100.2022.274U HAT/STS/CES Verwaltungsgericht des Kantons Bern Verwaltungsrechtliche Abteilung Urteil vom 16. Juli 2024 Verwaltungsrichterin Arn De Rosa, Abteilungspräsidentin Verwaltungsrichter Häberli Gerichtsschreiberin Straub
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 16.07.2024, Nr. 100.2022.274U, Seite 2 Prozessgeschichte: A. Am 18. März 2021 ist in der Einwohnergemeinde (EG) Bern die Volksinitiati- ve «für einen kostenlosen öffentlichen Nahverkehr in der Stadt Bern» einge- reicht worden, welche die «freie Fahrt für alle Benutzerinnen und Benutzer von Bernmobil auf dem Gebiet der Gemeinde Bern» fordert. Mit Verfügung vom 7. Januar 2022 erklärte der Gemeinderat der EG Bern diese Initiative für ungültig. B. Die hiergegen erhobene Beschwerde vom 31. Januar 2022 wies die Regie- rungsstatthalterin des Verwaltungskreises Bern-Mittelland mit Entscheid vom 28. Juli 2022 ab. C. Gegen diesen Entscheid haben A., B., C., D., E., F. und G.________ (die Mitglieder des Initiativkomitees) am 25. August 2022 Verwaltungsgerichtsbeschwerde erhoben. Sie beantragen, der Entscheid der Regierungsstatthalterin und die damit bestätigte Verfügung des Gemeinderats der EG Bern seien aufzuheben und der Gemeinderat sei anzuweisen, die Initiative «dem Stadt- rat zur Behandlung zuzuleiten». Eventuell seien der angefochtene Entscheid sowie die Verfügung des Gemeinderats aufzuheben und die Sache zu neuem Entscheid an Letzteren zurückzuweisen. Mit Vernehmlassung vom 13. September 2022 schliesst das Regierungs- statthalteramt (RSA) Bern-Mittelland sinngemäss auf Abweisung der Be- schwerde. Die EG Bern beantragt in ihrer Beschwerdeantwort vom 24. Ok- tober 2022 die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei.
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 16.07.2024, Nr. 100.2022.274U, Seite 3 Die Beschwerdeführenden haben mit Eingabe vom 21. Juni 2023 zum Urteil des Bundesgerichts 1C_393/2022 vom 31. März 2023 (BGE 149 I 182) Stel- lung genommen. Sie halten an ihren Anträgen vollumfänglich fest. Erwägungen: 1. 1.1Das Verwaltungsgericht beurteilt gemäss Art. 74 Abs. 2 Bst. c des Gesetzes vom 23. Mai 1989 über die Verwaltungsrechtspflege (VRPG; BSG 155.21) kantonal letztinstanzlich Beschwerden betreffend kommunale Wahl- und Abstimmungssachen; bei der Ungültigerklärung einer Initiative geht es um eine solche (vgl. Ruth Herzog in Herzog/Daum [Hrsg.], Kommen- tar zum bernischen VRPG, 2. Aufl. 2020, Art. 60 N. 63 a.E.). Die Beschwer- deführenden sind in der EG Bern stimmberechtigt (vgl. Vorakten RSA [act. 3A] pag. 39) und haben am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen. Sie sind zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde befugt (Art. 79b i.V.m. Art. 79 Abs. 1 VRPG; vgl. BVR 2022 S. 5 E. 2.9). Die Bestimmungen über Form und Frist sind eingehalten (Art. 81 Abs. 1 i.V.m. Art. 32 VRPG). Auf die Be- schwerde ist unter Vorbehalt der nachfolgenden Erwägung einzutreten. 1.2Anfechtungsobjekt im Verfahren vor dem Verwaltungsgericht bildet der Entscheid der Regierungsstatthalterin vom 28. Juli 2022; dieser ist pro- zessual an die Stelle der Verfügung der EG Bern vom 7. Januar 2022 getre- ten (sog. Devolutiveffekt der Beschwerde; vgl. BVR 2022 S. 515 E. 1.7). So- weit die Beschwerdeführenden auch die Aufhebung der erstinstanzlichen Verfügung beantragen, ist daher auf die Beschwerde nicht einzutreten (vgl. zum Ganzen Ruth Herzog, a.a.O., Art. 74 N. 26 i.V.m. Art. 72 N. 18, Art. 84 N. 19). 1.3Das Verwaltungsgericht überprüft den angefochtenen Entscheid auf Rechtsverletzungen hin (Art. 80 Bst. a und b VRPG).
