Urteilskopf 141 II 39329. Extrait de l'arrêt de la Ire Cour de droit public dans la cause A.A., B.A. et consorts contre Hoirie X. et Commune d'Attalens (recours en matière de droit public) 1C_449/2014 du 7 octobre 2015
Regeste Art. 15 und 38a Abs. 2 RPG; Art. 52a Abs. 1 RPV; Änderungen des RPG (insbesondere die Übergangsbestimmungen), die am 1. Mai 2014 in Kraft getreten sind; Anwendung auf vor der letzten kantonalen Instanz hängige Verfahren. Prüfung von Art. 38a Abs. 2 RPG und Art. 52a Abs. 1 RPV (E. 2.1-2.3). Zusammenfassung der allgemeinen übergangsrechtlichen Grundsätze: Eine sofortige Anwendung des neuen Rechts im Beschwerdeverfahren drängt sich auf, wenn die neue Rechtsregel einem wichtigen öffentlichen Interesse entspricht, dessen Umsetzung unverzüglich zu erfolgen hat, und die Beschwerdeinstanz die Rechtmässigkeit mit voller Kognition überprüfen kann (E. 2.4). Art. 38a Abs. 2 RPG entspricht einem wichtigen öffentlichen Interesse: Es soll verhindert werden, dass Bauzonen vergrössert werden, solange eine mit dem neuen Recht übereinstimmende Richtplanung noch nicht erfolgt ist. Dies rechtfertigt die sofortige Anwendung dieser Bestimmung unter Einschluss der vor der letzten kantonalen Instanz hängigen Verfahren. Aufhebung des kantonalen Entscheids, der die Einzonung einer Parzelle von 14'292 m2 in die Bauzone bestätigt hatte (E. 3).
Sachverhalt ab Seite 394
BGE 141 II 393 S. 394
A. Dans le cadre d'une révision générale de son plan d'aménagement local (PAL), la commune d'Attalens a prévu d'affecter en zone à bâtir la parcelle n° 371 d'une surface de 14'292 m2, propriété de l'hoirie X. Ce bien-fonds est situé au lieu-dit "Coquagenoud", au sud-est du quartier résidentiel de l'Ouche-Dessus.
B. Par décision du 10 octobre 2011, le conseil communal a rejeté les oppositions déposées contre la planification et confirmé que l'accès à la nouvelle zone constructible était possible. Vingt-cinq opposants ont recouru auprès de la Direction cantonale de l'aménagement, de l'environnement et des constructions (DAEC) contre la décision communale. Par décision du 8 octobre 2013, la DAEC a approuvé la révision générale du PAL et rejeté les recours. Saisie à son tour d'un recours, la IIe Cour administrative du Tribunal cantonal fribourgeois a confirmé cette décision par arrêt du 12 août 2014.
C. Vingt-trois propriétaires domiciliés dans le quartier résidentiel concerné forment un recours en matière de droit public contre cet arrêt. Le Tribunal fédéral admet le recours.
(résumé) BGE 141 II 393 S. 395
Erwägungen
Extrait des considérants:
2.1 Pour savoir si le moratoire de l'art. 38a al. 2 LAT s'applique, il faut selon l'OAT déterminer si le présent recours "induit un réexamen ou une correction matérielle partielle de la décision d'approbation". Cette formulation est peu claire. Pour la cour cantonale, il s'agit d'examiner si la décision d'approbation du plan est confirmée au terme de la procédure de recours. Elle fait dépendre l'applicabilité du nouveau droit du sort de la cause et en déduit implicitement que le recours doit être examiné à la lumière de l'ancien droit (en ce sens, cf. ARNOLD MARTI, Kommentar ad arrêt du Tribunal cantonal du canton de Berne du 5 décembre 2014, ZBl 2015 p. 182). L'ARE précise dans ce même sens qu'en procédure de recours, le classement en zone à bâtir n'est soumis aux exigences matérielles du droit transitoire que "si la décision d'approbation doit être corrigée, en tout ou partie, ou que l'affaire doit, pour d'autres motifs, être renvoyée à l'autorité cantonale pour nouvelle décision" (ARE, Rapport explicatif relatif à la révision partielle du 2 avril 2014 de BGE 141 II 393 S. 397l'ordonnance sur l'aménagement du territoire, p. 29). De même, dans ses observations sur la présente affaire, l'office fédéral semble indiquer que l'art. 38a al. 2 LAT ne devrait pas faire obstacle à l'approbation du plan litigieux. Cette manière de lire l'art. 52a al. 1 OAT est toutefois problématique car elle rend superflue l'indication que l'art. 38a al. 2 LAT ne serait pas non plus applicable en cas de recours déposé de façon téméraire. Une telle précision ne serait en effet pas nécessaire puisqu'un recours téméraire est nécessairement rejeté.
