100.2024.10U DAM/REC/SRE Verwaltungsgericht des Kantons Bern Verwaltungsrechtliche Abteilung Urteil des Einzelrichters vom 30. Juli 2025 Verwaltungsrichter Daum, Abteilungspräsident Gerichtsschreiberin Reichelt
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 30.07.2025, Nr. 100.2024.10U, Seite 2 Prozessgeschichte: A. Der Regierungsrat des Kantons Bern erliess am 22. November 2023 im Rah- men der Umsetzung der Zulassungsbeschränkung für Ärztinnen und Ärzte, die zulasten der obligatorischen Krankenpflegeversicherung tätig sind, die Verordnung über die Zulassung zur Tätigkeit zulasten der obligatorischen Krankenpflegeversicherung (ZulaV; BSG 842.111.5). Diese Verordnung stützt sich unter anderem auf Art. 55a des Bundesgesetzes vom 18. März 1994 über die Krankenversicherung (KVG; SR 832.10) und sieht insbeson- dere Folgendes vor: 1 Allgemeine Bestimmungen Art. 1 1 Diese Verordnung legt die bedarfsgerechte und wirtschaftliche medizi- nische Versorgung im Kanton in Form von Höchstzahlen für Ärztinnen und Ärzte mit eidgenössischem Weiterbildungstitel fest, die zulasten der obli- gatorischen Krankenpflegeversicherung (OKP) im ambulanten Bereich tätig sind (Zulassungsbeschränkung). 2 Die Höchstzahlen werden pro medizinisches Fachgebiet und Region festgelegt. 3 Das Gesundheitsamt (GA) der Gesundheits-, Sozial- und Integrations- direktion (GSI) publiziert und aktualisiert auf seiner Internetseite laufend die verfügbaren Vollzeitäquivalente im jeweiligen medizinischen Fachge- biet. 2 Festlegung und Anpassung der Höchstzahlen Art. 2Festlegung der Höchstzahlen 1 Der Regierungsrat bestimmt die Höchstzahlen nach Artikel 5 der Ver- ordnung über die Festlegung der Höchstzahlen für Ärztinnen und Ärzte im ambulanten Bereich. 2 Er legt die Regionen und den Versorgungsgrad fest, ab dem ein Zulas- sungsstopp erfolgt. 3 Die Höchstzahlen pro medizinisches Fachgebiet und pro Region werden wie folgt festgelegt: Medizinisches Fachgebiet RegionHöchstzahlen in Voll- zeitäquivalenten (bei Versorgungsgrad 115 %) Allgemeine Innere MedizinBern-Mittelland489,1
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 30.07.2025, Nr. 100.2024.10U, Seite 3 4 Der maximale Versorgungsgrad für alle medizinischen Fachgebiete und Regionen wird auf 115 Prozent festgelegt. Art. 3Anpassung der Höchstzahlen 1 Der Regierungsrat überprüft die Versorgungssituation periodisch und nimmt bei Bedarf eine Anpassung der Höchstzahlen vor, insbesondere wenn eine bedarfsgerechte und wirtschaftliche Versorgung in einem ent- sprechenden medizinischen Fachgebiet einer Region nicht gewährleistet ist. [...] Art.12Inkrafttreten 1 Diese Verordnung tritt am 1. Januar 2024 in Kraft. Medizinisches Fachgebiet RegionHöchstzahlen in Voll- zeitäquivalenten (bei Versorgungsgrad 115 %) ChirurgieEmmental- Oberaargau 16,7 ChirurgieBiel-Seeland16,4 GastroenterologieBern-Mittelland19,0 Orthopädische Chirurgie und Traumatologie des Bewegungsapparates Bern-Mittelland63,2 Orthopädische Chirurgie und Traumatologie des Bewegungsapparates Emmental- Oberaargau 15,5 Orthopädische Chirurgie und Traumatologie des Bewegungsapparates Oberland21,1 Orthopädische Chirurgie und Traumatologie des Bewegungsapparates Biel-Seeland18,6 PneumologieBern-Mittelland17,7