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 16.07.2024, Nr. 100.2022.274U, Seite 4 2. 2.1Die Volksinitiative «für einen kostenlosen öffentlichen Nahverkehr in der Stadt Bern» wurde am 14. August 2020 vom Initiativkomitee «Gratis-ÖV- Initiative» lanciert. Sie fordert die «freie Fahrt für alle Benutzerinnen und Be- nutzer von Bernmobil auf dem Gebiet der Gemeinde Bern». Der Wortlaut der Initiative lautet wie folgt: «Das Anstaltsreglement der Städtischen Verkehrsbetriebe (SVB) wird wie folgt geändert: Art. 21 Fahrpreise/Tarife: Soweit die Fahrpreise oder Tarife der SVB nicht Kraft übergeordneten Rechts durch andere Instan- zen festgelegt werden, sind diese durch den Verwaltungsrat festzuset- zen. Dabei ist sicherzustellen, dass der öffentliche, nicht touristische Verkehr in der Stadt Bern für alle Benutzerinnen und Benutzer kostenlos ist.» Der geltende Art. 21 des Anstaltsreglements der Städtischen Verkehrs- betriebe (SVB) vom 28. September 1997 (nachfolgend: Reglement SVB; SSSB 764.11) lautet folgendermassen: Fahrpreise/Tarife Soweit die Fahrpreise oder Tarife der SVB nicht Kraft übergeordneten Rechts durch andere Instanzen festgelegt werden, sind diese durch den Verwaltungsrat so festzusetzen, dass die Einnahmen insgesamt die nicht durch Subventionen abgegoltenen Aufwendungen für das Leis- tungsangebot des durch den Kanton mitfinanzierten öffentlichen, nicht touristischen Verkehrs abdecken. Die Initiative wurde am 18. März 2021 eingereicht. Die Prüfung durch die EG Bern ergab, dass die Initiative mit 5'583 rechtzeitig eingereichten und gülti- gen Unterschriften formell zustandegekommen war, was der Gemeinderat mit Beschluss vom 5. Mai 2021 feststellte (GRB 2021-531; Vorakten Ge- meinderat [act. 3A1] Beilage 2 f.). 2.2Mit Schreiben vom 27. Oktober 2021 teilte der Gemeinderat dem Ini- tiativkomitee mit, die Initiative verstosse gemäss ersten rechtlichen Abklä- rungen gegen übergeordnetes Recht, und gewährte das rechtliche Gehör zur beabsichtigten Ungültigerklärung der Initiative (vgl. Vorakten Gemeinde- rat [act. 3A1] Beilage 4). Das Initiativkomitee nahm hierzu am 10. November 2021 Stellung: Da der Initiativtext einen Vorbehalt zugunsten des übergeord- neten Rechts enthalte, falle ein Verstoss gegen ebensolches Recht von Vornherein ausser Betracht. Ausserdem sei der angesprochene Art. 81a der Bundesverfassung (BV; SR 101) auf den innerstädtischen Bus- und Tram-
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 16.07.2024, Nr. 100.2022.274U, Seite 5 verkehr nicht anwendbar (vgl. Vorakten Gemeinderat [act. 3A1] Beilage 5). Mit Verfügung vom 7. Januar 2022 erklärte der Gemeinderat die Initiative für ungültig. Zur Begründung führte er aus, die geforderte generelle Kostenlo- sigkeit des öffentlichen Verkehrs widerspreche der verfassungsmässigen Vorgabe in Art. 81a Abs. 2 BV, wonach die Nutzerinnen und Nutzer zumin- dest einen Teil der Gesamtkosten des öffentlichen Verkehrs tragen müssten. Diese Bestimmung gelte entgegen der Auffassung des Initiativkomitees auch für den Regional- und Ortsverkehr. Der erwähnte Vorbehalt zugunsten des übergeordneten Rechts beziehe sich nicht auf die Preis- bzw. Tarifausge- staltung, sondern auf die Zuständigkeit zur Festlegung der Preise und Tarife, und vermöge den Widerspruch zum übergeordneten Recht nicht aufzuheben (vgl. Vorakten Gemeinderat [act. 3A1] Beilage 6). 2.3Die Regierungsstatthalterin ist auf Beschwerde des Initiativkomitees hin im angefochtenen Entscheid zum selben Ergebnis gelangt. Sie führt aus, Art. 81a Abs. 2 BV umfasse die nationale, die regionale und auch die kom- munale Verkehrsinfrastruktur. Die Initiative sei deshalb im Licht dieser Ver- fassungsbestimmung zu überprüfen (angefochtener Entscheid E. II.5.1 ff.). Bereits aus dem Wortlaut der Bestimmung ergebe sich, dass zumindest ein Teil der Kosten des öffentlichen Verkehrs durch die Nutzerinnen und Nutzer gedeckt werden müsse. Mit der Initiative würde auf jeglichen Ertrag verzich- tet und damit kein angemessener Teil der Kosten durch die Nutzerinnen und Nutzer gedeckt. Ein Nulltarif könne nicht als «angemessen» bezeichnet wer- den, und eine Querfinanzierung durch andere öffentliche Verkehrsbetriebe wäre nicht im Sinn von Art. 81a BV. Zudem erscheine das Anliegen aufgrund der engen Verflechtung der EG Bern mit den Agglomerationsgemeinden we- nig praktikabel. Die Volksinitiative werde daher als verfassungswidrig erach- tet (angefochtener Entscheid E. II.6.5 ff.). Angesichts der Verfassungswid- rigkeit erübrige es sich, zu prüfen, ob weitere Gesetzesbestimmungen dem Vorhaben ebenfalls entgegenstehen würden. Ebenso könne die Frage der Umsetzbarkeit der Initiative offengelassen werden (angefochtener Entscheid E. II.7). 2.4Die Beschwerdeführenden bringen dagegen vor, es treffe nicht zu, dass gänzlich auf jeden Ertrag verzichtet werden solle. Die Initiative verlange Kostenfreiheit nur für den öffentlichen, nicht touristischen Verkehr. Das tou-
