100.2018.447/2019.72U STE/BAE/ROS Verwaltungsgericht des Kantons Bern Verwaltungsrechtliche Abteilung Urteil vom 4. März 2020 Verwaltungsrichter Häberli, Abteilungspräsident Verwaltungsrichter Daum, Verwaltungsrichter Keller, Verwaltungsrichter Rolli, Verwaltungsrichterin Steinmann Gerichtsschreiberin Barben A.________ vertreten durch Fürsprecher... Beschwerdeführer gegen Einwohnergemeinde Meikirch handelnd durch den Gemeinderat, Wahlendorfstrasse 10, 3045 Meikirch Beschwerdegegnerin und Regierungsstatthalteramt Bern-Mittelland Poststrasse 25, 3071 Ostermundigen betreffend Reglement über die Mehrwertabgabe; Parteikostenersatz (Ent- scheide des Regierungsstatthalteramts Bern-Mittelland vom 15. November 2018 und vom 22. Januar 2019; gbv 6/2018)
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 04.03.2020, Nrn. 100.2018.447/ 2019.72U, Seite 2 Sachverhalt: A. Am 2. Mai 2018 beschloss die Gemeindeversammlung der Einwohner- gemeinde (EG) Meikirch ein Reglement über die Mehrwertabgabe (MWAR). Dessen Art. 1 mit dem Randtitel «Gegenstand der Abgabe» lautete wie folgt: 1 Sofern ein Mehrwert anfällt, erhebt die Gemeinde von den Grund- eigentümern eine Mehrwertabgabe: a. bei der neuen und dauerhaften Zuweisung von Land zu einer Bauzone (Einzonung, z.B. LZ in W2), b. bei der Zuweisung von unüberbautem Land in einer bestehenden Nutzungszone in eine Bauzonenart mit höheren und besseren Nutzungsmöglichkeiten (Umzonung, z.B. ZöN in W2). 2 Beträgt der Mehrwert weniger als 20 000 Franken, so wird keine Abgabe erhoben (Freigrenze nach Art. 142a Abs. 4 des Bau- gesetzes). Bei Aufzonungen (z.B. W1 in W2), oder bei Ein- zäunungen [richtig: Einzonungen] von bereits überbauten Grund- stücken (z.B. LZ in DK), wird ebenfalls keine Abgabe erhoben. B. Am 1. Juni 2018 erhob A.________ Beschwerde an das Regierungsstatt- halteramt Bern-Mittelland. Er beantragte Folgendes: «1. Im Art. 1 Abs. 1 lit. b MWAR Meikirch sei der Passus ‹unüber- bautem› zu streichen. 2. Im Art. 1 Abs. 2 2. Satz MWAR Meikirch sei der Passus ‹oder bei Einzäunungen (recte: Einzonungen) von bereits überbauten Grund- stücken (z.B. LZ in DK)› zu streichen. 3. Im Art. 1 Abs. 2 MWAR Meikirch sei der 2. Satz ganz zu streichen. Eventualiter: Das MWAR Meikirch sei zur Verbesserung von Art. 1 Abs. 2 im Sinne der Erwägungen an die Gemeinde Meikirch zurückzuweisen. – unter Kosten- und Entschädigungsfolge –» Mit Entscheid vom 15. November 2018 hiess der Regierungsstatthalter die Beschwerde hinsichtlich des Rechtsbegehrens 2 gut und wies das MWAR an die EG Meikirch zurück zur Aufhebung der Formulierung «oder bei Ein- zäunungen (richtig: Einzonungen) von bereits überbauten Grundstücken
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 04.03.2020, Nrn. 100.2018.447/ 2019.72U, Seite 3 (z.B. LZ in DK)» in Art. 1 Abs. 2 Satz 2 MWAR. Im Übrigen wies er die Be- schwerde ab. Die Verfahrenskosten auferlegte er zu zwei Dritteln A.________ und zu einem Drittel der EG Meikirch. Er sprach A.________ zu Lasten der EG Meikirch einen Drittel der Parteikosten zu und forderte den Rechtsvertreter auf, innert 10 Tagen seine Kostennote einzureichen. Mit Entscheid vom 22. Januar 2019 kürzte die Regierungsstatthalter- Stellvertreterin das geltend gemachte Honorar und setzte den Parteikosten- ersatz auf einen Drittel von Fr. 5'061.70 fest, ausmachend Fr. 1'687.25 (inkl. Auslagen und MWSt). C. Gegen den Entscheid vom 15. November 2018 hat A.________ am 17. De- zember 2018 Verwaltungsgerichtsbeschwerde erhoben mit folgenden Rechtsbegehren (Verfahren 100.2018.447): «1. Im Art. 1 Abs. 1 lit. b MWAR Meikirch sei der Passus ‹unüber- bautem› zu streichen. 2. Im Art. 1 Abs. 2 MWAR Meikirch sei der 2. Satz ganz zu streichen. Eventualiter: Das MWAR Meikirch sei zur Verbesserung von Art. 1 Abs. 1 und 2 im Sinne der Erwägungen an die Gemeinde Meikirch zurückzuweisen. – unter Kosten- und Entschädigungsfolge –» Die EG Meikirch beantragt mit Beschwerdeantwort vom 17. Januar 2019, die Beschwerde sei abzuweisen. Eventuell sei die Streichung von rechtlich unzulässigen Formulierungen im Reglement zu verfügen. Das Regierungsstatthalteramt Bern-Mittelland verzichtet mit Eingabe vom 22. Januar 2019 auf eine förmliche Vernehmlassung und weist auf Ziel und Zweck der Mehrwertabschöpfung hin.
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 04.03.2020, Nrn. 100.2018.447/ 2019.72U, Seite 4 D. Am 21. Februar 2019 hat A.________ auch gegen den Entscheid vom 22. Januar 2019 Verwaltungsgerichtsbeschwerde erhoben (Verfahren 100.2019.72). Er beantragt, der Parteikostenersatz im vorinstanzlichen Ver- fahren sei auf einen Drittel eines Honorars von total Fr. 5'614.20 zu er- höhen, ausmachend Fr. 1'871.40. Bei Gutheissung der Beschwerde vom 17. Dezember 2018 seien die Partei- und Verfahrenskosten vor dem Regie- rungsstatthalteramt entsprechend dem Ergebnis neu festzusetzen. Zudem stellt er den Antrag, die beiden Beschwerdeverfahren seien zu vereinigen. Die EG Meikirch beantragt mit Beschwerdeantwort vom 14. März 2019, die Beschwerde sei abzuweisen und es sei alles daran zu setzen, das Be- schwerdeverfahren 100.2018.447 nicht zu verzögern. Das Regierungsstatt- halteramt Bern-Mittelland schliesst mit Eingabe vom 15. März 2019 sinn- gemäss auf Abweisung der Beschwerde. Erwägungen: 1. 1.1Das Verwaltungsgericht ist zur Beurteilung der Beschwerden als letzte kantonale Instanz gemäss Art. 74 Abs. 2 Bst. b des Gesetzes vom 23. Mai 1989 über die Verwaltungsrechtspflege (VRPG; BSG 155.21) zu- ständig. Der Beschwerdeführer hat am vorinstanzlichen Verfahren teil- genommen und ist durch den strittigen kommunalen Erlass mit einer mini- malen Wahrscheinlichkeit in schutzwürdigen Interessen betroffen. Er ist deshalb zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde befugt (Art. 79a VRPG; sog. virtuelle Betroffenheit); dies gilt sowohl in Bezug auf den Entscheid in der Hauptsache als auch auf jenen betreffend den Parteikostenersatz. Die Be- stimmungen über Form und Frist sind eingehalten (Art. 81 Abs. 1 i.V.m. Art. 32 VRPG). Auf die Beschwerden ist einzutreten.
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 04.03.2020, Nrn. 100.2018.447/ 2019.72U, Seite 5 1.2Die beiden Beschwerden richten sich gegen zwei Entscheide des Regierungsstatthalteramts, die dasselbe Verfahren betreffen. Die Verfahren sind deshalb zu vereinigen (Art. 17 Abs. 1 VRPG). 1.3Das Verwaltungsgericht überprüft die angefochtenen Entscheide auf Rechtsverletzungen hin (Art. 80 Bst. a und b VRPG). Da die Streitigkeit von grundsätzlicher Bedeutung ist, urteilt es in Fünferbesetzung (Art. 56 Abs. 2 Bst. a des Gesetzes vom 11. Juni 2009 über die Organisation der Gerichts- behörden und der Staatsanwaltschaft [GSOG; BSG 161.1]). 2. 2.1Im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle von kommunalen Er- lassen ist zu prüfen, ob die in Frage stehenden Vorschriften gegen über- geordnetes Recht verstossen, d.h. gegen Bundesrecht, kantonales Recht oder übergeordnetes kommunales Recht. Dabei gilt der Grundsatz der so- genannten Normerhaltung, wonach die betreffende kommunale Norm nur aufzuheben ist, wenn sie keiner verfassungs- oder gesetzeskonformen Auslegung zugänglich ist. Für die Beurteilung, ob die kommunale Norm verfassungs- und gesetzeskonform ausgelegt werden kann, sind nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts und des Verwaltungsgerichts folgende Kriterien massgebend: die Tragweite des Grundrechtseingriffs, die Wahrscheinlichkeit verfassungs- und gesetzmässiger Anwendung, die Möglichkeit, bei einer späteren Normenkontrolle einen hinreichenden Rechtsschutz zu erhalten, die konkreten Umstände, unter denen die Norm zur Anwendung kommt, sowie die Möglichkeit einer Korrektur und die Aus- wirkungen auf die Rechtssicherheit. Bei der Beurteilung der Wahrschein- lichkeit rechtskonformer Anwendung dürfen auch Erklärungen der Be- hörden zur künftigen Rechtsanwendung berücksichtigt werden. Eine Norm ist rechtskonformer Auslegung namentlich zugänglich, wenn der Normtext lückenhaft, zweideutig oder unklar ist. Der klare und eindeutige Wortsinn darf indes nicht durch eine verfassungs- und gesetzeskonforme Inter- pretation beiseite geschoben werden. Dies würde auf eine unzulässige Normkorrektur hinauslaufen. Grenze der rechtskonformen Auslegung bildet
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 04.03.2020, Nrn. 100.2018.447/ 2019.72U, Seite 6 der unverkennbare Wortsinn (zum Ganzen BVR 2015 S. 3 E. 2.2 mit zahl- reichen Hinweisen; BGE 143 I 137 E. 2.2, 140 I 2 E. 4). 2.2Das Gebot der rechtsgleichen Behandlung (Art. 8 Abs. 1 der Bun- desverfassung [BV; SR 101]) ist verletzt, wenn ein Erlass hinsichtlich einer wesentlichen Tatsache rechtliche Unterscheidungen trifft, für die ein ver- nünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen nicht ersichtlich ist, oder wenn er Unterscheidungen unterlässt, die sich aufgrund der Verhältnisse aufdrängen. Die ungerechtfertigte Gleich- oder Ungleichbehandlung muss sich auf einen wesentlichen Aspekt beziehen. Unter Umständen kann ein Verstoss gegen Art. 8 Abs. 1 BV mit den vom Gesetzgeber verfolgten Zielen gerechtfertigt werden. Zudem verfügt der Gesetzgeber – im Allge- meinen, aber insbesondere im Bereich der Abgaben – über einen grossen Gestaltungsspielraum (BGE 143 II 568 nicht publ. E. 3.5 mit Hinweisen [Pra 107/2018 Nr. 103]). 3. 3.1Gemäss Art. 5 des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG; SR 700) regelt das kantonale Recht einen angemessenen Ausgleich für erhebliche Vor- und Nachteile, die durch Planungen nach diesem Gesetz entstehen (Abs. 1). Planungs- vorteile werden mit einem Satz von mindestens 20 % ausgeglichen. Der Ausgleich wird bei der Überbauung des Grundstücks oder dessen Ver- äusserung fällig. Das kantonale Recht gestaltet den Ausgleich so aus, dass mindestens Mehrwerte bei neu und dauerhaft einer Bauzone zuge- wiesenem Boden ausgeglichen werden (Abs. 1 bis ). Gemäss Art. 5 Abs. 1 quinquies RPG kann das kantonale Recht von der Erhebung der Ab- gabe absehen, wenn ein Gemeinwesen abgabepflichtig wäre (Bst. a) oder der voraussichtliche Abgabeertrag in einem ungünstigen Verhältnis zum Er- hebungsaufwand steht (Bst. b). Art. 5 Abs. 1 bis -1 sexies RPG sind mit der Re- vision vom 15. Juni 2012 eingefügt worden und seit 1. Mai 2014 in Kraft. Gestützt darauf hat der Kanton Bern Art. 142 des Baugesetzes vom 9. Juni 1985 (BauG; BSG 721.0) geändert und die neuen Art. 142a-142f erlassen (Fassung gemäss Baugesetzrevision vom 9. Juni 2016, in Kraft ab
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 04.03.2020, Nrn. 100.2018.447/ 2019.72U, Seite 7 1.4.2017). Per 1. März 2020 ist die Baugesetzrevision vom 12. September 2019 in Kraft getreten. Damit wurden die Art. 142 ff. BauG geändert, wobei die hier interessierenden Bestimmungen inhaltlich gleich geblieben sind. 3.2Nach Art. 142 Abs. 1 BauG entrichten Grundeigentümerinnen und Grundeigentümer, die als Folge einer Planung in den Genuss eines Mehr- werts gelangen, eine Mehrwertabgabe nach Massgabe dieses Gesetzes und der von den Gemeinden erlassenen Bestimmungen. Art. 142 Abs. 4 BauG beauftragt die Gemeinden, den Ausgleich von Planungsvorteilen in einem Reglement zu regeln. In der Fassung vom 19. September 2019 prä- zisiert die Bestimmung, dass die Gemeinden sich dabei am Bundesrecht (Art. 5 RPG) und am BauG zu orientieren haben. Art. 142a BauG regelt den Gegenstand der Mehrwertabgabe. Sofern ein Mehrwert anfällt, wird bei der neuen und dauerhaften Zuweisung von Land zu einer Bauzone (Ein- zonung) eine Mehrwertabgabe erhoben (Abs. 1). Die Gemeinden können darüber hinaus eine Mehrwertabgabe erheben bei der Zuweisung von Land in einer Bauzone zu einer anderen Bauzonenart mit besseren Nutzungs- möglichkeiten (Umzonung) oder bei der Anpassung von Nutzungs- vorschriften im Hinblick auf die Verbesserung der Nutzungsmöglichkeiten (Aufzonung; Abs. 2). 3.3Gestützt auf Art. 142 Abs. 4 BauG hat die EG Meikirch am 2. Mai 2018 das MWAR erlassen. Umstritten ist dessen Art. 1, der den Gegen- stand der Abgabe regelt. Der Regierungsstatthalter hat im angefochtenen Entscheid die Beschwerde teilweise gutgeheissen und die Gemeinde an- gewiesen, die Formulierung «oder bei Einzäunungen (richtig: Einzonungen) von bereits überbauten Grundstücken (z.B. LZ in DK)» in Art. 1 Abs. 2 Satz 2 MWAR zu streichen. Er hat erwogen, bei Einzonungen sei von Bun- desrechts wegen eine Mehrwertabgabe zu erheben; darauf könne bei über- bautem Land nicht verzichtet werden (angefochtener Entscheid E. II [richtig: III] 3.6 f.). Streitig und zu prüfen bleibt demnach, ob die Mehrwert- abgabe bei Umzonungen gemäss Art. 1 Abs. 1 Bst. b MWAR auf unüber- bautes Land beschränkt werden darf (Rechtsbegehren 1 der Beschwerde vom 17.12.2018) und ob bei Aufzonungen im Sinn von Art. 1 Abs. 2 MWAR auf eine Mehrwertabgabe verzichtet werden darf (Rechtsbegehren 2 der Beschwerde vom 17.12.2018). Der Beschwerdeführer macht geltend,
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 04.03.2020, Nrn. 100.2018.447/ 2019.72U, Seite 8 beides verletze das Gebot der Rechtsgleichheit. Dies gelte auch für Art. 142a BauG, da er eine Wahlmöglichkeit vorsehe, entweder nur Um- zonungen oder nur Aufzonungen für abgabepflichtig zu erklären, wofür kein sachlicher Grund bestehe. Art. 142a BauG verstosse zudem gegen Art. 5 Abs. 1 RPG, weil er den Gemeinden die Kompetenz einräume, bei Auf- zonungen und Umzonungen ganz auf eine Mehrwertabgabe zu verzichten. Damit sei der bundesrechtliche Auftrag nicht erfüllt, einen angemessenen Ausgleich zu schaffen für alle erheblichen Vor- und Nachteile, die durch Planungen nach dem RPG entstehen. 4. 4.1Art. 5 Abs. 1 RPG enthält einen Gesetzgebungsauftrag an die Kan- tone, erhebliche Vor- und Nachteile auszugleichen, die durch Planungen nach diesem Gesetz entstehen. Die Bestimmung ist vor dem Hintergrund zu sehen, dass es ungerecht wäre, wenn planungsbedingte Wert- steigerungen vollständig in privater Hand blieben, während der Staat ent- eignungsähnliche Wertverminderungen bereits von Verfassung wegen ent- schädigen muss. Dazu kommt, dass die Raumplanung im Hinblick auf die Schaffung einer geordneten Besiedlung notwendigerweise die Boden- nutzungschancen und somit auch Wertsteigerungen der Grundstücke un- gleich verteilt. Dem Gedanken der (individuellen und kollektiven) Gerechtig- keit sowie der Verwirklichung von Rechtsgleichheit dienend will Art. 5 Abs. 1 RPG eine Symmetrie zwischen Vorteils- und Nachteilstatbeständen schaffen. Zugleich zielt das RPG auf eine ausgleichende Korrektur der durch die Raumplanung bewirkten Ungleichverteilung von Nutzungs- chancen und Bodenwertsteigerungen (zum Ganzen BGE 142 I 177 E. 4.3.1; Waldmann/Hänni, Handkommentar RPG, Art. 5 N. 7; Beat Stalder, Der Ausgleich von Planungsvorteilen – Aufbruch zu neuen Ufern, in Hubert Stöckli [Hrsg.], Schweizerische Baurechtstagung 2015, S. 75 ff., 79). Daran hat sich mit der Revision vom 15. Juni 2012 grundsätzlich nichts geändert (vgl. zur Zielsetzung der ursprünglichen Vorschrift etwa Erläuterungen zum RPG, hrsg. vom damaligen Bundesamt für Raumplanung, 1981, Art. 5 N. 2 mit Hinweisen). Neu enthält aber Art. 5 Abs. 1 bis RPG Mindestvorgaben und konkretisiert den offen formulierten «angemessenen Ausgleich für erheb-
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 04.03.2020, Nrn. 100.2018.447/ 2019.72U, Seite 9 liche Vor- und Nachteile» in Bezug auf die Abgeltung von Planungs- vorteilen. Zwingend auszugleichen sind gemäss Art. 5 Abs. 1 bis RPG nur Einzonungsgewinne (Beat Stalder, a.a.O., S. 78; Lukas Bühlmann, Mehr- wertausgleich, Empfehlungen für die kantonale Ausführungsgesetzgebung, in inforaum 3/2015 S. 3; vgl. auch BGer 1C_216/2019 vom 21.11.2019 E. 4.3). Darüber hinaus dürfen die Kantone – mit entsprechender gesetz- licher Grundlage – weitergehende Planungsmehrwerte dem Ausgleich unterstellen. In Betracht fallen vorab Planungsgewinne aus Umzonungen und Aufzonungen (Beat Stalder, a.a.O., S. 81; Weder/Bussmann, Die Mehrwertabgabe, in ExpertFocus 4/2019 S. 338 ff., 339; vgl. auch Etienne Poltier, Le nouveau régime des contributions de plus-value de l'art. 5 LAT révisé. Une modeste avancée vers une répartition plus équitable des plus- values foncières?, in Zufferey/Waldmann [Hrsg.], Revision Raumplanungs- gesetz 2014, 2015, S. 255 ff., 283). 4.2In der Literatur wird teilweise die Auffassung vertreten, kantonales Recht, das nur die Mindestanforderungen von Art. 5 Abs. 1 bis RPG erfülle, genüge Art. 5 Abs. 1 RPG nicht. Demnach sei der Gesetzgebungsauftrag nach Art. 5 RPG nicht allein mit der Mindestregelung erfüllt, sondern es seien auch die Vorteile von grösseren Um- und Aufzonungen per Mehr- wertabschöpfung auszugleichen (BGE 143 II 568 E. 8.3 [Pra 107/2018 Nr. 103] mit Hinweisen; Peter Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Um- weltschutzrecht, 6. Aufl. 2016, S. 253; Etienne Poltier, in Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, 2016 [nachfolgend: Praxiskommentar RPG], Art. 5 N. 24 und 34; Urs Eymann, Einzelaspekte zum Planungsmehrwert- ausgleich, in KPG-Bulletin 4/2018 S. 94 ff., 101). – Art. 5 Abs. 1 bis RPG war im Revisionsentwurf des Bundesrats noch nicht enthalten; die Bestimmung wurde erst in der parlamentarischen Beratung eingefügt, gestützt auf einen Vorschlag der Kantonalen Bau-, Planungs- und Umweltdirektorenkonferenz (Beat Stalder, a.a.O., S. 77; AB S 2011 S. 1175 ff.). Aus mehreren Gründen war man in den Eidgenössischen Räten der Ansicht, dass die vom Bundesrecht im Sinn eines zwingenden Minimums vorgeschriebene Abgabe nur jene Mehrwerte erfassen soll, die auf Neueinzonungen zurück- gehen. Angesichts der heute vielerorts grossen Bauzonenreserven und des Ziels, die Gesamtheit der bestehenden Bauzonenflächen möglichst wenig auszudehnen, soll in erster Linie der Anreiz zu Neueinzonungen gedämpft
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 04.03.2020, Nrn. 100.2018.447/ 2019.72U, Seite 10 werden. Anderseits soll die Siedlungsentwicklung nach innen gefördert werden. Ein Mittel dazu bilden Um- und Aufzonungen. Es bestand die Be- fürchtung, dass die Erhebung von Abgaben auf Um- und Aufzonungen dem Ziel der Verdichtung entgegenstehen könnte. Da es sich beim RPG zudem nur um ein Grundsatzgesetz handelt, wollte sich der Bundesgesetzgeber zurückhalten und die Erhebung der Abgabe nur für die raumplanungs- politisch wichtigste und heikelste Planungsmassnahme, nämlich die Neu- einzonung, zwingend vorschreiben. Die Kantone sind jedoch frei, weitere planungsbedingte Mehrwerte abzuschöpfen (Bühlmann/Perregaux DuPasquier/Kissling, Der Mehrwertausgleich im revidierten Raumplanungs- gesetz, in Raum und Umwelt 4/2013 S.2 ff., 6; vgl. AB S 2011 S. 1178, Votum Bundesrätin Doris Leuthard). Art. 5 Abs. 1 bis RPG ist also als be- wusster Entscheid des Bundesgesetzgebers zu verstehen, den Kantonen nur einen Mindeststandard vorzuschreiben. Aus Art. 5 Abs. 1 RPG lässt sich daher keine Pflicht des Kantons bzw. der Gemeinden ableiten, Um- und Aufzonungen zwingend der Mehrwertabgabe zu unterstellen. So hat auch der Bundesgesetzgeber erkannt, dass eine Mehrwertabgabe in ge- wissen Fällen die Siedlungsentwicklung nach innen behindern kann, welche mit der RPG-Revision vom 15. Juni 2012 ebenfalls zusätzliches Ge- wicht erhalten hat (Art. 1 Abs. 2 Bst. a bis , Art. 3 Abs. 3 Bst. a bis RPG). 4.3Art. 5 Abs. 1 und 1 bis RPG sind vor dem Hintergrund zu verstehen, dass Mehrwertausgleichsregelungen den verschiedenen örtlichen Verhält- nissen Rechnung tragen müssen. Kantonale Regelungen, die sich auf die Erfüllung der Minimalvorschrift von Art. 5 Abs. 1 bis RPG beschränken, sind bundesrechtlich vertretbar, wenn diese Kantone den Gemeinden die Mög- lichkeit einräumen, einen weitergehenden, namentlich auch Um- und Auf- zonungen erfassenden Mehrwertausgleich zu schaffen. Jedenfalls dürfen sie dies den Gemeinden nicht verbieten. Es ist dann Aufgabe der Ge- meinden, entsprechende kommunale Regelungen zu erlassen. Das kanto- nale Recht sollte den Gemeinden Regelungsspielräume vorbehalten für eigene angemessene, ausgewogene kommunale Ausgleichsgrundsätze, die auf die örtlichen Verhältnisse abgestimmt sind (Heinz Aemisegger, Der Mehrwertausgleich gemäss Art. 5 Abs. 1-Abs. 1 sexies RPG, in AJP 2016 S. 632 ff., 636 und 638). Gerade in grossen heterogenen Kantonen wie Zürich, Bern, Aargau, Graubünden und Waadt gibt es erhebliche regionale
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 04.03.2020, Nrn. 100.2018.447/ 2019.72U, Seite 11 Unterschiede. In den Städten und Agglomerationen dieser Kantone ist der Bau- und Nutzungsdruck grösser als in den peripheren und ländlich ge- prägten Gemeinden. In Letzteren würde man mit einem Mehrwertausgleich auf Um- und Aufzonungen die raumplanerisch erwünschte Innen- entwicklung unter Umständen abwürgen. In den Städten und Agglomera- tionen hingegen ist der Mehrwertausgleich oft ein wichtiger Baustein für die Innenentwicklung (Lukas Bühlmann, a.a.O., S. 4 f.). 4.4Die seit dem 1. April 2017 geltende Regelung zur Mehrwert- abschöpfung im BauG ist Ausdruck des Willens des Gesetzgebers, den Gemeinden einen möglichst weiten Handlungs- und Regelungsspielraum zu belassen. Sie beschränkt sich deshalb im Sinn einer Rahmen- oder Grundsatzgesetzgebung auf diejenigen (Mindest-)Vorgaben, die zur Um- setzung der bundesrechtlichen Mindestvorgaben und des entsprechenden Gesetzgebungsauftrags zwingend sind (zum Ganzen Vortrag des Regie- rungsrats zur Änderung des BauG, in Tagblattbeilagen zur September- session 2019 des Grossen Rates [Geschäfts-Nr. 2018.JGK.410], S. 2). Art. 142a BauG ermöglicht den Gemeinden, ausser bei Einzonungen auch bei Umzonungen und/oder Aufzonungen eine Mehrwertabgabe zu erheben. Es ist Aufgabe der Gemeinden, diejenige Regelung zu treffen, die ihren ört- lichen Verhältnissen gerecht wird. Art. 142a BauG genügt den An- forderungen von Art. 5 RPG. Gestützt auf Art. 5 RPG und Art. 142a BauG sind die Gemeinden folglich befugt, aber nicht verpflichtet, bei Um- und/oder Aufzonungen eine Mehrwertabgabe zu erheben (vgl. zum Rechts- gleichheitsgebot hinten E. 6.1). 5. 5.1Die Gemeinde sieht in Art. 1 Abs. 1 Bst. b MWAR vor, dass eine Ab- gabe erhoben wird bei der Umzonung von unüberbautem Land, während Aufzonungen gemäss Art. 1 Abs. 2 Satz 2 MWAR abgabefrei sind. Um zu klären, welche Vorgänge von der Abgabepflicht erfasst sind, ist daher vorab zu prüfen, was unter Umzonung bzw. Aufzonung zu verstehen ist und wie diese Planungsvorgänge voneinander (und von der Einzonung) ab- zugrenzen sind.
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 04.03.2020, Nrn. 100.2018.447/ 2019.72U, Seite 12 5.2Art. 5 Abs. 1 bis RPG ordnet einen Mehrwertausgleich zwingend an bei der neuen und dauerhaften Zuweisung von Land zu einer Bauzone, d.h. bei Einzonungen. Es handelt sich dabei um einen bundesrechtlichen Be- griff; für einen kantonalen oder kommunalen Einzonungsbegriff bleibt kein Raum (Michael Pflüger, Die Mehrwertabgabe nach Art. 142 ff. des revi- dierten BauG – Streiflichter auf eine Baustelle, in BVR 2017 S. 268 ff., 279 f.; Etienne Poltier, Praxiskommentar RPG, Art. 5 N. 51). Die Umzonung und die Aufzonung sind demgegenüber kantonale Begriffe; sie werden in Art. 142a Abs. 2 BauG definiert. Als Umzonung gilt die Zuweisung von Land in einer Bauzone zu einer anderen Bauzonenart mit besseren Nutzungsmöglichkeiten. Als Aufzonung gilt die Anpassung von Nutzungs- vorschriften im Hinblick auf die Verbesserung der Nutzungsmöglichkeiten. Der Wortlaut von Art. 142a Abs. 2 BauG spricht dafür, dass die Umzonung durch eine Änderung der Nutzungsart charakterisiert ist, während mit Auf- zonung eine Erhöhung des Nutzungsmasses gemeint ist. Der Begriff der «Bauzonenart» bei der Legaldefinition der Umzonung wäre dann so zu ver- stehen, dass eine andere Bauzonenart nur und erst dann vorliegt, wenn sich die Nutzungsart ändert. Die beiden Planungsvorgänge könnten in- dessen auch so voneinander abgegrenzt werden, dass bei der Aufzonung die (allgemeinen) Nutzungsvorschriften im Baureglement geändert werden, während bei der Umzonung eine Änderung des Nutzungsplans erfolgt (zum Ganzen Michael Pflüger, a.a.O., S. 282 f.). 5.3Der Regierungsstatthalter ist im angefochtenen Entscheid der zweiten Abgrenzungsmöglichkeit gefolgt. Er hat erwogen, wenn danach unterschieden werde, ob es sich um eine Veränderung der Zuordnung zu einer Bauzone handle (Umzonung) oder ob durch Abänderung der bau- rechtlichen Bestimmungen ein Mehrwert entstehe (Aufzonung), lägen klar unterschiedliche rechtliche Vorgänge vor, welche auch unterschiedlich be- handelt werden könnten. Die Umzonung betreffe einzelne Grundeigen- tümerinnen und Grundeigentümer in einem bestimmten Gebiet, deren Grundstücke durch Umzonung einer neuen Zone mit besseren Nutzungs- bestimmungen zugeordnet werden. Sie betreffe jedoch nicht alle Grund- eigentümerinnen und Grundeigentümer in sämtlichen gleichen Zonen der Gemeinde. Würden jedoch im Baureglement Bestimmungen für eine be- stimmte Zone erlassen, betreffe dies alle Grundeigentümerinnen und
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 04.03.2020, Nrn. 100.2018.447/ 2019.72U, Seite 13 Grundeigentümer, die ein Grundstück in einer solchen Zone besitzen (generell-abstrakte Regelung). In letzterem Fall könne das hauptsächliche Ziel der Mehrwertabschöpfung – der Ausgleich unter allen Personen mit Grundeigentum – auch ohne Abgabe erreicht werden (E. II [richtig: III] 4.14 des angefochtenen Entscheids). – Der Beschwerdeführer folgt zwar eben- falls der Auffassung des Regierungsstatthalters, macht aber geltend, die Begriffe seien raumplanerisch ungenügend scharf abgrenzbar, sie flössen ineinander über und es könne der gleiche Vorgang mittels einer Umzonung oder mittels einer Aufzonung bewirkt werden. Die Ungleichbehandlung dieser Vorgänge sei daher nicht zulässig (Beschwerde S. 10 f.). 5.4Ausgehend von Art. 142 Abs. 2 BauG können die Gemeinden die abgabepflichtigen Tatbestände selber umschreiben, jedoch die Begriffe Um- und Aufzonung nicht neu definieren. Die EG Meikirch bezeichnet als Umzonung die Zuweisung von (unüberbautem) Land in einer bestehenden Nutzungszone in eine Bauzonenart mit höheren und besseren Nutzungs- möglichkeiten und nennt als Beispiel die Umteilung von einer Zone für öffentliche Nutzungen (ZöN) in eine Wohnzone W2 (Art. 1 Abs. 1 Bst. b MWAR). Als Beispiel für eine Aufzonung nennt sie eine Umteilung von der Wohnzone W1 in die Wohnzone W2 (Art. 1 Abs. 2 Satz 2 MWAR). Art. 1 Abs. 1 Bst. b MWAR entspricht inhaltlich Art. 142 Abs. 2 BauG; die Unter- schiede im Wortlaut sind für die Bedeutung nicht entscheidend. Aus den Beispielen in Art. 1 MWAR ist ersichtlich, dass die Gemeinde nur die Zu- weisung zu einer Bauzone mit anderer Nutzungsart als Umzonung ver- steht. Damit folgt sie der erstgenannten Abgrenzungsmethode (vorne E. 5.2). 5.5Nach der zweiten Abgrenzungsmethode, nach welcher der Regie- rungsstatthalter vorgegangen ist, wäre die Umteilung von der Wohnzone W1 in die Wohnzone W2 demgegenüber eine Umzonung, weil sie durch eine Änderung des Zonenplans erreicht werden soll (vgl. die Zonenpläne zur vorgesehenen Teilortsplanungsrevision, act. 4A2 Beilagen 9-11). Aus den Zonenplänen zur vorgesehenen Teilortsplanungsrevision ist indessen ersichtlich, dass die Wohnzone W1 abgeschafft und sämtliche Grundstücke in dieser Zone der W2 zugewiesen werden sollen. Dass auf sämtlichen Grundstücken der heutigen W1 höhere Bauten möglich sein sollen, könnte
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 04.03.2020, Nrn. 100.2018.447/ 2019.72U, Seite 14 theoretisch auch durch eine Änderung der entsprechenden Masse im Bau- reglement erreicht werden; in diesem Fall handelte es sich gemäss der zweiten Abgrenzungsmethode um eine Aufzonung. Die vorgesehene Teil- ortsplanungsrevision zeigt daher beispielhaft, dass bei dieser Ab- grenzungsvariante dasselbe Ergebnis mittels Umzonung oder Aufzonung erreicht werden kann, womit die Abgrenzung für die Mehrwertabgabepflicht untauglich wird. 5.6Als Argument für die zweite Methode wird zwar auch angeführt, sie ergäbe weniger Konflikte mit der Rechtsgleichheit, wenn Gemeinden nur Umzonungen für abgabepflichtig erklärten und Aufzonungen von der Ab- gabe ausnähmen, da bei dieser Auslegung nur generell-abstrakte Nutzungserhöhungen von der Abgabe ausgeschlossen seien (vgl. Michael Pflüger, a.a.O., S. 283; vorne E. 5.3). Dieses Argument ist insofern zu rela- tivieren, als «generell-abstrakt» nicht gleichzusetzen ist mit «grossflächig», da bestimmte Zonenarten auch nur wenige Grundstücke umfassen können und eine Reglementsänderung daher auch nur wenige Personen betreffen kann. – Folgt man hingegen der Abgrenzung der Gemeinde, wonach eine Umzonung die Änderung der Nutzungsart und eine Aufzonung die Änderung des Nutzungsmasses bedeutet, lassen sich die beiden Vorgänge in der Regel schärfer abgrenzen. In der Rechtsprechung wurden die Be- griffe bereits bisher mehrheitlich so verstanden bzw. abgegrenzt (vgl. etwa BVR 2006 S. 491 E. 6.4 [Aufzonung von der Bauklasse I in die Bau- klasse IIa]; BGer 1C_441/2015 vom 18.11.2015 E. 2.6 [Aufzonung von W2 zu W3]; vgl. auch Beat Stalder, a.a.O., S. 81). Den Materialien sind keine Hinweise darauf zu entnehmen, dass der Gesetzgeber die Begriffe anders verstanden hätte. Es ist daher bei der Auslegung von Art. 142a BauG der Auffassung der Gemeinde zu folgen; bei der vorgesehenen Überführung der Grundstücke in der W1 in die W2 (und von Teilen der W2 in die W2plus) handelt es sich somit – wie von der Gemeinde vorgesehen – um Aufzonungen. Ob die Gemeinde Auf- und Umzonungen mehrwertabgabe- rechtlich ungleich behandeln und bei Umzonungen zwischen überbauten und unüberbauten Grundstücken unterscheiden darf, ist vor diesem Hinter- grund zu beurteilen.
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 04.03.2020, Nrn. 100.2018.447/ 2019.72U, Seite 15 6. 6.1Art. 142a BauG lässt den Gemeinden bei der Ausgestaltung der Mehrwertabgabe einen weiten Handlungs- und Regelungsspielraum, was mit Art. 5 RPG vereinbar ist (vorne E. 4.4). Die Gemeinden dürfen bei Um- und Aufzonungen vollständig auf die Abgabe verzichten oder nur gewisse Vorgänge für abgabepflichtig erklären (vgl. Erläuterungen des Amtes für Gemeinden und Raumordnung [AGR] zum Muster-Reglement über die Mehrwertabgabe vom August 2017, S. 3 [einsehbar unter: <www.be.ch/dij>, Rubriken «Raumplanung/Arbeitshilfen (AHOP)/Mehrwert- abgabe»]). Sie haben jedoch in jedem Fall den Grundsatz der Rechts- gleichheit zu beachten (Art. 8 Abs. 1 BV; vorne E. 2.2). Wenn eine Ge- meinde nur Mehrwerte aus gewissen Auf- und Umzonungen bzw. nur solche aus Aufzonungen oder nur aus Umzonungen für abgabepflichtig er- klärt, muss sie vernünftige, sachliche Gründe für die getroffenen Unter- scheidungen vorbringen können (Michael Pflüger, a.a.O., S. 281). Um vor Art. 5 Abs. 1 BV und dem Gebot der Rechtsgleichheit standzuhalten, muss der Verzicht auf eine Abgabe bei Um- und/oder Aufzonungen mit den ört- lichen Verhältnissen begründet werden können (vgl. vorne E. 4.3). 6.2Die Gemeinde sieht mit Art. 1 Abs. 1 Bst. b und Abs. 2 Satz 2 MWAR vor, dass nur bei der Umzonung von unüberbauten Grundstücken eine Mehrwertabgabe erhoben wird. Alle anderen Umzonungen und alle Aufzonungen sollen demgegenüber abgabefrei sein. Die Gemeinde be- gründet diese Regelung mit ihrem Projekt «Aktive Wohnpolitik», das Gegenstand einer laufenden Teilrevision der Ortsplanung bildet (act. 4A2 Beilagen 9-11). Damit sollen die Wohnquartiere verdichtet und dort zusätz- licher Wohnraum geschaffen werden. Dies will die Gemeinde vor allem da- durch erreichen, dass sie Grundstücke in der Wohnzone einer Wohnzone mit grösserem Nutzungsmass zuweist. Sie befürchtet, dass eine Mehrwert- abgabe die Verdichtung hindern könnte, da die Abgabe bei Veräusserung oder Überbauung fällig wird (Art. 142c Abs. 1 BauG). 6.3Der Beschwerdeführer bringt demgegenüber vor, es sei grundsätz- lich falsch, für ein «ewig» geltendes Reglement nur gerade auf die aktuelle Situation abzustellen. Die Beschränkung von abgabepflichtigen Um- zonungen auf unüberbaute Landflächen widerspreche dem Rechtsgleich-
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 04.03.2020, Nrn. 100.2018.447/ 2019.72U, Seite 16 heitsgebot. Es sei nicht einzusehen, weshalb zwei gleich grosse unüber- baute Flächen abgaberechtlich unterschiedlich behandelt werden sollten, je nachdem, ob sie ein eigenes Grundstück bildeten oder zu einem Grund- stück gehörten, auf dem bereits ein Gebäude stehe. Ebenso sei es rechts- ungleich, Aufzonungen einerseits und Umzonungen andererseits mehrwert- abgaberechtlich unterschiedlich zu behandeln. 6.4Der Regierungsstatthalter hat Art. 1 Abs. 1 Bst. b und Abs. 2 Satz 2 MWAR für zulässig befunden mit der Begründung, der Charakter der Rege- lung entspreche einer Lenkungsabgabe, indem die Überbauung, d.h. Ver- dichtung von bereits überbautem Land gegenüber der erstmaligen Über- bauung von unüberbautem Land gefördert werde. Angesichts des bundes- rechtlichen Ziels der haushälterischen Bodennutzung und Verhinderung der Zersiedelung ergebe dies durchaus Sinn und stelle einen sachlichen und vernünftigen Grund für eine Differenzierung dar. Der Regierungsstatthalter hat erwogen, gemäss dem Zonenplan der EG Meikirch vom 14. Mai 2008 sei in den Ortsteilen Meikirch, Ortschwaben und Wahlendorf nicht sehr viel Land als eingezonte Bauzone vorhanden, welches gänzlich unbebaut sei. Demgegenüber gebe es einzelne grössere eingezonte Parzellen, auf welchen am Rand ein Gebäude stehe, die im Übrigen jedoch noch unüber- baut seien. Beim weitaus grössten Teil der eingezonten Grundstücke handle es sich jedoch um typische Einfamilienhausparzellen mit wenig Um- schwung. Für diese Grundstücke ergebe es Sinn, dass im Fall einer Um- zonung keine Mehrwertabgabe erhoben werde, denn das Ziel der Ver- dichtung stelle einen sachlichen Grund für die unterschiedliche Behandlung dar. Dass es noch vereinzelte Grundstücke gebe, welche einen grösseren landwirtschaftlichen Umschwung aufweisen und von der Regelung eben- falls profitieren würden, sei angesichts der überwiegenden Anzahl von klassischen Einfamilienhausgrundstücken in Kauf zu nehmen (ange- fochtener Entscheid E. II [richtig: III] 2.8 und 2.10). 6.5Der Regierungsstatthalter hat auch die unterschiedliche Behandlung von Um- und Aufzonungen für zulässig erklärt; dabei ist er allerdings davon ausgegangen, dass unter Umzonung eine Änderung des Nutzungsplans, unter Aufzonung eine Änderung der allgemeinen Nutzungsvorschriften im Baureglement zu verstehen ist (vorne E. 5.3). Wie dargelegt ist dieser Auf-
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 04.03.2020, Nrn. 100.2018.447/ 2019.72U, Seite 17 fassung nicht zu folgen (vorne E. 5.6). Die unterschiedliche Auslegung des Begriffs der Aufzonung ist vor allem für die Einfamilienhausparzellen von Bedeutung, die der Regierungsstatthalter als Beispiel für Umzonungen ge- nannt hat: Werden solche Grundstücke wie vorgesehen von der W1 in die W2 oder von der W2 in die W2plus umgeteilt, handelt es sich um eine Auf- zonung, nicht um eine Umzonung. Die Gemeinde beabsichtigt, im Fall der Umzonung von zwei unüberbauten Grundstücken in Wahlendorf (Gbbl. Nrn. ... und ...) eine Mehrwertabgabe zu erheben (Beschwerdeantwort S. 4). Für Umzonungen von überbauten Grundstücken, welche von der Abgabe ausgenommen werden sollen, hat sie kein Beispiel genannt. Das in der Beschwerde erwähnte Grundstück Kirchmatt (Gbbl. Nr. ...) ist noch unüberbaut und soll nach Angaben der Gemeinde mit einer Überbauungs- ordnung faktisch von einer W2 in eine W2plus überführt werden (Be- schwerdeantwort S. 3); die Gemeinde scheint dies als (abgabefreie) Auf- zonung zu betrachten. 6.6Vor dem Hintergrund des Projekts «Aktive Wohnpolitik» sind die Be- fürchtungen der Gemeinde nachvollziehbar, wonach eine Mehrwertabgabe auf Aufzonungen die erwünschte Verdichtung bremsen könnte. Dies ins- besondere dadurch, dass bei der grossflächigen Erhebung der Abgabe mit Widerstand gegen die vorgesehene Teilortsplanungsrevision zu rechnen wäre. Ob die Abgabe im Fall der Annahme der Teilortsplanungsrevision die gewünschte Erweiterung der Wohnfläche bremsen würde, ist demgegen- über fraglich, zumal der Ausbau bestehender Wohnhäuser stärker von anderen Faktoren bestimmt sein dürfte. Dass eine Abgabe auf Auf- und Umzonungen die raumplanerisch gewünschte Verdichtung bremsen könnte, war im Übrigen auch eine Befürchtung in der parlamentarischen Beratung zur Revision von Art. 5 RPG (vorne E. 4.2). Das Projekt «Aktive Wohnpolitik» beinhaltet im Wesentlichen Aufzonungen; jedenfalls die vor- gesehene Teilortsplanungsrevision enthält in diesem Zusammenhang keine Umzonungen. Die Gemeinde hat daher vor dem Hintergrund ihrer örtlichen Verhältnisse nachvollziehbare Gründe dargelegt, weshalb sie im Fall von Aufzonungen auf die Erhebung der Mehrwertabgabe verzichten will. Daran ändert nichts, dass das MWAR nicht nur für die anstehende Ortsplanungs- revision, sondern weiter in die Zukunft gilt, zumal das Reglement an ver- änderte Bedürfnisse angepasst werden kann.
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 04.03.2020, Nrn. 100.2018.447/ 2019.72U, Seite 18 6.7Im Zusammenhang mit der Mehrwertabgabe erscheint es nicht von vornherein ausgeschlossen, zwischen überbauten und unüberbauten Grundstücken zu unterscheiden. Dies wurde zum alten Recht unter anderem im Zusammenhang mit der Fälligkeit der Abgabe diskutiert (vgl. etwa Aldo Zaugg, Die Mehrwertabschöpfung nach dem Entwurf des Bun- desrates zum Bundesgesetz über die Raumplanung, in ZBJV 1973 S. 217 ff., 237 f.; Pius Meyer, Die Planungsmehrwertabschöpfung gemäss Art. 45 des Entwurfs zum Raumplanungsgesetz, in ZBl 1974 S. 1 ff., 7). Die Fälligkeit der Abgabe ist unter heutigem Recht aber bundesrechtlich vor- gegeben. Für den planungsbedingten Mehrwert spielt die aktuelle Bebau- ung keine Rolle (vgl. Urs Eymann, Die Mehrwertabgabe nach Art. 142 ff. BauG, in KPG-Bulletin 4/2016 S. 114 ff., 117). Um bei der Abgabepflicht an sich zwischen überbauten und unüberbauten Grundstücken unterscheiden zu dürfen, müssen ernsthafte und sachliche Gründe vorliegen. Die Ge- meinde hat beispielhaft zwei unüberbaute Parzellen genannt, bei deren Umzonung sie eine Mehrwertabgabe erheben will. Weshalb sie bei Um- zonungen die Abgabepflicht generell auf unüberbaute Grundstücke be- schränken will, hat sie hingegen nicht näher ausgeführt. Insbesondere ist nicht ersichtlich und wird nicht dargelegt, in welchen Fällen eine Abgabe bei der Umzonung überbauter Grundstücke die erwünschte Verdichtung behindern würde. Die vom Regierungsstatthalter genannten Einfamilien- hausparzellen sind in absehbarer Zukunft allenfalls von einer Aufzonung, nicht von einer Umzonung betroffen. Der Vergleich des geltenden Zonen- plans mit dem Plan zur vorgesehenen Teilortsplanungsrevision ergibt zu- dem, dass auf früher unüberbauten Grundstücken in der Bauzone in der Zwischenzeit einzelne Gebäude errichtet und die verbleibende unüber- baute Fläche teilweise abparzelliert wurde (Zonenplan einsehbar unter: <www.meikirch.ch>, Rubriken «Gemeinde/Zonenplan»; Teilortsplanungs- revision in act. 4A2 Beilagen 9-11). Grundstücke mit unüberbauter Fläche würden also im Fall einer Umzonung ungleich behandelt, je nachdem, ob diese Fläche abparzelliert wurde oder nicht. Für diese Ungleichbehandlung ist kein sachlicher Grund ersichtlich. Die Beschränkung der Mehrwert- abgabe bei Umzonungen auf unüberbaute Grundstücke hält daher vor dem Rechtsgleichheitsgebot nicht stand.
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 04.03.2020, Nrn. 100.2018.447/ 2019.72U, Seite 19 6.8Da die Unterscheidung zwischen Um- und Aufzonungen grundsätz- lich zulässig ist, steht es der Gemeinde frei, beschränkt auf Umzonungen eine neue Regelung zu treffen, die ihren örtlichen Verhältnissen gerecht wird. Die Gemeinde hat daher zu entscheiden, ob sie Umzonungen gene- rell als abgabepflichtig oder als abgabefrei erklären will. Dies ist nicht Auf- gabe des Verwaltungsgerichts. Das Gericht darf sich daher nicht auf die Streichung des Begriffs «unüberbaut» beschränken; vielmehr ist Art. 1 Abs. 1 Bst. b MWAR aufzuheben und an die Gemeinde zur Überarbeitung zurückzuweisen. Die Beschwerde im Verfahren 100.2018.447 ist in diesem Sinn teilweise gutzuheissen. 7. 7.1Bei diesem Ausgang des Verfahrens 100.2018.447 ist der Be- schwerdeführer als zur Hälfte obsiegend zu betrachten. Er hat daher die Hälfte der Verfahrenskosten zu tragen (Art. 108 Abs. 1 VRPG). Die andere Hälfte ist nicht zu erheben: Da die Gemeinde als Beschwerdegegnerin am Verfahren beteiligt und nicht in ihren Vermögensinteressen betroffen ist, können ihr keine Verfahrenskosten auferlegt werden (Art. 108 Abs. 2 VRPG; vgl. BVR 2016 S. 560 nicht publ. E. 9 [VGE 2015/184 vom 21.12.2015]). Die Gemeinde hat dem Beschwerdeführer hingegen die Hälfte seiner Parteikosten zu ersetzen (Art. 104 Abs. 1 VRPG). 7.2Entsprechend dem Ausgang des Verfahrens 100.2018.447 sind auch die Kosten des vorinstanzlichen Verfahrens neu zu verlegen. Der Be- schwerdeführer hat in jenem Verfahren zusätzlich betreffend die Mehrwert- abgabe bei der Einzonung von überbauten Grundstücken obsiegt, die vor Verwaltungsgericht nicht mehr Streitgegenstand bildet. Er ist daher im vor- instanzlichen Verfahren als zu zwei Dritteln obsiegend zu betrachten. Dem- nach hat er einen Drittel der Verfahrenskosten zu tragen und hat zu Lasten der Gemeinde Anspruch auf Ersatz von zwei Dritteln seiner Parteikosten. Ziff. 2 und 3 des angefochtenen Entscheids vom 15. November 2018 sowie der angefochtene Entscheid vom 22. Januar 2019 betreffend die Höhe des Parteikostenersatzes sind daher ebenfalls aufzuheben.
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 04.03.2020, Nrn. 100.2018.447/ 2019.72U, Seite 20 7.3Gemäss Art. 41 Abs. 1 des kantonalen Anwaltsgesetzes vom 28. März 2006 (KAG; BSG 168.11) i.V.m. Art. 11 Abs. 1 der Verordnung vom 17. Mai 2006 über die Bemessung des Parteikostenersatzes (Partei- kostenverordnung, PKV; BSG 168.811) beträgt das Honorar in Be- schwerdeverfahren Fr. 400.-- bis 11'800.-- pro Instanz zuzüglich allfälliger Zuschläge nach Art. 11 Abs. 2 und Art. 16 i.V.m. Art. 9 PKV. Innerhalb dieses Rahmentarifs bemisst sich der Parteikostenersatz nach dem in der Sache gebotenen Zeitaufwand, der Bedeutung der Streitsache und der Schwierigkeit des Prozesses (Art. 41 Abs. 3 KAG). Bei der Bestimmung und Verlegung von Verfahrens- und Parteikosten auferlegt sich das Ver- waltungsgericht praxisgemäss eine gewisse Zurückhaltung und billigt den vorinstanzlichen Behörden einen grossen Beurteilungs- und Ermessens- spielraum zu. Es greift aber ein, wenn die Behörde ihr Ermessen rechts- fehlerhaft ausgeübt hat (statt vieler BVR 2009 S. 219 [VGE 23324], nicht publ. E. 1.2; BVR 2004 S. 133 E. 1.3; VGE 2017/59 vom 26.10.2018 E. 7.2). 7.4Der Rechtsvertreter des Beschwerdeführers hat in seiner Kosten- note vom 22. November 2018 für das Verfahren vor dem Regierungsstatt- halteramt Bern-Mittelland ein Honorar von Fr. 5'188.-- geltend gemacht, zu- züglich Fr. 24.80 Auslagen und Fr. 401.40 MWSt, d.h. total Fr. 5'614.20. Die Regierungsstatthalter-Stellvertreterin hat das Honorar im Entscheid vom 22. Januar 2019 um Fr. 513.-- auf Fr. 4'675.-- gekürzt. Zur Be- gründung hat sie ausgeführt, die Bedeutung der Streitsache, die Schwierig- keit des Prozesses und der gebotene Zeitaufwand seien durchschnittlich. Diese Faktoren seien gemäss einschlägigem Berechnungstool des Berni- schen Anwaltsverbands (BAV) jeweils mit 3 zu bewerten, womit von einer Ausschöpfung des Tarifrahmens von 38 % (anstelle von 42 %) auszugehen sei. 7.5Das Berechnungstool des BAV mag als Orientierungshilfe für die Honorarberechnung dienen, es ist aber für die Festlegung des Partei- kostenersatzes nicht massgebend. Nach den allein entscheidenden gesetz- lichen Kriterien der Bedeutung der Streitsache, der Schwierigkeit des Pro- zesses und des gebotenen Zeitaufwands ist das geltend gemachte Honorar von Fr. 5'188.-- nicht übersetzt. Entgegen der Auffassung der Regierungs-
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 04.03.2020, Nrn. 100.2018.447/ 2019.72U, Seite 21 statthalter-Stellvertreterin kann die Schwierigkeit des Prozesses durchaus als leicht überdurchschnittlich betrachtet werden, zumal sich grundsätzliche Rechtsfragen stellen, die bisher von der Rechtsprechung nicht beantwortet worden sind. Es ist daher nicht angebracht, das Honorar mit der Be- gründung zu kürzen, gemäss dem Berechnungstool des BAV seien alle Kriterien gleich zu gewichten, zumal ein Ausschöpfungsgrad von 42 % ebenfalls noch einer durchschnittlichen Streitsache entspricht. Von vorn- herein nicht geeignet ist der Vergleich mit dem Stundenaufwand des Ge- meindeverwalters. Mit der so begründeten Kürzung des Honorars hat die Vorinstanz ihr Ermessen rechtsfehlerhaft ausgeübt. Der Parteikostenersatz ist daher auf zwei Drittel des ursprünglich geltend gemachten Honorars (inkl. Anteil Auslagen und MWSt) festzusetzen. 7.6Zum Vorgehen des Regierungsstatthalters, die Höhe des Partei- kostenersatzes in einem separaten Entscheid festzulegen, ist Folgendes festzuhalten: Art. 72 Abs. 2 i.V.m. Art. 52 Abs. 1 VRPG regeln, welche Elemente ein Beschwerdeentscheid zu enthalten hat. Dazu gehört gemäss Art. 52 Abs. 1 Bst. c VRPG auch die Kostenregelung. Unterlässt es die Be- hörde, die Kosten in einer verfahrensabschliessenden Verfügung voll- ständig zu liquidieren, so kann sie diese zwar im Rahmen einer Berich- tigung ergänzen (Merkli/Aeschlimann/Herzog, Kommentar zum bernischen VRPG, 1997, Art. 52 N. 15, Art. 59 N. 2). Dies gilt jedoch für Fälle, in denen die Kostenregelung versehentlich unterblieben ist. Grundsätzlich gehört die Höhe des Parteikostenersatzes in den Entscheid über die Hauptsache, da sie vom Ausgang des Verfahrens abhängt. Würde nur der Entscheid in der Hauptsache angefochten und dieser im Beschwerdeverfahren aufgehoben, könnte die Behörde zwar gemäss Art. 56 Abs. 1 Satz 2 VRPG auf die Kostenregelung zurückkommen. Darauf besteht jedoch kein Rechts- anspruch (vgl. BVR 2000 S. 77 E. 4d), weshalb den Betroffenen nichts anderes übrig bleibt, als den separaten Entscheid über den Parteikosten- ersatz ebenfalls anzufechten, wenn sie in der Hauptsache teilweise unter- legen sind. Dies führt zu unnötigem Aufwand für eine zusätzliche Be- schwerde und ist daher zumindest unzweckmässig. Darin liegen hier be- sondere Umstände im Sinn von Art. 108 Abs. 1 und 3 VRPG, die bei der Kostenverlegung zu berücksichtigen sind: Für das Verfahren 100.2019.72 sind keine Verfahrenskosten zu erheben und das Regierungsstatthalteramt
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 04.03.2020, Nrn. 100.2018.447/ 2019.72U, Seite 22 Bern-Mittelland hat (anstelle der unterliegenden Gemeinde) dem Be- schwerdeführer für dieses Verfahren die Parteikosten zu ersetzen. 7.7Der Rechtsvertreter des Beschwerdeführers hat für beide Verfahren vor dem Verwaltungsgericht eine gemeinsame Kostennote eingereicht und macht ein Honorar von insgesamt Fr. 6'670.-- zuzüglich Fr. 52.60 Auslagen und Fr. 517.65 MWSt, d.h. insgesamt Fr. 7'240.25, geltend. Dies ist für zwei Verfahren nicht zu beanstanden. Entsprechend dem geschätzten Auf- wand sind vier Fünftel, d.h. Fr. 5'792.20, dem Verfahren 100.2018.447 be- treffend die Hauptsache zuzurechnen und ein Fünftel, d.h. Fr. 1'448.05, dem Verfahren 100.2019.72 betreffend Parteikostenersatz. Demnach entscheidet das Verwaltungsgericht:
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 04.03.2020, Nrn. 100.2018.447/ 2019.72U, Seite 23 d) Die Kosten des Verfahrens vor dem Regierungsstatthalteramt Bern- Mittelland von Fr. 600.-- werden zu einem Drittel, ausmachend Fr. 200.--, dem Beschwerdeführer auferlegt. Die verbleibenden Ver- fahrenskosten werden nicht erhoben. 3. a) Die Beschwerde im Verfahren 100.2019.72 wird gutgeheissen und der Entscheid des Regierungsstatthalteramts Bern-Mittelland vom 22. Januar 2019 wird aufgehoben. Die Einwohnergemeinde Meikirch hat dem Beschwerdeführer für das Verfahren vor dem Regierungs- statthalteramt Bern-Mittelland zwei Drittel der Parteikosten von Fr. 5'614.20 (inkl. Auslagen und MWSt), ausmachend Fr. 3'742.80, zu ersetzen. b) Für das Verfahren 100.2019.72 werden keine Verfahrenskosten er- hoben. c) Für das Verfahren 100.2019.72 hat der Kanton Bern (Regierungs- statthalteramt Bern-Mittelland) dem Beschwerdeführer die Partei- kosten, bestimmt auf Fr. 1'448.05 (inkl. Auslagen und MWSt), zu er- setzen. 4. Zu eröffnen:
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 04.03.2020, Nrn. 100.2018.447/ 2019.72U, Seite 24 Rechtsmittelbelehrung Gegen dieses Urteil kann innert 30 Tagen seit Eröffnung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gemäss Art. 39 ff., 82 ff. und 90 ff. des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bun- desgericht (BGG; SR 173.110) geführt werden.