Bundesgericht Tribunal fédéral Tribunale federale Tribunal federal
1C_585/2023
Urteil vom 22. August 2025
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung Bundesrichter Haag, Präsident, Bundesrichter Kneubühler, Müller, Gerichtsschreiberin Dambeck.
Verfahrensbeteiligte A.________, Beschwerdeführerin, vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Dieter Aebi,
gegen
Oberstaatsanwaltschaft des Kantons Zürich, Güterstrasse 33, Postfach, 8010 Zürich.
Gegenstand Ermächtigungsgesuch,
Beschwerde gegen den Beschluss der Geschäftsleitung des Kantonsrates Zürich vom 21. September 2023 (23.202).
Sachverhalt:
A.
A.________ wurde mit Urteil des Obergerichts des Kantons Zürich vom 4. September 2020 zu fünf Jahren Freiheitsstrafe und einer bedingten Geldstrafe von 300 Tagessätzen zu Fr. 100.-- verurteilt. Das Bundesgericht hiess die dagegen erhobene Beschwerde mit Urteil vom 20. Juni 2022 teilweise gut, hob das obergerichtliche Urteil auf und wies die Sache zu neuer Entscheidung an das Zürcher Obergericht zurück. Im Übrigen wies es die Beschwerde ab, soweit darauf einzutreten war.
B.
B.a. Mit Schreiben vom 22. Januar 2021 und Ergänzung vom 19. Mai 2023 verlangte A.________ bei der Oberstaatsanwaltschaft des Kantons Zürich die Einleitung einer Strafuntersuchung gegen Christoph Spiess, Patricia Tschudi und Beata Maria Wasser-Keller wegen übler Nachrede (Art. 173 StGB), Verleumdung (Art. 174 StGB), Amtsmissbrauchs (Art. 312 StGB), allenfalls falscher Anschuldigung (Art. 303 StGB) oder Irreführung der Rechtspflege (Art. 304 StGB). Dies, weil ihr im obergerichtlichen Urteil vom 4. September 2020 mehrfach strafbares Verhalten vorgeworfen worden sei, obwohl in Bezug auf die Unterdrückung von Urkunden ein rechtskräftiger Freispruch, bezüglich des Drogenhandels eine rechtskräftige Einstellung und in Bezug auf die Geldwäscherei weder eine Untersuchung noch eine Anklage erfolgt seien.
B.b. Die Oberstaatsanwaltschaft beantragte der Geschäftsleitung des Kantonsrats mit Verfügung vom 29. März 2023 die Einleitung eines Verfahrens bezüglich Aufhebung der Immunität der angezeigten Mitglieder des Obergerichts. Gestützt auf die summarische Prüfung der Staatsanwaltschaft II, wonach ein Anfangsverdacht betreffend einzelne der vorgeworfenen Delikte teilweise zu bejahen respektive nicht per se von der Hand zu weisen sei, empfahl sie, die Ermächtigung zur Durchführung einer Strafuntersuchung zu erwägen.
B.c. Die Geschäftsleitung des Kantonsrats ist auf das Gesuch um Einleitung eines Ermächtigungsverfahrens eingetreten und hat das Geschäft am 27. April 2023 der Justizkommission zu Bericht und Antragstellung zugewiesen. An ihrer Sitzung vom 21. September 2023 hat die Geschäftsleitung des Kantonsrats Zürich beschlossen, die Ermächtigung gegen Christoph Spiess, Beata Maria Wasser-Keller und Patricia Tschudi werde nicht erteilt (Dispositiv-Ziffer 1). Die Gebühren von Fr. 900.-- würden der Anzeigeerstatterin auferlegt (Dispositiv-Ziffer 2).
C.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten und subsidiärer Verfassungsbeschwerde vom 25. Oktober 2023 gelangt A.________ an das Bundesgericht und beantragt, der Beschluss vom 21. September 2023 sei aufzuheben und die Ermächtigung zur Strafuntersuchung sei zu erteilen. Eventualiter sei die Sache zur gesetzeskonformen Neubeurteilung und zur Berichterstattung sowie Antragstellung zuhanden des Kantonsrats sowie zur Neuregelung der Kosten- und Entschädigungsfolgen an die Vorinstanz zurückzuweisen. Zudem seien die vollständigen Vorakten beizuziehen und ihr zur Einsicht zuzustellen, unter Fristansetzung zur allfälligen Ergänzung der Beschwerde. Beata Maria Wasser-Keller (Beschwerdegegnerin 2) lässt sich vernehmen, ohne Anträge zu stellen. Patricia Tschudi (Beschwerdegegnerin 3), die Vorinstanz und die Staatsanwaltschaft II verzichten auf eine Vernehmlassung. Die Beschwerdeführerin nimmt dazu Stellung, worüber die anderen Verfahrensbeteiligten in Kenntnis gesetzt wurden. In der Folge ging je eine Stellungnahme der Beschwerdegegnerin 2 und von Christoph Spiess (Beschwerdegegner 1) ein, die den übrigen Verfahrensbeteiligten wiederum zugestellt wurden. Der Beschwerdeführerin wurde Einsicht in die dem Bundesgericht von der Vorinstanz zur Verfügung gestellten Dokumente gewährt, worauf sie ihre Beschwerde ergänzte.
Erwägungen:
1.1. Gegen Entscheide in Angelegenheiten des öffentlichen Rechts steht gemäss Art. 82 lit. a BGG die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht zur Verfügung. Vorbehalten sind namentlich die in Art. 83 BGG geregelten Ausnahmen.
1.1.1. Gemäss Art. 83 lit. e BGG ist die Beschwerde unzulässig gegen Entscheide über die Verweigerung der Ermächtigung zur Strafverfolgung von Behördenmitgliedern oder von Bundespersonal. Zwar bildet die Ermächtigung eine Prozessvoraussetzung für das Strafverfahren - erst nach der Erteilung der Ermächtigung kann das Strafverfahren durchgeführt werden. Sie wird aber in einem davon getrennten Verwaltungsverfahren erteilt. Es handelt sich somit um eine öffentlich-rechtliche Angelegenheit (BGE 137 IV 269 E. 1.3.1 mit Hinweisen). Rechtsprechungsgemäss gilt der Ausschlussgrund nach Art. 83 lit. e BGG nur für die obersten kantonalen Vollziehungs- und Gerichtsbehörden (BGE 137 IV 269 E. 1.3.2). Dazu zählen die Beschwerdegegnerinnen und der Beschwerdegegner als Mitglieder des Obergerichts des Kantons Zürich (vgl. Urteil 1C_453/2021 vom 10. August 2021 E. 4).
1.1.2. Die Beschwerdeführerin macht geltend, der Wortlaut von Art. 83 lit. e BGG lasse die bundesgerichtliche Auslegung, wonach diese Bestimmung nur im Fall von Mitgliedern der obersten Vollziehungs- und Gerichtsbehörden anwendbar sei, nicht zu. Was sie aus diesem Vorbringen zu ihren Gunsten ableiten möchte, ist nicht erkennbar. Die vorliegend betroffenen Mitglieder des Obergerichts werden von Art. 83 lit. e BGG erfasst - unabhängig von der beanstandeten bundesgerichtlichen Praxis. Weshalb auf diese zurückzukommen sein soll, vermag die Beschwerdeführerin sodann nicht aufzuzeigen. Ihr kann denn auch nicht gefolgt werden, wenn sie vorbringt, der Ausschluss der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beruhe nicht auf einer gesetzlichen Grundlage, sondern in verfassungswidriger Weise darauf, dass bei solchen Entscheiden politische Gesichtspunkte berücksichtigt werden dürften. Schliesslich führt der Ausschluss der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen Entscheide über die Verweigerung der Ermächtigung zur Strafverfolgung von Behördenmitgliedern auch nicht zu einer Verletzung der Rechtsweggarantie. Der vorliegende Instanzenzug ist in Art. 7 Abs. 2 lit. b StPO und Art. 86 Abs. 3 BGG in Verbindung mit Art. 83 lit. e BGG angelegt (vgl. auch unten E. 1.2), wobei es sich um für das Bundesgericht massgebendes Gesetzesrecht handelt (Art. 190 BV).
1.1.3. Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gemäss Art. 82 ff. BGG scheidet demnach gestützt auf Art. 83 lit. e BGG aus (vgl. Urteil 1C_453/2021 vom 10. August 2021 E. 4).
1.2. In Betracht fällt die subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff. BGG.
Verfassungsbeschwerden können gegen Entscheide letzter kantonaler Instanzen erhoben werden, soweit keine Beschwerde nach den Art. 72-89 zulässig ist (Art. 113 BGG). Gemäss Art. 114 in Verbindung mit Art. 86 Abs. 3 BGG können die Kantone für Entscheide mit vorwiegend politischem Charakter anstelle eines Gerichts eine andere Behörde als unmittelbare Vorinstanz des Bundesgerichts einsetzen.
1.2.1. Mit dem Beschluss der Geschäftsleitung des Kantonsrats Zürich ist ein erst- und gleichzeitig letztinstanzlicher kantonaler Entscheid einer nicht richterlichen Behörde betreffend eine Ermächtigung angefochten. Rechtsprechungsgemäss dürfen beim Ermächtigungsentscheid gegenüber Mitgliedern der obersten Vollziehungs- und Gerichtsbehörden neben strafrechtlichen Gesichtspunkten auch politische bzw. staatspolitische Überlegungen berücksichtigt werden (vgl. BGE 137 IV 269 E. 2.4; 135 I 113 E. 1). Soweit die Ermächtigung zur Einleitung einer nach rein strafrechtlichen Kriterien angebrachten Strafuntersuchung aus zureichenden staatspolitischen Gründen verweigert werden kann, hat der Entscheid überwiegend politischen Charakter. Solche Entscheide können gemäss Art. 29a BV von der richterlichen Beurteilung ausgenommen werden. Beim angefochtenen Beschluss handelt es sich somit um ein im bundesgerichtlichen Verfahren zulässiges Anfechtungsobjekt (BGE 137 IV 269 E. 2.4; 135 I 113 E. 1; Urteile 1C_367/2021 vom 11. November 2021 E. 1.4; 1D_10/2020 vom 16. Juni 2021 E. 2.3; 1D_1/2016 vom 13. Mai 2016 E. 1.2).
1.2.2. Die Beschwerdeführerin bringt vor, die Unterscheidung zwischen Mitgliedern der obersten Vollziehungs- und Gerichtsbehörden und anderen Staatsbediensteten sei in Art. 7 Abs. 2 lit. b StPO nicht angelegt und vor dem Hintergrund der Rechtsweggarantie nicht gerechtfertigt, auch wenn unterschiedliche Instanzen zuständig seien. Gemäss Art. 7 Abs. 2 lit. b StPO können die Kantone vorsehen, dass die Strafverfolgung der Mitglieder ihrer Vollziehungs- und Gerichtsbehörden wegen im Amt begangener Verbrechen oder Vergehen von der Ermächtigung einer nicht richterlichen Behörde abhängt. Auch wenn dabei besagte Unterscheidung nicht getroffen wird, ist die Ermächtigung durch eine nicht richterliche Behörde in Art. 7 Abs. 2 lit. b StPO ausdrücklich vorgesehen. Der Kanton Zürich hat von dieser Befugnis Gebrauch gemacht und lässt unter anderem die Strafverfolgung gegen Mitglieder eines obersten kantonalen Gerichts nur mit Ermächtigung des Kantonsrats zu (§§ 131 ff. des Kantonsratsgesetzes des Kantons Zürich vom 25. März 2019 [KRG/ZH; LS 171.1]; vgl. BGE 135 IV 113 E. 1; Urteil 1D_10/2020 vom 16. Juni 2021 E. 1.2 mit Hinweisen). Das Bundesgericht hat sich mit der im Kanton Zürich getroffenen Regelung des Ermächtigungsverfahrens befasst und dieses als bundesrechtskonform beurteilt (BGE 137 IV 269 E. 2). Es besteht auch mit Blick auf die vorliegende Beschwerde keine Veranlassung, darauf zurückzukommen, zumal die Beschwerdeführerin nicht beanstandet, dass eine nicht richterliche Behörde über die Ermächtigung entschieden hat, sondern vielmehr mit welchen Argumenten sie diese verweigert hat. Diesbezüglich wird auf die untenstehende Erwägung 5 verwiesen.
1.3. Gemäss Art. 115 BGG ist zur Verfassungsbeschwerde berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat (lit. a) und ein rechtlich geschütztes Interesse an der Aufhebung oder Änderung des angefochtenen Entscheids hat (lit. b).
1.3.1. Das Verfahren um Aufhebung der Immunität eines Mitglieds des Kantonsrats, des Regierungsrats oder eines obersten kantonalen Gerichts wird in den §§ 131 ff. KRG/ZH geregelt. Demnach reicht die Oberstaatsanwaltschaft bei der Geschäftsleitung des Kantonsrats zusammen mit den Akten einen begründeten Antrag ein (§ 131 KRG/ZH). Nach § 132 KRG/ZH kann die Geschäftsleitung Nichteintreten beschliessen, wenn die Oberstaatsanwaltschaft in ihrem Antrag zum Schluss kommt, das angezeigte Verhalten erfülle keinen Straftatbestand (Abs. 1). Tritt die Geschäftsleitung auf den Antrag der Oberstaatsanwaltschaft ein, weist sie diesen der Justizkommission zu Bericht und Antrag an die Geschäftsleitung zu (Abs. 3). Ist eine Strafuntersuchung offensichtlich unbegründet, beschliesst die Geschäftsleitung abschliessend, die Immunität nicht aufzuheben (Abs. 4 erster Satz). In den übrigen Fällen erstattet sie dem Kantonsrat Bericht und stellt Antrag (Abs. 4 zweiter Satz; vgl. Urteil 1D_10/2020 vom 16. Juni 2021 E. 4.2). Der anzeigeerstattenden oder potentiell geschädigten Person stehen gemäss § 132 Abs. 5 KRG/ZH keine Partei- oder Verfahrensrechte zu. Zur Frage, nach welchen materiellen Kriterien die Ermächtigung zu erteilen oder zu verweigern ist, äussert sich das Gesetz nicht (Urteil 1C_367/2021 vom 11. November 2021 E. 2.2.2).
1.3.2. Die Vorinstanz hat die Beschwerdeführerin gemäss § 132 Abs. 5 KRG/ZH nicht am Verfahren beteiligt. Da diese somit keine Möglichkeit zur Teilnahme gehabt hat, ist die Voraussetzung nach Art. 115 lit. a BGG erfüllt.
Als private Anzeigeerstatterin verfügt die Beschwerdeführerin gestützt auf die gesetzliche Regelung des Ermächtigungsverfahrens über keine Rechtsposition, die ihr ein rechtlich geschütztes Interesse an der Beschwerdeführung im Sinne von Art. 115 lit. b BGG verschafft (Urteil 1D_10/2020 vom 16. Juni 2021 E. 2.2.1). Nach der Praxis des Bundesgerichts stehen der anzeigeerstattenden und gesuchstellenden Person jedoch auch im Ermächtigungsverfahren unmittelbar gestützt auf die Verfassung und die EMRK gewisse grundlegende Verfahrensrechte zu (Urteil 1D_1/2016 vom 13. Mai 2016 E. 1.4.3). Steht namentlich ein Tötungsdelikt zur Diskussion, besteht mit Blick auf Art. 2 und 3 EMRK, allenfalls in Verbindung mit Art. 13 EMRK, ein rechtlich geschütztes Interesse an der Überprüfung einer Ermächtigungsverweigerung (vgl. BGE 147 I 494 E. 2.2 und 2.3). Geht es hingegen um weniger schwere Delikte wie etwa Amtsmissbrauch, gibt es keinen entsprechenden Zusammenhang, weshalb die Rechtsprechung die Legitimation in der Sache verneint. Sie anerkennt die Beschwerdeberechtigung lediglich für die Geltendmachung des Anspruchs auf rechtliches Gehör bzw. derjenigen Verfahrensrechte, die unmittelbar mit der Funktion als anzeigeerstattender Person zusammenhängen. Demnach hat diese gestützt auf Art. 29 Abs. 2 BV Anspruch auf rechtliches Gehör in dem Sinne, dass die Ermächtigungsbehörde im Rahmen ihres Entscheids die Darlegungen der anzeigeerstattenden Person entgegen und zur Kenntnis nimmt, ihren Entscheid - wenigstens kurz - begründet und ihr diesen mitteilt. Darüber hinausgehende Rechte stehen ihr nicht zu (zum Ganzen: Urteile 1D_10/2020 vom 16. Juni 2021 E. 2.2.2 mit Hinweisen; 1D_2/2015 vom 4. November 2015 E. 2.3.8; 1D_5/2014 vom 10. Dezember 2014 E. 2). Demnach ist die Legitimation der Beschwerdeführerin zu verneinen, soweit sie den angefochtenen Beschluss in der Sache rügt. Nachdem weiter die Straftatbestände der üblen Nachrede, der Verleumdung, des Amtsmissbrauchs, der falschen Anschuldigung und der Irreführung der Rechtspflege in Frage stehen, ist die Legitimation der Beschwerdeführerin auch hinsichtlich ihrer prozessualen Rechte im Sinne der obigen Ausführungen stark eingeschränkt.
1.4.
1.4.1. Mit der subsidiären Verfassungsbeschwerde kann einzig die Verletzung verfassungsmässiger Rechte gerügt werden (Art. 116 BGG). Das Bundesgericht prüft die Verletzung von Grundrechten nicht von Amtes wegen, sondern nur insofern, als eine solche Rüge in der Beschwerde vorgebracht und begründet worden ist (Art. 117 i.V.m. Art. 106 Abs. 2 BGG). Dies bedeutet, dass klar und detailliert anhand der Erwägungen des angefochtenen Entscheids darzulegen ist, inwiefern verfassungsmässige Rechte verletzt worden sein sollen (BGE 149 I 248 E. 3.1; 143 I 1 E. 1.4; je mit Hinweisen).
Das Bundesgericht legt seinem Urteil den von der Vorinstanz festgestellten Sachverhalt zugrunde (Art. 118 Abs. 1 BGG). Es kann die Sachverhaltsfeststellung der Vorinstanz von Amtes wegen berichtigen oder ergänzen, wenn sie auf einer Verletzung verfassungsmässiger Rechte beruht (Art. 118 Abs. 2 i.V.m. Art. 116 BGG), was die beschwerdeführende Partei präzise geltend zu machen hat (Art. 117 i.V.m. Art. 106 Abs. 2 BGG).
1.4.2. Die Beschwerdeführerin rügt unter anderem eine Verletzung des Legalitätsprinzips (Art. 5 Abs. 1 BV). Ausserhalb des Strafrechts und des Abgaberechts handelt es sich dabei nicht um ein verfassungsmässiges Recht, sondern um ein Verfassungsprinzip. Als solches kann es im Rahmen der subsidiären Verfassungsbeschwerde nicht selbstständig, sondern nur im Zusammenhang mit der Verletzung insbesondere des Gewaltenteilungsprinzips, des Gleichheitsgrundsatzes, des Willkürverbots oder eines speziellen Grundrechts gerügt werden (BGE 151 V 100 E. 7.1; 140 I 381 E. 4.4; Urteil 2C_1032/2019 vom 11. März 2020 E. 2.2 mit Hinweisen). Auf ihre Rüge, die Berücksichtigung staatspolitischer Überlegungen im angefochtenen Beschluss verstosse gegen das Legalitätsprinzip, ist bereits deshalb nicht einzugehen. Im Übrigen wird auf die untenstehende Erwägung 5.2 verwiesen.
1.5. Das Bundesgericht hat bei der Vorinstanz die Akten eingeholt und der Beschwerdeführerin Einsicht gewährt. Selbst wenn es sich dabei nicht um die vollständigen Akten handelt, wie die Beschwerdeführerin moniert, erweist sich eine Einholung weiterer Dokumente mit Blick auf die nachstehenden Erwägungen als nicht angezeigt.
Die Beschwerdeführerin macht eine Verletzung der Rechtsweggarantie gemäss Art. 6 Ziff. 1 EMRK geltend.
2.1. Mit Blick auf den strafrechtlichen Gehalt dieser Bestimmung kann Art. 6 EMRK nur von jener Person angerufen werden, gegen die ein Strafverfahren eingeleitet worden ist, nicht aber, wenn die Person selber ein Strafverfahren gegen Dritte einzuleiten versucht (MARK E. VILLIGER, Handbuch der Europäischen Menschenrechtskonvention [EMRK], 3. Aufl. 2020, § 16 N. 472; vgl. BGE 135 I 113 E. 2.2). Ehrverletzungsverfahren gegen Drittpersonen, wie vorliegend eines betroffen ist, fallen unter den zivilrechtlichen Teil des Art. 6 EMRK (Urteil des EGMR Tolstoy Miloslavsky gegen Vereinigtes Königreich vom 13. Juli 1995 [Nr. 18139/91] § 58). Wird die Klage indes einzig eingereicht, um eine strafrechtliche Verurteilung und nicht um eine zivilrechtliche Ersatzforderung zu erreichen, findet Art. 6 EMRK wiederum keine Anwendung (Urteil des EGMR Sigalas gegen Griechenland vom 22. September 2005 [Nr. 19754/02] § 29; MARK E. VILLIGER, a.a.O., § 16 N. 466; vgl. HARRENDORF/KÖNIG/VOIGT, in: Meyer-Ladewig/Nettesheim/von Raumer [Hrsg.], Handkommentar, EMRK, 5. Aufl. 2023, N. 4 zu Art. 6 EMRK; FROWEIN/PEUKERT, Europäische Menschenrechtskonvention, 3. Aufl. 2009, N. 4 zu Art. 6 EMRK).
2.2. Neben der Durchführung einer Strafuntersuchung verlangt die Beschwerdeführerin mit ihrer Strafanzeige, sie sei am Verfahren als Privatklägerin zu beteiligen und die Beschwerdegegnerinnen und der Beschwerdegegner seien solidarisch zu verpflichten, ihr Schadenersatz und/oder eine angemessene Genugtuung in noch zu beziffernder Höhe zu bezahlen. Damit ist ein zivilrechtlicher Anspruch im Sinne von Art. 6 EMRK betroffen und kommt diese Bestimmung zur Anwendung (Urteil des EGMR Rolf Gustafson gegen Schweden vom 1. Juli 1997 [Nr. 23196/94] § 41 f.). Jedoch steht es der Beschwerdeführerin frei, diesen Anspruch unabhängig von einem Strafverfahren im Rahmen eines Zivilprozesses geltend zu machen, der ohne Weiteres Art. 6 EMRK untersteht (vgl. MARK E. VILLIGER, a.a.O., § 16 N. 466). Vor diesem Hintergrund ist nicht erkennbar, inwiefern Art. 6 EMRK vorliegend infolge verweigerter Ermächtigung zur Strafverfolgung verletzt sein soll. Soweit die Beschwerdeführerin einen Verstoss gegen Art. 6 EMRK rügt, weil sich die Vorinstanz im angefochtenen Beschluss auch auf staatspolitische Überlegungen abstützte, ist eine Verletzung nicht nachvollziehbar dargetan und wird im Übrigen auf die untenstehende Erwägung 5.2 verwiesen.
Die Beschwerdeführerin rügt zudem eine Verletzung von Art. 13 EMRK.
3.1. Gemäss Art. 13 EMRK hat jede Person, die in ihren in der EMRK anerkannten Rechten oder Freiheiten verletzt worden ist, das Recht, bei einer innerstaatlichen Instanz eine wirksame Beschwerde zu erheben, auch wenn die Verletzung von Personen begangen worden ist, die in amtlicher Eigenschaft gehandelt haben. Dies bedeutet nicht, dass ein Rechtsmittel an ein Gericht zur Verfügung stehen muss. Eine Beschwerdemöglichkeit an eine hinreichend unabhängige Verwaltungsbehörde kann genügen. Die Wirksamkeit des Rechtsmittels beurteilt sich nach den Befugnissen der Behörde und den Verfahrensgarantien. Erforderlich ist, dass ein Anspruch auf Prüfung der Vorbringen besteht und dass die Beschwerdebehörde den angefochtenen Akt gegebenenfalls aufheben bzw. dessen Auswirkungen beheben kann. Ausserdem müssen die rechtsstaatlich notwendigen minimalen Verfahrensrechte im Sinne von Art. 29 BV gewährleistet sein, insbesondere der Anspruch auf rechtliches Gehör und auf Begründung von Entscheiden (BGE 147 I 280 E. 7; 138 I 6 E. 6.1; je mit Hinweisen). Dieses Recht auf wirksame Beschwerde ist akzessorischer Natur. Eine Verletzung von Art. 13 EMRK kann nur in Verbindung mit einer vertretbar behaupteten Verletzung einer materiellen Garantie der EMRK vorgebracht und geprüft werden (BGE 149 II 302 E. 7.1; 144 I 340 E. 3.4.2; 143 III 193 E. 6.1; Urteil 2C_681/2023 vom 19. März 2025 E. 4.4.2, zur amtlichen Publikation vorgesehen; Urteil des EGMR Danelyan gegen die Schweiz vom 29. Mai 2018 [Nrn. 76424/14, 76435/14] § 36; je mit Hinweisen).
3.2. Die Beschwerdeführerin rügt die Verletzung von Art. 13 EMRK in Verbindung mit Art. 6 EMRK. Weil dieser weiter gefasst ist, absorbiert er das Recht auf wirksame Beschwerde gemäss Art. 13 EMRK (BGE 149 III 117 E. 3.3; 144 I 340 E. 3.4.2; 137 I 128 E. 4.4.1; Urteile 2C_681/2023 vom 19. März 2025 E. 4.4.2, zur amtlichen Publikation vorgesehen; 1B_608/2019 vom 11. Juni 2020 E. 3.3; 8C_866/2009 vom 27. April 2010 E. 5; Urteile des EGMR Fu Quan, S.R.O. gegen Tschechien vom 1. Juni 2023 [Nr. 24827/14] § 85; Tabbane gegen die Schweiz vom 1. März 2016 [Nr. 41069/12] § 28; Boukerboua gegen die Schweiz vom 18. November 2014 [Nr. 34850/08] § 27; Ullens de Schooten und Rezabek gegen Belgien vom 20. September 2011 [Nrn. 3989/07, 38353/07] § 52; je mit Hinweisen). Inwiefern dies vorliegend nicht der Fall sein soll, zeigt die Beschwerdeführerin nicht auf. Die Einleitung eines Strafverfahrens gegen Drittpersonen ist jedenfalls auch gestützt auf Art. 13 EMRK nicht zugesichert (Urteil des EGMR Öneryildiz gegen Türkei vom 30. November 2004 [Nr. 48939/99] § 147; MARK E. VILLIGER, a.a.O., § 27 N. 854; vgl. oben E. 2.1). Eine Prüfung von Art. 13 EMRK erübrigt sich somit (vgl. BGE 144 I 340 E. 3.4.2; Urteil 2C_229/2023 vom 30. August 2023 E. 7.5). Im Übrigen zeigt die Beschwerdeführerin auch nicht auf, inwiefern eine Verletzung von Art. 13 EMRK vorliegen soll. Sie beschränkt sich darauf, diese Bestimmung - zusammen mit anderen - als verletzt zu nennen (vgl. dazu BGE 144 I 340 E. 3.4.2).
Die Beschwerdeführerin rügt Verletzungen ihres Anspruchs auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV).
4.1. Nachdem die anzeigeerstattende Person im Ermächtigungsverfahren über keine Partei- und Verfahrensrechte verfügt (§ 132 Abs. 5 KRG/ZH), führt deren Beschränkung von vornherein zu keiner Verletzung von Art. 29 Abs. 2 BV (vgl. Urteil 1D_10/2020 vom 16. Juni 2021 E. 2.2.3). Die entsprechenden Rügen der Beschwerdeführerin sind unbegründet.
4.2. Soweit die Beschwerdeführerin die Begründung des angefochtenen Beschlusses in inhaltlicher Hinsicht bemängelt, ist nach den Ausführungen in der obenstehenden Erwägung 1.3.2 nicht darauf einzugehen (vgl. Urteil 1D_1/2016 vom 13. Mai 2016 E. 1.4.4). Dies gilt auch insofern als sie vorbringt, die sich mehrfach widersprechenden Erwägungen der Vorinstanz höben sich gegenseitig auf, was einer Nichtbegründung gleichkomme und damit ihren Anspruch auf rechtliches Gehör verletze.
4.3.
4.3.1. Die Beschwerdeführerin beanstandet weiter, dass aus staatspolitischen Gründen auf eine Strafuntersuchung verzichtet worden sei, aus dem Beschluss der Geschäftsleitung des Kantonsrats aber nicht hervorgehe, worin diese staatspolitischen Gründe bestünden. Ebenso wenig ergebe sich der Inhalt des Antrags der Staatsanwaltschaft aus dem angefochtenen Beschluss. So sei es ihr nicht möglich, die vorinstanzliche Begründung nachzuvollziehen, und sei ihr Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt.
4.3.2. Die Staatsanwaltschaft II hat die Anzeige der Beschwerdeführerin entgegengenommen und in Anwendung von § 131 KRG/ZH über die Oberstaatsanwaltschaft der Geschäftsleitung des Kantonsrats überwiesen mit dem Antrag auf Einleitung eines Ermächtigungsverfahrens, wobei die Oberstaatsanwaltschaft unter anderem um Ermächtigung zur Durchführung eines Strafverfahrens im Sinne von §§ 131 ff. KRG/ZH ersuchte. Die Geschäftsleitung des Kantonsrats ist auf das Gesuch eingetreten, hat das Geschäft der Justizkommission zu Bericht und Antragstellung zugewiesen und schliesslich beschlossen, die Ermächtigung nicht zu erteilen. Aus dem Beschluss geht der Standpunkt der Staatsanwaltschaft hervor sowie die summarische Beurteilung der Sach- und Rechtslage durch die Geschäftsleitung, einschliesslich deren staatspolitische Überlegungen (vgl. zu Letzterem angefochtener Beschluss, Rz. 16). Entgegen der Vorbringen der Beschwerdeführerin ging die Vorinstanz in den Randziffern 17 ff. ihres Beschlusses auch auf den am 24. Januar 2023 angezeigten Amtsmissbrauch ein. Dass sie nicht ausdrücklich auf sämtliche Schreiben der Beschwerdeführerin Bezug genommen hat, begründet vorliegend noch keine Gehörsverletzung (vgl. Urteil 1C_357/2013 vom 23. Oktober 2013 E. 6.4.2). Soweit die Beschwerdeführerin bemängelt, die Anträge der Staatsanwaltschaft nicht gekannt zu haben, geht aus dem angefochtenen Beschluss der Geschäftsleitung des Kantonsrats hervor, welche Straftatbestände nach Auffassung der Staatsanwaltschaft erfüllt sein könnten. Laut Dispositiv wurde der Beschluss der Geschäftsleitung sodann auch der Anzeigeerstatterin bzw. der Beschwerdeführerin mitgeteilt, was diese nicht bestreitet. Demnach ist eine Verletzung ihres Anspruchs auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV) im hier zu prüfenden Umfang (vgl. oben E. 1.3.2) zu verneinen.
5.1. Weiter bringt die Beschwerdeführerin vor, die Vorinstanz habe aus staatspolitischen Gründen auf die Erteilung der Ermächtigung verzichtet, wozu ihr die Zuständigkeit gefehlt habe. Unabhängig davon, ob die Beschwerdeführerin zu dieser Rüge überhaupt berechtigt ist (vgl. oben E. 1.3.2; Urteil 1D_4/2017 vom 12. Mai 2017 E. 3.2), ergibt sich ihre Auffassung jedenfalls nicht offensichtlich aus § 132 Abs. 4 KRG/ZH, wie sie vorbringt. Zu beachten ist, dass wenn bereits die Oberstaatsanwaltschaft in ihrem Antrag zum Schluss kommt, das angezeigte Verhalten erfülle keinen Straftatbestand, die Geschäftsleitung gemäss § 132 Abs. 1 KRG/ZH Nichteintreten beschliessen kann. Mithin ist nicht ausgeschlossen, dass auch in Fällen, in denen die Oberstaatsanwaltschaft einen Anfangsverdacht bejaht, die Geschäftsleitung gemäss § 132 Abs. 4 KRG/ZH abschliessend beschliessen kann, die Immunität nicht aufzuheben, wobei nicht geregelt ist, nach welchen materiellen Kriterien dieser Entscheid zu treffen ist (vgl. oben E. 1.3.1). Soweit die Beschwerdeführerin geltend macht, eine Strafuntersuchung könne nicht aus staatspolitischen Gründen offensichtlich unbegründet sein, würde eine Behandlung dieser Rüge auf eine im vorliegenden Verfahren unzulässige inhaltliche Überprüfung des angefochtenen Beschlusses hinauslaufen (vgl. nachfolgende E. 5.2; Urteil 1D_1/2016 vom 13. Mai 2016 E. 1.4.4). Es ist daher nicht darauf einzugehen.
5.2. Die Beschwerdeführerin macht zudem geltend, die Vorinstanz hätte in ihrem Beschluss keine staatspolitischen Überlegungen anführen dürfen, zumal dafür keine gesetzliche Grundlage bestehe. Diese Rüge zielt im Ergebnis auf eine materielle Überprüfung des angefochtenen Beschlusses ab und ist damit im vorliegenden Verfahren unzulässig (vgl. BGE 136 I 323 E. 1.2 mit Hinweisen; Urteile 2C_480/2024 vom 1. Mai 2025 E. 2.6, zur amtlichen Publikation vorgesehen; 1D_4/2017 vom 12. Mai 2017 E. 3.1; 1D_1/2016 vom 13. Mai 2016 E. 1.4.4; 1D_2/2015 vom 4. November 2015 E. 4; 1D_5/2014 vom 10. Dezember 2014 E. 1.2.1; oben E. 1.3.2). Im Übrigen kann das Legalitätsprinzip im Rahmen der subsidiären Verfassungsbeschwerde nicht selbstständig gerügt werden (vgl. oben E. 1.4.2). Auf die entsprechenden Rügen ist daher nicht einzugehen.
6.1. Mit dem angefochtenen Beschluss wurden der Beschwerdeführerin Gebühren in der Höhe von Fr. 900.-- auferlegt. Sie rügt eine gegen das abgaberechtliche Legalitätsprinzip verstossende Kostenauflage.
6.2. Gemäss § 132 Abs. 2 KRG/ZH kann der Anzeigeerstatterin oder dem Anzeigeerstatter ein Kostenvorschuss gemäss § 139 Abs. 2 KRG/ZH auferlegt werden. Bei nicht rechtzeitiger Leistung beschliesst die Geschäftsleitung Nichteintreten. In § 139 KRG/ZH sind die Gebühren und der Kostenvorschuss geregelt. Demzufolge kann die Geschäftsleitung für die Erledigung von Aufsichtseingaben, Ermächtigungsgesuchen und Ausstandsbegehren Gebühren von Fr. 100.-- bis Fr. 1'000.-- und Verfahrenskosten auferlegen (Abs. 1). Sie kann einen Kostenvorschuss verlangen, wenn eine Person aus einem früheren Verfahren Gebühren oder Verfahrenskosten schuldet oder ihren Wohnsitz ausserhalb der Schweiz hat (Abs. 2). Der Kostenvorschuss beträgt die Höhe der mutmasslichen Gebühren und Verfahrenskosten (Abs. 3). Wird der Kostenvorschuss nicht rechtzeitig geleistet, wird die Eingabe nicht behandelt (Abs. 4).
6.3. Aus dem Gesetzestext ergibt sich somit ausdrücklich, dass eine anzeigeerstattende Person zur Leistung eines Kostenvorschusses verpflichtet werden und dass die Geschäftsleitung für die Erledigung von Ermächtigungsgesuchen Gebühren von Fr. 100.-- bis Fr. 1'000.-- sowie Verfahrenskosten auferlegen kann. Vor diesem Hintergrund ist nicht zu beanstanden, wenn die Vorinstanz die Gebühren aufgrund der umfangreichen Akten und der Komplexität des Gesuchs auf Fr. 900.-- festlegte und entsprechend dem Ausgang des Verfahrens der Anzeigeerstatterin auferlegte. Inwiefern eine Kostenauflage an eine anzeigeerstattende Person grundsätzlich gegen verfassungsmässige Rechte verstösst, geht aus der Beschwerde nicht mit rechtsgenüglicher Klarheit hervor.
Nach diesen Erwägungen ist auf die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nicht einzutreten und ist die subsidiäre Verfassungsbeschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. Bei diesem Ausgang des Verfahrens wird die Beschwerdeführerin kostenpflichtig (Art. 66 Abs. 1 BGG). Da die Beschwerdegegnerinnen und der Beschwerdegegner nicht anwaltlich vertreten und besondere Verhältnisse zu verneinen sind, haben sie keinen Anspruch auf Parteientschädigung (Art. 68 Abs. 1 und 2 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Auf die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten wird nicht eingetreten.
Die subsidiäre Verfassungsbeschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.
Die Gerichtskosten von Fr. 2'000.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
Dieses Urteil wird den Parteien, der Oberstaatsanwaltschaft des Kantons Zürich und der Geschäftsleitung des Kantonsrates Zürich schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 22. August 2025
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Haag
Die Gerichtsschreiberin: Dambeck