I 153 consid. 4.2.1 et 4.2.2).

5.2. La LTVTC/GE a pour objet de réglementer et de promouvoir un service de transport professionnel de personnes efficace, économique et de qualité (art. 1 al. 1 LTVTC/GE). Elle vise à garantir la sécurité publique, l'ordre public, le respect de l'environnement et des règles relatives à l'utilisation du domaine public, la loyauté dans les transactions commerciales, la transparence des prix, ainsi que le respect des prescriptions en matière de conditions de travail, de normes sociales et de lutte contre le travail au noir, tout en préservant la liberté économique (art. 1 al. 2 LTVTC/GE).

Selon l'art. 2 al. 1 LTVTC/GE, cette loi concerne les activités exercées, sur le territoire cantonal, notamment par les chauffeurs de taxi (let. a), les chauffeurs de voiture de transport avec chauffeur (VTC) (let. b) et les entreprises de transport (let. c).

5.3. Dans le canton de Genève, l'activité de chauffeur de taxi est soumise à autorisation préalable (art. 6 al. 1 LTVTC/GE).

5.3.1. L'art. 7 al. 1 LTVTC/GE ("Principes") prévoit que la carte professionnelle de chauffeur vaut autorisation d'exercer, en qualité d'employé ou d'indépendant, la profession pour laquelle le diplôme visé à l'art. 8 LTVTC/GE a été obtenu (notamment le diplôme de chauffeur de taxi). L'octroi de cette carte est soumis à plusieurs conditions parmi lesquelles figure l'absence de décisions administratives ou de condamnations incompatibles avec l'exercice de la profession, telles que définies par le Conseil d'État, dans les 3 ans précédant le dépôt de la requête (art. 7 al. 3 let. e LTVTC/GE). Le département révoque la carte professionnelle lorsqu'une des conditions visées à l'art. 7 al. 3 LTVTC/GE n'est plus remplie (art. 7 al. 5 LTVTC/GE).

5.3.2. Le règlement genevois d'exécution de la loi sur les taxis et les voitures de transport avec chauffeur du 19 octobre 2022 (RTVTC/GE; RS/GE H 1 31.01) prévoit que sont notamment considérées comme incompatibles avec l'exercice de la profession de chauffeur de taxi, au sens de l'art. 7 al. 3 let. e LTVTC/GE, les condamnations pénales et décisions administratives prononcées pour infractions au droit pénal suisse ou étranger, en particulier les condamnations prononcées pour infractions contre la vie, l'intégrité corporelle, l'intégrité sexuelle ou le patrimoine (art. 6 al. 2 let. a RTVTC/GE). Selon l'art. 6 al. 3 RTVTC/GE, le service tient compte de la gravité des faits, de leur réitération, du temps écoulé depuis le prononcé de la sanction, ainsi que du risque de récidive.

5.3.3. La loi sur les taxis et les voitures de transport avec chauffeur a fait l'objet d'une "refonte" qui est entrée en vigueur le 1er novembre 2022. En ce qui concerne le nouvel art. 7 al. 3 let. 2 LTVTC/GE relatif aux décisions et condamnations incompatibles avec l'exercice de l'activité, le projet de loi du 26 février 2020 (PL 12649) proposait de réduire la période durant laquelle ces décisions devaient être prises en compte à trois ans au lieu de cinq, pour ne pas restreindre de manière excessive l'accès à la profession; en pratique, il s'était en effet révélé délicat de refuser la délivrance de la carte professionnelle pour des condamnations prononcées cinq ans auparavant et concernant des infractions plus anciennes encore. Il était précisé que les infractions aux règles de la circulation ayant mené à un retrait de permis de conduire, ainsi que les infractions au droit pénal commun, en particulier celles contre la vie, l'intégrité corporelle, l'intégrité sexuelle ou le patrimoine, constituaient des décisions et condamnations incompatibles avec l'exercice de l'activité (PL 12649 p. 30; cf. arrêt 2C_580/2023 du 17 avril 2024 consid. 4.2). Cette modification a été adoptée par le Parlement cantonal (cf. art. 7 al. 3 let. 2 LTVTC/GE).

5.4. D'emblée, il est souligné que la décision du 18 juin 2024 du Service cantonal, confirmée par l'arrêt entrepris, révoque - dès son entrée en force - la carte professionnelle de la recourante qui est partant empêchée d'exercer sa profession de conductrice de taxi. La recourante est ainsi gravement atteinte dans ses intérêts économiques. Cette restriction est toutefois fondée sur les art. 7 al. 5 cum 7 al. 3 let. e LTVTC/GE et repose donc sur une base légale au sens formel (art. 36 al. 1 Cst.; cf. supra consid. 5.1). Elle est également justifiée par un intérêt public (art. 36 al. 2 Cst.; cf. supra consid. 5.1), à savoir la sécurité du public, et en particulier la loyauté dans les transactions commerciales, la transparence des prix ainsi que le respect des prescriptions en matière de normes sociales (art. 1 al. 1 et 2 LTVTC/GE, cf. supra consid. 5.2). Ces éléments ne sont pas contestés.

5.5. Demeure litigieux le point de savoir si la révocation de la carte professionnelle de chauffeur de taxi de la recourante respecte le principe de proportionnalité (art. 36 al. 3 Cst., cf. supra consid. 5.1).

