100.2016.182U HAT/ROC/RAP Verwaltungsgericht des Kantons Bern Verwaltungsrechtliche Abteilung Urteil vom 4. November 2016 Verwaltungsrichter Burkhard, Abteilungspräsident Verwaltungsrichter Häberli, Verwaltungsrichterin Steinmann Gerichtsschreiber Röthlisberger Brandenburg A.________ vertreten durch Rechtsanwalt ... Beschwerdeführer gegen Einwohnergemeinde Bern Direktion für Sicherheit, Umwelt und Energie, Predigergasse 12, Postfach, 3001 Bern Beschwerdegegnerin und Regierungsstatthalteramt Bern-Mittelland Poststrasse 25, 3071 Ostermundigen betreffend Taxiführerbewilligung (Entscheid des Regierungsstatthalteramts Bern-Mittelland vom 23. Mai 2016; vbv 7/2016)
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 04.11.2016, Nr. 100.2016.182U, Seite 2 Sachverhalt: A. A.________ ist als Taxiführer in der Stadt Bern tätig. Mit Verfügung vom 25. September 2015 wies das Polizeiinspektorat der Einwohnergemeinde (EG) Bern sein Gesuch um Erneuerung der bis zum 31. Dezember 2015 gültigen Taxiführerbewilligung ab. Das dagegen erhobene gemeindeinterne Rechtsmittel blieb erfolglos (Entscheid der Direktion für Sicherheit, Umwelt und Energie [SUE] vom 28.12.2015). B. Am 26. Januar 2016 gelangte A.________ an das Regierungsstatt- halteramt Bern-Mittelland (RSA), das seine Beschwerde mit Entscheid vom 23. Mai 2016 abwies. C. Dagegen hat A.________ am 22. Juni 2016 Verwaltungsgerichts- beschwerde erhoben mit dem Antrag, den Entscheid des RSA vom 23. Mai 2016 aufzuheben und seine Taxiführerbewilligung zu erneuern. Im Sinn eines Eventualbegehrens beantragt er, seine Taxiführerbewilligung proviso- risch und allenfalls unter Auflagen oder Bedingungen zu erneuern. Die EG Bern hat keine Beschwerdeantwort eingereicht, während das RSA am 5. Juli 2016 auf eine Vernehmlassung verzichtet hat. Am 8. August 2016 hat A.________ weitere Unterlagen eingereicht.
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 04.11.2016, Nr. 100.2016.182U, Seite 3 Erwägungen: 1. Das Verwaltungsgericht ist zur Beurteilung der Beschwerde als letzte kan- tonale Instanz gemäss Art. 74 Abs. 1 i.V.m. Art. 76 und 77 des Gesetzes vom 23. Mai 1989 über die Verwaltungsrechtspflege (VRPG; BSG 155.21) zuständig. Der Beschwerdeführer hat am vorinstanzlichen Verfahren teil- genommen, ist durch den angefochtenen Entscheid besonders berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung (Art. 79 Abs. 1 VRPG). Auf seine form- und fristgerecht eingereichte Be- schwerde ist einzutreten. Das Verwaltungsgericht überprüft den angefochtenen Entscheid auf Rechtsverletzungen hin (Art. 80 VRPG). 2. 2.1Das Halten und Führen von Taxis ist bewilligungspflichtig (Art. 3 Abs. 1 Bst. b des Gesetzes vom 4. November 1992 über Handel und Ge- werbe [HGG; BSG 930.1]), wobei das Erteilen einer Bewilligung von Voraussetzungen abhängig gemacht werden kann (Art. 4 Abs. 1 HGG). Es ist Sache des Regierungsrats, durch Verordnung insbesondere die Bewilli- gungsvoraussetzungen, die Bewilligungsbehörde, das Bewilligungsverfah- ren, Rechte und Pflichten der Bewilligungsinhaberinnen und Bewilligungs- inhaber sowie die Anerkennung von Fach- und Fähigkeitsausweisen zu regeln (Art. 8 HGG). 2.2Gemäss der am 1. Juni 2012 in Kraft getretenen Verordnung über das Halten und Führen von Taxis vom 11. Januar 2012 (TaxiV; BSG 935.976.1) ist die Standortgemeinde zuständig für die Erteilung und Erneuerung der Taxiführerbewilligung (Art. 5 Abs. 1 TaxiV). Die Bewilligung wird einer natürlichen Person auf schriftliches Gesuch hin erteilt oder er- neuert, wenn diese die Bewilligungsvoraussetzungen erfüllt (Art. 5 Abs. 2 TaxiV); erforderlich ist insbesondere, dass sie durch ihr Vorleben und bis- heriges Verhalten Gewähr für eine rechtskonforme Ausübung der Tätigkeit
