100.2021.125U publiziert in BVR 2024 S. 51 DAM/BIM/STA Verwaltungsgericht des Kantons Bern Verwaltungsrechtliche Abteilung Urteil vom 11. Juli 2023 Verwaltungsrichterin Arn De Rosa, Abteilungspräsidentin Verwaltungsrichter Daum, Verwaltungsrichterin Steinmann, Verwaltungsrichter Stohner, Verwaltungsrichter Tissot Gerichtsschreiberin Bickel A.________ vertreten durch Rechtsanwalt ... Beschwerdeführerin gegen Einwohnergemeinde Langnau handelnd durch die Planungskommission, Alleestrasse 8, Postfach 566, 3550 Langnau im Emmental Beschwerdegegnerin und Regierungsstatthalteramt Emmental Amthaus, Dorfstrasse 21, 3550 Langnau im Emmental betreffend Mehrwertabgabe im Zusammenhang mit der Zonenplanänderung «B.________, Teilbereich ...» (Entscheid des stv. Regierungsstatthalters des Verwaltungskreises Emmental vom 24. März 2021; vbv 19/2020)
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 11.07.2023, Nr. 100.2021.125U, Seite 2 Prozessgeschichte: A. Die A.________ (ehemals Stiftung «... B.») ist Eigentümerin unter anderem der Grundstücke Langnau im Emmental Gbbl. Nrn. 1, 2________, 3________ und 4________ im so genannten «Teilbereich ...» des Standorts B.. Sie bietet am erwähnten Standort individuelle Wohn- und Pflegeangebote sowie Beschäftigungsmöglichkeiten und ange- passte Arbeitsplätze für erwachsene Menschen mit Unterstützungsbedarf an, die sie auszubauen beabsichtigt. Zudem sollen auf den erwähnten Grundstücken auch für Dritte Wohn- und Dienstleistungsangebote geschaf- fen werden. Zu diesem Zweck legte die Einwohnergemeinde (EG) Langnau vom 22. November bis 24. Dezember 2018 eine Zonenplan- und Bauregle- mentsänderung öffentlich auf. Die Vorlage betrifft die Umzonung der ehe- mals in der Zone für öffentliche Nutzungen (ZöN) Nr. 21 gelegenen Grunds- tücke des «Teilbereichs ... in eine Zone mit Planungspflicht (ZPP Nr. VIII) mit der damaligen Bezeichnung «B., Teilbereich ...». In der Folge beschlossen der Grosse Gemeinderat am 24. Juni 2019 die ZPP Nr. VIII «B., C.» und der Gemeinderat am 16. Dezember 2019 die Überbauungsordnung (ÜO) «B., C.». Das Amt für Gemeinden und Raumordnung des Kantons Bern (AGR) genehmigte am 13. Dezember 2019 die ZPP und am 22. Mai 2020 die ÜO. Mit Verfügung vom 7. August 2020 setzte die EG Langnau die Mehrwertabgabe infolge der Zonenplanänderung auf Fr. 1'293'000.-- fest und auferlegte diese der A.. Die Abgabe teilte sie wie folgt auf: Sektor A: 10 % = Fr. 129'300.--; Sektor B: 25 % = Fr. 323'250.--; Sektor C: 50 % = Fr. 646'500.--; Sektor D: 15 % = Fr. 193'950.--. B. Gegen diese Verfügung erhob die A. am 9. September 2020 Be- schwerde beim Regierungsstatthalteramt Emmental. Mit Entscheid vom 24. März 2021 wies der stellvertretende Regierungsstatthalter die Be- schwerde ab.
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 11.07.2023, Nr. 100.2021.125U, Seite 3 C. Dagegen hat die A.________ am 23. April 2021 Verwaltungsgerichtsbe- schwerde erhoben. Sie beantragt, der angefochtene Entscheid sei aufzuhe- ben; eventuell sei die Sache zur Neuberechnung und Festlegung der Mehr- wertabgabe an die Vorinstanz zurückzuweisen, wobei zu ihren Gunsten vom Verkehrswert der Grundstücke im Jahr 2006 auszugehen sei, sofern dieser höher gewesen sei. Mit Beschwerdeantwort vom 27. Mai 2021 beantragt die EG Langnau, die Beschwerde sei abzuweisen. Mit Vernehmlassung vom 3. Juni 2021 schliesst das Regierungsstatthalteramt Emmental ebenfalls auf Abweisung der Beschwerde. Der Instruktionsrichter hat in der Folge die Akten ergänzen lassen. Die A.________ hat sich am 25. März und 9. September 2022 zur Sache geäus- sert, die EG Langnau am 29. Juni 2022. Das Regierungsstatthalteramt Em- mental hat mit Schreiben vom 2. Februar bzw. 27. September 2022 auf wei- tere Ausführungen verzichtet. Erwägungen: 1. 1.1Das Verwaltungsgericht ist zur Beurteilung der Beschwerde als letzte kantonale Instanz gemäss Art. 74 Abs. 1 i.V.m. Art. 76 und 77 des Gesetzes vom 23. Mai 1989 über die Verwaltungsrechtspflege (VRPG; BSG 155.21) zuständig. Die Beschwerdeführerin hat am vorinstanzlichen Verfahren teil- genommen, ist durch den angefochtenen Entscheid besonders berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung (Art. 79 Abs. 1 VRPG). Die Bestimmungen über Form und Frist sind einge- halten (Art. 81 Abs. 1 i.V.m. Art. 32 VRPG). Auf die Beschwerde ist einzutre- ten. 1.2Da die Streitigkeit von grundsätzlicher Bedeutung ist, urteilt das Ver- waltungsgericht in Fünferbesetzung (Art. 56 Abs. 2 Bst. a des Gesetzes vom
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 11.07.2023, Nr. 100.2021.125U, Seite 4 11. Juni 2009 über die Organisation der Gerichtsbehörden und der Staats- anwaltschaft [GSOG; BSG 161.1]). 1.3Das Verwaltungsgericht überprüft den angefochtenen Entscheid auf Rechtsverletzungen hin (Art. 80 Bst. a und b VRPG). 2. 2.1Die Beschwerdeführerin ist eine selbständige privatrechtliche Stiftung im Sinn von Art. 80 ff. des Schweizerischen Zivilgesetzbuches (ZGB; SR 210) mit Sitz in Langnau (Statuten vom 26.4.2017, Beilage zur Be- schwerde [BB] 13 Art. 1, genehmigt von der kantonalen Stiftungsaufsicht am 31.5.2017 [act. 5B]). Aus den Statuten ergibt sich, soweit hier interessierend, folgender Stiftungszweck (BB 13 Art. 2): «2.1 Die Stiftung bezweckt den Betrieb der Institution B.________ sowie den Betrieb und die Gründung von Organisationen und das Erbrin- gen von Leistungen für Menschen im Alter und für Menschen mit Beeinträchtigungen oder Krankheiten. Sie sorgt durch ganzheitliche Massnahmen für deren zeitgemässe Unterbringung, Betreuung, Pflege, Beschäftigung sowie für deren Förderung, Entwicklung und Ausbildung. 2.1a [...] 2.2 Zu diesem Zweck kann sie Neubauten auf eigenem Land oder im Baurecht erstellen, Liegenschaften kaufen oder mieten oder beste- hende Gebäude umbauen. Nicht mehr benötigte Liegenschaften können veräussert oder an Dritte vermietet werden. Zur Wahrung ihres Zweckes kann die Stiftung Immaterialgüterrechte und andere Vermögenswerte erwerben, verwalten und veräussern. 2.3 Die Stiftung trifft alle diejenigen Massnahmen, die sie für die Erfül- lung des Stiftungszweckes als geeignet erachtet. 2.4 Die Stiftung kann den Betrieb der Institution B.________ und weite- rer Angebote ganz oder teilweise anderen geeigneten Organisatio- nen übertragen. Die Stiftung muss jedoch über eine dauernde Betei- ligung von mindestens zwei Dritteln am Betrieb der Institution B.________ verfügen. Weiter kann sie derartige Organisationen gründen und/oder sich an solchen beteiligen. 2.5 Die Stiftung kann sich zum Zwecke der Äufnung des Stiftungsver- mögens an gewinnorientierten Kapitalgesellschaften oder anderen gewinnorientierten Unternehmen beteiligen.» Für das Angebot von Betreuungsplätzen bei äusserst anspruchsvollen Plat- zierungen/Platzierungssituationen und von Wohnheimen, Tages- sowie Werkstätten für erwachsene Klientinnen und Klienten mit einer Behinderung
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 11.07.2023, Nr. 100.2021.125U, Seite 5 hat die Beschwerdeführerin Leistungsverträge mit dem Kanton Bern ge- schlossen (vgl. z.B. BB 9.1-9.3 für das Jahr 2020). 2.2Im Jahr 2015 hat die Genossenschaft ... B.________ sämtliche Ver- mögenswerte des Aktiv- und Passivvermögens unentgeltlich an die Be- schwerdeführerin übertragen, darunter die Grundstücke im «Teilbereich ...» des Standorts B.________ Langnau Gbbl. Nrn. 1________, 2________, 3________, 5________, 4________, 6________ und 7________ (heutige Parzellen Nrn. 1________, 2________, 3________ und 4________). Ge- nossenschafterinnen waren die Gemeinden Langnau, Eggiwil, Lauperswil, Röthenbach i.E., Rüderswil, Schangnau, Signau, Trub und Trubschachen (Vermögensübertragungsvertrag vom 10.6.2015 [BB 4.3] S. 2, 3 f., 6 und 11). Das übertragene Vermögen soll von der Beschwerdeführerin als Fonds mit eigenem Rechnungskreis geführt werden und dem folgenden Fonds- zweck dienen (Vereinbarung zwischen den Gemeinden und der A.________ aus dem Jahr 2015 [BB 4.1] Ziff. 4 sowie Arbeitspapier vom 27.5.2014 [BB 4.2] S. 1, wobei beide Dokumente integrierender Bestandteil des Ver- mögensübertragungsvertrags vom 10.6.2015 bilden [BB 4.3 S. 3]): «Bereitstellung von Angeboten in der Region Emmental für ältere Perso- nen und Personen mit einer Behinderung in den Bereichen Wohnen und Beschäftigung» Die Beschwerdeführerin hat jährlich Bericht über den Stand des Fonds (über- tragenes Vermögen), über Wertschwankungen bei den Wertschriften und Fi- nanzanlagen, über alle Entnahmen aus dem Fonds und über künftige Pro- jekte zu erstatten (BB 4.1 Ziff. 6). Das Gemeindepräsidium der EG Langnau sowie zwei weitere Gemeindepräsidien aus den Reihen der ehemaligen Ge- nossenschafterinnen besprechen den Jahresbericht mit dem Stiftungsrat der Beschwerdeführerin, haben Einsicht in sämtliche den Fonds betreffenden Unterlagen und berichten den Gemeinden über die Einhaltung des Fonds- zwecks und über die Mittelverwendung (BB 4.1 Ziff. 7). Die Beschwerdefüh- rerin darf die Erträge aus dem Fonds für die Verwirklichung des Stiftungs- zwecks verwenden; ein Mittelverzehr des Fonds darf nur im Rahmen des Fondszwecks erfolgen (BB 4.2 S. 1).