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 16.07.2024, Nr. 100.2022.274U, Seite 6 ristische Angebot könne und solle Erträge erzielen. Auch die Nutzung der städtischen Verkehrsbetriebe werde nicht kostenlos. Vielmehr solle die Fi- nanzierung über die Einkommens- und Vermögenssteuern erfolgen. Der an- gefochtene Entscheid beruhe insofern auf einer unrichtigen Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts (Beschwerde Ziff. IV.2 ff.). Art. 81a Abs. 2 BV stehe der Forderung, den öffentlichen Verkehr unentgeltlich auszugestal- ten, nicht entgegen. Entsprechend seien ähnliche Initiativen in den Kantonen Waadt und Neuenburg für gültig erklärt worden (Beschwerde Ziff. IV.6). Art. 81a BV erfasse ausschliesslich die Finanzierung der Bahninfrastruktur und es bestehe Einigkeit darüber, dass der Bestimmung keine materiellen Vorgaben zur Verteilung der Kosten auf die einzelnen Kategorien von Nut- zerinnen und Nutzern zu entnehmen seien. Das von der Vorinstanz zitierte, von Prof. Dr. Felix Uhlmann und Jasmina Bukovac am 4. Februar 2022 zu- handen des Bundesamts für Verkehr erstellte Gutachten betreffend Verfas- sungsmässigkeit von unentgeltlichem öffentlichem Verkehr (nachfolgend: Gutachten, abrufbar unter https://www.bav.admin.ch Rubriken «Publikatio- nen/Berichte und Studien/Weitere Themen/Gutachten ‹Gratis-öV›») sei als von der herrschenden Lehre abweichende Einzelmeinung zu qualifizieren und verkenne den Inhalt der Verfassungsbestimmung (Beschwerde Ziff. IV.7 f.). Aus den Materialien zu Art. 81a BV ergebe sich, dass der städ- tische bzw. kommunale Bus- und Tramverkehr von der Bestimmung nicht erfasst sei, dieser sei denn auch in der Abstimmungsbotschaft mit keinem Wort erwähnt worden. Die Auslegung durch die Vorinstanz und das Gutach- ten seien «völlig unhistorisch, unsystematisch und damit unzutreffend». Zwar treffe es zu, dass auch der innerstädtische Verkehr zum öffentlichen Verkehr gehöre. Das ändere aber nichts daran, dass Art. 81a Abs. 2 BV nur den nationalen und regionalen Eisenbahnverkehr betreffe (Beschwerde Ziff. IV.9 ff.). Die vorgeschlagene Regelung in Art. 21 Reglement SVB wäre ausserdem selbst dann zulässig, wenn Art. 81a Abs. 2 BV auf die städti- schen Verkehrsbetriebe anwendbar wäre. Die Bestimmung schreibe nämlich nicht vor, in welcher Form und in welchem Umfang sich Nutzerinnen und Nutzer an den Kosten des öffentlichen Verkehrs beteiligen müssten. Insofern reiche es aus, dass der touristische Verkehr sowie der regionale und natio- nale Fernverkehr kostenpflichtig bleiben würden. Im Übrigen würden die Nut- zerinnen und Nutzer auch den kostenlosen Betrieb über die Steuern mitfi- nanzieren, was angesichts der stärkeren Beteiligung finanzstarker Bevölke-
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 16.07.2024, Nr. 100.2022.274U, Seite 7 rungsschichten gerechter sei. Schliesslich enthalte der Initiativtext einen Kompetenzvorbehalt zugunsten des übergeordneten Rechts, weshalb sie solchem gar nicht widersprechen könne (Beschwerde Ziff. IV.13 f.). 3. Die Beschwerdeführenden rügen vorab, die Vorinstanz habe den rechtser- heblichen Sachverhalt unrichtig festgestellt. Der angefochtene Entscheid sei deshalb aufzuheben. 3.1Nach Art. 18 Abs. 1 VRPG stellen die Behörden den Sachverhalt von Amtes wegen fest (Untersuchungsgrundsatz). Unvollständig ist die Sachver- haltsfeststellung, wenn die Behörde nicht alle für den Entscheid wesent- lichen Sachumstände und Beweismittel erhoben hat. Unrichtig ist sie, wenn die Behörde die Beweismittel falsch gewürdigt oder einen rechtserheblichen Sachumstand nicht in das Beweisverfahren einbezogen hat (BVR 2022 S. 139 E. 5.1, 2008 S. 352 E. 3.2; Ruth Herzog, a.a.O., Art. 66 N. 31 f.). 3.2Die Beschwerdeführenden machen geltend, die Vorinstanz habe fälschlicherweise festgehalten, mit der Initiative werde gänzlich auf jeden Er- trag verzichtet. Dies sei unzutreffend, da der touristische Verkehr gemäss der Initiative kostenpflichtig bleibe und folglich weiterhin Erträge erziele. Aus- serdem sei die Nutzung des öffentlichen Verkehrs gemäss Initiative keines- wegs kostenlos, sondern werde über die Einkommens- und Vermögenssteu- ern finanziert. – Entgegen den Vorbringen der Beschwerdeführenden ist die Darstellung des rechtserheblichen Sachverhalts im angefochtenen Ent- scheid vollständig und korrekt. Die Vorinstanz hat weder übersehen, dass der touristische Verkehr gemäss Initiative von der Kostenfreiheit ausgenom- men ist (vgl. angefochtener Entscheid E. II/1, II/5.7, II/6 sowie II/6.6), noch dass die Finanzierung der SVB über anderweitige staatliche (Steuer-)Ein- nahmen erfolgen soll. Ob und wie die Vorinstanz diese Umstände in ihrer Entscheidfindung berücksichtigt hat, ist keine Frage der Sachverhaltsfest- stellung, sondern der Rechtsanwendung. Sollte sie dabei von einem unzu- treffenden Begriff des öffentlichen Verkehrs ausgegangen sein (vgl. dazu
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 16.07.2024, Nr. 100.2022.274U, Seite 8 hinten E. 4.2), wäre dies ohne Belang, zumal das Verwaltungsgericht das Recht von Amtes wegen anwendet (Art. 20a Abs. 1 VRPG). 4. In der Sache ist strittig, ob die Initiative «für einen kostenlosen öffentlichen Nahverkehr in der Stadt Bern» gegen Art. 81a Abs. 2 BV verstösst, wonach die Kosten des öffentlichen Verkehrs zu einem angemessenen Teil durch die von den Nutzerinnen und Nutzern bezahlten Preise zu decken sind. 4.1Gemäss Art. 17 des Gemeindegesetzes vom 16. März 1998 (GG; BSG 170.11) i.V.m. Art. 79 Bst. b des kommunalen Reglements vom 16. Mai 2004 über die politischen Rechte (RPR; SSSB 141.1) erklärt der Gemeinde- rat eine Initiative für ungültig, wenn sie gegen eidgenössisches oder kanto- nales Recht verstösst. – Für die Beurteilung der materiellen Rechtmässigkeit einer Volksinitiative ist deren Text nach den anerkannten Interpretations- grundsätzen auszulegen. Grundsätzlich ist vom Wortlaut der Initiative aus- zugehen und nicht auf den subjektiven Willen der Initianten abzustellen. Eine allfällige Begründung des Volksbegehrens darf mitberücksichtigt werden, wenn sie für das Verständnis der Initiative unerlässlich ist. Massgeblich ist bei der Auslegung des Initiativtextes, wie er von den Stimmberechtigten und späteren Adressatinnen und Adressaten vernünftigerweise verstanden wer- den muss. Von verschiedenen Auslegungsmöglichkeiten ist jene zu wählen, die einerseits dem Sinn und Zweck der Initiative am besten entspricht und zu einem vernünftigen Ergebnis führt und welche anderseits mit dem über- geordneten Recht vereinbar erscheint. Kann der Initiative ein Sinn beige- messen werden, der sie nicht klarerweise als unzulässig erscheinen lässt, ist sie nach dem Günstigkeitsprinzip bzw. dem Grundsatz «in dubio pro populo» als gültig zu erklären und der Volksabstimmung zu unterstellen. Der eindeutige Wortsinn darf dabei jedoch nicht durch eine mit dem übergeord- neten Recht konforme Interpretation beiseitegeschoben werden (BGE 147 I 183 E. 6.2, 144 I 193 E. 7.3.1). 4.2Die Initiative «für einen kostenlosen öffentlichen Nahverkehr in der Stadt Bern» verlangt, dass die Nutzung der SVB (Bernmobil) auf dem Gebiet
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 16.07.2024, Nr. 100.2022.274U, Seite 9 der EG Bern für alle Fahrgäste kostenlos werde. Die Finanzierung soll über allgemeine Steuermittel erfolgen und der touristische Verkehr soll von der Kostenlosigkeit ausgenommen werden (vgl. Initiativtext sowie Internetauftritt der Initiative, abrufbar unter https://gratis-oev-bern.ch). Beim touristischen Verkehr der SVB handelt es sich im Wesentlichen bloss um Extrafahrten im Dampftram, im Restaurant-Tram oder in einem Oldtimer-Bus (vgl. Beschwer- deantwort Rz. 10; zur Abgrenzung von touristischem und nichttouristischem Verkehr vgl. Vortrag der Direktion für Verkehr, Energie und Wasser betref- fend Totalrevision des Gesetzes über den öffentlichen Verkehr, in Tagblatt des Grossen Rates 1993, Beilage 25 S. 10 und 12). Diese Fahrten sind – worauf die Beschwerdegegnerin zu Recht hinweist – nicht dem öffentlichen Verkehr zuzurechnen und berechtigen daher auch nicht zum Bezug von Ab- geltungen des Kantons (vgl. dazu Art. 4 ff. des Gesetzes vom 16. September 1993 über den öffentlichen Verkehr [BSG 762.4; nachfolgend: ÖVG], insb. Art. 9); sie fallen daher nicht unter Art. 81a BV. Das bedeutet, dass die Ein- nahmen aus solchen Extrafahrten von vornherein nicht als von den Nutze- rinnen und Nutzern getragener, angemessener Teil der Kosten des öffent- lichen Verkehrs im Sinn von Art. 81a Abs. 2 BV bezeichnet werden können. Aus dem Umstand, dass die Initiative keine Kostenbefreiung des touristi- schen Angebots verlangt, können die Beschwerdeführenden also nichts zu ihren Gunsten ableiten. 4.3Hinsichtlich der beabsichtigten Finanzierung des städtischen öffent- lichen Verkehrs durch allgemeine Steuermittel ist darauf hinzuweisen, dass damit nicht – wie von Art. 81a Abs. 2 BV verlangt (dazu E. 4.4. hiernach) – die tatsächlichen Nutzerinnen und Nutzer der SVB die Kosten tragen wür- den, sondern stattdessen die Steuerpflichtigen der EG Bern (sowie zu einem kleinen Teil die Übernachtungsgäste mittels des auf der Übernachtungsab- gabe erhobenen «Bern-Ticket-Zuschlags», vgl. Art. 5a sowie Art. 3 Abs. 4 des kommunalen Reglements vom 28. September 1997 über die Erhebung einer Übernachtungsabgabe [Übernachtungsabgabereglement; ÜAR; SSSB 664.21]). Die Nutzung des öffentlichen Verkehrs durch Einwohnerin- nen und Einwohner der Agglomerationsgemeinden, die einen wesentlichen Anteil der Gesamtnutzung ausmachen dürfte (Fahrten in oder durch die Stadt zur Arbeit, zu Freizeitaktivitäten oder als Ausgangspunkt für Fernrei- sen), würde bei diesem Finanzierungsmodell indirekt durch die (steuerpflich-
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 16.07.2024, Nr. 100.2022.274U, Seite 10 tige) Bevölkerung der EG Bern getragen. Umgekehrt würden in der EG Bern wohnhafte Personen den öffentlichen Verkehr noch stärker als bisher auch dann mitfinanzieren, wenn sie diesen gar nicht oder nur sehr wenig nutzen. Zu denken ist dabei nicht nur an den motorisierten Individualverkehr, son- dern auch an Velofahrerinnen und Velofahrer sowie (zentral wohnende) Fussgängerinnen und Fussgänger. Es ist daher zweifelhaft, ob die Finanzie- rung durch allgemeine Steuermittel angesichts der genannten Faktoren tat- sächlich als gerechter und sozialer bezeichnet werden kann. 4.4Ohnehin hat aber das Bundesgericht kürzlich eine ähnliche Initiative für kostenlose öffentliche Verkehrsmittel aus dem Kanton Freiburg als nicht mit Art. 81a BV vereinbar beurteilt. Dessen Abs. 2 verlangt, dass die Kosten des öffentlichen Verkehrs «zu einem angemessenen Teil durch die von den Nutzerinnen und Nutzern bezahlten Preise gedeckt» werden. Wenn die Nut- zung des öffentlichen Verkehrs gratis wäre, würden die Fahrgäste gar keinen Teil der Kosten tragen, was dem Wortlaut der Bestimmung widerspricht. Der angemessene Anteil kann mithin nicht Null betragen (vgl. BGE 149 I 182 E. 3.2.1). Eine Finanzierung über öffentliche (Steuer-)Mittel wiederum kann nicht als Kostendeckung durch die von den Nutzerinnen und Nutzern bezahl- ten Preise bezeichnet werden, da eben nicht diese, sondern die Steuerpflich- tigen die Kosten tragen würden und die beiden Gruppen nicht notwendiger- weise deckungsgleich sind (vgl. E. 4.3 hiervor). In diesem Sinn widerspricht die von der Initiative verlangte Anpassung von Art. 21 Reglement SVB, die vorsieht, dass der öffentliche, nicht touristische Verkehr in der EG Bern für alle Benutzerinnen und Benutzer kostenlos sei, den verfassungsrechtlichen Vorgaben. Die Initiative steht insofern in direktem Widerspruch zum Wortlaut von Art. 81a Abs. 2 BV. 4.5Art. 81a BV geht zurück auf den Bundesbeschluss über die Finanzie- rung und den Ausbau der Eisenbahnstruktur (FABI), der von Volk und Stän- den in der Abstimmung vom 9. Februar 2014 als direkter Gegenentwurf zur Volksinitiative «Für den öffentlichen Verkehr» angenommen wurde. Der Bun- desrat hat in der diesbezüglichen Botschaft festgehalten, das Ineinandergrei- fen und die Vernetzung der verschiedenen Ebenen – Fernverkehr, Regional- verkehr und Ortsverkehr – habe sich bewährt und solle beibehalten werden. Absatz 2 trage der Erkenntnis Rechnung, dass Mobilität nicht zu billig sein
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 16.07.2024, Nr. 100.2022.274U, Seite 11 dürfe. Andernfalls steige die Nachfrage ungebremst und führe zu «immer höheren Investitions- und Investitionsfolgekosten, die das System letztlich ersticken könnten». Die Beteiligung der Nutzerinnen und Nutzer rücke dadurch in den Vordergrund. Da eine Übertragung der vollen Kosten auf die Nutzenden die erwünschten und bisher erzielten Effekte – Umsteigen auf den öffentlichen Verkehr – gefährden würde, werde die Formulierung ge- wählt, dass Nutzerinnen und Nutzer zu einem «angemessenen Teil» durch die Entrichtung von Beförderungspreisen an die Kostendeckung beizutragen haben. Die Formulierung bringe zum Ausdruck, dass dieser Anteil in Zukunft steigen müsse, dies aber nicht in einem Ausmass, das die genannten posi- tiven Effekte in Frage stelle (vgl. Botschaft des Bundesrats zur Volksinitiative «Für den öffentlichen Verkehr» und zum direkten Gegenentwurf [nachfol- gend: Botschaft FABI], in BBl 2014 S. 1577 ff., 1676). Der Botschaftstext zeigt klar, dass der öffentliche Verkehr für die Nutzenden etwas kosten (und «nicht zu billig sein») soll, und nennt auch den Grund dafür, nämlich, dass das System bei zu hoher Nachfrage kollabieren könnte. Der Bundesrat geht sogar davon aus, dass der von den Nutzenden zu tragende Anteil steigen soll (vgl. kritisch hierzu: Giovanni Biaggini, BV Kommentar, 2. Aufl. 2017, Art. 81a N. 7). Die Regelung von Art. 81a Abs. 2 BV verfolgt damit zweierlei: Der öffentliche Verkehr soll einerseits nicht zu billig und anderseits nicht zu teuer sein. Damit bezweckt die Bestimmung eine Steuerung der Nachfrage über die zu bezahlenden Preise. Dieser Zweck kann nicht erreicht werden, wenn die Fahrgäste keine Kosten tragen. Vor diesem Hintergrund kann der «angemessene Teil» nicht Null sein bzw. widerspricht es dem gesetzgeberi- schen Willen, die Nutzenden von sämtlichen Kosten zu befreien (BGE 149 I 182 E. 3.2.2; Diebold/Ludin/Beyeler, in Commentaire romand, 2021, Art. 81a BV N. 8; Markus Kern, in Basler Kommentar, 2015, Art. 81a BV N. 15). Auch das historische und das teleologische Auslegungselement ergeben damit, dass die strittige Initiative – wie die vom Bundesgericht beurteilte aus dem Kanton Freiburg – mit Art. 81a Abs. 2 BV nicht vereinbar ist. 4.6 Weiter kann der Auffassung der Beschwerdeführenden, Art. 81a Abs. 2 BV betreffe einzig den nationalen und regionalen Eisenbahnverkehr und sei auf den städtischen Tram- und Busverkehr nicht anwendbar, nicht gefolgt werden: Zwar wurde Art. 81a Abs. 2 BV im Hinblick auf den Ausbau
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 16.07.2024, Nr. 100.2022.274U, Seite 12 der Eisenbahninfrastruktur in der Verfassung verankert. Die Bestimmung be- zieht sich aber nicht nur auf die Finanzierung der Bahninfrastruktur, sondern erhebt den «öffentlichen Verkehr» ganz allgemein zu einem Anliegen von Verfassungsrang (vgl. Sachüberschrift von Art. 81a BV). Entsprechend wur- de sie (anders als die Bestimmung betreffend die Finanzierung der Bahnin- frastruktur in Art. 87a) nicht anschliessend an die in Art. 87 BV verankerte Bundeskompetenz im Bereich des Eisenbahnverkehrs, der Seilbahnen, der Schifffahrt sowie der Luft- und Raumfahrt in die Verfassung aufgenommen, sondern steht an zweiter Stelle im Abschnitt «Öffentliche Werke und Ver- kehr» und damit an der Spitze der Verfassungsbestimmungen über den Ver- kehr allgemein. Absatz 1 enthält die gemeinsame Verpflichtung von Bund und Kantonen, für ein ausreichendes Angebot an öffentlichem Verkehr «auf Schiene, Strasse, Wasser und mit Seilbahnen in allen Landesgegenden» zu sorgen. Absatz 2 regelt die Kostentragung und enthält keine Einschränkung in Bezug auf die Art des öffentlichen Verkehrs und bezieht sich also eindeutig nicht nur auf den Schienenverkehr. Nichts anderes ergibt sich aus der Bot- schaft FABI: Der Ortsverkehr wird dort ausdrücklich erwähnt, wogegen von einer etwaigen Beschränkung der Anwendbarkeit auf den Schienenverkehr keine Rede ist (vgl. Botschaft FABI, a.a.O., S. 1676; E. 4.5 hiervor). Daran ändert nichts, dass es in der parlamentarischen Debatte ebenso wie in der Botschaft des Bundesrats in erster Linie um die Frage der Finanzierung der Eisenbahninfrastruktur ging (vgl. AB S 2012 S. 998 ff.; AB N 2013 S. 765 ff.; Botschaft FABI, a.a.O., S. 1608 ff.). Der Wortlaut von Art. 81a BV – der in der Botschaft wiedergegeben wird – ist insoweit hinreichend klar, sodass die Bestimmung entgegen den Beschwerdeführenden nicht als eine nur die Fi- nanzierung der Bahninfrastruktur regelnde Norm verstanden werden kann (BGE 149 I 182 E. 3.2.3). Auch aus dem Umstand, dass der städtische Tram- und Busverkehr weder in der Norm noch in den Materialien erwähnt wurde, lässt sich nicht ableiten, dieser hätte von der Anwendung ausgenom- men werden sollen. Die in der Beschwerde zitierte Ziff. 6.2.4 der Botschaft FABI bezieht sich auf den Mittelbedarf für die (notwendigerweise ortsüber- greifende) Bahninfrastruktur und ist für die hier interessierende Frage der Anwendbarkeit von Art. 81a BV auf den Ortsverkehr nicht einschlägig (vgl. Botschaft FABI, a.a.O. S. 1614). Nach dem Gesagten steht vielmehr fest, dass die Verfassungsbestimmung auch die kommunale Verkehrsinfrastruk- tur umfasst (vgl. Giovanni Biaggini, a.a.O., Art. 81a N. 8; Markus Kern,
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 16.07.2024, Nr. 100.2022.274U, Seite 13 a.a.O., Art. 81a BV N. 3, 7; Felix Uhlmann, in St. Galler Kommentar zur BV, 4. Aufl. 2023, Art. 81a N. 12 ff.; zum Ganzen auch Uhlmann/Bukovac, Gut- achten, Rz. 20, 63 f.). 4.7Art. 81a BV bezieht sich auf den gesamten öffentlichen Verkehr. Weshalb die Bestimmung nur den ortsübergreifenden öffentlichen Verkehr umfassen sollte, ist nicht ersichtlich und vermögen die Beschwerdeführen- den nicht nachvollziehbar darzulegen. Es ist unbestritten, dass Art. 81a BV die Kompetenzverteilung zwischen Bund und Kantonen nicht berührt (vgl. Beschwerde Ziff. IV.7). Die Bestimmung lässt mithin offen, wer bei der Be- reitstellung des Angebots an öffentlichem Verkehr welche Verantwortung trägt und wie die Kosten auf die Nutzenden zu überwälzen sind (vgl. Bot- schaft FABI, a.a.O., S. 1676; Markus Kern, a.a.O., Art. 81a BV N. 15; Felix Uhlmann, a.a.O., Art. 81a N. 19 f.). Im Kanton Bern liegt die Zuständigkeit für die Gewährleistung eines angemessenen öffentlichen Mobilitätsangebots und die Festlegung der Grundsätze, nach denen sich dieses Angebot richten soll, beim Kanton. Die Kompetenz zur Festlegung der Tarife hat dieser den konzessionierten Transportunternehmen übertragen (vgl. Art. 3 ÖVG i.V.m. Art. 8 f. der Verordnung vom 10. September 1997 über das Angebot im öf- fentlichen Verkehr [Angebotsverordnung; AGV; BSG 762.412]). Daraus folgt jedoch entgegen den Beschwerdeführenden keineswegs, dass die Vorga- ben in der Bundesverfassung nicht beachtet werden müssen bzw. nicht zur Anwendung kommen. Auch die Transportunternehmen haben bei der Tarif- ausgestaltung das übergeordnete Recht und damit Art. 81a Abs. 2 BV zu beachten. Schliesslich bedeutet der Umstand, dass nicht auf Verfassungs- stufe geregelt wurde, wie die Kosten auf die Nutzenden überwälzt werden (Schaffung von Nutzungskategorien; Aufteilung bezogen auf Verkehrsträger, Regionen, Verbindungen oder Linien; vgl. Markus Kern, a.a.O., Art. 81a BV N. 15), nicht, dass auf die Kostenüberwälzung gänzlich verzichtet werden könnte bzw. den Nutzenden sämtliche Kosten erlassen werden dürften (vgl. hierzu bereits vorne E. 4.4 f.). 4.8Zusammenfassend ergibt sich, dass Art. 81a Abs. 2 BV einer gene- rell kostenfreien Nutzung des öffentlichen Verkehrs (auch auf kommunaler Ebene) entgegensteht. Die Verfassungskonformität der von den Beschwer- deführenden wiederholt angerufenen Regelung der EG Adelboden, nach
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 16.07.2024, Nr. 100.2022.274U, Seite 14 welcher Einheimische mit einem entsprechenden Ausweis im Gemeindege- biet zur kostenlosen Nutzung des Ortsverkehrs berechtigt sind, ist hier nicht zu prüfen. Die Beschwerdeführenden können aus dem angestrebten Ver- gleich ohnehin nichts zu Ihren Gunsten ableiten, da die fragliche Regelung mit dem gemäss Initiative angestrebten Gratis-ÖV nicht vergleichbar ist: Die Nutzung des öffentlichen Verkehrs ist in Adelboden nur für die in der Ge- meinde Ansässigen kostenlos, also für jene Personen, die in der Gemeinde steuerpflichtig sind. Übernachtungsgäste können den öffentlichen Verkehr mit der Gästekarte zwar ebenfalls kostenlos nutzen, bezahlen hierfür aber die Kurtaxe. Für andere auswärtige Besucherinnen und Besucher ist der öf- fentliche Verkehr weiterhin kostenpflichtig (vgl. https://www.3715.ch Ru- briken «Home/Wichtige Dienstleistungen/Einheimischenausweis»). Anders als dies gemäss Initiative in der EG Bern der Fall wäre (vgl. hierzu vorne E. 4.3), tragen damit in der EG Adelboden alle Nutzenden direkt oder indirekt einen Teil der Kosten. Ob dies den verfassungsmässigen Vorgaben genügt, kann hier wie erwähnt offenbleiben. Ebenso wenig ist zu prüfen, ob die in anderen Kantonen angestrebten Regelungen vor der Verfassung standhal- ten. 5. Die Beschwerdeführenden machen schliesslich geltend, die Initiative sei un- abhängig davon gültig, ob Art. 81a Abs. 2 BV der Kostenlosigkeit des öffent- lichen Verkehrs entgegenstehe. Da Art. 21 Reglement SVB gemäss Initiative einen Kompetenzvorbehalt zugunsten des übergeordneten Rechts enthalte, könne die Bestimmung verfassungskonform ausgelegt werden. Die «Anwen- dungsmöglichkeit und der Gestaltungsspielraum für die neue Bestimmung» würden sich zwar verringern, dennoch würde die Bestimmung «eine Ziel- grösse für die zukünftige Ausgestaltung des Fahrpreissystems im städti- schen Verkehr vor[geben], die zwar nicht vollständig, aber doch tendenziell erreicht werden könnte» (Beschwerde Ziff. IV.14). – Art. 21 Reglement SVB enthält sowohl in der geltenden Fassung als auch gemäss Initiativtext einlei- tend den Vorbehalt, «soweit die Fahrpreise oder Tarife der SVB nicht Kraft übergeordneten Rechts durch andere Instanzen festgelegt werden, [...]» (vgl. vorne E. 2.1). Dieser Vorbehalt bezieht sich indes auf die Zuständigkeit
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 16.07.2024, Nr. 100.2022.274U, Seite 15 zur Festlegung der Preise und Tarife und nicht auf die Grundsätze für deren Festlegung, also insbesondere nicht auf die Frage nach der Kostenlosigkeit oder der Beteiligung der Fahrgäste an den Kosten. Der für die Festlegung der Tarife zuständige Verwaltungsrat der SVB wäre also bei Annahme der Initiative im Rahmen seiner Zuständigkeit verpflichtet, die Kostenlosigkeit des nicht touristischen öffentlichen Verkehrs sicherzustellen. Der Zuständig- keitsvorbehalt vermag den Widerspruch der Initiative zum übergeordneten Verfassungsrecht damit nicht aufzuheben. Der Initiative kann auch ander- weitig kein verfassungskonformer Sinn beigemessen werden, der noch dem Willen der Initiantinnen und Initianten entsprechen würde: Die Formulierung gemäss Initiativtext, es sei «sicherzustellen, dass der öffentliche, nicht tou- ristische Verkehr in der Stadt Bern für alle Benutzerinnen und Benutzer kos- tenlos» sei, lässt ebenso wenig Spielraum für Zwischenlösungen wie die For- derung «Gratis-ÖV für alle» bzw. «freie Fahrt für alle Benutzerinnen und Be- nutzer von Bernmobil auf dem Gebiet der EG Bern» (vgl. Internetauftritt der Initiative, abrufbar unter https://gratis-oev-bern.ch). Eine verfassungskon- forme Auslegung ist nicht möglich, da die zentrale Forderung der Kostenlo- sigkeit den verfassungsrechtlichen Vorgaben widerspricht. Der Wegfall die- ser Forderung würde die Initiative ihres Sinnes entleeren und dem Willen der Initiantinnen und Initianten zuwiderlaufen. Ausserdem würde die Vorlage da- mit nicht mehr halten, was sie «verspricht», bzw. nicht dem entsprechen, was von den Stimmberechtigten vernünftigerweise verstanden würde. Es ist daher unzulässig, den eindeutigen Wortsinn durch eine verfassungskon- forme Auslegung zu ersetzen (vgl. vorne E. 4.1). 6. 6.1Nach dem Gesagten erweist sich der Schluss der Vorinstanz, die Ini- tiative «für einen kostenlosen öffentlichen Nahverkehr in der Stadt Bern» wi- derspreche den verfassungsrechtlichen Vorgaben zum öffentlichen Verkehr, als zutreffend. Bei diesem Ergebnis kann die von den Beschwerdeführenden aufgegriffene Frage offenbleiben, ob die Initiative mit Art. 73 GG (Vorgaben zum Finanzhaushaltsgleichgewicht), Art. 6 und 7 ÖVG (Abgeltungen für den Betrieb der Transportunternehmungen) und Art. 8 AGV (Tarife) vereinbar wäre. Die Beschwerde erweist sich als offensichtlich unbegründet und ist ab-
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 16.07.2024, Nr. 100.2022.274U, Seite 16 zuweisen, soweit darauf einzutreten ist. Das Verwaltungsgericht beurteilt sol- che Rechtsmittel in Zweierbesetzung (Art. 56 Abs. 3 des Gesetzes vom 11. Juni 2009 über die Organisation der Gerichtsbehörden und der Staats- anwaltschaft [GSOG; BSG 161.1]). 6.2Bei diesem Ausgang des Verfahrens unterliegen die Beschwerdefüh- renden. Für das Verfahren vor dem Verwaltungsgericht sind keine Kosten zu erheben (Art. 108a Abs. 1 VRPG). Ersatzfähige Parteikosten sind keine an- gefallen (Art. 108 Abs. 3 i.V.m. Art. 104 VRPG). Demnach entscheidet das Verwaltungsgericht:
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 16.07.2024, Nr. 100.2022.274U, Seite 17 Rechtsmittelbelehrung Gegen dieses Urteil kann innert 30 Tagen seit Eröffnung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gemäss Art. 39 ff., 82 ff. und 90 ff. des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bun- desgericht (BGG; SR 173.110) geführt werden.