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 04.11.2016, Nr. 100.2016.182U, Seite 4 bietet (Bst. c) und dass sie seit mehr als drei Jahren ein Motorfahrzeug führt, ohne dabei eine verkehrsgefährdende Verletzung der Verkehrsregeln begangen zu haben (Bst. e). Hängige Straf- und Administrativverfahren im Strassenverkehrsbereich sind der Bewilligungsbehörde bei Einreichung des Gesuchs zu melden (Art. 6 Abs. 4 TaxiV). Die Taxiführerbewilligung ist nicht übertragbar und gilt für eine Dauer von drei Jahren; spätestens zwei Monate vor ihrem Ablauf hat die Bewilligungsinhaberin oder der Bewilli- gungsinhaber schriftlich um Erneuerung zu ersuchen (Art. 8 TaxiV). 3. 3.1Die EG Bern hat die bis zum 31. Dezember 2015 gültige Taxiführer- bewilligung nicht erneuert, weil der Beschwerdeführer die Bewilligungs- voraussetzungen gemäss TaxiV nicht mehr erfülle. Die Vorinstanz hat die- sen Entscheid wegen Vorliegens einer verkehrsgefährdenden Verletzung der Verkehrsregeln geschützt und dabei erwogen, die Nichterneuerung der Bewilligung sei verhältnismässig. Eine mildere Massnahme, namentlich eine provisorische Bewilligungserteilung, wie sie das kommunale Recht vorsehe, komme in Anbetracht der Schwere der begangenen Verkehrs- regelverletzung nicht in Betracht. – Der Beschwerdeführer wendet ein, Art. 5 Abs. 2 Bst. e TaxiV sei willkürlich und verstosse gegen den Grund- satz der Rechtsgleichheit. Weiter sei unklar, wie sich das Taxirecht der EG Bern zur kantonalen Regelung verhalte, sehe die kommunale Regelung für Verkehrsregelverstösse doch völlig andere Rechtsfolgen vor als die TaxiV. Da sich die kantonale Regelung als verfassungswidrig erweise, sei die Taxiführerbewilligung gestützt auf das kommunale Recht, allenfalls unter Anordnung des darin vorgesehenen Provisoriums, zu erneuern. 3.2Dem vorinstanzlichen Entscheid liegt folgender, unbestrittener Sachverhalt zugrunde: Der Beschwerdeführer verursachte am 19. Novem- ber 2014 in angetrunkenem Zustand einen Verkehrsunfall, indem er auf einen korrekt vor ihm fahrenden Personenwagen auffuhr, als dieser im Be- griff war abzubiegen. Die anschliessende Blutuntersuchung ergab eine Blutalkoholkonzentration (BAK) von mindestens 2,16 Gewichtspromille und damit einen Wert weit über der Schwelle für eine qualifizierte BAK im Sinn
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 04.11.2016, Nr. 100.2016.182U, Seite 5 von Art. 2 Bst. a der Verordnung der Bundesversammlung vom 15. Juni 2012 über Blutalkoholgrenzwerte im Strassenverkehr (SR 741.13). Dem Beschwerdeführer ist der Führerausweis noch am Unfallort von der Polizei entzogen worden und er musste sich einer ärztlichen Untersuchung zur Abklärung der grundsätzlichen Fahreignung unterziehen (vgl. Art. 15d Abs. 1 Bst. a des Strassenverkehrsgesetzes vom 19. Dezember 1958 [SVG; SR 741.01]). Das Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamt (SVSA) qualifizierte das Verhalten des Beschwerdeführers, das zum Unfall geführt hatte, als schwere Widerhandlung gegen die Verkehrsvorschriften (Art. 16c Abs. 1 Bst. b SVG). Es verfügte einen Führerausweisentzug von sechs Monaten, was zu einem entsprechenden Eintrag in das automatisierte Ad- ministrativmassnahmen-Register (ADMAS-Register) führte. Da die sechs- monatige Entzugsdauer mit der Ausweisabnahme durch die Polizei begon- nen und im Verfügungszeitpunkt bereits abgelaufen war, liess das SVSA den Beschwerdeführer unter Auflagen (Alkoholabstinenz während 12 Mo- naten, Untersuchung zur Fahreignung aus medizinischer Sicht, therapeuti- sche Gespräche) wieder zum motorisierten Strassenverkehr zu (vgl. Verfü- gung des SVSA vom 22.6.2015 [in act. 3A1]). In strafrechtlicher Hinsicht wurde der Beschwerdeführer wegen Fahrens in angetrunkenem Zustand mit qualifizierter BAK (Art. 91 Abs. 2 Bst. a SVG) und einfacher Verkehrs- regelverletzung mit Unfallfolge durch Nichtanpassen der Geschwindigkeit (Art. 90 Abs. 1 i.V.m. Art. 32 Abs. 1 SVG) zu einer Geldstrafe von 69 Ta- gessätzen und einer Verbindungsbusse von Fr. 1'700.-- sowie einer Busse von Fr. 200.-- verurteilt (vgl. Strafbefehl vom 12.5.2015 [in act. 3A1]). 3.3Die Vorinstanz hat aufgrund des Verkehrsunfalls vom 19. November 2014 erwogen, der Beschwerdeführer erfülle die Voraussetzung gemäss Art. 5 Abs. 2 Bst. e TaxiV nicht (mehr), da er eine verkehrsgefährdende Verletzung von Verkehrsregeln begangen habe und mit einem sechsmona- tigen Führerausweisentzug belegt worden sei (angefochtener Entscheid, E. III/8). Der Beschwerdeführer anerkennt diese Beurteilung ausdrücklich als korrekt (Beschwerde S. 3). Zu Recht: Eine verkehrsgefährdende Ver- letzung von Verkehrsregeln liegt nach der verwaltungsgerichtlichen Recht- sprechung zu Art. 5 Abs. 2 Bst. e TaxiV vor, wenn die Taxiführerin oder der Taxiführer durch eine Verkehrsregelverletzung andere Verkehrsteilneh- mende gefährdet hat, wobei grundsätzlich massgebend ist, ob der Regel-