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 11.07.2023, Nr. 100.2021.125U, Seite 6 3. 3.1Nach Art. 5 des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG; SR 700) regelt das kantonale Recht einen angemessenen Ausgleich für erhebliche Vor- und Nachteile, die durch Planungen nach diesem Gesetz entstehen (Abs. 1). Das kantonale Recht kann von der Erhebung der Abgabe unter anderem dann absehen, wenn ein Gemeinwesen abgabepflichtig wäre (Abs. 1 quinquies Bst. a). Im Kan- ton Bern richtet sich der Ausgleich von Planungsvorteilen nach Art. 142 ff. des Baugesetzes vom 9. Juni 1985 (BauG; BSG 721.0). Gemäss Art. 142 Abs. 1 BauG entrichten Grundeigentümerinnen und Grundeigentümer, die als Folge einer Planung in den Genuss eines Mehrwerts gelangen, nach Massgabe dieses Gesetzes und der von den Gemeinden erlassenen Bestim- mungen eine Mehrwertabgabe. Massgebend sind dabei die Eigentumsver- hältnisse im Zeitpunkt der Rechtskraft der Planung, welche den Mehrwert auslöst (vgl. Michael Pflüger, Die Mehrwertabgabe nach Art. 142 ff. des re- vidierten Baugesetzes – Streiflichter auf eine Baustelle, in BVR 2017 S. 268 ff., 272 mit Hinweisen; ferner Art. 142d Abs. 3 BauG). Nach Art. 142 Abs. 2 BauG sind der Bund, der Kanton und die Gemeinden im Sinn von Art. 2 des Gemeindesgesetzes vom 16. März 1998 (GG; BSG 170.11) sowie Dritte in Erfüllung von ihnen übertragenen öffentlich-rechtlichen Aufgaben nur abga- bepflichtig für planungsbedingte Mehrwerte auf Grundstücken, die nicht un- mittelbar öffentlichen Zwecken dienen. Mit dem Kriterium, ob ein Grundstück unmittelbar oder nicht unmittelbar (bzw. nur mittelbar) einem öffentlichen Zweck dient, bezieht sich der Gesetzgeber auf die Unterscheidung zwischen Verwaltungs- und Finanzvermögen. Die erwähnten Verwaltungsträger sollen von der Mehrwertabgabe befreit sein, soweit planungsbedingte Mehrwerte auf Grundstücken im Verwaltungsvermögen anfallen (Vortrag des Regie- rungsrats zur Änderung des Baugesetzes und des Dekrets über das Baube- willigungsverfahren, in Tagblatt des Grossen Rates 2016, Beilage 8 [im Fol- genden: Vortrag Änderung BauG und BewD] S. 46, Erläuterungen zu Arti- kel 142; vgl. auch Zaugg/Ludwig, Kommentar zum bernischen BauG, Band I/II, 5./4. Aufl. 2020/2017, Art. 142-142f N. 5). 3.2Es ist unbestritten, dass die privatrechtlich verfasste Beschwerdefüh- rerin im Verfügungszeitpunkt auf dem Gebiet der institutionellen Sozialhilfe
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 11.07.2023, Nr. 100.2021.125U, Seite 7 öffentliche Aufgaben erfüllt hat und das weiterhin tut (sog. Beleihung; vgl. zu diesem Begriff etwa BVR 2019 S. 400 E. 2.3; Tschannen/Müller/Kern, Allge- meines Verwaltungsrecht, 5. Aufl. 2022, N. 245). Grundlage der Beleihung sind die Leistungsverträge mit dem Kanton Bern (vorne E. 2.1), die ihrerseits im Gesetz vom 11. Juni 2001 über die öffentliche Sozialhilfe (Sozialhilfegesetz, SHG; BSG 860.1) und im Staatsbeitragsgesetz vom 16. September 1992 (StBG; BSG 641.1) sowie in weiteren Erlassen eine (formell-)gesetzliche Grundlage haben. Insoweit handelt die Beschwerdefüh- rerin gemäss Art. 142 Abs. 2 BauG als «Dritte» in Erfüllung einer ihr übertra- genen öffentlich-rechtlichen Aufgabe (vorne E. 2.1; angefochtener Entscheid E. 8 S. 6 und Beschwerdeantwort Rz. 4). Allerdings wurde ihr im Errich- tungsakt nicht die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe übertragen; mithin liegt kein solcher Fall einer dauerhaften Übertragung von Verwaltungsaufga- ben an eine privatrechtliche Stiftung vor (vgl. für diese Situation Häfelin/Mül- ler/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Aufl. 2020, N. 1846; ferner hinten E. 5.3). Strittig ist, ob die Beschwerdeführerin von der Abgabepflicht befreit ist, da sie die in ihrem Eigentum stehenden Grundstücke aufgrund von Leistungsverträgen mit dem Kanton Bern bei der Festsetzung der Mehr- wertabgabe für die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe eingesetzt hat. Aus- gangspunkt zur Klärung dieser Frage ist der Begriff des Verwaltungsvermö- gens, wie er im Verwaltungsrecht anerkannt ist. 3.3Zum Verwaltungsvermögen gehören jene Sachen, die den Behörden oder einem beschränkten Kreis von privaten Benutzerinnen und Benutzern unmittelbar durch ihren Gebrauchswert für die Besorgung der öffentlichen Aufgaben dienen. Das Verwaltungsvermögen kann folglich nicht veräussert werden, ohne die Erfüllung öffentlicher Aufgaben zu beeinträchtigen. Es ist grundsätzlich zweckgebunden und nicht frei realisierbar (BGE 143 I 37 E. 6.1 [Pra 107/2018 Nr. 2], 138 I 274 E. 2.3.2; BVR 2011 S. 314 E. 3.5; RR 3.9.2003, in BVR 2004 S. 12 E. 3; Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N. 2205 f.; Tschannen/Müller/Kern, a.a.O., N. 1339; vgl. auch Art. 12 Abs. 4 des Gesetzes vom 26. März 2002 über die Steuerung von Finanzen und Leistungen [FLG; BSG 620.0]; Art. 75 der Gemeindeverordnung vom 16. Dezember 1998 [GV; BSG 170.111]).
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 11.07.2023, Nr. 100.2021.125U, Seite 8 3.4Nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung kann Vermögen Dritter, das unmittelbar der Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe dient, nur dem Ver- waltungsvermögen zugerechnet werden, wenn sich das Gemeinwesen ein Verfügungsrecht daran gesichert hat. Dafür muss das Verwaltungsvermögen nicht zwingend im Eigentum des Gemeinwesens stehen. Das Verfügungs- recht kann auch aufgrund eines beschränkten dinglichen oder eines obliga- torischen Rechts bestehen (BGE 120 II 321 E. 2f, 107 II 44 E. 1b; BGer 5C.271/1999 vom 13.3.2000, in ZBGR 2001 S. 300 E. 1a und 2b; RR 3.9.2003, in BVR 2004 S. 12 E. 3; ferner Tschannen/Müller/Kern, a.a.O., N. 1354 f.; Daniel Arn, in Kommentar zum bernischen GG, 1999, Vorbem. zu Art. 70-79 N. 18; Fritz Gygi, Allgemeines Verwaltungsrecht, 1986, S. 228; Moor/Bellanger/Tanquerel, Droit administratif, Bd. III, 2. Aufl. 2018, S. 752). Mit dem Verfügungsrecht sollen Verwaltungsaufgabe und privatrechtliche Sachherrschaft in Einklang gebracht und die Erfüllung einer öffentlichen Auf- gabe vor privatrechtlichen Ansprüchen geschützt werden (sog. dualistische Theorie; vgl. dazu Peter Karlen, Schweizerisches Verwaltungsrecht, 2018, S. 355 ff.; Felix Uhlmann, Ein Professor geht – Gedanken über den Begriff des Verwaltungsvermögens, in Rüssli/Hänni/Häggi Furrer [Hrsg.], Staats- und Verwaltungsrecht auf vier Ebenen, Festschrift für Tobias Jaag, 2012, S. 87 ff., 88 ff.; Waldmann/Wiederkehr, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2019, S. 348). Das Erfordernis eines Verfügungsrechts wird mitunter kriti- siert, da die Organisation der öffentlichen Hand keinen Einfluss darauf haben solle, ob eine öffentlichen Zwecken dienende Sache zum Verwaltungsver- mögen gehört (vgl. dazu etwa Ueli Friederich, in Kommentar zum bernischen GG, 1999, Art. 64 N. 25; Wiegand/Wichtermann, Die Überleitung von Rechtsverhältnissen, in Wolfgang Wiegand [Hrsg.], Rechtliche Probleme der Privatisierung, Berner Tage für die juristische Praxis 1999, S. 102). Zumin- dest dürften an das Verfügungsrecht nur tiefe Anforderungen gestellt werden (so Adler/Tönz, Die Verwendung von Verwaltungsvermögen im Rahmen ei- ner Privatisierung – unter besonderer Berücksichtigung der Wasserversor- gungsanlagen im Kanton Zürich, in ZBl 2017 S. 355 ff., 364). Wie es sich damit verhält, muss nicht allgemein, sondern nur im Zusammenhang mit dem Befreiungstatbestand von Art. 142 Abs. 2 BauG entschieden werden (vgl. E. 4 hiernach).
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 11.07.2023, Nr. 100.2021.125U, Seite 9 4. 4.1Näher zu prüfen ist, ob Art. 142 Abs. 2 BauG bei Grundstücken im Eigentum von beliehenen Dritten für die Befreiung von der Abgabepflicht ein staatliches Verfügungsrecht voraussetzt. Die Vorinstanz hat erwogen, dass auch Private Eigentum an Verwaltungsvermögen haben könnten. Wäre dem nicht so, wäre die Aufzählung «sowie Dritte» in Art. 142 Abs. 2 BauG sinnlos. Bezüglich der Mehrwertabgabe sei nicht von einem engen Begriff des Ver- waltungsvermögens auszugehen. Ziel des Befreiungstatbestands sei, dass sich das Gemeinwesen nicht gegenseitig Mittel entziehe. Die Unterschei- dung, ob die öffentliche Aufgabe durch eine öffentlich-rechtliche oder eine privatrechtliche Trägerschaft wahrgenommen werde, erscheine dabei nicht als geboten (angefochtener Entscheid E. 8 S. 7 f.). Die Vorinstanz geht da- mit (implizit) davon aus, dass ein Verfügungsrecht des Gemeinwesens an den Grundstücken im Eigentum von beliehenen Dritten für die Qualifikation als Verwaltungsvermögen und damit die Befreiung von der Mehrwertabgabe nicht vorausgesetzt sei. Sie hat in der Folge geprüft, ob die Grundstücke der Beschwerdeführerin unmittelbar der Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe die- nen und dies, soweit die Vermietung von Wohnungen und Geschäftsflächen an Dritte vorgesehen ist, verneint (angefochtener Entscheid E. 9). 4.2Der Sinngehalt einer Norm ist durch Auslegung zu ermitteln. Aus- gangspunkt jeder Auslegung bildet der Wortlaut (grammatikalisches Ele- ment), doch kann dieser allein nicht massgebend sein. Vom Wortlaut kann abgewichen werden, wenn triftige Gründe für die Annahme bestehen, dass er nicht den wahren Sinn der Vorschrift wiedergibt. Solche Gründe können sich aus der Entstehungsgeschichte (historisches Auslegungselement), aus dem Zusammenhang mit anderen Gesetzesbestimmungen (systematisches Auslegungselement) oder aus Sinn und Zweck der Norm (teleologisches Auslegungselement) ergeben (vgl. statt vieler BGE 148 II 218 E. 5.2 mit Hin- weisen). Gleich wie das Bundesgericht lässt sich das Verwaltungsgericht von einem pragmatischen Methodenpluralismus leiten, der keinem Ausle- gungselement einen grundsätzlichen Vorrang zuerkennt. Es muss im Einzel- fall abgewogen werden, welche Methode oder Methodenkombination zu der
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 11.07.2023, Nr. 100.2021.125U, Seite 10 Lösung führt, die im normativen Gefüge und mit Blick auf die Wertentschei- dungen des Gesetzgebers am meisten überzeugt (zum Ganzen BVR 2023 S. 25 E. 5.5, 2021 S. 312 E. 2.1). 4.3Gemäss dem Wortlaut von Art. 142 Abs. 2 BauG sind planungsbe- dingte Mehrwerte auf Grundstücken, die unmittelbar öffentlichen Zwecken (französisch: «directement à des fins publiques») dienen, von der Abgabe- pflicht ausgenommen, wobei die Eigentumsverhältnisse im Zeitpunkt der Rechtskraft der den Mehrwert auslösenden Planung massgebend sind (vgl. auch Art. 142d Abs. 3 BauG). Die Bestimmung zielt damit auf das Verwal- tungsvermögen (vorne E. 3.1). Sie äussert sich nicht dazu, ob an den betrof- fenen Grundstücken im Fall der Aufgabenerfüllung durch beliehene Private ein staatliches Verfügungsrecht bestehen muss oder nicht. 4.4Die systematische Auslegung fragt nach dem Sinn einer Rechtsnorm innerhalb eines Gesetzes und im Verhältnis zu anderen Erlassen (vgl. etwa BVR 2002 S. 322 E. 3b/bb). In diesem Zusammenhang sind daher auch die bundesrechtlichen Vorgaben von Art. 5 RPG zu beachten. Gestützt auf die- sen Gesetzgebungsauftrag hat der bernische Gesetzgeber Art. 142 ff. BauG erlassen (vorne E. 3.1). 4.4.1 Die Mehrwertabgabe knüpft am planerischen Sondervorteil an. Sie stellt das Korrelat zur Minderwertentschädigung bei materieller Enteignung dar. Dem Gedanken der Rechtsgleichheit sowie der Gerechtigkeit verpflich- tet, zielt das RPG zugleich auf eine ausgleichende Korrektur der durch die Raumplanung bewirkten Ungleichverteilung von Nutzungschancen und Bo- denwertsteigerungen. Die Mehrwertabgabe ist mithin Teil eines raumpla- nungsrechtlich motivierten Ausgleichssystems (vgl. BGE 142 I 177 E. 4.3.1, 121 II 138 E. 3c; Waldmann/Hänni, Handkommentar RPG, 2006, Art. 5 N. 7; Beat Stalder, Der Ausgleich von Planungsvorteilen – Aufbruch zu neuen Ufern, in Schweizerische Baurechtstagung 2015, 2015, S. 75 ff. [nachfol- gend: Ausgleich], S. 79). Das Bundesgericht hat – noch unter der ursprüng- lichen Fassung von Art. 5 RPG und mit Blick auf die bundesrechtlichen Steu- erbefreiungsnormen – festgehalten, dass es nicht zweckmässig ist, den Bund und seine Anstalten für seine Grundstücke, die öffentlichen Zwecken dienen, in ein solches Ausgleichssystem einzubeziehen und durch kosten- unabhängige (Kausal-)Abgaben wie die Mehrwertabgabe zu belasten. Dem
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 11.07.2023, Nr. 100.2021.125U, Seite 11 entspricht die allgemeine Überlegung, wonach die gegenseitige Besteue- rung verschiedener Hoheitsträger kein taugliches Mittel zur Deckung des öf- fentlichen Finanzbedarfs ist. Bei Liegenschaften, die nicht (unmittelbar) öf- fentlichen Zwecken dienen, kommen diese Überlegungen hingegen nicht zum Tragen. Das Gemeinwesen soll sich insoweit nicht auf Bestimmungen berufen können, die es mit Rücksicht auf seine hoheitlichen, öffentlichen Auf- gaben von bestimmten Pflichten befreien. Das widerspräche einerseits dem Zweck der Steuerbefreiungstatbestände und verfälschte andererseits den Wettbewerb, weil in gleichen Wirtschaftsbereichen tätige Private benachtei- ligt würden. Das Bundesgericht trägt mit dieser Argumentation der verfas- sungsrechtlich garantierten Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 der Bundesverfas- sung [BV; SR 101]) und dem Grundsatz der Wettbewerbsneutralität (Art. 94 Abs. 4 BV) Rechnung (vgl. etwa BGE 130 I 96 E. 3.7; BGer 2A.408/2002 vom 13.2.2004, in ASA 75 S. 159 E. 2.4.5; zum Ganzen BGE 121 II 138 E. 2b, 3b und 4a; BGer 2P.283/1999 und 2A.514/1999 vom 13.6.2000, in StR 2000 S. 561 E. 5b/aa und bb sowie E. 5a mit weiterführenden Darlegun- gen zur rechtlichen Einordnung der Mehrwertabgabe). 4.4.2 Die Argumente des Bundesgerichts lassen sich auch für die Befrei- ung von der (kostenunabhängigen) Mehrwertabgabe nach kantonalem Recht anführen (vgl. Etienne Poltier, in Praxiskommentar RPG: Nutzungs- planung, 2016, Art. 5 N. 66). Hinsichtlich der Besteuerung von Grundstücken werden der Kanton und die Einwohnergemeinden anders behandelt als be- liehene Private. Während der Kanton und die Einwohnergemeinden von der Grundstückgewinnsteuer befreit sind (Art. 127 Abs. 1 Bst. b und c des Steu- ergesetzes vom 21. Mai 2000 [StG; BSG 661.11]), gilt dies nicht für juristi- sche Personen, die öffentliche oder gemeinnützige Zwecke verfolgen (Art. 127 StG, Umkehrschluss; vgl. auch Art. 23 Abs. 1 Bst. f i.V.m. Abs. 4 des Bundesgesetzes vom 14. Dezember 1990 über die Harmonisierung der direkten Steuern der Kantone und Gemeinden [StHG; SR 642.14]; für die Beschwerdeführerin Verfügung der Steuerverwaltung des Kantons Bern vom 30.7.2012 S. 4 [BB 14], wonach die Steuerbefreiung allfällige Grundstückge- winnsteuern nicht umfasst). Das bedeutet zwar nicht ohne weiteres, dass eine Befreiung von der Mehrwertabgabe für beliehene Private ausser Be- tracht fällt. Es lässt sich jedoch rechtfertigen, nur Planungsmehrwerte auf
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 11.07.2023, Nr. 100.2021.125U, Seite 12 Grundstücken von der Abgabe auszunehmen, an denen sich das Gemein- wesen ein Verfügungsrecht vorbehalten hat. Denn nur damit ist sicherge- stellt, dass das vom Mehrwert betroffene Grundstück dem (umfassend steu- erbefreiten) Gemeinwesen zugeordnet werden kann. Andernfalls könnten beliehene Private gegenüber anderen Privaten im privaten Wirtschaftsver- kehr bevorteilt werden, was dem Grundsatz der Wettbewerbsneutralität wi- derspräche und nach der vorstehend zitierten bundesgerichtlichen Recht- sprechung vermieden werden sollte. 4.4.3 Diese Überlegungen liegen auf der Linie von Art. 5 Abs. 1 quinquies
Bst. a RPG, der am 1. Mai 2014 in Kraft getreten ist und eine Ausnahme vom Mehrwertausgleich zulässt, wenn das Gemeinwesen abgabepflichtig wäre. Das Bundesrecht trägt einerseits dem bereits erwähnten Gedanken Rech- nung, dass es nicht sinnvoll ist, wenn sich Kantone und Gemeinden gegen- seitig finanzielle Mittel entziehen (vgl. Beat Stalder, Ausgleich, S. 88). Ande- rerseits wird anerkannt, dass das kantonale Recht die Abgabebefreiung auf Grundstücke im Verwaltungsvermögen beschränken darf (vgl. Etienne Pol- tier, a.a.O., Art. 5 N. 66; Beat Stalder, Ausgleich, S. 89). Wird für die Befrei- ung von der Mehrwertabgabe im Fall der Beleihung lediglich vorausgesetzt, dass die Grundeigentümerin oder der Grundeigentümer das Grundstück im massgebenden Zeitpunkt (Rechtskraft Planung; vorne E. 3.1) zur Wahrneh- mung einer öffentlichen Aufgabe nutzt, kann ein Widerspruch zu Art. 5 Abs. 1 quinquies Bst. a RPG nicht ausgeschlossen werden. Nach dem Prüfungs- bericht des Bundesamts für Raumentwicklung (ARE) vom 28. März 2019 zur Umsetzung des Gesetzgebungsauftrags zum Ausgleich von Planungsvortei- len im Kanton Bern ist es zwar grundsätzlich mit dem Bundesrecht vereinbar, Dritte von der Mehrwertabgabe zu befreien, denen die Erfüllung einer öffent- lichen Aufgabe übertragen worden ist. Eine derartige Tätigkeit schliesse die Gewinnstrebigkeit aus, die für private Unternehmen typisch sei. Falle die Auf- gabe zurück an das Gemeinwesen, müssten aber auch die entsprechenden Grundstücke zurückfallen, die für die Erfüllung der Aufgabe nötig seien (S. 5 des erwähnten Berichts, einsehbar unter: <www.are.admin.ch>, Rubriken «Raumentwicklung und Raumplanung/Raumplanungsrecht/Revision des Raumplanungsgesetzes/RPG 1: Umsetzung in den Kantonen/Mehrwertab- gabe»). Wegen der mit der Auslegung des kantonalen Rechts verbundenen Unsicherheit bezüglich der Bundesrechtskonformität hat der Bundesrat den
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 11.07.2023, Nr. 100.2021.125U, Seite 13 Kanton Bern verpflichtet, dem ARE Entscheide mitzuteilen, mit denen ge- stützt auf Art. 142 Abs. 2 BauG Grundeigentümerinnen und Grundeigentü- mer, die «nicht ein Gemeinwesen darstellen», bei Einzonungen vom Aus- gleich von Planungsvorteilen befreit werden (Beschluss vom 10.4.2019, in BBl 2019 S. 5446 Ziff. 2.3). Zur Sicherstellung des bundesrechts- und geset- zeskonformen Vollzugs der Mehrwertabschöpfung hat der Regierungsrat für die Gemeinden in Art. 120b Abs. 2 der Bauverordnung vom 6. März 1985 (BauV; BSG 721.1) eine Mitteilungspflicht für alle Entscheide über die Nich- terhebung der Mehrwertabgabe gegenüber Dritten im Sinn von Art. 142 Abs. 2 BauG verankert (Vortrag der Direktion für Inneres und Justiz vom 22.1.2020 zur Änderung der Bauverordnung, S. 1 f. und 4, einsehbar unter: ˂www.bvd.be.ch˃, Rubriken «Über uns/Rechtsamt/Rechtliche Grundla- gen/Vorträge»). Die Mitteilungspflicht zeigt klar, dass der Bundesrat die bun- desrechtskonforme Auslegung von Art. 142 Abs. 2 BauG beobachten will. Auch ist davon auszugehen, dass die Ausnahme von der Abgabepflicht ein Verfügungsrecht des Gemeinwesens über die betroffenen Grundstücke vor- aussetzt und nicht allein an das Kriterium der Aufgabenerfüllung anzuknüp- fen ist (vgl. auch Beat Stalder, Ausgleich, S. 88). 4.4.4 In systematischer Hinsicht ist weiter die Stellung von Art. 142 Abs. 2 BauG innerhalb der kantonalen Regelung zum Ausgleich von Planungsvor- teilen von Belang. Die Mehrwertabgabe wird von der Gemeinde verfügt, so- bald die mehrwertbegründende Planung rechtskräftig wird (Art. 142d Abs. 1 und 3 BauG). In ihrer Verfügung legt die Gemeinde die Höhe der Mehrwert- abgabe fest und entscheidet auch darüber, inwieweit die betroffene Grundei- gentümerin oder der Grundeigentümer von der Abgabepflicht befreit ist. Fäl- lig wird die Abgabe erst, wenn der planungsbedingte Mehrwert durch Über- bauung oder durch Veräusserung realisiert wird, wobei die Gemeinden die Fälligkeit bei Um- und Aufzonungen abweichend regeln können (Art. 142c Abs. 1 und 1a BauG). Werden beliehene Private von der Mehrwertabgabe befreit, da sie ihr Grundstück bei Rechtskraft der mehrwertbegründenden Planung zur Wahrnehmung einer öffentlichen Aufgabe nutzen, könnten sie aufgrund des soeben beschriebenen Verfahrens gegenüber (nicht befreiten) Dritten bevorteilt werden. Denn sobald die Aufgabenübertragung bzw. Belei- hung endet (z.B. Kündigung des Leistungsvertrags; vgl. vorne E. 3.2), ist das Grundstück frei veräusserbar und der Mehrwert kann realisiert werden. Zwar
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 11.07.2023, Nr. 100.2021.125U, Seite 14 sind beliehene Private nicht von der Grundstückgewinnsteuer befreit (vorne E. 4.4.2) und die (nicht geleistete) Mehrwertabgabe kann nicht vom Grunds- tückgewinn abgezogen werden; insofern wird der gesamte planungsbe- dingte Mehrwert bei der Berechnung des Grundstückgewinns berücksichtigt (Art. 137 Abs. 1 i.V.m. Art. 142 Abs. 2 Bst. e StG, Umkehrschluss). Der Grundstückgewinn kann aber durch eine lange Besitzesdauer reduziert wer- den (bei einer Besitzesdauer von mehr als fünf Jahren für jedes Jahr um zwei Prozent, maximal 70 Prozent; vgl. Art. 144 Abs. 1 StG), was die zu leistende Grundstückgewinnsteuer verringert. Auch wird die Grundstückgewinnsteuer aufgeschoben, insbesondere wenn der Erlös für ein Ersatzobjekt verwendet wird (Art. 131 ff. StG). Der Mehrwert kann dadurch wieder investiert werden. Im Unterschied dazu wird die Mehrwertabgabe im Zeitpunkt der Rechtskraft einer planerischen Massnahme festgesetzt und verändert sich anschlies- send in der Höhe grundsätzlich nicht mehr (vgl. Art. 142d Abs. 3 und 3a BauG; Michael Pflüger, a.a.O., S. 287). Die Besitzesdauer ist nicht massge- bend. Bei Veräusserung des Grundstücks wird die Mehrwertabgabe fällig. Sie kann nicht aufgeschoben werden (Art. 142c Abs. 1, 1a und 2 BauG [vgl. hinten E. 6.2]; Zaugg/Ludwig, a.a.O., Art. 142-142f N. 10; allgemein auch Urs Eymann, Grundsätze zur Ermittlung des Planungsmehrwerts nach Art. 5 RPG, in ZBl 2015 S. 167 ff., 169 ff.; zum Verhältnis zwischen Grundstückge- winnsteuer und Mehrwertabgabe BGE 121 II 138 E. 3c; BGer 2P.283/1999 und 2A.514/1999 vom 13.6.2000 E. 5d). Wenn beliehene Private nur auf- grund der Aufgabenerfüllung von der Mehrwertabgabe befreit würden, könn- ten sie von einem planerischen Sondervorteil profitieren, der mit der Abgabe gerade abgeschöpft werden soll (vorne E. 4.4.1). Indem nur Planungsmehr- werte auf Grundstücken von der Abgabe befreit werden, an denen sich das Gemeinwesen ein Verfügungsrecht vorbehalten hat, ist indes sichergestellt, dass beliehene Private gegenüber anderen Privaten im Wirtschaftsverkehr nicht bevorteilt werden, sobald das Rechtsverhältnis der Aufgabenübertra- gung endet. 4.5Erkenntnisreich sind weiter die Materialien zu Art. 142 Abs. 2 BauG. Im Vortrag werden für «Gemeinwesen» im Sinn von Art. 5 Abs. 1 quinquies
Bst. a RPG folgende Beispiele genannt: öffentlich-rechtliche Anstalten, spe- zialgesetzliche Aktiengesellschaften oder gemischtwirtschaftliche Unterneh- men sowie insbesondere Bürgergemeinden und burgerliche Korporationen.
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 11.07.2023, Nr. 100.2021.125U, Seite 15 Solche «gemeindeähnliche» Subjekte seien von der Mehrwertabgabe be- freit, wenn es um Grundstücke geht, die unmittelbar öffentlichen Zwecken dienen (Vortrag Änderung BauG und BewD, S. 46, Erläuterungen zu Arti- kel 142; vgl. auch Zaugg/Ludwig, a.a.O., Art. 142-142f N. 5). Daraus folgt, dass der bernische Gesetzgeber den bundesrechtlichen Begriff des «Ge- meinwesens» zwar tendenziell weit auslegt (vgl. zu den kantonal unter- schiedlichen Regelungen etwa Markus Rüssli, Mehrwertausgleich in den Kantonen – ein Überblick, in ZBl 2021 S. 187 ff., 193 f.). Dritte sollen von der Mehrwertabgabe aber nur ausgenommen werden, wenn sie vom Gemein- wesen massgeblich beherrscht bzw. beeinflusst werden. Dieses Anliegen spricht bei beliehenen Privaten ebenfalls für das Erfordernis des Verfügungs- rechts an den fraglichen Grundstücken. 4.6Das teleologische Auslegungselement trägt, soweit ihm überhaupt ei- genständige Bedeutung zukommt, nichts Zusätzliches bei: Wird der Sinn und Zweck von Art. 142 Abs. 2 BauG darin gesehen, dass die Erfüllung einer öf- fentlichen Aufgabe durch die Mehrwertabgabe nicht beeinträchtigt werden soll, steht dies der Auslegung, wonach ein Verfügungsrecht des Gemeinwe- sens am betroffenen Grundstück vorausgesetzt wird, jedenfalls nicht entge- gen. Es kann nicht die Absicht des Gesetzgebers gewesen sein, Dritte mit Bezug auf Grundstücke, die unmittelbar öffentlichen Zwecken dienen, von der Abgabepflicht für Mehrwerte zu befreien und sie vom Mehrwert profitie- ren zu lassen, wenn die Zweckgebundenheit nicht dauerhaft gegeben ist. Dass Grundstücke im Eigentum von beliehenen Dritten bei Rechtskraft der mehrwertbegründenden Planung öffentlichen Zwecken dienen, rechtfertigt die Befreiung von der Mehrwertabgabepflicht deshalb für sich allein nicht. 4.7Aufgrund aller Auslegungselemente ist somit der Schluss zu ziehen, dass die Befreiung einer oder eines beliehenen Privaten nach Art. 142 Abs. 2 BauG nur in Betracht kommt, wenn sich das Gemeinwesen das Verfügungs- recht am Grundstück gesichert hat, das einen planungsbedingten Mehrwert erfährt. Es gibt mithin im Kontext des Mehrwertabgaberechts keinen Grund, den Begriff des Verwaltungsvermögens (noch) weiter auszulegen und auf das Erfordernis des staatlichen Verfügungsrechts zu verzichten.
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 11.07.2023, Nr. 100.2021.125U, Seite 16 5. 5.1Damit stellt sich die Frage, ob sich das Gemeinwesen ein Verfü- gungsrecht an den Grundstücken im «Teilbereich ...» des Standorts B.________ gesichert hat, so dass sich die Befreiung der Beschwerdeführe- rin von der Mehrwertabgabepflicht rechtfertigt. 5.2Im Vordergrund steht hier das Verhältnis zwischen der Stiftung und den Gemeinden der ehemaligen Genossenschaft ... B.________ (vorne E. 2.2). Die Beschwerdeführerin sieht die Kontrollmöglichkeit der Gemein- den darin, dass das übertragene Vermögen nur dem Fondszweck entspre- chend genutzt werden dürfe. Sei dies nicht der Fall, könnten die Gemeinden einschreiten (Beschwerde Rz. 25). Für die Erfüllung des Fondszwecks sei Grundeigentum an geeigneter Lage erforderlich, weshalb die Grundstücke nicht veräussert werden könnten, ohne nicht zugleich die Erfüllung der öf- fentlichen Aufgabe zu beeinträchtigen (Beschwerde Rz. 30 und 39; Eingabe vom 9.9.2022 act. 25 S. 2). Die EG Langnau macht demgegenüber geltend, die Beschwerdeführerin habe lediglich im Rahmen des Jahresberichts über den Stand des Fonds, über Wertschwankungen bei den Wertschriften und Finanzanlagen, über alle Entnahmen aus den Fonds und über künftige Pro- jekte Bericht zu erstatten; anschliessend könnten drei Gemeindepräsidien den Jahresbericht mit der Beschwerdeführerin besprechen und gewisse Ein- sichtsrechte geltend machen. Weitere Kontrollbefugnisse bestünden nicht (Beschwerdeantwort Rz. 10). 5.3Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin schliesst der Fonds- zweck eine Veräusserung der übertragenen Grundstücke nicht aus und ver- langt auch nicht zwingend eine Ersatzbeschaffung: Der Fondszweck erfor- dert, dass das übertragene Vermögen dem Bereitstellen von Angeboten in der Region Emmental für ältere Personen und Personen mit einer Behinde- rung in den Bereichen Wohnen und Beschäftigung dient. In örtlicher Hinsicht ist die Beschwerdeführerin also nicht an den «Teilbereich ...» des Standorts B.________ gebunden. Zudem ermöglicht die offene Formulierung des Fondzwecks, dass die Angebote nicht direkt von der Beschwerdeführerin selbst, sondern (nur) indirekt durch Beteiligung an geeigneten Organisatio- nen angeboten werden. Dazu ist die Beschwerdeführerin auch aufgrund des (noch weitergehenden) Stiftungszwecks berechtigt (vorne E. 2.1 f.). Ebenso
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 11.07.2023, Nr. 100.2021.125U, Seite 17 ist aufgrund des Fondszwecks eine Umnutzung der Grundstücke möglich; davon geht auch die EG Langnau aus, wenn sie das Zurverfügungstellen von Wohn- und Dienstleistungsangeboten für Dritte auf den übertragenen Grundstücken als zulässig erachtet (weiterführend hinten E. 7). Die jährliche Berichterstattung gegenüber den Gemeinden dient schliesslich lediglich der Information, ob der (offen formulierte) Fondszweck eingehalten wird. Eine Kontrollmöglichkeit der Gemeinden ergibt sich auch nicht daraus, dass das (ehemalige) Genossenschaftsvermögen unentgeltlich an die Beschwerde- führerin übertragen wurde (vgl. Beschwerde Rz. 22 f., 25 und 48). 5.4Auch die bestehenden Leistungsvereinbarungen mit dem Kanton ver- mögen kein Verfügungsrecht eines Gemeinwesens zu begründen. Die Ver- einbarungen können gekündigt bzw. nicht mehr verlängert werden (BB 9.1- 9.3 Art. 9.1). Die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe steht der Veräusserung der Grundstücke im «Teilbereich ...» dann nicht mehr entgegen. Weitere Pflichten, die eine Veräusserung oder Umnutzung der entsprechenden Grundstücke verhindern würden, sind nicht ersichtlich. 5.5Daraus folgt, dass sich weder die Gemeinden der ehemaligen Ge- nossenschaft ... B.________ noch ein anderes Gemeinwesen ein (genügen- des) Verfügungsrecht an den hier interessierenden Grundstücken im «Teil- bereich ...» des Standorts B.________ gesichert haben. Die Befreiung der Beschwerdeführerin von der Mehrwertabgabe aufgrund von Art. 142 Abs. 2 BauG kommt damit nicht in Betracht. 6. 6.1Umstritten ist weiter die Höhe der verfügten Abgabe. Im Eventual- standpunkt beantragt die Beschwerdeführerin, die Sache sei unter Aufhe- bung des angefochtenen Entscheids zur Neuberechnung und Festlegung der Mehrwertabgabe an die Vorinstanz zurückzuweisen. Dabei sei zu ihren Gunsten vom Verkehrswert der Grundstücke im Jahr 2006 auszugehen, so- fern dieser höher gewesen sei (vorne Bst. C). 6.2Nach Art. 142b Abs. 1 Satz 1 BauG entspricht der Mehrwert der Dif- ferenz zwischen dem Verkehrswert des Landes mit und ohne Planänderung.
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 11.07.2023, Nr. 100.2021.125U, Seite 18 Massgebend ist die Differenz zwischen dem Verkehrswert des Landes un- mittelbar vor und nach der rechtskräftigen planerischen Massnahme. Das ist so zu verstehen, dass zwischen der planerischen Massnahme und dem Mehrwert des Bodens eine kausale – und nicht nur eine zeitliche – Verbin- dung vorausgesetzt wird (vgl. Etienne Poltier, a.a.O., Art. 5 N. 52 und Fn. 93; vgl. auch BVR 2010 S. 462 E. 4.1, noch zur ursprünglichen Fassung von Art. 5 RPG). Führt die planerische Massnahme zu einer wertmässigen Ver- änderung des Grundstücks, da die Nutzungsmöglichkeiten verbessert wer- den, ist für die Bestimmung des Verkehrswerts des Landes nach der Planän- derung die raumplanerisch (theoretisch) zulässige Nutzung entscheidend (vgl. Wortlaut von Art. 142a Abs. 2 BauG). Ob und in welchem Umfang der planungsbedingte Mehrwert später realisiert wird (insb. durch Überbauung oder Veräusserung), ist für die Berechnung des Mehrwerts bzw. die Festset- zung der Mehrwertabgabe nicht von Belang; dies hat lediglich Einfluss auf die Fälligkeit der Abgabe (vgl. Art. 5 Abs. 1 bis RPG; Art. 142c Abs. 1, 1a und 2 BauG; vorne E. 4.4.4). Der Mehrwert ist mit anerkannten Methoden zu be- stimmen, namentlich nach jenen, die im Enteignungsrecht üblich sind (Art. 142b Abs. 1 Satz 2 BauG; vgl. auch Art. 120b Abs. 4 BauV; Zaugg/Lud- wig, a.a.O., Art. 142-142f N. 7; Vortrag Änderung BauG und BewD, S. 47, Erläuterungen zu Art. 142b; zu den in der Praxis gängigen Schätzungsme- thoden vgl. etwa Heinz Lanz, Die Mehrwertermittlung aus Sicht des Bewer- ters, in: in dubio 2023 S. 28 ff.; Marco Koletsis, Planungsmehrwert gemäss Vorlage zum zürcherischen MAG, in PBG aktuell 2/2018 S. 5 ff., 13 ff.). 6.3Zur Berechnung des Mehrwerts hat die Gemeinde ein Gutachten in Auftrag gegeben (Gutachten der D.________ [im Folgenden: Gutachterin] vom 29.10.2018 [BB 6]). Danach ist der Mehrwert der planerischen Mass- nahme hier darin zu sehen, dass grössere Nutzungsreserven entstehen und diese sowie die bestehenden Nutzungsreserven neu auch von Dritten ge- nutzt werden dürfen (vgl. BB 6 S. 27). Das Gutachten unterscheidet dabei zwischen der Nutzung des Areals durch die Beschwerdeführerin zur Erfül- lung der übertragenen öffentlichen Aufgabe – auch als «öffentliche Nutzung» bzw. «öffentliche Grundstücke» bezeichnet – und der Nutzung durch Dritte. Für die hier interessierenden Grundstücke hat die Gutachterin die Annahme getroffen, dass die Nutzungsreserven nach der Umzonung für das Wohnen zu 80 % bzw. für die Geschäftsflächen zu 100 % von Dritten genutzt werden
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 11.07.2023, Nr. 100.2021.125U, Seite 19 (BB 6 S. 37). Für die bereits vor der Umzonung genutzten Flächen geht die Gutachterin davon aus, dass diese auch nach der Umzonung öffentlich ge- nutzt werden. Deren Landwert werde sich deshalb nicht verändern (vgl. BB 6 S. 38). Zu den angewandten Berechnungsmethoden ergibt sich aus dem Gutachten was folgt (BB 6 S. 35): «Der Landwert von nicht öffentlichen Grundstücken wird mit der Residu- alwertmethode bestimmt. Dabei wird zuerst der Marktwert per Fertigstel- lung nach Ertragswert ermittelt, um danach die Baukosten und die Pro- jektrisiken in Abzug zu bringen und dadurch auf den Landwert zu schliessen. Für die Schätzung von Landwerten von Grundstücken für öffentliche Nutzung kann dieses Verfahren aufgrund der nicht marktgerechten Er- träge nicht angewendet werden. In diesen Fällen wird die Lageklasse- methode eingesetzt. Sie trägt verschiedenen Spezifika eines Grunds- tückes Rechnung und geht davon aus, dass zwischen Landwert und Neubauwert der sich darauf befindenden Gebäude ein bestimmtes Ver- hältnis besteht.» Zu den wertmässigen Auswirkungen der beiden Berechnungsmethoden geht aus dem Gutachten hervor, dass die Verwendung von Bauten für Drittnut- zungen mit der marktgekoppelten Residualwertmethode zu anteilsmässig höheren Landwerten führt (BB 6 S. 35). Gestützt auf den im Gutachten er- mittelten Mehrwert von Fr. 4'310'000.-- (BB 6 S. 42) haben die Vorinstanzen die Mehrwertabgabe auf insgesamt Fr. 1'293'000.-- für die Sektoren A-D festgesetzt (vorne Bst. A und B). 7. 7.1Die Beschwerdeführerin kritisiert, dass sich die Vorinstanz auf das Gutachten vom 29. Oktober 2018 gestützt hat. Sie beanstandet zunächst, dass die Gutachterin in den einzelnen Sektoren von einem zu hohen Dritt- nutzungsanteil an den Nutzungsreserven ausgegangen sei (Beschwerde Rz. 34 ff.). 7.2Die Vorinstanz hat die Annahmen im Gutachten zur Drittnutzung auf den Nutzungsreserven als nachvollziehbar bzw. gerechtfertigt erachtet. Auf- grund der raumplanerischen Nutzungsmöglichkeiten sei sogar eine Drittnut- zung von 100 % zulässig. Die Beschwerdeführerin sei nicht verpflichtet, die
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 11.07.2023, Nr. 100.2021.125U, Seite 20 fraglichen Grundstücke überhaupt zur Ausübung eines «öffentlichen Auf- trags» zu nutzen (angefochtener Entscheid E. 10). Dazu bringt die Be- schwerdeführerin in grundsätzlicher Weise vor, dass die Planung die Weite- rentwicklung der Stiftung bezwecke. Das schliesse aus, dass die Grundstü- cke durch ein beliebiges Unternehmen genutzt würden, das rein wirtschaftli- che Interessen verfolge. Eine solche Nutzung würde vielmehr eine erneute planungsrechtliche Massnahme voraussetzen (Beschwerde Rz. 40). 7.3Die hier interessierende planerische Massnahme betrifft die Umzo- nung der ehemals in der ZöN Nr. 21 gelegenen Grundstücke des «Teilbe- reichs ...» in eine ZPP (vorne Bst. A). Die übrigen Bereiche des Standorts B.________ sind nicht betroffen (vgl. auch Beschwerdeantwort Rz. 6). Bei den ZöN handelt es sich nach bernischem Baurecht um Gebietsteile, die für Bauten und Anlagen im öffentlichen Interesse benötigt werden und die daher von privater Überbauung freigehalten werden müssen (Art. 77 Abs. 1 BauG; Zaugg/Ludwig, a.a.O., Art. 77 N. 1; allgemein auch Bernhard Waldmann, Zo- nen für öffentliche Bauten und Anlagen, in BR 2003 S. 87 ff.). Eine ZPP be- zeichnet hingegen Teile der Bauzone, deren Überbauung der Landschaft oder Siedlung besonders angepasst werden soll oder für die Ortsentwicklung besonders bedeutsam sind (z.B. Baugebiete mit Verdichtungs- und Umnut- zungspotenzial; Art. 73 BauG). Deren Überbauung erfordert den Erlass einer näheren bau- und planungsrechtlichen Ordnung (Überbauungsordnung gemäss Art. 92 ff. BauG; Zaugg/Ludwig, a.a.O., Art. 72-74 N. 36). Nach Art. 92 Abs. 1 BauG hat die Grundordnung für jede ZPP den Planungszweck, die Art der Nutzung, deren Mass als Planungswert und die Gestaltungs- grundsätze für Bauten, Anlagen und Aussenräume festzulegen. Aus dem Planungszweck soll ersichtlich sein, warum die Gemeinde das betreffende Gebiet als ZPP eingestuft hat und mit welchem Ziel sie die bauliche Gestal- tung der Zone beeinflussen will. Diese Angaben sind namentlich von Bedeu- tung für die Beurteilung der Zweckmässigkeit der weiteren Zonenvorschriften der Grundordnung (Art und Grad der Nutzung, Gestaltungsgrundsätze); Pla- nungszweck und Zonenvorschriften müssen miteinander im Einklang stehen (Zaugg/Ludwig, a.a.O., Art. 92/93 N. 1 Bst. a).
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 11.07.2023, Nr. 100.2021.125U, Seite 21 7.4Die baurechtliche Grundordnung legt den Planungszweck der ZPP Nr. VIII «B., C.» wie folgt fest (vgl. Baureglementsände- rung vom September 2017 [BB 5.2] S. 3): «Die ZPP bezweckt die Weiterentwicklung der A., die teilweise Umnutzung und Erneuerung der bestehenden Bauten, die etappen- weise Realisierung von Neubauten sowie die Neuorganisation der Er- schliessung.» Die ZPP ist in vier Sektoren (A-D) aufgeteilt, in welchen die folgende Art der Nutzung zulässig ist (BB 5.2 S. 3): «Sektor A: Zulässig ist eine gemischte Wohn- und Arbeitsnutzung. [...] Sektoren B und D: Zulässig sind eine gemischte Wohn- und Arbeitsnutzung, Gastgewerbe sowie der Verkauf von Produkten der A. und von Fremdpro- dukten aller Art. [...] Sektor C: Zulässig sind Wohnnutzungen, stilles Gewerbe und Dienstleistungen sowie Parkierungsanlagen und eine Energiezentrale für die A.________ und die weiteren Nutzungen im ZPP-Perimeter. [...]» 7.5Es ist unbestritten, dass die ZPP Nr. VIII «B., C.» erlassen wurde, um auch für Dritte Wohn- und Dienstleistungsangebote zu schaffen (Beschwerde Rz. 7; Erläuterungsbericht zur Zonenplan- und Bau- reglementsänderung «B.________, Teilbereich ...» vom September 2017 [BB 5.1] S. 5). Umstritten ist allerdings, in welchem Umfang eine Drittnutzung nach den Vorgaben der ZPP zulässig ist. Dazu sind die vorgenannten Be- stimmungen auszulegen. Dabei ist zu beachten, dass die Gemeinden im Be- reich ihrer Bau- und Zonenordnung im Rahmen der gesetzlichen Regelun- gen und der übergeordneten Planung autonom sind (vgl. Art. 109 der Ver- fassung des Kantons Bern [KV; BSG 101.1] und Art. 65 Abs. 1 BauG). Diese Autonomie beschränkt sich nicht auf den Bereich der Rechtsetzung; insbe- sondere wo eine Gemeinde zum Erlass von Rechtsnormen berechtigt ist, kommt ihr grundsätzlich auch bei deren Anwendung ein gewisser Beurtei- lungsspielraum zu. Es ist deshalb vorab Sache der Gemeinde zu bestimmen, wie sie eine eigene Vorschrift verstanden haben will. Wird die Anwendung
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 11.07.2023, Nr. 100.2021.125U, Seite 22 einer von ihr erlassenen Bestimmung Gegenstand eines Beschwerdeverfah- rens, haben die Rechtsmittelinstanzen zu prüfen, ob die von der Gemeinde geltend gemachte Auslegung rechtlich haltbar ist. Sie auferlegen sich mit an- dern Worten eine gewisse Zurückhaltung gegenüber der Auffassung der Ge- meinde, indem sie sich der Prüfung enthalten, ob eine andere Bedeutung der umstrittenen Bestimmung ebenfalls möglich und rechtlich vertretbar wäre (BVR 2023 S. 25 E. 5.5, 2019 S. 15 E. 3.2 mit Hinweisen). 7.6Die Gemeinde legt die Bestimmungen zur ZPP so aus, dass eine aus- schliessliche Drittnutzung in der ZPP Nr. VIII «B., C.» zulässig ist (Beschwerdeantwort Rz. 7). Dass sie bei der Berechnung des Mehrwerts die Drittnutzung auf den Nutzungsreserven für das Wohnen auf 80 % beziffert habe, sei ein «Entgegenkommen der Gemeinde» (Beschwer- deantwort Rz. 17). Die Auslegung der Gemeinde ist nicht zu beanstanden: Die Vorschriften zur Nutzungsart in den einzelnen Sektoren beschränken die zulässige Nutzung nicht auf eine Nutzung im öffentlichen Interesse oder auf den Betrieb der Beschwerdeführerin, soweit sie öffentliche Aufgaben wahr- nimmt. Die Wohnnutzung umfasst gemäss dem Erläuterungsbericht aus- drücklich auch das «Wohnen für Dritte» (Sektor B; BB 5.1 S. 12 mit Beispie- len). Es wird kein bestimmter Nutzungsanteil für das Angebot der Beschwer- deführerin in der Betreuung und Beschäftigung von erwachsenen Menschen mit Unterstützungsbedarf vorgeschrieben. Daran ändert – entgegen der Be- schwerdeführerin – nichts, dass die Planung (auch) die Weiterentwicklung der Stiftung bezweckt. Der Planungszweck nennt auf der gleichen Stufe auch die teilweise Umnutzung und Erneuerung der bestehenden Bauten, die etap- penweise Realisierung von Neubauten sowie die Neuorganisation der Er- schliessung (vorne E. 7.4). Die Weiterentwicklung der Stiftung ist deshalb nicht als übergeordneter Planungszweck zu verstehen. Im Übrigen ergibt sich aus dem Erläuterungsbericht, dass die Weiterentwicklung gerade auch bedeutet, für Dritte Angebote in den Bereichen Wohnen und Dienstleistun- gen zu schaffen und so das heute unternutzte Areal besser auszunutzen (vgl. Definition des Begriffs «Weiterentwicklung A.________» BB 5.1 S. 5). Darin liegt sogar ein Kernanliegen der hier zur Diskussion stehenden Umzo- nung, war doch in der ZöN keine private Überbauung zugelassen (vorne E. 7.3).
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 11.07.2023, Nr. 100.2021.125U, Seite 23 7.7Als Zwischenergebnis ist festzuhalten, dass eine vollständige Dritt- nutzung der in der ZPP Nr. VIII «B., C.» gelegenen Grundstücke zulässig ist. Einzig diese (theoretisch) zulässige Nutzung ist für die Berechnung des planungsbedingten Mehrwerts massgebend. Ob der Mehrwert tatsächlich realisiert wird und in welchem Umfang dies der Fall ist (öffentliche Nutzung oder Drittnutzung), ist wie dargelegt nicht von Belang. Diese Frage ist erst bei der Überbauung (oder Veräusserung) der Grundstü- cke für die Fälligkeit der Abgabe von Bedeutung (vorne E. 6.2). Es erübrigt sich deshalb, im Einzelnen auf die Rügen der Beschwerdeführerin zur kon- kret vorgesehenen Drittnutzung in den einzelnen Sektoren einzugehen (Be- schwerde Rz. 27 ff.). Ihre Ausführungen zeigen aber auf, dass kaum lösbare Abgrenzungsschwierigkeiten entstehen würden, wenn die öffentliche Zweck- bestimmung zur Bestimmung der planerisch möglichen Nutzung einbezogen würde (vgl. z.B. Beschwerde Rz. 38 mit dem Hinweis, das Nutzungspoten- zial sei allenfalls «mittels Varianten» zu ermitteln). 8. 8.1Zur Mehrwertberechnung bringt die Beschwerdeführerin weiter vor, dass die bestehenden Bauten in den Sektoren A und D bei der Bestimmung des Verkehrswerts des Landes vor der Planänderung (Umzonung) zu Un- recht nicht berücksichtigt worden seien. Dem Verkehrswert mit Planände- rung werde damit «fälschlicherweise eine erhöhte Gewichtung beigemes- sen» (Beschwerde Rz. 35). 8.2Bei der Ermittlung des Planungsmehrwerts interessiert grundsätzlich nur der Wert des Landes. Der Wert eines allfälligen Gebäudes wird durch eine raumplanerische Massnahme nicht betroffen, d.h. der Gebäudewert bleibt vor und nach einer raumplanerischen Massnahme derselbe. Für den planungsbedingten Mehrwert spielt die aktuelle Bebauung deshalb grundsätzlich keine Rolle (vgl. Wortlaut von Art. 142b Abs. 1 BauG; Toni Amonn, in Zweifel/Beusch/Oesterhelt [Hrsg.], Immobiliensteuern, 2021, § 27 Rz. 84; Urs Eymann, a.a.O., S. 172; Marco Koletsis, a.a.O., S. 7; Beat Stal- der, Aktuelle Fragen im Zusammenhang mit dem Ausgleich von Planungs- vorteilen – eine Baustellenbesichtigung, in: in dubio 2023 S. 20 ff., 25; Heinz
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 11.07.2023, Nr. 100.2021.125U, Seite 24 Lanz, a.a.O., S. 28; so auch bereits VGE 2018/447/2019/72 vom 4.3.2020 E. 6.7, aber teilweise aufgehoben durch BGer 1C_233/2021 vom 5.4.2022, in BVR 2022 S. 235 und ZBl 2022 S. 475). 8.3Warum es sich hier anders verhalten soll, zeigt die Beschwerdefüh- rerin nicht auf. Sie legt insbesondere nicht dar, inwiefern der Landwert auf- grund der planungsrechtlich zulässigen Nutzungsmöglichkeiten falsch be- stimmt worden sein soll. Die im Gutachten verwendeten Methoden (Lage- klassen- und Residualwertmethode) dienen anerkanntermassen der Ermitt- lung des Landwerts. Wohl spielen bei beiden Methoden der Neubauwert der bestehenden Gebäude (Lageklassenmethode) bzw. die Baukosten für neue Gebäude (Residualwertmethode) eine Rolle; im Ergebnis geht es aber stets um die Ermittlung des Landwerts (vgl. etwa Marco Koletsis, a.a.O., S. 14 f.; vorne E. 6.3). Inwiefern das Gutachten methodisch fehlerhaft sein könnte, ist nicht erkennbar. 8.4Die Vorinstanz ist somit zu Recht davon ausgegangen, dass der Wert der bestehenden Bauten nicht einberechnet werden muss. 9. 9.1Die Beschwerdeführerin macht schliesslich geltend, die Umzonung der Grundstücke im Jahr 2006 von der Industriezone in die ZöN hätte bei der Mehrwertberechnung berücksichtigt werden müssen. Das gelte zu ihren Gunsten jedenfalls für den Fall, dass der Verkehrswert der Grundstücke da- mals höher gewesen sei (vgl. Rechtsbegehren, vorne Bst. C). Sie wirft der Vorinstanz in diesem Zusammenhang ungenügende Sachverhaltsabklärun- gen vor (Beschwerde Rz. 44 f.). 9.2Die Recht- und Zweckmässigkeit der Planungsmassnahmen im Jahr 2006 – mithin die Zuweisung des streitbetroffenen Areals in eine ZöN – ist hier nicht zu prüfen (vgl. auch Beschwerdeantwort Rz. 20). Entscheidend ist einzig, ob die Umzonung der Grundstücke von der ZöN Nr. 21 in die ZPP Nr. VIII «B., C.» kausal mit einem Mehrwert verbunden ist; er allein ist Gegenstand der hier strittigen Abgabe (vorne E. 6.2). Inwie- fern die Planungsordnung aus dem Jahr 2006 für diese Kausalbeziehung
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 11.07.2023, Nr. 100.2021.125U, Seite 25 von Bedeutung sein soll, ist nicht ersichtlich, wie bereits die Vorinstanz zu- treffend erwogen hat (angefochtener Entscheid E. 11). Die Rüge der unvoll- ständigen Sachverhaltsfeststellung ist unbegründet, weil sie sich nach dem Gesagten auf Sachumstände bezieht, welche nicht entscheiderheblich sind. Über unerhebliche Tatsachen muss nicht Beweis geführt werden (vgl. statt vieler Michel Daum, a.a.O., Art. 18 N. 27 f. mit Hinweisen). Der Antrag der Beschwerdeführerin auf (vollständige) Edition der Akten zur Umzonung im Jahr 2006 und auf Parteibefragung wird daher abgewiesen (vgl. Beschwerde Rz. 7 und 44). 10. 10.1Zusammenfassend durfte die Gemeinde von der Beschwerdeführerin im Zusammenhang mit der Zonenplanänderung «B., Teilbereich ...» eine Mehrwertabgabe erheben. Die Voraussetzungen für eine Befreiung von der Abgabe im Sinn von Art. 142 Abs. 2 BauG sind hier nicht erfüllt. Hin- gegen erweist sich die Berechnung des planungsbedingten Mehrwerts inso- fern als rechtsfehlerhaft, als in der ganzen ZPP Nr. VIII «B., C.________» raumplanerisch eine ausschliessliche Drittnutzung zulässig ist. Zu klären bleibt, welche Rechtsfolgen sich daraus ergeben. 10.2Grundsätzlich wäre die Sache zur Neubeurteilung – Ermittlung des korrekten Mehrwerts – an die Vorinstanz zurückzuweisen, zumal es nicht Sache des Verwaltungsgerichts ist, die erforderlichen Berechnungen als letzte kantonale Instanz erstmals vorzunehmen (vgl. Ruth Herzog, in Her- zog/Daum [Hrsg.], Kommentar zum bernischen VRPG, 2. Aufl. 2020, Art. 84 N. 6 ff.). Im Beschwerdeverfahren vor dem Verwaltungsgericht ist aber ein umfassendes Verschlechterungsverbot zu beachten (Art. 84 Abs. 2 VRPG; sog. Verbot der reformatio in peius), d.h. die Rechtsstellung der beschwer- deführenden Partei darf insgesamt nicht nachteilig gestaltet werden, wenn sie mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht gelangt (Ruth Herzog, a.a.O., Art. 84 N. 21 f.). 10.3Die Gutachterin ist bei der Berechnung des Mehrwerts nicht von einer vollständigen Drittnutzung, sondern von einer teilweise öffentlichen Nutzung
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 11.07.2023, Nr. 100.2021.125U, Seite 26 der Grundstücke ausgegangen. Sie hat den Landwert für die bereits genutz- ten Flächen und für 20 % der Nutzungsreserven für das Wohnen deshalb nach der Lageklassenmethode bestimmt (vgl. vorne E. 6.3). Wird für diese Flächen die Residualwertmethode angewendet, sind nach der Umzonung höhere Landwerte zu erwarten und würde die Mehrwertabgabe höher aus- fallen (vorne E. 6.3). Die Beschwerdeführerin würde durch eine Rückwei- sung der Sache an die Vorinstanz also schlechter gestellt, als wenn das Ver- waltungsgericht ihre Beschwerde abweisen würde. Damit erübrigt sich eine Rückweisung und ist die Beschwerde abzuweisen (vgl. Ruth Herzog, a.a.O., Art. 84 N. 22). Bei diesem Ergebnis stellt sich die Frage nach weiteren Ab- klärungen für die Berechnung des Mehrwerts mit einem gerichtlichen Gut- achten nicht (vgl. Vernehmlassung der Vorinstanz S. 4). 11. Bei diesem Ausgang des Verfahrens wird die Beschwerdeführerin kosten- pflichtig (Art. 108 Abs. 1 VRPG). Parteikosten sind keine zu sprechen (Art. 108 Abs. 3 i.V.m. Art. 104 VRPG). Insbesondere besteht kein Anlass, der Gemeinde aufgrund besonderer Umstände abweichend vom Unterlie- gerprinzip Parteikosten aufzuerlegen (vgl. Beschwerde Rz. 47). Demnach entscheidet das Verwaltungsgericht:
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 11.07.2023, Nr. 100.2021.125U, Seite 27