Bundesgericht Tribunal fédéral Tribunale federale Tribunal federal
1C_121/2025
Arrêt du 17 septembre 2025
Ire Cour de droit public
Composition MM. les Juges fédéraux Kneubühler, Juge présidant, Chaix et Merz. Greffier : M. Parmelin.
Participants à la procédure A.________, représentée par Me Stéphane Grodecki, avocat, recourante,
contre
B.________ SA, 1228 Plan-les-Ouates, représentée par Me François Bellanger, avocat, intimée,
Département du territoire de la République et canton de Genève, Office des autorisations de construire, Service des affaires juridiques, case postale 22, 1211 Genève 8.
Objet Autorisation de construire complémentaire; conformité aux normes de protection incendie,
recours contre l'arrêt de la Chambre administrative de la Cour de justice de la République et canton de Genève du 21 janvier 2025 (ATA/87/2025 - A/1316/2023-LCI).
Faits :
A.
B.________ SA est propriétaire de la parcelle n° 6'304 de la commune de Genève-Cité. D'une surface de 1'034 mètres carrés, cette parcelle s'inscrit entre la rue du Rhône, le passage de la Monnaie et le passage des Lions. Elle comporte deux bâtiments de six étages, l'un accueillant des bureaux, l'autre des commerces. A.________ exploite comme locataire dans le bâtiment commercial un cabaret-dancing au sous-sol, un café-restaurant ainsi qu'un lounge à l'enseigne "C.________" au rez-de-chaussée et au premier étage. La cuisine du restaurant se situe au deuxième étage et occupe jusqu'à cinq employés. Elle est reliée au restaurant par un escalier de 1,2 mètre de largeur. Selon le concept de protection incendie soumis à la Police du feu lors de la transformation des locaux en café-restaurant, l'évacuation de la cuisine en cas d'incendie se faisait par une issue de secours donnant sur une voie d'évacuation horizontale permettant de rejoindre l'escalier du bâtiment principal.
B.
Le 16 octobre 2020, B.________ SA a déposé une demande d'autorisation de construire portant notamment sur la transformation et l'aménagement intérieur du rez-de-chaussée et du premier étage du bâtiment accueillant le restaurant "C." en commerces et des autres étages en surfaces administratives pour les besoins d'une banque privée. La demande était accompagnée d'un concept de protection incendie établi le 7 mai 2021 par le bureau D. SA. Selon cette pièce, la sortie de secours de la cuisine du restaurant donnant sur les locaux destinés à la banque était bloquée et ne répondait pas aux directives de l'Association des établissements cantonaux d'assurance incendie (AEAI). Afin d'améliorer la situation, il était prévu d'aménager un escalier extérieur métallique à volée droite menant les employés de la cuisine du deuxième étage au premier étage sur la terrasse extérieure du restaurant. En cas de sinistre empêchant les personnes de fuir par l'escalier extérieur, il était possible de transiter par l'intérieur du restaurant. Le 21 juin 2021, la Police du feu a rendu un préavis favorable à la condition que les mesures définies dans le concept de protection incendie et les plans de sécurité des niveaux l'accompagnant soient respectés. Le Département du territoire de la République et canton de Genève a délivré le permis de construire sollicité le 3 août 2021. L'escalier projeté n'a finalement pas été réalisé. L'évacuation de la cuisine en cas d'incendie se fait par l'escalier conduisant au restaurant puis en empruntant une voie de fuite verticale menant au passage de la Monnaie.
C.
Le 22 octobre 2022, B.________ SA a déposé une demande d'autorisation de construire complémentaire portant notamment sur la modification de l'évacuation de la cuisine du restaurant en cas d'incendie. Selon le concept de protection incendie établi par le bureau D.________ SA le 30 janvier 2023, celle-ci se ferait en transitant par le premier étage du restaurant puis en empruntant une nouvelle voie de fuite verticale pour aboutir dans le passage de la Monnaie. La longueur de la voie d'évacuation depuis la cuisine jusqu'à l'escalier est de 35 mètres. Le 1 er mars 2023, la Police du feu a rendu un préavis favorable sous conditions. Elle a exigé le respect des mesures définies dans le concept de protection incendie établi le 30 janvier 2023 et des plans de sécurité des niveaux l'accompagnant.
Le 3 mars 2023, le Département du territoire a délivré l'autorisation de construire complémentaire aux conditions fixées par la Police du feu. Par jugement du 21 mars 2024, le Tribunal administratif de première instance de la République et canton de Genève a rejeté le recours déposé par A.________ contre cette décision. Le 6 mai 2024, A.________ a recouru contre ce jugement auprès de la Chambre administrative de la Cour de justice de la République et canton de Genève. Elle a produit un document intitulé "rapport d'expertise de la sécurité incendie AEAI des sorties de secours de l'établissement C." établi le 4 mai 2024 par E., expert AEAI. Selon son auteur, dont elle demandait l'audition, l'exploitation actuelle avec le maximum de 50 personnes par niveau était légale en fonction des sorties de secours à disposition, soit une sortie de secours par niveau. Ces sorties de secours débouchaient dans des voies de fuite apparemment conformes aux normes. Il n'était pas possible en l'état de supprimer la sortie de secours du niveau cuisine en exploitation car cela rendrait ce niveau non conforme aux normes de sécurité incendie du point de vue des sorties de secours. Par arrêt du 21 janvier 2025, la Chambre administrative a rejeté le recours de A.________ et les mesures d'instruction sollicitées.
D.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, A.________ demande au Tribunal fédéral d'annuler cet arrêt et l'autorisation de construire complémentaire délivrée le 3 mars 2023, subsidiairement de renvoyer la cause à la Chambre administrative de la Cour de justice pour nouvelle décision dans le sens des considérants. B.________ SA conclut principalement à l'irrecevabilité du recours et subsidiairement à son rejet. Le Département du territoire s'en rapporte à justice quant à la recevabilité du recours et conclut au fond à son rejet. La Chambre administrative s'en rapporte à justice quant à la recevabilité du recours et persiste dans les considérants et le dispositif de son arrêt. La recourante a répliqué. B.________ SA n'a pas déposé d'observations complémentaires. Le Département du territoire a relevé encore deux points.
Considérant en droit :
Dirigé contre une décision finale prise en dernière instance cantonale dans le domaine du droit public des constructions, le recours en matière de droit public est en principe recevable, aucune des exceptions prévues à l'art. 83 LTF n'étant réalisée. La recourante a participé à la procédure devant l'instance précédente. Elle peut se prévaloir d'un intérêt personnel et digne de protection à l'annulation de l'arrêt attaqué et de l'autorisation de construire complémentaire délivrée à l'intimée, qu'elle tient pour non conforme aux prescriptions en matière de protection incendie et susceptible de mettre en danger les employés de la cuisine du restaurant qu'elle exploite comme locataire. Elle a dès lors qualité pour agir au sens de l'art. 89 al. 1 LTF.
La recourante dénonce une violation de son droit d'être entendue garanti à l'art. 29 al. 2 Cst. en raison du refus de la Cour de justice, qu'elle tient pour arbitraire, de procéder à l'audition de E.________ et de mettre en oeuvre une expertise judiciaire portant sur la conformité du projet litigieux aux normes AEAI, s'agissant en particulier des voies de fuite.
2.1. La Chambre administrative a considéré que les documents versés au dossier et, en particulier, les plans de protection incendie pour tous les niveaux du bâtiment concernés, le dernier concept de protection incendie établi par le bureau D.________ SA et les différents préavis de la Police du feu, étaient suffisants pour apprécier la question de savoir si le projet litigieux respectait les normes de protection incendie. Une expertise ne se justifiait pas, ce d'autant moins que l'appréciation des faits ne requérait pas des connaissances ou compétences spécialisées qu'elle-même, le Département du territoire, respectivement la Police du feu, ne possédaient pas.
Les motifs évoqués pour justifier l'audition de E.________ n'étaient pas déterminants. La recourante ne pouvait rien tirer à son profit de la jurisprudence de la Cour de justice qui préconise, en présence d'une expertise privée mettant en cause le préavis d'une autorité spécialisée, d'entendre l'auteur de l'expertise. L'arrêt ATA/622/2024 du 21 mai 2024 auquel elle se référait pour établir la nécessité d'entendre l'expert E.________ portait sur une autre problématique, celle de l'installation d'antennes de téléphonie mobile 5G. L'expert avait été entendu parce qu'il avait rendu une expertise privée dans laquelle il contestait explicitement les calculs effectués par l'autorité spécialisée et le préavis de ce dernier. Il ne pouvait pas être déduit de ce cas particulier une quelconque pratique. L'arrêt précité du 21 mai 2024 ne le disait d'ailleurs pas. Enfin, la recourante n'exposait pas quels éléments supplémentaires utiles à la solution du litige l'expert n'aurait pas pu mettre par écrit et pourquoi ces éléments n'auraient pas pu être produits par la recourante.
2.2. Dès lors qu'elle considérait que la solution aménagée par l'intimée pour évacuer la cuisine en cas d'incendie était en tout point conforme aux normes de protection incendie de l'AEAI, elle pouvait s'abstenir d'entendre E.________ ou d'ordonner une expertise. Il importe à cet égard peu que l'avis d'expert ait été rendu postérieurement au préavis de la Police du feu qui a validé la modification apportée sur ce point au projet initial. L'expert ne fait aucune allusion dans son rapport au concept de protection incendie établi par le bureau D.________ SA et n'a mis en doute ni sa fiabilité ni sa conformité aux prescriptions de protection incendie. Il se borne à constater que la sortie de secours donnant sur les locaux de la banque privée a été supprimée rendant ce niveau non conforme aux normes de protection incendie sans indiquer quelles prescriptions auraient été violées et dans quelle mesure elles l'auraient été.
Le refus de procéder aux mesures d'instruction requises ne procède ainsi pas d'une appréciation arbitraire des preuves.
La recourante relève également avoir exposé qu'en cas d'incendie au niveau du restaurant et de propagation de la fumée du premier au deuxième étage, le personnel présent en cuisine se verrait privé de toute possibilité de fuite. Elle a produit des photographies illustrant son propos. L'arrêt attaqué serait muet sur ce point essentiel. Elle dénonce à ce propos une violation de son droit à une décision motivée sur un grief pertinent tel que garanti par l'art. 29 al. 2 Cst. et une application arbitraire du droit cantonal, qui commande de refuser d'octroyer une autorisation de construire pouvant mettre en danger la sécurité des personnes. Ce grief d'ordre à la fois formel et matériel sera examiné dans le cadre de l'examen au fond du litige.
La recourante dénonce une application arbitraire du droit cantonal, soit des art. 14 et 120 ss de la loi sur les constructions et les installations diverses du 14 avril 1988 (LCI; RS GE L 5 05) et des normes AEAI. Elle soutient que la nouvelle disposition des voies de fuite autorisée au niveau de la cuisine du deuxième étage n'est pas conforme aux prescriptions de protection incendie en tant qu'elle ne prend pas en considération l'hypothèse d'un sinistre qui aurait lieu à l'étage inférieur au niveau du restaurant.
4.1. En application de l'art. 14 LCI, le Département peut refuser d'autoriser une construction ou une installation qui peut être la cause d'inconvénients graves pour les usagers, le voisinage ou le public (let. a), qui ne remplit pas les conditions de sécurité et de salubrité qu'exige son exploitation ou son utilisation (let. b) ou qui offre des dangers particuliers (notamment incendie, émanations nocives ou explosions) si la surface de la parcelle sur laquelle elle est établie est insuffisante pour constituer une zone de protection (let. d).
L'art. 120 LCI prévoit que les dispositions relatives à la sécurité des constructions et installations sont applicables à toutes les constructions, quelle que soit la date de leur établissement. Selon l'art. 121 LCI, une construction, une installation et, d'une manière générale, toute chose doit remplir en tout temps les conditions de sécurité et de salubrité exigées par la présente loi, son règlement d'application ou les autorisations délivrées en application de ces dispositions légales et réglementaires (al. 1). Les exigences imposées pour les constructions et les installations en matière de prévention des incendies sont régies par la norme de protection incendie et les directives de l'Association des établissements cantonaux d'assurance incendie (al. 2). L'art. 121 al. 3 let. a LCI précise qu'une construction, une installation et, d'une manière générale, toute chose doit être maintenue en tel état et utilisée de telle sorte que sa présence, son exploitation ou son utilisation ne puisse, à l'égard des usagers, du voisinage ou du public ni porter atteinte aux conditions exigibles de sécurité et de salubrité (ch. 1) ni être la cause d'inconvénients graves (ch. 2).
4.2. Les prescriptions de protection incendie se composent de la norme de protection incendie du 1 er janvier 2015 (ci-après: norme AEAI) et des directives de protection incendie de l'AEAI.
4.2.1. L'art. 35 al. 1 de la norme AEAI définit la voie d'évacuation comme le chemin le plus court qui peut être emprunté, depuis n'importe quel endroit du bâtiment ou de l'ouvrage, pour rejoindre un lieu sûr à l'air libre ou dans le bâtiment.
Selon l'art. 36 al. 1 de la norme AEAI, les voies d'évacuation, comme celles de sauvetage, doivent être disposées, dimensionnées et réalisées de manière à ce qu'elles puissent toujours être empruntées et en toute sécurité. Sont notamment déterminants l'affectation et la situation des bâtiments et des autres ouvrages ou des compartiments coupe-feu (let. a), la géométrie des bâtiments (let. b) et le nombre d'occupants (let. c). L'art. 38 al. 1 de la norme AEAI indique que les voies d'évacuation doivent être disposées, dimensionnées et réalisées de manière à pouvoir être empruntées à tout moment, rapidement et en toute sécurité, notamment en fonction du nombre d'occupants des locaux (let. a).
4.2.2. La directive de protection incendie 16-15 de l'AEAI (ci-après: la directive AEAI) relative aux voies d'évacuation et de sauvetage du 1 er janvier 2017 définit les exigences auxquelles doivent répondre ces dernières quant à leur disposition, leur dimensionnement, leur exécution, leur équipement et leur non-obstruction (ch. 1).
Selon son ch. 2.4.1, le nombre d'issues et de voies d'évacuation verticales (escaliers, par exemple) des bâtiments et des autres ouvrages dépend de la surface des niveaux, de la longueur des voies d'évacuation ainsi que du nombre d'occupants (al. 1). Les voies d'évacuation verticales doivent mener à un lieu sûr à l'air libre (al. 2). Pour une surface de plancher jusqu'à 900 mètres carrés, les niveaux des bâtiments et autres ouvrages dont les voies d'évacuation menant de plain-pied à l'air libre ne sont pas suffisantes doivent être desservis par au moins une voie d'évacuation verticale (ch. 2.4.2 al. 1 let. a). Les locaux recevant plus de 100 personnes doivent être desservis par deux voies d'évacuation verticales au minimum si les voies d'évacuation menant de plain-pied à l'air libre ne sont pas suffisantes pour les personnes (ch. 2.4.2 al. 1 let. a). La longueur totale des voies d'évacuation est limitée à 35 mètres lorsqu'elles aboutissent à une seule voie d'évacuation verticale ou une seule issue donnant sur un lieu sûr à l'air libre (ch. 2.4.3 al. 1). Aux termes du ch. 2.4.6, en fonction du nombre d'occupants, les locaux doivent avoir au moins une issue de 0.9 mètre jusqu'à 50 personnes (let. a), respectivement trois issues de 0.9 mètre chacune ou deux issues de 0.9 mètre et de 1.2 mètre jusqu'à 200 personnes au maximum (let. c). Selon le ch. 2.5.1, les escaliers et les paliers des voies d'évacuation verticales doivent être exécutés de manière à être praticables en toute sécurité (al. 1). Les voies d'évacuation verticales ne doivent pas être décalées d'un niveau à l'autre (al. 2). En vertu du ch. 2.5.3 al. 1, les voies d'évacuation horizontales doivent mener jusqu'aux voies d'évacuation verticales ou jusqu'à un lieu sûr à l'air libre. Le ch. 3.3 de la directive AEAI fixe des exigences spécifiques pour les bâtiments administratifs, industriels et artisanaux. Il est ainsi admis que l'évacuation se fasse par un local voisin (zone polyvalente, par exemple), pour autant qu'il se trouve dans la même unité d'utilisation et permette de rejoindre une voie d'évacuation horizontale ou verticale (ch. 3.3.4). Un schéma de cette situation figure en page 23 de la directive.
4.3. D'après la jurisprudence, les prescriptions de protection incendie AEAI sont directement applicables à titre de droit intercantonal (cf. arrêt 1C_536/2023 du 15 janvier 2025 consid. 4.2.4 et les arrêts cités). En vertu de l'art. 95 let. e LTF, le recours peut être formé pour violation du droit intercantonal, soit de tous les accords passés entre les cantons, qu'ils revêtent ou non la forme d'un concordat (FF 2001 p. 4133). Le pouvoir d'examen du Tribunal fédéral n'est donc pas limité à l'arbitraire; la motivation du recours doit toutefois satisfaire aux exigences accrues de l'art. 106 al. 2 LTF. Il appartient alors à la partie recourante de citer les prescriptions de protection incendie qui auraient été appliquées arbitrairement ou de manière non conforme au droit.
4.4. La recourante ne conteste pas que la conformité de l'évacuation de la cuisine du restaurant prévue dans le concept de protection incendie mis à jour devait être examinée au regard du ch. 3 de la directive AEAI applicable aux bâtiments administratifs, industriels et artisanaux. Or il est admis en pareil cas que l'évacuation se fasse par un local voisin pour autant qu'il se trouve dans la même unité d'utilisation et permette de rejoindre une voie d'évacuation horizontale ou verticale (ch. 3.3.4). La recourante ne conteste pas que ces conditions étaient respectées, en particulier que la cuisine située au deuxième étage forme une unité de liaison avec le restaurant situé à l'étage inférieur auquel elle est reliée par un escalier. Elle ne conteste pas plus l'appréciation de la cour cantonale retenant que les exigences relatives aux voies d'évacuation requises découlant des ch. 2.4.2. al. 2 et 2.4.6 let. c de la directive AEAI étaient respectées. Enfin, la cour cantonale a considéré que la directive AEAI ne s'opposait pas à ce que la voie d'évacuation ne soit pas située sur le même étage s'agissant d'un bâtiment de moins de 50 personnes, compte tenu de la possibilité offerte par le ch. 3.3.4 de créer une évacuation par un local voisin. On cherche en vain dans le recours une démonstration conforme aux exigences de motivation déduites de l'art. 106 al. 2 LTF visant à établir en quoi cette appréciation serait arbitraire ou d'une autre manière non conforme au droit. Il était dès lors sans importance que la recourante ait prévu un autre concept, également avalisé par la Police du feu, lors de l'aménagement du restaurant avec une voie d'évacuation et une sortie de secours par étage. Comme le relève la cour cantonale, cela ne signifie pas qu'aucune autre option n'était concevable et conforme aux normes de protection incendie, notamment celle prévue par le ch. 3.3.4 de la directive AEAI.