2.2 Dans la doctrine, CHRISTA PERREGAUX DUPASQUIER, qui s'est penchée sur la question (PERREGAUX DUPASQUIER, LAT, dispositions transitoires - ce qu'il faut savoir lors d'une mise en zone, Inforum VLP-ASPAN 1/2015 p. 6 et 7), soutient une solution quelque peu différente: pour savoir si la disposition transitoire prévue à l'art. 38a al. 2 LAT s'applique, l'art. 52a al. 1 OAT indiquerait que le contrôle du plan doit se faire à la lumière de l'ancien et du nouvel art. 15 LAT. S'il est conforme aux deux droits - ce que l'auteur entend par "si le recours n'induit ni un réexamen ni une correction matérielle partielle de la décision d'approbation" -, il n'est pas nécessaire de compenser la mise en zone à bâtir au sens de l'art. 38a al. 2 LAT. Cette interprétation présente la particularité de donner lieu à l'application partielle du nouveau droit. Le nouvel art. 15 LAT, soit le droit de fond, s'applique d'emblée, alors que l'art. 38a al. 2 LAT, soit la disposition transitoire, ne s'applique qu'à certaines conditions. Il est douteux qu'une ordonnance puisse imposer l'application du nouveau droit de fond à l'exclusion du droit transitoire prévu au niveau de la loi. A cela s'ajoute qu'il est délicat de prétendre contrôler le plan à la lumière du nouvel art. 15 LAT, qui prévoit notamment que l'emplacement et la dimension des zones à bâtir doivent être coordonnés par-delà les frontières communales (al. 3) tout en ignorant le moratoire prévu dans l'attente des plans directeurs nécessaires à une planification supracommunale.
2.3 En l'absence de la précision "pour d'autres motifs" (que contient seul le rapport explicatif et non la disposition elle-même), il est aussi possible de comprendre l'art. 52a al. 1 OAT en ce sens qu'il suffit que les conclusions prises tendent au réexamen ou à la correction matérielle de la décision pour que le droit transitoire s'applique. Dans ce cas, l'exception du recours téméraire prend tout son sens. Les cas de figure dans lesquels les griefs invoqués ne seraient pas susceptibles de conduire au réexamen ou à la correction matérielle du plan sont toutefois rares. On imagine des recours portant sur des points BGE 141 II 393 S. 398litigieux annexes, tels qu'une répartition des frais. Si cette interprétation est plus pertinente d'un point de vue littéral, elle l'est moins d'un point de vue téléologique: limitée à des cas très particuliers et n'allant pas, de toute évidence, dans le sens prévu par l'organe ayant rédigé la disposition, on ne saurait la retenir sans se référer au préalable aux principes généraux applicables en matière de droit transitoire.
2.4 De jurisprudence constante, l'autorité de recours doit appliquer le droit en vigueur au jour où l'autorité de première instance a statué. Font exception à cette règle les cas dans lesquels une application immédiate du nouveau droit répond à un intérêt public prépondérant (ATF 139 II 243 consid. 11.1 p. 259; ATF 135 II 384 consid. 2.3 p. 390; ATF 125 II 591 consid. 5e/aa p. 598). Cette pratique s'est formée sur une analogie avec les dispositions du Titre final du CC, dont l'art. 1 prévoit en principe la non-rétroactivité des lois et l'art. 2 prévoit que les règles établies dans l'intérêt de l'ordre public et des moeurs sont applicables dès leur entrée en vigueur à tous les faits pour lesquels la loi n'a pas prévu d'exception. Le Tribunal fédéral a ainsi notamment admis que les dispositions de la nouvelle loi sur la protection des eaux, relevant d'une une tâche nationale urgente, devaient prévenir aussi rapidement que possible une aggravation des pollutions, ce qui justifiait leur application aux recours pendants lors de son entrée en vigueur (ATF 99 Ib 150 consid. 1 p. 153; ATF 99 Ia 113 consid. 9 p. 125). La question s'est également posée pour une cause pendante devant le Tribunal fédéral lors de l'entrée en vigueur de la LAT. Dans cette affaire, il a été jugé que la LAT n'apportait pas de durcissement des prescriptions en vigueur, mais permettait à la Confédération et aux cantons de prendre les mesures d'exécution nécessaires. A cela s'ajoutait que la LAT, au contraire de la LEaux de 1971 (RO 1972 958), n'étendait pas le pouvoir d'examen, réduit, du Tribunal fédéral. Il n'y avait partant pas lieu d'appliquer la LAT pour la première fois dans la procédure pendante devant Tribunal fédéral (ATF 106 Ib 325 consid. 2 p. 327). Le Tribunal fédéral a ensuite admis l'application immédiate de la loi sur la protection de l'environnement (RS 814.01) à une cause pendante devant un tribunal cantonal lors de son entrée en vigueur. Précision était donnée que l'applicabilité de la loi ne devrait être déniée qu'en cas de violation du principe de l'interdiction de l'arbitraire dans le cas concret (ATF 112 Ib p. 39 consid. 1c p. 43). L'applicabilité immédiate de nouvelles prescriptions du droit de l'environnement ou de la protection des eaux a ainsi été régulièrement rappelée par la jurisprudence, qui a admis le BGE 141 II 393 S. 399procédé même lorsque les procédures de première instance ou de recours avaient subi des retards considérables qui n'étaient pas imputables au requérant (cf. notamment ATF 119 Ib 174 consid. 3 p. 177). En revanche, de nouvelles règles, en matière de protection des eaux ou de protection de l'environnement, relatives à l'imputation des frais ne relevant pas de l'intérêt de l'ordre public au sens de l'art. 2 du Titre final du CC, ne devaient pas être appliquées pour la première fois en procédure de recours contre des décisions antérieures à leur entrée en vigueur (ATF 122 II 26 consid. 3 p. 30; ATF 101 Ib 410 consid. 3 p. 413). En résumé, pour déterminer si une application immédiate du nouveau droit s'impose en instance de recours, il se dégage de cette jurisprudence les critères suivants. Par analogie avec les règles du Titre final du CC, il faut que la nouvelle règle réponde à un intérêt public majeur, dont l'application ne souffre aucun délai. Il convient ensuite de tenir compte du pouvoir d'examen de l'instance de recours auprès de laquelle la cause est pendante: un pouvoir d'examen complet en légalité peut déjà suffire à une application immédiate du nouveau droit.