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 04.11.2016, Nr. 100.2016.182U, Seite 6 verstoss wegen einer Gefährdung im Sinn von Art. 16 Abs. 2 SVG i.V.m. Art. 2 Bst. a des Ordnungsbussengesetzes vom 24. Juni 1970 (OBG; SR 741.03) zu einem Eintrag in das ADMAS-Register geführt hat (VGE 2015/156 vom 15.12.2015, E. 3.2, 2013/166 vom 26.11.2013, E. 4.4). Ob insoweit bereits der Eintrag einer Verwarnung genügt oder ob die An- ordnung eines Führerausweisentzugs erforderlich ist, kann hier – wie in den bisher beurteilten Streitigkeiten – offenbleiben. 4. 4.1Als willkürlich und rechtsungleich erachtet der Beschwerdeführer die Regelung von Art. 5 Abs. 2 Bst. e TaxiV in Bezug auf den dreijährigen Be- urteilungszeitraum, während dem keine verkehrsgefährdende Verletzung von Verkehrsregeln vorliegen darf. Weil im Zeitpunkt der Bewilligungs- erneuerung eine klaglose Fahrpraxis während der vergangenen drei Jahre nachzuweisen sei, ergäben sich unterschiedlich lange «Sperrfristen», je nachdem, wann eine Verkehrsregelverletzung begangen worden sei. Widerhandlungen, die kurz vor Ablauf der Bewilligung begangen würden, führten zu einer längeren «Sperrfrist» als solche zu Beginn der laufenden Bewilligungsdauer. So könnte auch er wesentlich früher wieder ein Erneue- rungsgesuch stellen, wenn er die Verkehrsregelverletzung nicht im Novem- ber 2014, sondern beispielsweise bereits im Januar 2013 begangen hätte. Art. 5 Abs. 2 Bst. e TaxiV habe folglich für die einzelnen Taxiführerinnen und Taxiführer völlig unterschiedliche, vom Zufall abhängige Rechtsfolgen, was unhaltbar sei. 4.2Ein Erlass verstösst gegen das Willkürverbot (Art. 9 der Bundesver- fassung [BV; SR 101]; Art. 11 Abs. 1 der Verfassung des Kantons Bern [KV; BSG 101.1]), wenn er sich nicht auf ernsthafte sachliche Gründe stüt- zen lässt oder sinn- und zwecklos ist. Das Rechtsgleichheitsgebot (Art. 8 Abs. 1 BV; Art. 10 Abs. 1 KV) ist verletzt, wenn der Erlass rechtliche Unter- scheidungen trifft, für die ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Ver- hältnissen nicht ersichtlich ist, oder Unterscheidungen unterlässt, die sich aufgrund der Verhältnisse aufdrängen, wenn also Gleiches nicht nach Massgabe seiner Gleichheit gleich und Ungleiches nicht nach Massgabe
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 04.11.2016, Nr. 100.2016.182U, Seite 7 seiner Ungleichheit ungleich behandelt wird. Dem Gesetzgeber bleibt im Rahmen der aufgeführten Grundsätze ein weiter Spielraum der Gestaltung (BGE 138 I 321 E. 3.2, 136 II 120, E. 3.3.2; BVR 2014 S. 14 E. 3.2). 4.3Der Beschwerdeführer geht offenbar davon aus, dass sich Ver- kehrsregelverletzungen einer Taxifahrerin bzw. eines Taxifahrers nicht auf eine laufende dreijährige Taxiführerbewilligung auswirken, sondern erst nach deren Ablauf berücksichtigt werden, sobald das Erfüllen der Bewilli- gungsvoraussetzungen im Rahmen der ordentlichen Bewilligungserneue- rung nachzuweisen ist (Art. 8 Abs. 2 i.V.m. Art. 5 Abs. 2 TaxiV). Gemäss eigenen Angaben ist er denn auch nach Wiedererlangen seines Führer- ausweises von Juli bis Dezember 2015 wieder seiner Erwerbstätigkeit als Taxifahrer nachgegangen (vgl. Beschwerde S. 8 oben). Mit dieser Argu- mentation verkennt der Beschwerdeführer, dass eine Taxiführerbewilligung zu entziehen ist, wenn die Bewilligungsvoraussetzungen nicht mehr ge- geben sind (Art. 6 Bst. b HGG). Daraus folgt, dass sich gravierende Ver- kehrsregelverletzungen auf die laufende Bewilligung auswirken können, indem sie gegebenenfalls zu deren Entzug führen, weil die Bewilligungs- voraussetzung gemäss Art. 5 Abs. 2 Bst. e TaxiV nicht mehr erfüllt ist. Rechtfertigt der Regelverstoss, den sich der Beschwerdeführer zuschulden kommen liess, dass seine Taxiführerbewilligung nicht erneuert wird, hätte deswegen bereits der Entzug der laufenden Bewilligung angeordnet wer- den müssen. Entgegen den Ausführungen in der Beschwerdeschrift hängt es mithin nicht von Zufälligkeiten ab, wie lange er wegen seines Fehlver- haltens den Beruf eines Taxifahrers nicht ausüben kann. Die dreijährige «Sperrfrist» läuft so oder anders ab Regelverstoss; zufällig ist allenfalls der Zeitpunkt, in dem die Bewilligungsbehörde davon Kenntnis erhält und ent- sprechende Konsequenzen prüfen kann. Der Beschwerdeführer war des- wegen gemäss Ziff. 1.4 der Taxiführerbewilligung vom 5. Februar 2013 (in act. 3A1) ausdrücklich gehalten, der zuständigen Behörde Meldung zu ma- chen, wenn er «eine der Anforderungen» nicht mehr erfülle. Gestützt auf diese Verpflichtung hätte er die EG Bern über den Vorfall vom 19. Novem- ber 2014 informieren müssen, damit diese einen Bewilligungsentzug hätte prüfen können. Weil er seine Meldepflicht missachtete, konnte der Verstoss erst bei der Erneuerung der Taxiführerbewilligung berücksichtigt werden. Ein länger zurückliegendes Fehlverhalten wäre der Berufsausübung unter
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 04.11.2016, Nr. 100.2016.182U, Seite 8 den gleichen Umständen faktisch weniger lang entgegengestanden als ein jüngerer Regelverstoss. Solche Unterschiede in der Dauer der Aus- wirkungen einer verkehrsgefährdenden Verletzung von Verkehrsregeln er- geben sich aber nicht aus einer Fehlkonzeption der gesetzlichen Regelung, sondern aus einem allfälligen pflichtwidrigen Verhalten der betroffenen Taxiführerinnen und Taxiführer. Demnach ist der Rüge, Art. 5 Abs. 2 Bst. e TaxiV verstosse gegen das Willkürverbot und das Rechtsgleichheitsgebot, die Grundlage entzogen. 5. 5.1Weiter verlangt der Beschwerdeführer eine Erneuerung seiner Taxiführerbewilligung ungeachtet der Rechtslage im kantonalen Recht ge- stützt auf Art. 28 ff. des Reglements vom 18. Oktober 2001 über das Halten und Führen von Taxis in der Stadt Bern (Bernisches Taxireglement; BTR [SSSB 935.1]). Gemäss diesen Bestimmungen führten schwere, einmalige Verstösse gegen die Strassenverkehrsgesetzgebung, wie es in seinem Fall zutreffe, in der Regel zu einem Bewilligungsentzug von bloss einem Jahr. Zudem würden fehlbare Taxiführerinnen und Taxiführer grundsätzlich zu- nächst ins Provisorium versetzt und werde ihnen die Bewilligung erst im Wiederholungsfall entzogen. Da er nun bereits seit einem Jahr nicht mehr als Taxifahrer habe tätig sein können, sei seine Taxiführerbewilligung ge- stützt auf das kommunale Recht, allenfalls unter Anordnung eines Proviso- riums, zu erneuern. 5.2Die fraglichen Bestimmungen des BTR stehen unter dem Titel «Administrativmassnahmen» und sehen, soweit hier interessierend, Fol- gendes vor: Bei Verstössen gegen die Strassenverkehrsgesetzgebung werden Bewilligungsinhaberinnen und -inhaber für mindestens ein Jahr und längstens drei Jahre ins Provisorium versetzt; in leichten Fällen kann statt- dessen eine Verwarnung ausgesprochen werden (Art. 28 BTR). Werden sie während der Dauer des Provisoriums erneut fehlbar oder werden neue Straf- oder Administrativmassnahmen gegen sie ausgesprochen, wird die Bewilligung entzogen (Art. 29 BTR). Bei wiederholten oder schweren Verstössen gegen die Strassenverkehrsgesetzgebung wird die Bewilligung
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 04.11.2016, Nr. 100.2016.182U, Seite 9 (direkt) entzogen (Art. 30 Abs. 1 BTR). Die Dauer eines Bewilligungsent- zugs beträgt in der Regel mindestens ein Jahr (Art. 31 Abs. 1 BTR). Beim Vorliegen besonderer Umstände kann ein Bewilligungsentzug bis zu drei Jahren oder ein dauernder Bewilligungsentzug verfügt werden. Als beson- dere Umstände gelten namentlich wiederholte frühere Bewilligungsentzüge (Art. 31 Abs. 2 BTR). 5.3Nach der Praxis der Gemeinde kann ein Provisorium gemäss Art. 28 BTR nicht nur während laufender Bewilligung, sondern auch bei deren Erneuerung nach Ablauf der ordentlichen Bewilligungsdauer ange- ordnet werden (vgl. Beschwerdeantwort der EG Bern im vorinstanzlichen Verfahren [act. 3A pag. 45]). Das RSA hat deshalb die Erteilung einer pro- visorischen Taxiführerbewilligung gestützt auf Art. 28 ff. BTR als mildere Massnahme im Sinn der Verhältnismässigkeit geprüft, eine solche aber aufgrund der Schwere des Verstosses abgelehnt (vgl. vorne E. 3.1; ange- fochtener Entscheid E. 8.4 ff.). Weder das RSA noch die Gemeinde haben sich zur Vereinbarkeit der kommunalen Bestimmungen mit dem über- geordneten kantonalen Recht geäussert. Dies obschon sich das BTR ge- mäss seiner Präambel auf die alte, bis zum 31. Mai 2012 geltende Verord- nung vom 3. November 1993 über das Halten und Führen von Taxis (aTaxiV; GS 1993 S. 644 ff.) stützt und seit seinem Inkrafttreten am 1. Juli 2002 keine wesentliche Änderung erfahren hat (vgl. Änderungstabelle BTR), also bis heute nicht an die geltende TaxiV angepasst worden ist. Bei diesen Gegebenheiten fragt sich grundsätzlich, ob und inwieweit das BTR noch Geltung beanspruchen kann (vgl. VGE 2015/293 vom 16.9.2016, E. 3.2). 5.4Die aTaxiV regelte das Taxiwesen nur in den Grundzügen und über- liess dessen Ordnung weitgehend den Gemeinden. Mit Inkrafttreten der geltenden TaxiV wurde die bisherige lückenhafte Regelung wesentlich er- gänzt und insbesondere die Bewilligungsvoraussetzungen konkretisiert, mit dem Ziel, die als mangelhaft empfundene Qualität im Taxiwesen zu ver- bessern (vgl. Vortrag der Polizei- und Militärdirektion des Kantons Bern [POM] vom 3.1.2012 betreffend die TaxiV [nachfolgend: Vortrag], S. 1 und 5, einsehbar unter: http://www.rr.be.ch, Rubriken «Regierungsratsbe- schlüsse/RRB 2012/POM 2012», «RRB 27/2012»). Die TaxiV enthält unter
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 04.11.2016, Nr. 100.2016.182U, Seite 10 anderem einen ausführlichen Katalog von Voraussetzungen, denen Ge- suchstellerinnen und Gesuchsteller genügen müssen, damit ihnen die Taxiführerbewilligung erteilt wird (Art. 5 Abs. 2 Bst a-g TaxiV, vorne E. 2.2). Die Gemeinden sind berechtigt, innerhalb der Schranken der Wirtschafts- freiheit ergänzende gewerbepolizeiliche Vorschriften in einem Reglement zu erlassen (Art. 11 TaxiV). Wer die Bewilligungsvoraussetzungen erfüllt, hat Anspruch auf Erteilung bzw. Erneuerung der Taxiführerbewilligung für drei Jahre (Art. 8 Abs. 2 TaxiV), die als Polizeibewilligung bestätigt, dass die beabsichtigte private Tätigkeit als Taxiführerin bzw. Taxiführer mit den gesetzlichen Vorschriften in Einklang steht (BVR 2010 S. 266 E. 3.1; vgl. auch VGE 2013/166 vom 26.11.2013, E. 3.2). Keine Bewilligung erhält, wer die gesetzlichen Anforderungen nicht erfüllt. Sind die Voraussetzungen für die Erteilung der Bewilligung (nachträglich) weggefallen, so wird diese entzogen (Art. 6 Bst. b HGG; Vortrag S. 9; vorne E. 4.3; vgl. auch VGE 2013/166 vom 26.11.2013, E. 3.3). Das gleiche gilt, wenn Inhaberin- nen bzw. Inhaber in schwerer Weise oder trotz Mahnung Vorschriften der Gewerbegesetzgebung verletzen (Art. 6 Bst. a HGG). Erweist sich, dass die Voraussetzungen zur Erteilung der Bewilligung (von Anfang an) nicht vorhanden waren, wird diese widerrufen (Art. 5 HGG). Schliesslich erlischt die Bewilligung mit der Aufgabe der bewilligten Erwerbstätigkeit, mit Ablauf der Bewilligungsdauer und mit dem Tod der Bewilligungsinhaberin oder des Bewilligungsinhabers (Art. 7 HGG). 5.5Daraus erhellt, dass das geltende kantonale Recht das System der Bewilligungserteilung und -erneuerung sowie Widerruf, Entzug und Erlö- schen der Taxiführerbewilligung abschliessend regelt. Dabei sieht es weder eine provisorische Bewilligung noch eine Verkürzung der Geltungsdauer auf weniger als drei Jahre vor. Allfälligem Fehlverhalten von Bewilligungs- inhaberinnen und -inhabern wird vielmehr durch Entzug bzw. Nichterneue- rung der Bewilligung begegnet, falls deswegen die Bewilligungsvoraus- setzungen nicht mehr erfüllt sind. Bei dieser Rechtslage besteht von vorn- herein kein Raum für eine abweichende kommunale Regelung, welche die Erteilung einer Bewilligung unter herabgesetzten Anforderungen und mit verkürzter Geltungsdauer zulässt oder einen zeitlich begrenzten Bewilli- gungsentzug vorsieht. Nach dem Gesagten regelt auch Art. 5 Abs. 2 Bst. e TaxiV die Anforderungen an das Wohlverhalten der Taxiführerinnen und