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 30.07.2025, Nr. 100.2024.10U, Seite 4 B. Am 3. Januar 2024 haben der Verein A., Dr. med. B., Dr. med. C., Dr. med. D., Dr. med. E., Dr. med. F., Dr. med. G.________ und Dr. med. H.________ ge- gen verschiedene Bestimmungen der ZulaV Verwaltungsgerichtsbe- schwerde erhoben. Sie beantragen, die als Allgemeinverfügung zu qualifi- zierenden Bestimmungen in Art. 2 Abs. 3 und Abs. 4 ZulaV seien aufzuhe- ben. In verfahrensrechtlicher Hinsicht beantragen sie, es sei festzustellen, dass der Beschwerde, soweit den Streitgegenstand bzw. die als Allgemein- verfügung angefochtenen Bestimmungen betreffend, von Gesetzes wegen aufschiebende Wirkung zukommt. Auf Anfrage der (damaligen) Abteilungs- präsidentin teilten sie mit Eingabe vom 16. Januar 2024 zudem mit, dass sie am 8. Januar 2024 eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenhei- ten gegen die ZulaV beim Bundesgericht eingereicht haben (Verfahren 9C_14/2024). Die GSI hat namens des Kantons Bern mit Beschwerdeantwort vom 1. März 2024 beantragt, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten. Gemäss Verfügung vom 11. März 2024 ist das verwaltungsgerichtliche Ver- fahren bis zum Abschluss des bundesgerichtlichen Verfahrens 9C_14/2024 sistiert und auf den Antrag der Beschwerdeführenden betreffend Feststel- lung der aufschiebenden Wirkung nicht eingetreten worden. Mit Verfügung vom 4. Juli 2024 hat das Bundesgericht im Verfahren 9C_14/2024 das Gesuch der Beschwerdeführenden um aufschiebende Wir- kung abgewiesen. Darauf hat der Kanton Bern (GSI) mit Eingabe vom 27. September 2024 beantragt, das verwaltungsgerichtliche Verfahren sei wieder aufzunehmen und «aufgrund fehlender Zuständigkeit des Verwal- tungsgerichts [...] abzuschreiben». In der Folge haben die Beschwerde- führenden dazu und beide Parteien zum Entzug der aufschiebenden Wir- kung der Beschwerde Stellung genommen. Mit Urteil vom 31. März 2025 hat das Bundesgericht (III. öffentlich-rechtliche Abteilung) im Verfahren 9C_14/2024 die Beschwerde in öffentlich-rechtli- chen Angelegenheiten abgewiesen. Darauf hat die GSI namens des Kantons
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 30.07.2025, Nr. 100.2024.10U, Seite 5 Bern den Antrag bestätigt, das Verfahren vor Verwaltungsgericht sei wieder aufzunehmen und abzuschreiben (Eingabe vom 12.5.2025). Mit Verfügung vom 13. Mai 2025 hat der Abteilungspräsident das verwaltungsgerichtliche Verfahren wieder aufgenommen. Die Beschwerdeführenden haben sich nochmals geäussert und halten an ihren Rechtsbegehren fest (Eingabe vom 10.7.2025). Erwägungen: 1. 1.1Das Verwaltungsgericht beurteilt als letzte kantonale Instanz Be- schwerden gegen Verfügungen und Entscheide, die sich auf öffentliches Recht stützen (Art. 74 Abs. 1 des Gesetzes vom 23. Mai 1989 über die Ver- waltungsrechtspflege [VRPG; BSG 155.21]). Es beurteilt ferner kantonal letztinstanzlich Beschwerden betreffend kantonale Wahl- und Abstimmungs- sachen nach den Vorschriften des Gesetzes vom 5. Juni 2012 über die poli- tischen Rechte (PRG; BSG 141.1) sowie betreffend kommunale Erlasse, Wahl- und Abstimmungssachen sowie (weitere) kommunale Beschlüsse (Art. 74 Abs. 2 VRPG). Es prüft seine Zuständigkeit von Amtes wegen (Art. 3 Abs. 4 und Art. 20a VRPG; statt vieler BVR 2021 S. 349 E. 1.1; Michel Daum bzw. Ruth Herzog, in Herzog/Daum [Hrsg.], Kommentar zum bernischen VRPG, 2. Aufl. 2020, Art. 3 N. 22 bzw. Art. 74 N. 19). 1.2Fraglich ist, ob ein taugliches Anfechtungsobjekt vorliegt. Die Be- schwerde richtet sich im Hauptstandpunkt gegen Art. 2 Abs. 3 und 4 ZulaV. Die Beschwerdeführenden gehen davon aus, dass es sich bei diesen Vor- schriften um generell-konkrete Anordnungen des Regierungsrats handle (Allgemeinverfügung). Das Verwaltungsgericht sei zur Überprüfung solcher Anordnungen zuständig (Beschwerde S. 5 ff.; Eingabe vom 10.7.2025, act. 18). Der Kanton Bern argumentiert hingegen, es sei von generell-abs- trakten Bestimmungen auszugehen (kantonaler Erlass). Sie könnten nicht beim Verwaltungsgericht angefochten werden (Beschwerdeantwort, act. 6).
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 30.07.2025, Nr. 100.2024.10U, Seite 6 1.3Aus der Zuständigkeitsbestimmung von Art. 74 VRPG ergibt sich, dass beim Verwaltungsgericht (Individual-)Verfügungen anfechtbar sind. Hingegen kennt der Kanton Bern auf kantonaler Ebene keine abstrakte Nor- menkontrolle kantonaler Erlasse (vorne E. 1.1; vgl. Ruth Herzog, a.a.O., Art. 74 N. 86 ff.). Dafür steht grundsätzlich die Beschwerde in öffentlich- rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht zur Verfügung (vgl. Art. 82 Bst. b und Art. 87 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht [Bundesgerichtsgesetz, BGG; SR 173.110]). Allge- meinverfügungen stehen zwischen Erlass und (Individual-)Verfügung; sie haben das Merkmal des generellen Charakters mit den Rechtssätzen ge- mein, dasjenige der Konkretheit des Regelungsobjekts mit den Verfügungen (vgl. BGE 134 II 272 E. 3, 125 I 313 E. 2a; Markus Müller, in Herzog/Daum [Hrsg.], Kommentar zum bernischen VRPG, 2. Aufl. 2020, Art. 49 N. 13). Sie können begriffsnotwendig ohne konkretisierende Anordnung angewendet werden und werden daher den gewöhnlichen Verfügungen gleichgestellt, womit sie sich durch direkte Anfechtbarkeit kennzeichnen (BGE 125 I 313 E. 2b und 4, 134 II 272 E. 3.2; Ruth Herzog, a.a.O., Art. 60 N. 37). Für die Frage, ob ein taugliches Anfechtungsobjekt vorliegt, ist daher entscheidend, ob Art. 2 Abs. 3 und 4 ZulaV als Allgemeinverfügung oder Erlass zu qualifi- zieren sind. 2. 2.1Die Allgemeinverfügung legt Rechte oder Pflichten für ein (anony- mes) Personenkollektiv fest und bezieht sich auf ein konkretes Anordnungs- objekt (generell-konkret). Der Adressatenkreis einer Allgemeinverfügung ist typischerweise offen und umfasst auch künftige, im Verfügungszeitpunkt noch nicht bekannte Adressatinnen und Adressaten. Seltener weist die All- gemeinverfügung einen geschlossenen Adressatenkreis auf (zum Ganzen Markus Müller, a.a.O., Art. 49 N. 13 mit Hinweisen). Das Strukturelement «konkret» bringt zum Ausdruck, dass die Allgemeinverfügung Rechte und Pflichten mit Bezug auf einzelne individuell bestimmte Sachen gegenständ- licher oder nichtgegenständlicher Natur regelt. Entscheidend ist somit die Bestimmtheit des Anordnungsobjekts (vgl. BGer 1C_109/2022 vom 28.8.2023, in ZBl 2025 S. 255 E. 4.2 f.). Als Anordnungsobjekt gilt jene Sa-
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 30.07.2025, Nr. 100.2024.10U, Seite 7 che gegenständlicher oder nichtgegenständlicher Natur, auf die sich die den Adressatinnen und Adressaten auferlegten Rechte oder Pflichten beziehen. Verlangt wird, dass es sich beim Anordnungsobjekt um eine einzelne Sache handelt (Tschannen/Müller/Kern, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Aufl. 2022, § 28 N. 691 ff. mit Hinweisen; Tobias Jaag, Die Allgemeinverfügung im schweizerischen Recht, in ZBl 1984 S. 433 ff., 444). Beansprucht eine staatliche Anordnung für eine unbestimmte Vielzahl an Adressatinnen und Adressaten sowie Tatbeständen Verbindlichkeit, d.h. ohne Rücksicht auf ei- nen Einzelfall, handelt es sich bei ihr um einen Erlass bzw. Rechtssatz (BGE 151 I 19 E. 6.1, 135 II 38 E. 4.3 mit Hinweisen). 2.2Die Abgrenzung der Allgemeinverfügung gegenüber anderen Hand- lungsformen, insbesondere der Verordnung, gestaltet sich bisweilen kom- plex. Ursächlich dafür ist, dass sich das Strukturmerkmal «konkret» teilweise nicht leicht von einer abstrakten Anordnung unterscheiden lässt (Daniela Thurnherr, Allgemeinverfügungen im Kontext von Covid-19, in Arthur Brun- ner et al. [Hrsg.], nomois peithou – gehorche den Gesetzen, Liber amicorum für Hansjörg Seiler, 2022, S. 337 ff., 341). Das Bundesgericht behandelte das Reit- und Fahrverbot über rund 50 Kilometer entlang den Tössufern als Allgemeinverfügung, weil es sich auf einen bestimmten, wenn auch langen Strassenabschnitt bezog. Entscheidend für die Qualifizierung als Allgemein- verfügung war, dass die Anordnung einen bestimmten Gegenstand aufwies, nämlich den genau feststehenden Weg; ein Fahrverbot für eine bestimmte Strecke ist deshalb konkret und aus diesem Grund keine Verordnung (vgl. BGE 101 Ia 73; dazu jüngst auch BGer 1C_109/2022 vom 28.8.2023, in ZBl 2025 S. 255 E. 4). Das gilt auch für andere lokale Verkehrsanordnungen wie Geschwindigkeitsbeschränkungen und Parkverbote. Tarife sind dage- gen grundsätzlich als Verordnungen zu qualifizieren, wenn sie sich auf Leis- tungen beziehen, die in unbestimmter Zahl und Variation erbracht werden, wie etwa ein Taxitarif (BGer 2C_940/2010 vom 17.5.2011 E. 1) oder Studi- engebühren einer staatlichen Hochschule (BGE 121 I 273; zum Ganzen To- bias Jaag, Die Verordnung im schweizerischen Recht, in ZBl 2011 S. 629 ff., 631 f.). Erlasse liegen schliesslich auch bei Anordnungen vor, die aufgrund ihres spezifischen Regelungsgehalts zwar nur für einen beschränkten Per- sonenkreis relevant sind, aber dennoch eine unbestimmte Vielzahl von Sachverhalten normieren. So weist gemäss Bundesgericht die Änderung
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 30.07.2025, Nr. 100.2024.10U, Seite 8 des Studienplans für die Abteilung Architektur der Eidgenössischen Techni- schen Hochschule (ETH) eine generell-abstrakte Struktur und damit Erlass- charakter auf (BGE 98 Ib 461; Daniela Thurnherr, a.a.O., S. 343). 2.3Die ZulaV regelt in Art. 2 Abs. 3 und 4 die Höchstzahlen pro medizi- nisches Fachgebiet und pro Region im Kanton Bern (vorne Bst. A). Gemäss dem Vortrag zur ZulaV basieren die Kriterien zur Festlegung der Höchstzah- len auf dem bestehenden Angebot und dem Versorgungsgrad je medizini- schem Fachbereich und Region. Ein Versorgungsgrad von über 100 Prozent bedeutet, dass die Versorgung überdurchschnittlich bzw. kostenintensiver ist, als dies anhand der Patientinnen und Patienten zu erwarten gewesen wäre. Der Zulassungsstopp erfolgt allerdings erst bei einem Versorgungs- grad von 115 Prozent, um einen gewissen Wettbewerb zu ermöglichen, in den nächsten Jahren anstehende Pensionierungen abzufedern und erste Er- fahrungen in der Umsetzung des Zulassungsstopps zu sammeln. Die Fest- legung der Höchstzahlen soll periodisch an die aktuelle Versorgungssitua- tion und die vom Bund periodisch berechneten Versorgungsgrade angepasst werden (Vortrag der GSI zur ZulaV vom 22.11.2023, einsehbar unter: <www.rr.be.ch>, Rubriken «Beschlüsse/Beschlüsse nach Direktion/GSI/ 2023» [nachfolgend: Vortrag ZulaV], S. 5). Die Höchstzahlen werden festge- legt, indem das Angebot an Ärztinnen und Ärzten aufgrund der Arbeitszeit der Ärztinnen und Ärzte in Vollzeitäquivalenten ermittelt wird (Vortrag ZulaV, S. 3 mit Verweis auf Art. 2 Abs. 1 der Verordnung vom 23. Juni 2021 über die Festlegung der Höchstzahlen für Ärztinnen und Ärzte im ambulanten Be- reich [SR 832.107]). 2.4Zuständig für den Vollzug der ZulaV ist das Gesundheitsamt der GSI (Art. 5 ZulaV). Es prüft bei jedem Zulassungsgesuch, Gesuch um zusätzliche Einstellung von Ärztinnen und Ärzten oder Gesuch um Erhöhung des Be- schäftigungsgrads einer Ärztin oder eines Arztes, ob überhaupt Vollzeitäqui- valente verfügbar sind (vgl. Art. 1 Abs. 3 ZulaV und dazu Vortrag ZulaV, S. 4). Daraus erhellt, dass von den Höchstzahlen nicht nur eine unbestimmte Vielzahl von Ärztinnen und Ärzte betroffen ist. Art. 2 Abs. 3 und 4 ZulaV re- geln auch eine unbestimmte Vielzahl von Tatbeständen. Im Zeitpunkt des Erlasses der ZulaV war weder bestimmt noch bestimmbar, wie viele Bewilli- gungen zukünftig gestützt auf die erwähnten Bestimmungen erteilt werden,
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 30.07.2025, Nr. 100.2024.10U, Seite 9 legt die Verordnung doch lediglich die Höchstzahlen im Sinn von Vollzeitä- quivalenten fest und können alte Bewilligungen auslaufen und neue wieder hinzukommen. Auch die Reduktion oder die Erhöhung von Arbeitspensen einzelner Ärztinnen und Ärzte wirkt sich auf die verfügbaren Vollzeitäquiva- lente aus. Art. 2 Abs. 3 und 4 ZulaV beziehen sich daher nicht auf ein indivi- duell bestimmtes Anordnungsobjekt. Mit Blick darauf können die Beschwer- deführenden aus Art. 6 Abs. 1 und 3 ZulaV, in denen die «Starrheit» der fi- xierten Höchstzahlen unter Ausschluss des Ermessens zum Ausdruck komme, nichts zu ihren Gunsten ableiten (Beschwerde S. 6). 2.5Schliesslich hat auch das Bundesgericht mit Urteil 9C_14/2024 vom 31. März 2025, entgegen der Auffassung der Beschwerdeführenden (Ein- gabe vom 10.7.2025, act. 18), ausdrücklich festgehalten, dass es sich bei der ZulaV um einen allgemeinen und abstrakten Rechtsakt handelt, der auf kantonaler Ebene nicht angefochten werden könne. Deshalb sei die Be- schwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht gemäss Art. 82 Bst. b BGG zulässig (E. 2.1 des Urteils). 2.6Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführenden sind Art. 2 Abs. 3 und 4 ZulaV somit als (generell-abstrakte) Erlassbestimmungen und nicht als (generell-konkrete) Allgemeinverfügung zu qualifizieren. Kantonale Er- lasse (hier: des Regierungsrats) können beim Verwaltungsgericht wie dar- gelegt nicht angefochten werden (vgl. vorne E. 1.3). 3. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde erweist sich nach dem Gesagten und insbesondere mit Blick auf das Urteil 9C_14/2024 des Bundesgerichts vom 31. März 2025 als offensichtlich unzulässig. Auf die Beschwerde ist folglich nicht einzutreten. Das Urteil fällt in die einzelrichterliche Zuständigkeit (Art. 57 Abs. 1 des Gesetzes vom 11. Juni 2009 über die Organisation der Gerichtsbehörden und der Staatsanwaltschaft [GSOG; BSG 161.1]). Mit dem instanzabschliessenden Entscheid erübrigt es sich zu beurteilen, ob der Beschwerde die aufschiebende Wirkung zu entziehen oder zu belassen ist
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 30.07.2025, Nr. 100.2024.10U, Seite 10 (vgl. dazu auch Daum/Rechsteiner, in Herzog/Daum [Hrsg.], Kommentar zum bernischen VRPG, 2. Aufl. 2020, Art. 68 N. 44). 4. Bei diesem Prozessausgang haben die Beschwerdeführenden unter Solida- rhaft die Verfahrenskosten zu tragen (Art. 108 Abs. 1 und Art. 106 VRPG). Parteikosten sind keine zu sprechen (Art. 108 Abs. 3 i.V.m. Art. 104 VRPG). Demnach entscheidet der Einzelrichter: