100.2018.23U publiziert in BVR 2019 S. 15 STE/MBE/SRE Verwaltungsgericht des Kantons Bern Verwaltungsrechtliche Abteilung Urteil vom 13. September 2018 Verwaltungsrichter Burkhard, Abteilungspräsident Verwaltungsrichter Daum, Verwaltungsrichterin Steinmann Gerichtsschreiber Messerli
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 13.09.2018, Nr. 100.2018.23U, Seite 2 Sachverhalt: A. Am 12. Dezember 2016 reichten C.________ und D.________ bei der Ein- wohnergemeinde (EG) Konolfingen ein Baugesuch für den Ausbau der Galerie im Gewerbegebäude an der Emmentalstrasse ... in eine 2½-Zim- merwohnung ein. Die betreffende Parzelle Konolfingen Gbbl. Nr. 1________ liegt in der Arbeitszone A1 und ist der Lärm- Empfindlichkeitsstufe (ES) III zugeordnet. A.________ und die B.________ AG erhoben gegen dieses Bauvorhaben gemeinsam Einsprache. Am 19. Mai 2017 erteilte die EG Konolfingen die Baubewilligung und wies die Einsprache ab. B. Dagegen reichten A.________ und die B.________ AG am 20. Juni 2017 Beschwerde bei der Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion des Kantons Bern (BVE) ein. Mit Entscheid vom 20. Dezember 2017 wies die BVE das Rechtsmittel ab, ergänzte die Baubewilligung aber mit einer zusätzlichen Auflage (Schalldämmung, Verglasung). C. Gegen diesen Entscheid haben A.________ und die B.________ AG am 22. Januar 2018 gemeinsam Verwaltungsgerichtsbeschwerde erhoben. Sie beantragen, der Entscheid der BVE vom 20. Dezember 2017 sei auf- zuheben und dem Baugesuch sei nicht stattzugeben. Mit Beschwerdeantwort vom 23. Februar 2018 stellen C.________ und D.________ die Anträge, die Beschwerde sei abzuweisen, das Baugesuch gutzuheissen und die Baubewilligung zu erteilen. Mit Stellungnahme vom 19. Februar 2018 teilt die EG Konolfingen mit, sie halte an ihrer Baubewilli-
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 13.09.2018, Nr. 100.2018.23U, Seite 3 gung fest. Die BVE schliesst mit Vernehmlassung vom 1. Februar 2018 auf Abweisung der Beschwerde. Die Instruktionsrichterin hat in der Folge bei der EG Konolfingen weitere Unterlagen und Auskünfte eingeholt. Die übrigen Parteien haben sich dazu geäussert und an ihren Anträgen festgehalten; die BVE hat auf eine Stel- lungnahme verzichtet. Erwägungen: 1. 1.1Das Verwaltungsgericht ist zur Beurteilung der Beschwerde als letzte kantonale Instanz gemäss Art. 74 Abs. 1 i.V.m. Art. 76 und 77 des Gesetzes vom 23. Mai 1989 über die Verwaltungsrechtspflege (VRPG; BSG 155.21) zuständig. Die Beschwerdeführenden haben am vorinstanzli- chen Verfahren teilgenommen, sind durch den angefochtenen Entscheid besonders berührt und haben ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung (Art. 79 Abs. 1 VRPG; vgl. auch Art. 40 Abs. 5 i.V.m. 2 des Baugesetzes vom 9. Juni 1985 [BauG; BSG 721.0]). Auf die form- und fristgerecht eingereichte Beschwerde ist einzutreten. 1.2Das Verwaltungsgericht überprüft den angefochtenen Entscheid auf Rechtsverletzungen hin (Art. 80 Bst. a und b VRPG). 2. 2.1Umstritten ist zunächst, ob der Einbau der 2½-Zimmerwohnung in das in der Arbeitszone A1 liegende Gewerbegebäude zonenkonform ist. Der massgebliche Art. 12 Abs. 1 des Baureglements der EG Konolfingen vom 21. Oktober 2007 (BR) regelt die zugelassene Nutzungsart für die Ar- beitszone A1 wie folgt:
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 13.09.2018, Nr. 100.2018.23U, Seite 4 -Alle Arten von Arbeitsnutzungen wie Produktions-, Verwaltungs- und Bearbeitungsbetriebe sowie öffentliche und private Freizeitein- richtungen. -Wohnnutzungen müssen standortgebundenem Personal dienen. 2.2Die EG Konolfingen führte in der Baubewilligung vom 19. Mai 2017 aus, gemäss dem Entscheid der BVE vom 23. November 2016 sei die ge- plante Wohnnutzung in der Arbeitszone A1 zulässig und das Bauvorhaben somit zonenkonform (act. 3D Teil 1 pag. 32 ff.). Der betreffende Entscheid der BVE bezog sich auf ein früheres Baugesuch der Beschwerdegegner- schaft 1, welches anstelle der 2½- eine 3½-Zimmerwohnung vorsah (vgl. act. 3D Teil 2 pag. 1 ff.). Die Bauherrschaft machte schon damals geltend, sie sei auf den Wohnraum im Gewerbegebäude angewiesen, um Einbruch und Vandalismus vorzubeugen und die Hauswartung persönlich vorzu- nehmen (act. 3D Teil 2 pag. 24), und die Gemeinde erachtete diese Be- gründung als plausibel und den Einbau der Wohnung als standortgebunden (vgl. act. 3D Teil 2 pag. 40). Die BVE hiess die Beschwerde gegen die da- malige, am 23. Juni 2016 ausgestellte Baubewilligung wegen Überschrei- tens der massgeblichen Lärmgrenzwerte zwar gut und hob den kommuna- len Bewilligungsentscheid auf (vgl. act. 3B pag. 58). Die Zonenkonformität der Wohnung bejahte sie jedoch mit folgender Begründung: Die EG Konol- fingen erachte die von der Bauherrschaft angeführten Gründe (Sicherheits- prävention und Erleichterung der Hauswartung) als plausibel bzw. als rechtlich haltbar und den Einbau der geplanten Wohnung als standortge- bunden. Die Gemeinde stelle mit anderen Worten keine hohen Anforderun- gen an Wohnnutzungen in der Arbeitszone gemäss Art. 12 Abs. 1 BR; vielmehr genüge ihr schon das Bedürfnis an einer besseren Überwachung des Betriebsgeländes und einer Vereinfachung von Betriebsabläufen (Hauswartung). Rechtlich sei dieses Ergebnis nicht zu beanstanden. Das nahe Wohnen diene hier nicht nur der Bequemlichkeit, sondern könne ge- mäss den glaubhaften Angaben der Bauherrschaft (zumindest teilweise) die Sicherheit verbessern bzw. die Hauswartung erleichtern. Es bestünden folglich objektive betriebliche Gründe, die angesichts der tiefen Anforde- rungen der Gemeinde an Wohnnutzungen in der Arbeitszone genügten, um die Betriebsnotwendigkeit der geplanten Wohnung zu bejahen. Dass die unmittelbare Wohnmöglichkeit auf dem Betriebsgelände (unabhängig von der Frage der Betriebsnotwendigkeit) den mit der Sicherheit und Hauswar-
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 13.09.2018, Nr. 100.2018.23U, Seite 5 tung betrauten Personen – mithin dem standortgebundenen Personal bzw. der Bauherrschaft – diene, verstehe sich dabei von selbst (vgl. act. 3B pag. 51 ff.). Mit den gleichen Argumenten bejahte die BVE im hier ange- fochtenen Entscheid vom 20. Dezember 2017 die Zonenkonformität der geplanten Wohnung (E. 3). 2.3Die Beschwerdeführenden halten dem entgegen, die Hauswartung im streitbetroffenen Gewerbegebäude erfordere kein standortgebundenes Personal. Im Baugesuch sei denn auch nicht von einer Hauswartswohnung die Rede und im angefochtenen Entscheid würden keine Auflagen für die Wohnnutzung bzw. für die Funktion ihrer Bewohnerinnen und Bewohner gemacht. Zudem erschienen die Sicherheitsaspekte vorgeschoben, zumal nicht bekannt sei, dass am oder im Gebäude tatsächlich je Schaden durch Einbruch, Diebstahl usw. entstanden wäre. 3. 3.1Zu klären ist damit zunächst die Bedeutung von Art. 12 Abs. 1 BR. – Der Sinngehalt einer Norm ist durch Auslegung zu ermitteln. Ausgangs- punkt jeder Auslegung ist der Wortlaut (grammatikalisches Element). Ist der Normtext nicht klar und sind verschiedene Auslegungen möglich, so muss unter Einbeziehung aller Auslegungselemente nach seiner wahren Trag- weite gesucht werden. Zu berücksichtigen sind der Zusammenhang mit anderen Gesetzesbestimmungen (systematisches Auslegungselement), die Entstehungsgeschichte (historisches Auslegungselement) sowie der Sinn und Zweck der Norm (teleologisches Auslegungselement), soweit diesem bei der Auslegung überhaupt eigenständige Bedeutung zukommt. Gleich wie das Bundesgericht lässt sich das Verwaltungsgericht von einem prag- matischen Methodenpluralismus leiten, der keinem Auslegungselement einen grundsätzlichen Vorrang zuerkennt. Es muss im Einzelfall abgewo- gen werden, welche Methode oder Methodenkombination zu der Lösung führt, die im normativen Gefüge und mit Blick auf die Wertentscheidungen des Gesetzgebers am meisten überzeugt (statt vieler BVR 2016 S. 167 E. 3.1 und 3.5 mit Hinweisen).
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 13.09.2018, Nr. 100.2018.23U, Seite 6 3.2Bei Art. 12 Abs. 1 BR handelt es sich um eine kommunale Bauvor- schrift. Wie die BVE zutreffend ausgeführt hat, sind die Gemeinden im Be- reich ihrer Bau- und Zonenordnung im Rahmen der gesetzlichen Regelun- gen und der übergeordneten Planung autonom (vgl. Art. 109 der Verfas- sung des Kantons Bern [KV; BSG 101.1] und Art. 65 Abs. 1 BauG). Diese Autonomie beschränkt sich nicht auf den Bereich der Rechtsetzung; insbe- sondere wo eine Gemeinde zum Erlass von Rechtsnormen berechtigt ist, kommt ihr grundsätzlich auch bei deren Anwendung ein gewisser Beurtei- lungsspielraum zu. Es ist deshalb vorab Sache der Gemeinde zu bestim- men, wie sie eine eigene Vorschrift verstanden haben will. Wird die An- wendung einer von ihr erlassenen Bestimmung Gegenstand eines Be- schwerdeverfahrens, haben die Rechtsmittelinstanzen zu prüfen, ob die von der Gemeinde geltend gemachte Auslegung rechtlich haltbar ist. Sie auferlegen sich mit andern Worten eine gewisse Zurückhaltung gegenüber der Auffassung der Gemeinde, indem sie sich der Prüfung enthalten, ob eine andere Bedeutung der umstrittenen Bestimmung ebenfalls möglich und rechtlich vertretbar wäre (BVR 2016 S. 79 E. 4.6, 2015 S. 263 E. 5.1, 2012 S. 20 E. 3.2). 3.3Nach dem Wortlaut der Norm sind Wohnungen in der Arbeitszone nur für «Personal» vorgesehen, also im betreffenden Betrieb beschäftigte Personen. Diese Personen müssen zudem «standortgebunden» sein. Im Unterschied zum übrigen Personal müssen die Aufgaben, die sie für den Betrieb erledigen, folglich eine ständige Präsenz, namentlich auch aus- serhalb der Arbeitszeiten erfordern. Eine Wohnung muss sodann dem standortgebundenen Personal «dienen». Dieser Begriff kann so verstanden werden, dass die Wohnnutzung für den entsprechenden Aufgabenbereich nicht geradezu unentbehrlich sein muss, sondern bloss hilfreich oder nütz- lich. Insofern unterscheidet sich die hier interessierende Regelung auch von jener anderer Gemeinden, die dem Musterbaureglement des Kantons Bern aus dem Jahr 2006 folgen (MBR 2006, Art. 211 S. 9, einsehbar unter: http://www.jgk.be.ch, Rubriken «raumplanung/arbeitshilfen/musterbaureglement») und «betriebsnotwendig an den Standort gebundenes Personal» verlangen, gleich wie die Vorgängernorm der EG Konolfingen, welche diese Voraussetzung auch nannte (vgl. E. 3.5 hinten). Der Wortlaut lässt somit erkennen, dass die EG
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Konolfingen die Wohnnutzung in der Arbeitszone jenen
Betriebsangehörigen vorbehält, deren dauernde Anwesenheit für die
Aufgabenerfüllung im Unterschied zum übrigen Personal von besonderem
Nutzen ist. Zwischen der Wohnnutzung und dem Gewerbebetrieb ist somit
ein funktioneller Zusammenhang erforderlich. Obwohl die Regelung keine
Betriebsnotwendigkeit verlangt (vgl. für eine solche Bestimmung VGE
2010/110 vom 14.12.2010 E. 5.6; Zaugg/Ludwig, Kommentar zum
bernischen BauG, Band II, 4. Aufl. 2017, Art. 72-74 N. 32 Bst. b), sind
damit objektive Gründe für eine Wohnung auf dem Betriebsgelände
vorausgesetzt; der blosse Wunsch, in unmittelbarer Nähe des Betriebs zu
wohnen, genügt nicht.
3.4In systematischer Hinsicht fällt auf, dass die Gemeinde die Nut-
zungsart für die Arbeitszonen A1 und A2 identisch regelt, obwohl in der
Arbeitszone A1 die ES III gilt, d.h. – wie in gemischten Wohn- und Gewer-
bezonen sowie in Landwirtschaftszonen – mässig störende Betriebe zuge-
lassen sind, während die Arbeitszone A2 der ES IV zugeordnet ist, wo auch
stark störende Betriebe erlaubt sind (vgl. Art. 43 der Lärmschutz-Verord-
nung vom 15. Dezember 1986 [LSV; SR 814.41]). Wohnen ist – im Unter-
schied zu den Mischzonen, wo es generell erlaubt ist – in beiden Arbeits-
zonen nur ausnahmsweise gestattet. Damit konkretisiert die Gemeinde die
Planungsgrundsätze gemäss Art. 3 Abs. 3 Bst. a und b des Bundesgeset-
zes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz,
RPG; SR 700), indem sie die Wohnnutzung von Gewerbe- und Industrie-
bauten vorbehaltenen Gebieten grundsätzlich fernhält bzw. die wohnhygie-
nischen Verhältnisse der Arbeitszonen nur einem beschränkten Personen-
kreis zumutet (vgl. auch Art. 72 Abs. 4 BauG; Zaugg/Ludwig, a.a.O.,
Art. 72-74 N. 4; Waldmann/Hänni, Handkommentar RPG, 2006, Art. 22
3.5Den Gesetzesmaterialien lassen sich keine Hinweise für die Ausle-
gung entnehmen. Es ist namentlich nicht bekannt, warum die Gemeinde
die Regelung für die damalige Industrie-, Gewerbe- und Übergangszone in
Art. 49 des Baureglements vom 6. Juni 1993 (BR93; act. 8A3) nicht ins
aktuell geltende Reglement übernommen hat. Diese lautete wie folgt:
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 13.09.2018, Nr. 100.2018.23U, Seite 8 Pro Betrieb ist im Maximum eine Wohnung zugelassen, sofern durch geeignete Vorkehren für wohnhygienisch tragbare Verhält- nisse gesorgt wird. Für das betriebsnotwendige, standortgebun- dene Personal sind weitere Wohnungen zugelassen. Werden mehrere Betriebe im gleichen Gebäude zusammengefasst, ist auch nur eine Wohnung zulässig. Unter dem Vorbehalt wohnhygienisch tragbarer Verhältnisse war unter dem früher geltenden Recht somit eine Wohnung pro Betrieb voraussetzungslos gestattet. Von dieser grosszügigen Regelung ist die Gemeinde abgekom- men. Nach geltendem Recht sind Wohnungen nur noch für standortgebun- denes Personal möglich. Dieses muss im Unterschied zum BR93 allerdings nicht mehr betriebsnotwendig sein, was insoweit für eine gewisse Locke- rung der strengen Voraussetzungen für Personalwohnungen spricht (vgl. E. 3.3 vorne). 3.6Gewerbe- und Industriezonen werden in der Regel der ES III bzw. IV zugeordnet und sind vorab für Produktionsbetriebe und meist auch für damit verbundene Bürobauten bestimmt. Wohnungen dürfen, namentlich in Industriezonen, nur für das standortgebundene Personal eingerichtet wer- den und setzen in jedem Fall wohnhygienisch tragbare Verhältnisse voraus (vgl. Zaugg/Ludwig, a.a.O., Art. 72-74 N. 32 Bst. b). Wohnen in diesen durch Lärm und andere Immissionen belasteten Zonen ist somit nur aus- nahmsweise erlaubt. Das gilt auch für die Arbeitszonen der EG Konolfin- gen, deren Zweck es ist, Gewerbebetriebe und Freizeitnutzungen anzusie- deln und im Unterschied zu allen anderen Bauzonen gemäss Art. 12 Abs. 1 BR grundsätzlich keine Wohnnutzung zu gestatten. 3.7Zusammenfassend ergibt sich, dass Art. 12 Abs. 1 BR Personal- wohnungen in der Arbeitszone A1 nicht voraussetzungslos zulässt, son- dern nur ausnahmsweise für jene Beschäftigten, deren dauernde Anwe- senheit auf dem Betriebsareal aufgrund ihres Aufgabenbereichs von be- sonderem Nutzen ist. Obwohl die Regelung keine «Betriebsnotwendigkeit» verlangt, setzt sie eine funktionelle Verbindung zwischen Wohnnutzung und Betrieb und damit objektive Gründe für die dauernde Anwesenheit be- stimmter Angestellter voraus, indem sie das Wohnen ausschliesslich «standortgebundenem» und nicht jeglichem Personal erlaubt. Da die Ge- meinde keine Betriebsnotwendigkeit (mehr) verlangt, bringt sie gleichzeitig zum Ausdruck, dass sie die Anforderungen an die objektiven Gründe nicht
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 13.09.2018, Nr. 100.2018.23U, Seite 9 hoch ansetzt. Dieses bereits aus dem Wortlaut hervorgehende Verständnis der besagten Norm wird durch die weiteren Auslegungselemente gestützt. 4. 4.1Die Beschwerdegegnerschaft 1 beabsichtigt, in der bestehenden Lagerhalle am Betriebsstandort der Einzelunternehmung des Beschwerde- gegners eine Wohnung für den Eigengebrauch einzurichten. Das Unter- nehmen bezweckt den Handel und Vertrieb von ...- und ...bedarf (vgl. <www.....ch> sowie Auszug aus dem elektronischen Handelsregister des Kantons Bern zu «...», einsehbar unter <www.zefix.ch>). Die Beschwerdegegnerschaft 1 macht geltend, sie habe sich entschlossen, am Betriebsstandort Wohnsitz zu nehmen, weil es nachts zunehmend zu Einbruchalarmen gekommen sei. Die Wohnnutzung diene somit vorab der Prävention gegen Einbruch und Vandalismus. Ausserdem erleichtere sie die persönlich wahrgenommene Hauswartung erheblich. Da Sicherheits- und Hauswartungspersonal zum betriebsnotwendig an den Standort gebundenen Personal gehöre, lägen objektive betriebliche Gründe für die beabsichtigte Wohnnutzung vor. Die Beschwerdeführenden bestreiten, dass die Gemeinde die von der Bauherrschaft geltend gemachten Interessen als objektive Gründe für eine Wohnnutzung in der Arbeitszone A1 werten durfte. 4.2Es trifft zu, dass bei der Frage, von welchem Gewicht die objektiven Gründe sein müssen, ein erheblicher Interpretationsspielraum besteht und sich eine strenge Praxis grundsätzlich ebenso begründen lässt wie eine grosszügige (betreffend «Betriebsnotwendigkeit» vgl. VGE 2010/110 vom 14.12.2010 E. 5.7). Erforderlich ist aber in jedem Fall, dass ein betrieblich begründetes Interesse an der Wohnnutzung zumindest glaubhaft gemacht wird. Objektiv begründet ist eine Personalwohnung nur, wenn plausibel wird, dass die dauernde Anwesenheit von bestimmten Betriebsangehörigen im konkreten Einzelfall betrieblich erforderlich ist. Soll die einschränkende Voraussetzung «standortgebundenes Personal» nicht jeglichen Sinns ent- leert werden, muss es sich dabei um Gründe handeln, die nicht in jedem beliebigen anderen Fall auch erfüllt wären. Das Verwaltungsgericht hat in
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 13.09.2018, Nr. 100.2018.23U, Seite 10 einem Fall aus dem Jahr 2010 Sicherheits- und insbesondere Pikettaufga- ben eines Betriebsinhabers im Licht der konkreten Umstände des Einzel- falls als objektive betriebliche Gründe genügen lassen, um die Betriebs- notwendigkeit zu bejahen, wie die Gemeinde sie verstanden haben wollte (VGE 2010/110 vom 14.12.2010 E. 5.8; vgl. auch BVR 2012 S. 20 E. 3.4 f. zum MBR 2006). Daraus lässt sich allerdings nicht schliessen, dass jegli- che Hauswartung, Sicherheitsprävention oder Pikettdienste generell stand- ortgebundenes Wohnen begründen. Es muss vielmehr im Einzelfall ein- leuchtend erklärt werden können, warum die ständige Anwesenheit der betreffenden Betriebsangehörigen konkret von besonderem Nutzen ist. Wenn die Hauswartung z.B. die stetige Überwachung technischer Einrich- tungen (wie Heizung, Lüftung, Kühlung usw.) oder durchgehend laufender Arbeitsprozesse erfordert bzw. zumindest wesentlich erleichtert, kann die Wohnnutzung standortgebunden sein, nicht hingegen, wenn bloss die übli- chen Reinigungs-, Wartungs- und Kontrollaufgaben eines kleinen Gewer- bebetriebs auszuführen sind. Aus Gründen der Sicherheit kann sich die Wohnnutzung etwa als standortgebunden erweisen, wenn der Schutz be- sonders heikler oder wertvoller Güter nicht anders ausreichend zu ge- währleisten ist. Und Pikettdienste können die Wohnnutzung erfordern, wenn die benötigten Fahrzeuge oder Maschinen auf dem Betriebsareal abgestellt sind und die rasche Einsatzbereitschaft aufgrund der dauernden Anwesenheit wesentlich verbessert wird. Dass eine gewöhnliche Haus- wartung erleichtert wird, genügt hingegen nicht, kann diese doch genauso gut wie die anderen im Betrieb anfallenden Arbeiten von auswärts Woh- nenden erledigt werden. Das Gleiche gilt für eine allgemeine Sicherheits- prävention, die in jedem beliebigen Fall geltend gemacht werden könnte. Würden solch allgemeine Gründe genügen, verlöre die einschränkende Voraussetzung der Standortgebundenheit jegliche Bedeutung und wäre eine Wohnung für Hauswartungspersonal bzw. eine «Präsenzwohnung» zur allgemeinen Prävention für jegliches Personal stets möglich. Eine der- art weitgehende Zulassung der Wohnnutzung in der Arbeitszone ist von Art. 12 Abs. 1 BR nicht gedeckt (ähnlich VGer AG 4.6.1999, in AGVE 1999 S. 250 E. 5a betreffend Wohnungen für an den Standort gebundenes Per- sonal in einer Gewerbezone). Das kann umso weniger hingenommen wer- den, als hier für beide Arbeitszonen und somit für das ganze Gewerbe- und Industriegebiet der Gemeinde die gleiche Regelung gilt, und nicht nur für
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 13.09.2018, Nr. 100.2018.23U, Seite 11 einen begrenzten Perimeter, wie den einer Überbauungsordnung im er- wähnten verwaltungsgerichtlichen Urteil aus dem Jahr 2010. 4.3 Die Beschwerdegegnerschaft 1 macht nicht geltend, dass ihre dau- ernde Anwesenheit für die Hauswartung nötig ist. Solches ist auch nicht ersichtlich, zumal in einer Lagerhalle für ...- und ...bedarf keine Überwachungsaufgaben anfallen, die eine ständige Präsenz erfordern. In- wiefern die Hauswartung erleichtert würde, die für einen solchen Betrieb ohnehin keinen grossen Aufwand erfordern dürfte, führt die Beschwerde- gegnerschaft 1 ebenfalls nicht näher aus. Soweit sie den wegfallenden Ar- beitsweg meint, gälte dies für das gesamte Personal und könnte darin folg- lich gerade kein objektiver Grund für das ausnahmsweise zulässige Woh- nen in der Arbeitszone liegen. Das Gleiche gilt mit Blick auf die geltend gemachte vorbeugende Wirkung einer Wohnnutzung gegen Einbruch und Vandalismus. Dass die entsprechenden Gefahren hier besonders akut wä- ren, macht die Beschwerdegegnerschaft 1 nicht geltend und ist auch nicht ersichtlich, zumal es offenbar noch nie zu einem entsprechenden Ereignis gekommen und die Halle durch eine Alarmanlage gesichert ist (vgl. auch Stellungnahme des Amtes für Gemeinden und Raumordnung des Kantons Bern [AGR] vom 3.3.2016, act. 3D zweiter Teil pag. 30). Die Behauptung, wonach es vermehrt zu Einbruchalarmen gekommen sei, ist nicht belegt, ebenso wenig wie die konkreten Anlässe für die angeblich gehäuften Er- eignisse. Wie die Beschwerdeführenden somit zu Recht geltend machen, können die Argumente der Beschwerdegegnerschaft 1 auch bei grosszügi- ger Auslegung der kommunalen Norm nicht als objektive Gründe für eine ausnahmsweise zulässige Wohnnutzung in der Arbeitszone anerkannt werden. Anders entscheiden hiesse, dem Erfordernis der Standortgebun- denheit jegliche Bedeutung zu versagen, denn jeder Gewerbebetrieb ver- fügt über eine Hauswartung und kann einen grundsätzlichen Bedarf an Si- cherheitsprävention namhaft machen. Soweit die Gemeinde ihre Norm an- ders verstanden haben will, ist ihre Auffassung rechtlich nicht haltbar. 5.
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 13.09.2018, Nr. 100.2018.23U, Seite 12 5.1Die Beschwerdeführenden bestreiten schliesslich, dass die Baube- willigung aus Gründen der Gleichbehandlung ausgestellt werden müsste, denn die zum Vergleich angeführten Wohnungen in Gewerbegebäuden seien unter altem, weniger strengem Recht bewilligt worden. 5.2Die Rechtsprechung anerkennt den Grundsatz der Gleichbehand- lung im Unrecht nur sehr zurückhaltend, wenn die zu beurteilenden Ver- gleichsfälle in den tatbestandserheblichen Sachverhaltselementen überein- stimmen. Der Anspruch setzt weiter voraus, dass die Behörde zu erkennen gibt, ihre gesetzwidrige Praxis beibehalten zu wollen. Sogar eine ständige gesetzwidrige Praxis bleibt folgenlos, wenn die Behörde rechtmässig zu handeln glaubte und die Rechtswidrigkeit der Vergleichsentscheidungen erstmals im Anlassfall (gerichtlich) festgestellt wird. Dann gilt die Vermu- tung, die Behörde werde künftig gesetzmässig handeln. Zudem hat der Anspruch zurückzutreten, wenn überwiegende öffentliche oder private Inte- ressen im Einzelfall eine gesetzeskonforme Entscheidung verlangen (BGE 139 II 49 E. 7.1, 136 I 65 E. 5.6; BVR 2012 S. 494 E. 7.6; Pierre Tschannen, Gleichheit im Unrecht: Gerichtsstrafe im Grundrechtskleid, in ZBl 2011 S. 57 ff., 68 ff.). 5.3Die BVE stellte bereits in ihrem Entscheid vom 23. November 2016 fest, dass die Gemeinde unter Geltung des Baureglements vom 2. Dezember 1979 (BR79; act. 8A2) Wohnungen im Gewerbegebiet an der Emmentalstrasse bewilligt habe. Entgegen der Behauptung der Beschwer- deführenden habe Art. 36 Abs. 1 BR79 die Wohnnutzung in der damaligen Gewerbezone aber nicht weniger, sondern gleich streng (wenn nicht sogar strenger) geregelt (act. 3B pag. 46 ff., E. 2h; vgl. auch angefochtener Ent- scheid E. 3c). Soweit hier interessierend, lautete die Norm wie folgt: Art. 36 Gewerbezone G 1 In der Gewerbezone G dürfen nur Gewerbe- und Bürobauten erstellt werden. Wohnungen für das betriebsnotwendig an den Standort ge- bundene Personal sind zugelassen, sofern durch geeignete Vorkehren für wohnhygienisch tragbare Verhältnisse gesorgt wird. [...] Die beiden zum Vergleich angeführten Fälle betreffen vom ehemaligen Re- gierungsstatthalteramt Schlosswil ausgestellte Baubewilligungen aus dem Jahr 1984 für eine Attikawohnung auf einer Werkstatt sowie eine Wohnung
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 13.09.2018, Nr. 100.2018.23U, Seite 13 im Werkhof. Diese Wohnungen wurden also nicht unter der Herrschaft des für eine Wohnung pro Betrieb grosszügigeren BR93 (vgl. E. 3.5 vorne), sondern des noch älteren BR79 bewilligt, das – wie die BVE zutreffend er- läutert hat – mindestens so streng war wie die geltende Regelung, ver- langte sie doch zusätzlich die «Betriebsnotwendigkeit» des standortgebun- denen Personals. Dennoch kann die Beschwerdegegnerschaft 1 daraus nichts zu ihren Gunsten ableiten. Zum einen ist unbestritten, dass unter geltendem Recht keine andere Wohnung in der Arbeitszone A1 bewilligt worden ist. Zum andern ist nicht bekannt, wie die Betriebsnotwendigkeit und Standortgebundenheit der Wohnnutzung in jenen Fällen begründet wurde, d.h. ob die Sachverhalte in ihren tatbestandsrelevanten Elementen übereinstimmen. Schliesslich wurden die betreffenden Baubewilligungen offenbar nicht angefochten und damit auch nicht oberinstanzlich überprüft. Die Berufung auf eine ständige Praxis der Gemeinde vermöchte der Be- schwerdegegnerschaft 1 schon deshalb nicht zu einem Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht zu verhelfen. 6. Zusammenfassend ergibt sich, dass gewöhnliche Hauswartungsarbeiten, wie sie in jedem beliebigen Gewerbegebäude anfallen, ebenso wenig wie ein Bedürfnis nach allgemeiner Sicherheitsprävention objektive Gründe für standortgebundenes Personal sind. Die abweichende Auslegung der fragli- chen Norm durch die Gemeinde ist rechtlich nicht haltbar. Für die umstrit- tene Wohnung in der Arbeitszone A1 bestehen folglich keine objektiven Gründe, wie sie nach Art. 12 Abs. 1 BR vorausgesetzt sind; sie ist nicht zonenkonform. Wie es sich mit der (ebenfalls) umstrittenen Lärmbelastung verhält, kann unter diesen Umständen offenbleiben. Die Beschwerde ist folglich gutzuheissen, der angefochtene Entscheid aufzuheben und dem Vorhaben die Bewilligung zu verweigern (Bauabschlag). 7.
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 13.09.2018, Nr. 100.2018.23U, Seite 14 7.1Bei diesem Ergebnis unterliegt die Beschwerdegegnerschaft 1 und wird unter solidarischer Haftbarkeit kostenpflichtig (Art. 108 Abs. 1 und Art. 106 VRPG). Die Gemeinde hat zwar nicht ausdrücklich Antrag gestellt; in ihrer Stellungnahme zur Beschwerde vom 19. Februar 2018 führte sie aber aus, sie halte an ihrer Baubewilligung und an den Stellungnahmen im vorinstanzlichen Verfahren fest (act. 4). Damit hat sie sich inhaltlich klar positioniert und zumindest sinngemäss den Antrag gestellt, die Be- schwerde sei abzuweisen. Sie ist deshalb ebenfalls als unterliegende Par- tei zu betrachten. Da sie nicht in Vermögensinteressen betroffen ist, kön- nen ihr jedoch keine Verfahrenskosten auferlegt werden (Art. 108 Abs. 2 Satz 2 VRPG). Die Verfahrenskosten sind damit vollumfänglich von der Be- schwerdegegnerschaft 1 zu tragen (BVR 2016 S. 507 [VGE 2016/73 vom 22.8.2016] nicht publ. E. 6; BVR 2015 S. 541 E. 8.1; Praxisfestlegung der erweiterten Abteilungskonferenz vom 24.3.2015). Die Parteikosten der Be- schwerdeführenden haben die Beschwerdegegnerschaft 1 und die EG Ko- nolfingen hingegen je zur Hälfte zu ersetzen (Art. 108 Abs. 3 i.V.m. Art. 104 Abs. 1 VRPG). Da die Beschwerdeführerin 2 mehrwertsteuerpflichtig ist, ist auf dem ihr zu entschädigenden Kostenanteil, der mangels genauen Anga- ben mit 50 % eingesetzt wird, keine Mehrwertsteuer zu ersetzen (BVR 2015 S. 541 E. 8.2; VGE 2015/12/18 vom 23.11.2015 E. 7.3). 7.2Die vorinstanzlichen Kosten sind nach denselben Grundsätzen neu zu verlegen. Die Beschwerdegegnerschaft 1 hat auch die Verfahrenskosten vor der BVE vollumfänglich zu tragen; eine Reduktion wegen der von der Vorinstanz festgestellten Gehörsverletzung zum Nachteil der Beschwerde- führenden rechtfertigt sich gegenüber der Beschwerdegegnerschaft 1 nicht. Die Gemeinde und die Beschwerdegegnerschaft 1 haben den Beschwer- deführenden zudem die gesamten vor der Vorinstanz entstandenen Partei- kosten je zur Hälfte zu ersetzen. Demnach entscheidet das Verwaltungsgericht:
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 13.09.2018, Nr. 100.2018.23U, Seite 15
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 13.09.2018, Nr. 100.2018.23U, Seite 16 Art. 39 ff., 82 ff. und 90 ff. des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bun- desgericht (BGG; SR 173.110) geführt werden.