Bundesgericht Tribunal fédéral Tribunale federale Tribunal federal
1C_666/2025
Arrêt du 27 janvier 2026
Ire Cour de droit public
Composition MM. les Juges fédéraux Müller, Juge présidant, Chaix et Kneubühler. Greffière : Mme Tornay Schaller.
Participants à la procédure Nathalie Dupré-Balmat, recourante,
contre
Commune de Surpierre, route de Granges 5, 1527 Villeneuve FR, représentée par Me Jonathan Rey, avocat, intimée,
Conseil d'État du canton de Fribourg, route des Arsenaux 41, 1700 Fribourg, représenté par Chancellerie de l'État de Fribourg, route des Arsenaux 41, 1700 Fribourg.
Objet Droits politiques; votation communale; irrecevabilité du recours,
recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal de l'État de Fribourg, Ie Cour administrative, du 4 novembre 2025 (601 2025 70, 601 2025 155).
Faits :
A.
Lors de la votation du 18 mai 2025 dans la commune de Surpierre, l'introduction d'un conseil général dès la législature 2026-2031 a été acceptée par 178 voix contre 165. La commune avait distribué le matériel de vote comprenant la fiche officielle d'information le 23 avril 2025. Une séance d'information officielle s'était tenue le 7 mai 2025. Le 19 mai 2025, Nathalie Dupré-Balmat a formé un recours auprès du Tribunal cantonal du canton de Fribourg, concluant à l'annulation du résultat de la votation communale du 18 mai 2025. Elle a fait valoir des irrégularités dans les actes préparatoires de la votation, notamment dans la fiche officielle d'information distribuée avec le matériel de vote. Par arrêt du 4 novembre 2025, la Ie Cour administrative du Tribunal cantonal fribourgeois (ci-après: le Tribunal cantonal) a déclaré le recours irrecevable pour cause de tardiveté. Elle a considéré que le recours n'avait pas été déposé dans le délai de cinq jours dès la connaissance des motifs du recours, fixé à l'art. 152a de la loi fribourgeoise du 6 avril 2001 sur l'exercice des droits politiques (LEDP; RSF 115.1).
B.
Agissant par la voie du recours en matière de droits politiques, Nathalie Dupré-Balmat demande au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt du 4 novembre 2025 et de renvoyer la cause au Tribunal cantonal pour qu'il entre en matière sur son recours. Elle requiert aussi qu'il soit statué sans frais ni dépens "conformément à la pratique en matière de droits politiques". Le Tribunal cantonal et la commune de Surpierre concluent au rejet du recours. La recourante réplique. Par ordonnance du 28 novembre 2025, le Président de la I re Cour de droit public a rejeté la demande d'effet suspensif, formée par la recourante.
Considérant en droit :
Selon l'art. 82 let. c LTF, le Tribunal fédéral connaît des recours qui concernent le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires. Cette voie de recours permet en particulier au citoyen de contester la régularité des opérations précédant la votation et la conformité d'une notice explicative de la commune au droit de vote des citoyens. C'est aussi par cette voie qu'il y a lieu de contester une décision d'irrecevabilité prise en ce domaine (arrêt 1C_459/2025 du 17 décembre 2025 consid. 1 et les arrêts cités). Le recours est formé en temps utile (art. 100 al. 1 LTF) contre une décision rendue en dernière instance cantonale (art. 86 al. 1 let. d et 88 al. 2 LTF). Nathalie Dupré-Balmat, citoyenne de la commune de Surpierre, dispose de la qualité pour recourir en matière de droits politiques au sens de l'art. 89 al. 3 LTF.
L'acte attaqué étant une décision de refus d'entrer en matière, seule la question de la recevabilité du recours cantonal peut être portée devant le Tribunal fédéral qui n'a, à ce stade, pas à examiner le fond de la contestation. En cas d'admission du recours, la cause devrait être renvoyée au Tribunal cantonal pour qu'il entre en matière sur le recours et statue au fond. Les griefs que la recourante développe au fond en lien avec le résultat serré du scrutin et avec la violation de l'art. 33 LEDP (imposant au conseil communal de convoquer le corps électoral, par un arrêté publié dans la Feuille officielle) sont donc irrecevables. Il en va de même de la critique relative à l'éventuel manquement du Préfet, en sa qualité d'autorité de surveillance des scrutins communaux (art. 11 al. 1 LEDP).
Dans un grief d'ordre formel qu'il convient d'examiner en premier lieu, la recourante se plaint d'arbitraire dans l'appréciation des preuves (art. 9 Cst.), au motif que le Tribunal cantonal aurait pris en compte la réponse au recours de la commune intimée sans avoir de preuve que la demande de prolongation de délai était arrivée à temps. Ce grief manque de pertinence dans la mesure où la commune a produit un suivi des envois de La Poste et une photocopie du récépissé postal de l'envoi adressé au Tribunal cantonal (Ie Cour administrative) avec date, timbre et signature de l'Office de poste de Payerne, démontrant que la demande de prolongation de délai avait été déposée le 23 juin 2025, soit en temps utile. Dans ces circonstances, la cour cantonale n'a pas procédé à une appréciation arbitraire des preuves en considérant que la demande de prolongation de délai avait été déposée à temps. De plus, la commune ne saurait pâtir du fait que le Tribunal cantonal n'a pas gardé l'enveloppe qui contenait la demande de prolongation de délai et que le secrétariat a apposé à la main la date du 24 juin 2025 sur ladite demande. Par ailleurs, la recourante ne peut comparer le délai fixé par le Tribunal cantonal pour déposer une réponse à un recours qui est un simple délai d'ordre au délai légal de l'art. 152a LEDP dont la violation entraîne la péremption d'un droit. Son grief d'inégalité de traitement (art. 8 Cst.) est infondé. Enfin, la recourante se plaint sommairement d'une violation de l'art. 30 Cst., au motif que la Juge déléguée a eu un entretien téléphonique avec elle le 30 juin 2025 au sujet de la prolongation de délai accordée à la commune. Elle n'expose cependant pas en quoi cet élément pourrait être assimilé à un parti pris de la magistrate en défaveur de la recourante et ne demande pas la récusation de la magistrate. Insuffisamment motivé, ce grief doit être déclaré irrecevable (art. 106 al. 2 LTF).
La recourante conteste le point de départ du délai de recours retenu par le Tribunal cantonal. Elle reproche à celui-ci d'avoir considéré qu'elle avait eu (ou pu avoir) connaissance des informations données par la commune au plus tard le 7 mai 2025, soit le jour de la séance d'information officielle. Elle se plaint d'une violation de l'art. 152a LEDP et d'une constatation arbitraire des faits (art. 9 Cst.).
4.1. Saisi d'un recours pour violation des droits politiques, le Tribunal fédéral revoit librement l'interprétation et l'application du droit fédéral et du droit constitutionnel cantonal, ainsi que des dispositions de rang inférieur qui sont étroitement liées au droit de vote ou en précisent le contenu et l'étendue (art. 95 let. d LTF). Il n'examine en revanche que sous l'angle de l'arbitraire l'interprétation des règles de procédure ou d'organisation qui ne touchent pas au contenu même des droits politiques (ATF 150 I 204 consid. 6.2) ainsi que la constatation des faits (ATF 149 I 291 consid. 3.1).
En l'occurrence, la tardiveté du recours a en règle générale pour conséquence une non-entrée en matière sur le fond; l'irrecevabilité du recours prononcée pour ce motif est susceptible de porter atteinte à l'art. 34 al. 2 Cst. qui garantit aux citoyens qu'aucun résultat de vote ne soit reconnu s'il ne traduit pas de façon fidèle et sûre l'expression de leur libre volonté (concernant cette garantie, voir ATF 146 I 129 consid. 5.1). En ce sens, le Tribunal fédéral examine librement dans cette matière l'application de la règle cantonale fixant le délai de recours (ATF 150 I 204 consid. 6.2; 121 I 1 consid. 2).
4.2. Conformément à l'art. 152a al. 1 LEDP, un recours contre les actes préparatoires peut être interjeté dans le délai de cinq jours dès la connaissance des motifs du recours, mais au plus tard dans le délai de dix jours dès la publication ou l'affichage des résultats du scrutin. Il n'y a pas de féries judiciaires.
Sont des actes préparatoires toutes les opérations et les mesures d'organisation effectuées par les autorités avant le scrutin, y compris la dénomination d'une liste (art. 37) ou son toilettage (art. 56) (art. 152a al. 2 LEDP).
4.3. La jurisprudence constante considère que les irrégularités découvertes avant le scrutin doivent être signalées immédiatement, afin de permettre à l'autorité de les éliminer le plus tôt possible et d'éviter ainsi une répétition de la votation (ATF 147 I 194 consid. 3.3; 145 I 282 consid. 3). Le citoyen qui fait valoir une irrégularité dans la préparation d'un scrutin doit ainsi former son recours immédiatement, sans attendre le résultat du vote; s'il omet de le faire alors qu'il en a la possibilité, il s'expose aux risques de la péremption de son droit de recourir (ATF 140 I 338 consid. 4.4). Le principe de la bonne foi empêche lui aussi que le citoyen attende l'issue de la votation pour se plaindre d'une irrégularité (ATF 147 I 194 consid. 3.3).
Le délai de recours commence à courir au moment où l'intéressé a connaissance de l'acte préparatoire contesté (ATF 118 Ia 415 consid. 2a). Selon une jurisprudence bien établie, les communications des autorités sont soumises au principe de la réception. Il suffit qu'elles soient placées dans la sphère de puissance de leur destinataire et que celui-ci soit à même d'en prendre connaissance pour admettre qu'elles ont été valablement notifiées (arrêt 6B_192/2021 du 27 septembre 2021 consid. 2.3.1 et les réf. citées). Il n'est donc pas nécessaire que le destinataire ait personnellement en main l'acte en cause, encore moins qu'il en prenne effectivement connaissance (ATF 142 III 599 consid. 2.4.1; 109 Ia 15 consid. 4).
4.4. En l'espèce, la recourante prétend avoir eu connaissance des motifs de recours le 13 mai 2025 lors de la réception de la réponse du Préfet de la Broye (ci-après: le Préfet) répondant à ses interrogations au sujet de la conformité de la communication faite par le Conseil communal en lien avec la votation du 18 mai 2025. Dans ce courrier, après avoir indiqué les bases légales applicables et expliqué le principe de la libre formation de la volonté du citoyen, le Préfet a mentionné la possibilité de déposer un recours contre les actes préparatoires. Le courrier du Préfet n'apporte ainsi aucun élément portant sur les prétendues irrégularités en lien avec la votation; il ne fait qu'informer la recourante de l'existence d'une voie de droit, qui est supposée connue compte tenu du principe selon lequel "nul n'est censé ignorer la loi" (cf. arrêt 2C_542/2024 du 13 mars 2025 consid. 4.4). La recourante ne prétend d'ailleurs pas que la réponse du Préfet lui aurait fait prendre connaissance de l'irrégularité en lien avec la votation. Elle soutient uniquement que c'est à ce moment qu'elle a appris l'existence d'une voie de droit. Or la connaissance de l'existence d'une voie de recours n'est pas assimilable à la connaissance de prétendues irrégularités en lien avec une votation. C'est ainsi sans violer l'art. 152a LEDP et sans constatation arbitraire des faits que le Tribunal cantonal a retenu que le courrier du Préfet n'était pas déterminant pour juger du moment à partir duquel la recourante avait eu connaissance des irrégularités en lien avec la votation.
Pour le reste, la recourante ne conteste pas avoir reçu le matériel de vote comprenant la fiche officielle d'information le 23 avril 2025. La séance d'information officielle a eu lieu le 7 mai 2025. Dans ces circonstances, l'instance précédente n'a pas violé le droit en retenant que le recours déposé le 19 mai 2025 était tardif car la recourante avait eu (ou pu avoir) connaissance des informations données par la commune au plus tard le 7 mai 2025, peu importe qu'elle ait participé ou non à dite séance. Le Tribunal cantonal aurait d'ailleurs aussi pu prendre comme dies a quo le jour de la réception par la recourante de l'acte préparatoire contesté.
Le recours doit par conséquent être rejeté dans la mesure où il est recevable, aux frais de la recourante qui succombe (art. 65 et 66 al. 1 LTF; sur la perception de frais judiciaires pour les recours en matière de droits politiques depuis l'entrée en vigueur de la LTF, voir ATF 133 I 141).
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :
Le recours est rejeté, dans la mesure de sa recevabilité.
Les frais judiciaires, arrêtés à 1'000 francs, sont mis à la charge de la recourante.
Le présent arrêt est communiqué à la recourante, au mandataire de la commune de Surpierre, au Conseil d'État du canton de Fribourg et au Tribunal cantonal de l'État de Fribourg (Ie Cour administrative).
Lausanne, le 27 janvier 2026
Au nom de la Ire Cour de droit public du Tribunal fédéral suisse
Le Juge présidant : Müller
La Greffière : Tornay Schaller