La Police du feu a validé le nouveau concept de protection incendie établi par le bureau d'ingénieurs et les plans qui l'accompagnaient. Son préavis favorable a été rendu en connaissance de cause. Certes, il ne tient pas compte du rapport établi par E., dès lors que ce concept de protection incendie a été rendu antérieurement. Ce dernier porte sur les issues de secours du restaurant. Il ne se prononce pas expressément sur la conformité aux normes de protection incendie du dispositif d'évacuation de la cuisine qui faisait l'objet de la demande d'autorisation de construire complémentaire. La suppression de la sortie de secours actuelle au niveau de la cuisine donnant sur les locaux occupés par une banque privée et l'escalier central les desservant n'entraîne pas pour autant une situation non conforme à ces normes puisqu'elle est remplacée par une voie d'évacuation conforme au ch. 3.3.4 de la directive AEAI. L'expert mandaté par la recourante n'indique pas quelle prescription de l'AEAI imposerait de prévoir une sortie de secours donnant sur le même niveau, que ce soit par un escalier extérieur comme cela était le cas ou par une voie d'évacuation interne par l'escalier central du bâtiment, comme cela était le cas jusqu'à la fin de l'été 2022. Comme le relève la Cour de justice, il ne se prononce pas sur le système d'évacuation mis en place et ne remet pas en cause sa conformité aux normes de protection en matière d'incendie. La recourante n'expose pas ce qui l'aurait empêchée de requérir elle-même de l'expert un rapport écrit complémentaire sur cette question si elle le jugeait utile ou indispensable. Elle s'est bornée à indiquer dans son recours cantonal que le dispositif d'évacuation litigieux était de l'avis de E. contraire au ch. 2.5.1 al. 2 de la directive AEAI, qui prévoit que les voies d'évacuation verticales ne doivent pas être décalées d'un niveau à l'autre. Or, la Chambre administrative a écarté cette thèse au terme d'une argumentation que la recourante ne remet pas en cause. La recourante a certes soutenu que le concept de protection incendie ne tiendrait pas compte de l'hypothèse d'un incendie au niveau du restaurant et de la propagation de la fumée du premier au deuxième étage. La Chambre administrative n'a pas pris position sur le grief. L'expert mandaté par la recourante ne s'est pas davantage exprimé sur ce point. Dans la duplique adressée au Tribunal administratif de première instance le 17 août 2023, le Département du territoire a souligné que le bâtiment était équipé de détection incendie qui émettra un signal sonore en cas d'émission de fumée, laissant la possibilité aux employés de cuisine d'évacuer les locaux "avant toute situation de l'ampleur de celle redoutée par la recourante". L'intimée s'est référée à cette pièce dans sa réponse au recours, sans susciter de remarque ou d'objection de la part de la recourante. Le Département du territoire a encore rappelé dans ses observations finales devant la Cour de céans que la voie de fuite litigieuse était pleinement conforme aux normes incendie et que d'autres mesures de détection permettront d'avertir rapidement les employés en cas de feu pour leur permettre de l'emprunter en toute sécurité. Ces observations n'ont pas davantage amené de réaction de la part de la recourante. Cela étant, on doit admettre que la recourante échoue à démontrer, comme il lui appartenait de le faire en application de l'art. 106 al. 2 LTF, que l'évacuation de la cuisine du restaurant telle qu'elle est prévue dans le concept de protection incendie établi par l'intimée et validé par la Police du feu ne serait pas aménagée de manière à ce qu'elle puisse toujours être empruntée et en toute sécurité, comme l'exige l'art. 36 de la norme AEAI.
Le recours doit par conséquent être rejeté dans la mesure où il est recevable, aux frais de la recourante qui succombe (art. 65 et 66 al. 1 LTF). Cette dernière versera une indemnité à titre de dépens à l'intimée qui obtient gain de cause avec l'assistance d'un avocat (art. 68 al. 1 LTF).
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :
Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.
Les frais judiciaires, arrêtés à 4'000 fr., sont mis à la charge de la recourante.
La recourante versera à l'intimée une indemnité de 3'000 fr. à titre de dépens.
Le présent arrêt est communiqué aux mandataires des parties, ainsi qu'au Département du territoire et à la Chambre administrative de la Cour de justice de la République et canton de Genève.
Lausanne, le 17 septembre 2025
Au nom de la Ire Cour de droit public du Tribunal fédéral suisse
Le Juge présidant : Kneubühler
Le Greffier : Parmelin