5.5.1. La mesure prise à l'encontre de la recourante est bien apte à atteindre le but de protection de la sécurité du public (loyauté dans les transactions commerciales et transparence des prix, cf. supra consid. 5.4), puisque l'intéressée se trouve empêchée de pratiquer temporairement l'activité de conductrice de taxi et, partant, de mettre en danger la sécurité patrimoniale de sa clientèle et la confiance accordée par cette dernière.

5.5.2. Il en va de même de la nécessité, puisqu'il n'existe pas d'alternative à la révocation prononcée en application de l'art. 7 al. 5 LTVTC/GE et qu'il n'est donc pas possible de prononcer une mesure moins incisive (cf. arrêts 2C_580/2023 du 17 avril 2024 consid. 4.5.2; 2C_548/2022 du 30 mai 2023 consid. 4.6.4 et l'arrêt cité).

5.5.3. En ce qui concerne la proportionnalité au sens étroit, il convient de souligner que l'art. 6 al. 3 RTVTC/GE, selon lequel l'autorité cantonale tient compte de la gravité des faits, de leur réitération, du temps écoulé depuis le prononcé de la sanction ainsi que du risque de récidive lorsqu'elle détermine si une condamnation est incompatible avec l'exercice de la profession, constitue une concrétisation du principe de la proportionnalité. Cette disposition trouve également application lorsqu'il est question de révoquer une carte professionnelle de chauffeur de taxi (art. 7 al. 5 LTVTC/GE; cf. supra consid. 5.3.1 et 5.3.2).

Dès lors, si les manquements sont suffisamment graves et portent atteinte aux buts d'intérêts publics poursuivis, la situation particulière de la personne concernée n'est pas déterminante dans la décision de révocation de la carte professionnelle de chauffeur de taxi. C'est en ce sens qu'il faut comprendre l'arrêt du Tribunal fédéral 2C_580/2023 du 17 avril 2024 dont se prévaut la recourante. En effet, dans cette affaire, le manquement ayant conduit à la révocation de la carte professionnelle de l'intéressé consistait en une infraction isolée au code de la route (omission d'accorder la priorité à un piéton sur un passage sécurisé, le piéton étant légèrement blessé; condamnation à une peine pécuniaire de 30 jours-amende à 30 fr. avec sursis). La Cour de justice n'ayant pas pris en compte les intérêts privés en jeux, la cause lui avait été renvoyée afin qu'elle procède à une balance des intérêts en présence. Toutefois, en l'espèce, compte tenu de la gravité et de la durée des infractions en cause, on ne voit pas que la situation personnelle de la recourante justifie une admission du recours, respectivement un renvoi à la Cour de justice pour instruction complémentaire et nouveau jugement. Il ressort en effet de l'arrêt entrepris que la recourante a été condamnée à deux reprises, pour avoir porté atteinte au patrimoine d'autrui, par des comportements relevant de tromperies. Les peines pécuniaires prononcées totalisent 280 jours-amende. Son comportement s'est en outre inscrit dans la durée. Comme le relève la Cour de justice, une telle manière d'agir fait craindre qu'elle se montre aussi peu respectueuse de la confiance accordée par ses clients ou ses partenaires professionnels, les clients des taxis étant au surplus vulnérables. En pareilles circonstances, la recourante ne peut rien tirer des circonstances personnelles qu'elle invoque. En tant que la recourante se plaint du fait que la Cour de justice n'a pas précisé la durée de son interdiction d'exercer, ce qui violerait le principe de la proportionnalité, il convient de noter ce qui suit. La décision de retrait d'une carte professionnelle de chauffeur de taxi - qui n'est au demeurant pas une mesure disciplinaire, mais une mesure visant à protéger la sécurité publique - n'a a priori pas à être soumise à une certaine durée. Le renvoi à l'instance inférieure pour examiner notamment ce point, dans les circonstances spécifiques du cas jugé dans l'arrêt 2C_580/2023 précité, ne peut pas être compris comme une exigence générale. En revanche, il est loisible à l'intéressée de formuler une nouvelle demande si elle estime remplir à nouveau les conditions d'octroi de la carte professionnelle, arrêtées par le droit cantonal (cf. art. 7 al. 3 LTVTC/GE), de sorte que l'on ne peut pas faire grief à la Cour de justice de ne pas avoir tenu compte de cet élément.

5.6. Partant, l'arrêt attaqué ne viole pas l'art. 27 Cst. en confirmant la révocation de la carte professionnelle de la recourante.

5.7. Dans ces circonstances, c'est également à juste titre que la demande visant à une autorisation d'usage accru du domaine public a été refusée (cf. supra consid. 3.3).

Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours. Succombant, la recourante doit supporter les frais judiciaires (art. 66 al. 1 LTF). Il n'est pas alloué de dépens (art. 68 al. 1 et 3 LTF).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :

Le recours est rejeté.

Les frais judiciaires, arrêtés à 2'000 fr., sont mis à la charge de la recourante.

Le présent arrêt est communiqué au mandataire de la recourante, à la Direction de la police du commerce et de lutte contre le travail au noir du canton de Genève et à la Cour de justice de la République et canton de Genève, Chambre administrative.

Lausanne, le 25 novembre 2025

Au nom de la IIe Cour de droit public du Tribunal fédéral suisse

La Présidente : F. Aubry Girardin

La Greffière : M. Joseph