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 04.11.2016, Nr. 100.2016.182U, Seite 11 Taxiführer im Strassenverkehr und die Rechtsfolgen von Regelverstössen, einschliesslich des massgebenden dreijährigen Beurteilungszeitraums, abschliessend (vgl. etwa VGE 2015/102 vom 17.2.2016, E. 3.3.1 und 3.4.3). Mithin vermag der Beschwerdeführer aus den überholten Bestim- mungen des kommunalen Reglements nichts zu seinen Gunsten abzu- leiten. Diese lassen sich offensichtlich nicht mit dem kantonalen Recht ver- einbaren, weshalb das BTR insoweit keine Geltung beanspruchen kann. 5.6Zusammenfassend ist festzuhalten, dass der Beschwerdeführer zwar zu Recht auf die mangelnde Übereinstimmung der Regelung im BTR mit dem kantonalen Recht hinweist. Indes zieht er daraus die falschen Schlüsse, da die angerufenen Bestimmungen des BTR gegen das über- geordnete Recht verstossen und deshalb nicht (mehr) anwendbar sind. Im Ergebnis hat die Vorinstanz ein Provisorium gemäss Art. 28 BTR somit zu Recht abgelehnt. 6. Nach dem Gesagten steht fest, dass die kantonale Regelung des Beurtei- lungszeitraums für eine klaglose Fahrpraxis nicht gegen die Verfassung verstösst (E. 4). Weiter findet die für den Beschwerdeführer vermeintlich günstigere kommunale Regelung über die Administrativmassnahmen keine Anwendung (E. 5). Zu prüfen bleibt, ob sich die Nichterneuerung der Taxiführerbewilligung als verhältnismässig erweist. 6.1Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit (Art. 5 Abs. 2 BV) verlangt, dass eine behördliche Massnahme für das Erreichen eines im übergeord- neten öffentlichen (oder privaten) Interesse liegenden Ziels geeignet, erfor- derlich und für die Betroffenen zumutbar ist (BGE 142 II 1 E. 2.3; BVR 2015 S. 491 E. 5.4.2). Die Zumutbarkeit eines Eingriffs ist zu verneinen, wenn dieser im Vergleich zur Bedeutung der verfolgten Interessen unangemes- sen schwer wiegt. Ob eine in Frage stehende Massnahme in diesem Sinn zumutbar ist, ist durch Gewichten und Abwägen der im konkreten Einzelfall auf dem Spiel stehenden öffentlichen und privaten Interessen zu ermitteln (zum Ganzen BVR 2013 S. 105 E. 5.1 mit Hinweisen).
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 04.11.2016, Nr. 100.2016.182U, Seite 12 6.2Die Vorinstanz hat die Verhältnismässigkeit der Massnahme im Wesentlichen mit der Begründung bejaht, die Nichterneuerung der Taxifüh- rerbewilligung sei geeignet und erforderlich um den gewichtigen öffentli- chen Interessen am Wohlverhalten des Beschwerdeführer als Taxiführer zum Durchbruch zu verhelfen. Das Verhalten des Beschwerdeführers zeuge von einer grossen Unverantwortlichkeit und er habe die Gefährdung anderer Menschen im Strassenverkehr in Kauf genommen. Es sei von einer latenten Wiederholungsgefahr auszugehen, der mit keiner milderen Massnahme begegnet werden könne, was sich auch darin zeige, dass dem Beschwerdeführer der Führerausweis im Jahr 2005 bereits einmal wegen Fahrens in angetrunkenem Zustand entzogen worden sei. Hinsichtlich der Zumutbarkeit der Massnahme und der beeinträchtigten privaten Interessen hat die Vorinstanz dem Beschwerdeführer zwar zugestanden, dass die Nichterneuerung der Taxiführerbewilligung eine «grosse Härte» für ihn be- deute und es aufgrund seines Alters nicht einfach sein dürfte, eine andere Erwerbstätigkeit zu finden. Insgesamt hat sie die Massnahme aber als zu- mutbar erachtet, weil der Beschwerdeführer womöglich seine Neben- erwerbstätigkeit bei der B.________ AG ausbauen könnte und Anspruch auf Leistungen der Arbeitslosenversicherung haben dürfte. Schliesslich stehe das Fehlverhalten des Beschwerdeführers bereits ab Dezember 2017 einer Erneuerung der Taxiführerbewilligung nicht mehr entgegen (vgl. zum Ganzen angefochtener Entscheid E. 8). 6.3Der Beschwerdeführer stellt angesichts des schweren Regelver- stosses zu Recht weder das öffentliche Interesse an seiner (vorübergehen- den) Fernhaltung vom Beruf des Taxiführers noch die Eignung dieser Massnahme in Frage (Beschwerde S. 7): Die Dienstleistungen, die von Taxibetrieben erbracht werden, stehen in ihrer Funktion und Bedeutung einem öffentlichen Dienst nahe. Deshalb besteht zum Schutz der Kund- schaft und des Vertrauens der Öffentlichkeit in das Taxiwesen ein gewich- tiges öffentliches Interesse daran, dass sich Taxiführerinnen und Taxiführer rechtskonform verhalten. So dient die Bewilligungspflicht für das Halten und Führen von Taxis sowohl dem Schutz der öffentlichen Ordnung und Sicherheit als auch dem Schutz des Publikums vor unlauterem Geschäfts- gebaren (vgl. Art. 2 Abs. 2 Bst. a HGG). Die Nichterneuerung der Taxi- führerbewilligung des Beschwerdeführers stellt offensichtlich ein geeigne-
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 04.11.2016, Nr. 100.2016.182U, Seite 13 tes Mittel zur Erreichung dieser Ziele dar (vgl. VGE 2013/166 vom 26.11.2013, E. 5.2; zum Ganzen auch BGE 99 Ia 389 E. 3a; BGer 2C_940/2010 vom 17.5.2011, E. 4.8, 6B_593/2010 vom 25.1.2011, E. 4.2). 6.4Nach Auffassung des Beschwerdeführers ist die Massnahme hinge- gen weder erforderlich noch zumutbar. Er habe nie Taxikundschaft gefähr- det, da sich der Unfall im privaten Rahmen ereignet habe. Aus dem Um- stand, dass ihm der Führerausweis bereits zuvor einmal entzogen worden sei, könne nichts abgeleitet werden. Dieser Vorfall liege über zehn Jahre zurück und hätte bereits aus dem ADMAS-Register gestrichen werden müssen, weshalb er unbeachtlich sei. Er habe sich ansonsten seit Beginn seiner Tätigkeit als Taxiführer im Jahr 1991 nichts zu Schulden kommen lassen und lebe inzwischen alkoholabstinent, was das SVSA bestätigt habe. In Anbetracht der angeordneten regelmässigen Abstinenzkontrollen bestehe weder ein Restrisiko noch Wiederholungsgefahr. Weiter sei zu beachten, dass er infolge des Führerausweisentzugs bereits hohe finanzi- elle Einbussen habe hinnehmen müssen. Aufgrund seines Alters von 57 Jahren bestünden für ihn praktisch keine Aussichten auf eine andere Arbeitsstelle, weshalb ihm der Entzug der Existenzgrundlage drohe. Die Leistungen der Arbeitslosenversicherung könnten dies nicht aufwiegen. Der ihm drohende Nachteil werde auch nicht dadurch beseitigt, dass er ab De- zember 2017 wieder eine Taxiführerbewilligung beantragen könne, sei doch keineswegs garantiert, dass er seine bisherige Arbeitsstelle zurück- erhalte. Schliesslich habe seine Tätigkeit für die B.________ AG nicht ansatzweise existenzsichernden Charakter, weshalb er den erlittenen Einkommensausfall damit nicht kompensieren könne. – Diese Einwände vermögen nicht zu überzeugen: Verkehrsregelverletzungen im privaten Bereich werden nach der gesetzlichen Regelung grundsätzlich nicht anders behandelt als solche, die im beruflichen Rahmen stattgefunden haben (vgl. Art. 5 Abs. 2 Bst. e TaxiV). Von den Taxiführerinnen und Taxiführern wird vielmehr auch dann Wohlverhalten im Strassenverkehr erwartet, wenn sie nicht beruflich unterwegs sind. Weiter trifft zwar zu, dass Einträge betref- fend Führerausweisentzüge grundsätzlich nach zehn Jahren aus dem ADMAS-Register zu entfernen sind (Art. 10 Abs. 1 der Verordnung vom 18. Oktober 2000 über das automatisierte Administrativmassnahmen-
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 04.11.2016, Nr. 100.2016.182U, Seite 14 Register [ADMAS-Register-Verordnung; SR 741.55]). Der Beschwerdefüh- rer übersieht indes, dass die Entfernung des Eintrags betreffend das Fehl- verhalten von 2005 durch den erneuten Vorfall vom 19. November 2014 gehemmt worden ist (Art. 10 Abs. 3 ADMAS-Register-Verordnung). Im Üb- rigen könnten auch bereits aus dem ADMAS-Register entfernte Massnah- men bei der Beurteilung einer gewerbepolizeilichen Berufsausübungsbewil- ligung berücksichtigt werden. Somit durfte die Vorinstanz ohne weiteres in ihre Beurteilung einfliessen lassen, dass dem Beschwerdeführer der Führerausweis bereits einmal wegen Fahrens in angetrunkenem Zustand entzogen worden ist. Obschon er sich nach dem Vorfall vom 19. November 2014 an die verordnete Alkoholabstinenz gehalten hat (vgl. act. 5A), was positiv zu werten ist, wirft diese Tatsache in Verbindung mit der Schwere des letzten Verstosses ein ungünstiges Licht auf sein Verhalten im Stras- senverkehr. Jedenfalls kann unter den gegebenen Umständen nicht von einem einzelnen Vorfall bei ansonsten jahrelangem Wohlverhalten gespro- chen werden. Die Vorinstanz hat die Erforderlichkeit mithin zu Recht bejaht, zumal keine weniger einschneidende Massnahme als die Nichterneuerung der Bewilligung zur Verfügung steht. 6.5Weiter erscheint die Nichterneuerung auch zumutbar: Die Tatsache, dass Taxiführerinnen und Taxiführer, denen die Bewilligung nicht erneuert wird, (vorübergehend) einen anderen Beruf ausüben müssen, ist logische Konsequenz der gesetzlichen Ordnung. Allein in dieser Auswirkung der Massnahme kann deshalb keine Unverhältnismässigkeit liegen (VGE 2013/166 vom 26.11.2013, E. 5.2). Der Beschwerdeführer wird durch die Nichterneuerung der Bewilligung nicht wesentlich härter getroffen als Berufskolleginnen und Berufskollegen in einer vergleichbaren Situation. Insbesondere gehen die geltend gemachten finanziellen Konsequenzen der Massnahme nicht über das hinaus, was der Gesetzgeber zur Verfolgung der im öffentlichen Interesse liegenden Ziele in Kauf genommen hat. Zwar ist allgemein bekannt, dass es älteren Berufsleuten in gewissen Branchen schwerer fällt als jüngeren, eine Anstellung zu finden. Indes stellt nach den insoweit unbestrittenen Angaben der Gemeinde höheres Alter gerade im Taxiwesen in der Regel keinen Nachteil dar, zumal offenbar ein Mangel an qualifizierten Arbeitskräften besteht (vgl. Beschwerdeantwort der EG Bern im vorinstanzlichen Verfahren [act. 3A pag. 43]). Das RSA hat ferner zu
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 04.11.2016, Nr. 100.2016.182U, Seite 15 Recht erwogen, dass der Beschwerdeführer mit der B.________ AG, deren Alleinaktionär er ist, immerhin über gewisse wirtschaftliche Möglichkeiten verfügt, die andere Taxiführerinnen und Taxiführer in der vergleichbaren Situation nicht haben. Der Umstand, dass er damit allenfalls kein existenz- sicherndes Einkommen zu erzielen vermag (vgl. Geschäftsabschlüsse 2012-2015, in act. 5B bzw. 3A2), lässt den entsprechenden Hinweis nicht unrichtig erscheinen. Schliesslich sind die zu erwartenden Leistungen der Arbeitslosenversicherung im vorliegenden Zusammenhang durchaus be- achtlich, auch wenn sie die erlittenen Lohnausfälle nicht vollständig auszu- gleichen vermögen. 6.6Aus dem Gesagten ergibt sich, dass die Nichterneuerung der Taxi- führerbewilligung nicht gegen den Grundsatz der Verhältnismässigkeit verstösst. 7. 7.1Zusammenfassend ist festzuhalten, dass das RSA zu Recht erwo- gen hat, der Beschwerdeführer erfülle die Bewilligungsvoraussetzung von Art. 5 Abs. 2 Bst. e TaxiV nicht. Ob er in Anbetracht seines Fehlverhaltens allenfalls auch keine Gewähr für eine rechtskonforme Berufsausübung mehr bietet (vgl. Art. 5 Abs. 2 Bst. c TaxiV), durfte die Vorinstanz bei diesen Gegebenheiten offenlassen (vgl. angefochtener Entscheid E. 9). Der Ent- scheid, die Taxiführerbewilligung des Beschwerdeführers nicht zu erneu- ern, hält der Rechtskontrolle Stand. Es liegt weder eine Verletzung des Willkürverbots noch ein Verstoss gegen das Rechtsgleichheits- oder das Verhältnismässigkeitsgebot vor. Mithin erweist sich der Hauptantrag als unbegründet und ist abzuweisen. 7.2Da das kommunale Recht soweit hier interessierend keine Anwen- dung findet, fällt die Erteilung einer provisorischen Taxiführerbewilligung oder einer Bewilligung mit Auflagen ausser Betracht; der Eventualantrag erweist sich ebenfalls als unbegründet und ist abzuweisen.
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 04.11.2016, Nr. 100.2016.182U, Seite 16 7.3Bei diesem Ausgang des Verfahrens wird der Beschwerdeführer kostenpflichtig (Art. 108 Abs. 1 VRPG). Ersatzfähige Parteikosten sind nicht angefallen (Art. 108 Abs. 3 i.V.m. Art. 104 Abs. 1 VRPG). Demnach entscheidet das Verwaltungsgericht: